Система сдержек и противовесов в отношении исполнительной и законодательной власти Российской Федерации с 2000 - 2015 гг.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки РФ

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Красноярский государственный педагогический университет

им. В.П. Астафьева

Исторический факультет

Кафедра Политологии и права

Направление 41.03.04. Политология

Профиль: Теория политики; политический анализ и прогнозирование

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

СИСТЕМА СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ В ОТНОШЕНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ С 2000 - 2015 ГГ.

Выполнил студент группы 45

Е.В. Адаменок

Форма обучения очная

Научный руководитель: к.истор.н., зав. кафедрой

М.В. Константинова

Красноярск - 2016

Содержание

• Введение
• Глава I. Теоретико-методологические подходы к определению системы сдержек и противовесов в Российской Федерации
• 1.1 Исполнительная и законодательная власть в Российской Федерации
• 1.2 Происхождение и понятие системы сдержек и противовесов
• Глава II. Система сдержек и противовесов на рубеже XX - XXI века в России
• 2.1 Институциональные изменения в России в 2000-2015: политико-правовой контекст
• 2.2 Эволюция механизма сдержек и противовесов в Российской политической практике
• Заключение
• Библиографический список


Введение

Исследование проблемы, формирования системы сдержек и противовесов в отношении исполнительной и законодательной власти Российской Федерации с 2000-2015 года, является актуальной. Важность заключается в том, что тема связана с исследованием социально-политических проблем, вызванной вследствие политических процессов и трансформации политической системы, происходящих на сегодняшний день в России. Даная тема была еще актуальна при заложении основополагающих принципов конституционализма. Принцип говорит о том, что государственная власть делится на независимые друг друга ветви власти. Законодательная, исполнительная и судебная. Это и есть система разделения властей. Изучение системы сдержек и противовесов, поможет разобраться как на сегодняшний момент, соблюдается и исполняется принцип разделения ветвей власти. Как функционирует система сдержек и противовесов в современной России. Для этого в работе будет проведен анализ модели системы сдержек и противовесов. Будет дана оценка эффективности в работе принципа на практике. Также говоря об актуальности работы, стоит отметить, что данная тема востребована как в теоретическом, так и практическом плане. Большинство ученых, в своих трудах говорят о том, что проблема сдержек и противовесом в России имеет общественно - политическую актуальность, так как после событий, произошедших в 1993 году, в Конституцию были внесены поправки, которые подразумевали под собой закрепления этого принципа и его исполнения. По факту же данный принцип, закрепленный еще в 1993 году, до наших дней, особой популярностью у власти не пользовался. Система сдержек и противовесов начала активно использоваться, начиная с 2000 года, а свое распространение данная тема получила сравнительно недавно это, если анализировать труды ученых, начиная от 2013 года и до наших дней. Особый интерес, вызванный в 2013 году можно объяснить тем, что Конституция РФ отмечало свое двадцатилетие. Также можно предположить, что и в дальнейшем к данной теме будут возвращаться снова и снова.

Делая обзор, литературы и определяя степень научной разработанности проблемы, можно сказать, что тема изучается в широком спектре трудов ученых по проблематике системы сдержек и противовесов. Используя хронологический анализ для изучения трудов ученых можно сказать следующее. Первыми авторами так или иначе затрагивающие тему системы сдержек и противовесов, являются такие авторы классики, как Джон Локк, Шарль Монтескье, жившие еще в XVII веке. Эти основоположники теории разделения властей связаны с работой тем, что их взгляды послужили теоретической базой. Приводя в пример современных авторов, можно выделить следующих, это В.А. Лебедев, О.А. Варлеева-Балаева, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Г.C. Сапаргалиев, И.Г. Шаблинский, Ж.О. Омрали и многие другие. Их работы такие как, статьи "Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации", "Система сдержек и противовесов как непосредственный элемент принципа разделение властей", "Развитие Конституции РФ 1993: Поправки в Конституцию или Конституционная реформа?", книги "Пределы деятельности государственной власти в России: вопросы теории и практики", "Система высших органов государственной власти в России" и другие работы, которые были изучены. Указанные авторы рассматривают роль системы сдержек и противовесов в реализации принципа разделения властей. Приводят аргументированные точки зрения и выводы по принципу разделения властей. Также данные авторы говорят о том, как важна система сдержек и противовесов для принципа разделения властей. Говоря о степени разработанности данной проблемы в научной литературе можно смело заявить, что тема изучена и проработана. Множество книг и статей, указывает на то, что тема вызывает особый интерес для ученых и исследователей. Стоит выделить автора И.Г. Шаблинского, и его работу "Эволюция политического режима в России. Конституционные основы и неформальные практики". Данная работа помогла в изучении конституционных изменений, связанных с историческими факторами происходящих в России. В книге Шаблинский достаточно подробно описывает, события начиная с 1990 года и заканчивая нашим временем. Дает детальный анализ становления системы разделения властей в России, также прогнозирует дальнейшее развитие.

Целью и задачами данного исследования является следующее. Цель работы анализ влияния трансформации политического режима современной России на конституционный механизм сдержек и противовесов. Задачи же исследования следующие:

1. Исследование проблемы разделения власти. Рассмотрение концепций, подходов к изучению.

2. Анализ исторического контекста становления системы сдержек и противовесов в России.

3. Анализ влияния трансформации политического режима современной России на конституционный механизм разделения властей.

Объект - это механизм сдержек и противовесов в контексте конституционального принципа разделения властей. Предметом является степень влияния изменения политического режима на эволюцию механизма сдержек и противовесов.

Говоря о гипотезе исследования можно сделать предположение о том, что рецентрализация власти привела к изменению модели сдержек и противовесов. Этому сопутствовало смена изменений, начиная с прихода к власти и правления Ельцина, до момента прихода к власти Путина и вплоть до 2015 года. Пред нами будет поставлено условие либо подтвердить, либо опровергнуть данное предположение.

Основной метод исследования, применяемый в данной работе, это теоретический анализ. Который включил в себя, научно-теоретический анализ источников литературы, и анализ и обобщение опыта работы ведущих специалистов, например труды И.Г. Шаблинского. Диагностический метод, анализ нормативно правовых документов, актов, это изучение Конституции РФ и Федеральных законов. Также был использован метод абстрагирования, так как данная тема имеет более теоретический характер, нежели эмпирический. Выводы в работе делались при помощи метода дедукции. Изучив общие положение системы сдержек и противовесов, на примере исполнительной и законодательной ветви власти пришли к определенным выводам в целом. Использование указанных методов помогло наиболее точно получить убедительный результат в работе.

Стоит сказать также и о структуре научно-исследовательской работы. Данная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка. В первой главе рассматриваются теоретические вопросы, подвергается детальному изучению и происхождению система сдержек и противовесов, первоначальные истоки. Во втором параграфе, дается определение исполнительной и законодательной ветви власти. Рассматриваются виды основных республик. Собственно говоря, первая глава работы посвящена теоретической базе изучения основ разделения власти. Во второй главе проводится анализ системы сдержек и противовесов, рассматривается уже на конкретных примерах их становление в Российской Федерации. Просматривается история и дается оценка эффективности данной системы. В заключение работы делается вывод по всем целям и задачам, которые были указаны во введении. Также делается предположение по поводу развития системы сдержек и противовесов в России.

Источники, можно выделить, законодательные акты, которые были использованы в написании этой работы. Основным и базовым законодательным актом послужила Конституция Российской Федерации от 1993 года. Данный источник имеет высшую юридическую силу на территории государства. Указ Президента РФ " Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления" от 2000 года, Закон Российской Федерации "О поправке в Конституции РФ, О Совете Федерации ФС РФ", "О поправке в Конституции РФ" 2008 и "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении правительства РФ" от 2014 года. Данные источники выбраны для работы не случайно. Аргументируя выбор, стоит сказать о том, что именно эти источники являются весомой теоретической базой. В них закреплены основные принципы разделения властей, а также прописан механизм взаимодействия ветвей власти. Также они содержат изменения и поправки, которые являются нужным элементом в написании работы.

Говоря о методологии исследования можно выделить такие методы как, институциональный метод, так как проблема, указанная в работе, изучается на примере двух ветвей власти законодательной и исполнительной. Также были использованы общелогические методы, метод анализа, в том числе и исторического анализа. В данной работе для понимания системы сдержек и противовесов в современной России, было необходимо провести исторический анализ становления этой системы, начиная от 1993 года. Также без внимания не остались экспертные оценки. Как уже было сказано выше по теме, существует множество аргументированных взглядов экспертов. В данной работе эти оценки были учтены и приведены в примеры.

Глава I. Теоретико-методологические подходы к определению системы сдержек и противовесов

1.1 Исполнительная и законодательная власть в Российской Федерации

Три ветви власти существуют в России, это законодательная, исполнительная и судебная. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами, при этом они контролируют и ограничивают друг друга. В данной схеме особую роль имеет президент. Президент является выборным главой государства в странах, где распространена республиканская и смешанная форма правления избирается на установленный срок. Формально он не относиться не к одной ветви власти и существует как бы поверх них. Он является главой государства и занимает наивысшее место в иерархии органов государственной власти. На самом же деле не брать в расчет роль президента в системе разделения власти мнение изначально не верное. Можно привести такой пример, когда в системе противовесов важную роль играет президент, который имеет право применить вето при поспешных решениях законодателя. Вето - это безусловный, или отлагательный запрет, налагаемый одним органом власти на постановления другого. Президенту принадлежит право отлагательного вето, которое парламент может преодолеть путём вторичного рассмотрения и принятия постановления квалифицированным большинством. Более подробно принцип работы системы сдержек и противовесов рассмотрен во второй главе. Но на данном примере уже просматривается, что президент, находясь формально отдельно от трех ветвей на самом же деле, играет весьма значительную роль в системе. Формально существующие и прописанные в Конституции РФ нормы, на самом же деле замыкаются на президенте. Это происходит из-за того, что процесс вертикализации власти идет в России до сих пор. В Российской Федерации существует смешанная форма правления. Смешанная форма правления подразумевает под собой, баланс исполнительной и законодательной власти. Часто под смешанной формой правления понимается полупрезидентская либо полупарламенская республика. При такой форме правления у каждой ветви власти есть свои четко разделенные полномочия. На пример президент не является главой исполнительной власти, однако он призван играть важную роль в формировании правительства. Правительство также исполняет свои функции. Также помимо смешанной формы правления существуют еще две часто распространенные. Президентская и парламентская республики. Для президентской республики характерно то, что особую роль занимает президент. Именно он является главой исполнительной власти, сосредотачивая в своих руках это важное полномочие. Также он имеет право накладывать вето на законы, которые принимает парламент, также к власти он приходит по средствам всенародного голосования. Парламент является законодательной ветвью власти. В парламентской же республике важную, верховную роль занимает парламент и ответственное перед ним правительство. Здесь идет перевес в пользу парламента. Правительство ответственности перед президентом не несет, только перед парламентом. Правительство формируется по средствам выборов депутатов из партии, обладающих большим количеством голосов в парламенте. Глава государства избирается чаще всего парламентом. Часто президента в таких формах правления называют "слабым" так как основною деятельность осуществляет правительство. Но президент имеет такие важные полномочия как обнародование законов, издание декретов, формально назначает главу правительства и так далее. Из этой теории можно сделать вывод о том, что Россия является смешанной формой правления так как нельзя не до оценивать полномочия президента, также как полномочия в правительства. Однако стоит заметить, что ветви власти не находятся в балансе и идет перевес в сторону президентской власти. Для понимания функций законодательной и исполнительной ветви власти в России, стоит рассмотреть их полномочия. Законодательная власть возложена на Федеральное Собрание, а исполнительную власть осуществляет Правительство РФ. разделение власть конституционный политический

Исполнительная власть в России, если рассматривать в соответствии с теорией разделения властей, то это есть одна из самостоятельных и независимых публичных властей в государстве. Она представляет собой совокупность полномочий по управлению государственными делами, включает в себя под законодательное регулирование, внешнеполитическое представительство, административный контроль, а также систему государственных органов осуществляющие вышеперечисленные полномочия. Исполнительная власть, призвана выполнять следующие функции, это организация и исполнение Конституции РФ и законов РФ, административное право применение, охрана правопорядка, информационное обеспечение органов государственной власти и так далее. Говоря о функциях исполнительной власти, также стоит сказать и о признаках этой власти. Власть подзаконна по своему характеру и задачам, является самостоятельной ветвью власти, призвана быть проводником государственной политики в жизнь, данная деятельность является исполнительно-распорядительной и носит непрерывный характер во времени.

Говоря об органах исполнительной власти, стоит отметить, что они различаются по компетенции. Органы общие, отраслевые и межотраслевые. Органы общей компетенции - это правительства, администрации субъектов РФ. Они осуществляют руководство на подведомственной территории. Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиняющимся им отраслям. И последнее это органы межотраслевой компетенции выполняют специальные функции, общие для всех отраслей управления.

Также, об исполнительной власти в РФ стоит сказать то, что исполнительная власть в РФ осуществляется Правительством РФ. Данные полномочия закреплены в Конституции РФ Главе 6. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Стоит также отметить, чем занимается правительство РФ. Обозначив несколько полномочий. Согласно статье 114 Конституции РФ, Правительство РФ: 1. Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

2. Порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным конституционным законом.

Также согласно статье 117 Конституции РФ: Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.

Собственно говоря, на указанных примерах выдержек из Конституции РФ, мы можем убедиться в том, что исполнительная власть в России функционирует, и также имеет свои полномочия.

Обращаясь ко второй ветви власти изучаемой в параграфе, также стоит начать с ее определения. Законодательная власть РФ - также является разновидностью государственной власти, основной функцией которой является принятие законов государства, разработка законодательства. В РФ законодательная власть представлена Федеральным Собранием - парламентом РФ. В свою очередь Федеральное Собрание состоит из двух палат Совета Федерации и Государственной Думы. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. Говоря о том, что находится в ведении Совета Федераций, снова обратимся к Конституции РФ статье 102:

1. К ведению Совета Федерации относятся:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

д) назначение выборов Президента Российской Федерации;

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.

3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации. Это что касается Совета Федераций. Что бы рассмотреть, что относится к ведению Государственной Думы также стоит обратится к Конституции и статье 103:

1. К ведению Государственной Думы относятся:

а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;

е) объявление амнистии;

ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

Стоит также рассмотреть в рамках теории еще одну существующую ветвь власти в России. Это судебная власть. В работе она рассматривается косвенно, но не упомянуть её будет неправильно. Судебная власть в России, это признанная ветвь как разновидность власти наряду с законодательной и исполнительной, также пользуется самостоятельностью. Самостоятельность проявляется в независимости судей, которые подчиняются лишь Конституции РФ и закону. Суды стоят на одном уровне по значимости с другими ветвями власти. Принцип разделения властей в этом случае устанавливает самостоятельность и взаимную уравновешенность. В системе суды связанны с двумя ветвями власти и призваны применять законы и нормативные акты, следить за исполнением решений. И здесь стоит отметить очень важный факт. Принцип разделения властей важен здесь потому, что осуществляет взаимный контроль и сбалансированность полномочий. Это нужно для того, то бы другие акторы политической власти не могли присвоить и изменить под себя судебную власть. Также, как и сама судебная власть не должна заниматься подлогом законодательства и менять законы в корыстных целях. Однако в Российской практике существует несколько десятков примеров, когда ветви власти договаривались между собой, в том числе и для лоббирования своих интересов. Данная практика была распространена при правлении Ельцина. Когда в стране шел передел власти, можно говорить о том, что власть судебная и президент объединялись между собой для извлечения общей выгоды. Одним из примеров, который приводиться в работе это назначение на должность нового прокурора при правлении Ельцина. В те годы можно было говорить о том, что в системе разделения властей были сбои. Система сдержек и противовесов существовала больше в теоретическом плане, на практике она не осуществлялась, так как должна была осуществляться. Также для справки стоит сказать, что в России на сегодняшний момент существует Конституционная юстиция, которая включает в себя Конституционный Суд РФ, затем суд общей юрисдикции, Верховный Суд РФ и Арбитражные суды.

Рассмотрев, все три ветви власти, существующие в России, а также выдержки из Конституции которые показывают нам, то, что принцип разделения властей работает в России, в нормативно правовых документах, так как он там прописан и разделен. Можно сказать то, что у каждой ветви есть свои полномочия, которые не дублируют и не задевают полномочия другой ветви власти. А президент, находящийся сверху этих ветвей и не относящихся не к одной ветви власти не мешает их работе, а только лишь контролирует их. Россию можно назвать смешанной республикой, но делая пометку о том, что роль президента в этой системе явно не находиться в балансе с другими ветвями, в его сторону перевеса будет больше. Также роль судебной власти в России находиться не на последнем месте, говорить о том, что она подчинена власти президента не стоит, но говорить о том, что она есть независимая отдельная власть также будет не верно. Существует очень интересное мнение о том, что в России система сдержек и противовесов не отработана и только лишь начинает проявляться. "В Российской Федерации необходимо сформировать именно систему упорядоченных, взаимосвязанных средств сдерживания ветвей власти". [Скуратов: С. 5] Пока же система разделения власти имеет переходный период. Согласиться или опровергнуть это мнение мы сможем после того как, проведем анализ системы сдержек и противовесов в России на конкретных примерах. Рассмотренного в этом параграфе теоретического материала, по поводу исполнительной и законодательной власти, будет достаточно для того что бы иметь представление о разделении власти в России и создания картины в целом.

1.2 Происхождение и понятие системы сдержек и противовесов

Для изучения системы сдержек и противовесов государственной власти по вертикали между федеральными органами власти, на примере исполнительной и законодательной ветви власти, нужно определить понятия, которые будут использованы в данной работе. Обозначить, что конкретно имеется под тем или иным термином. В данном случае начнем с определения, что такое система сдержек и противовесов.

В общем смысле под термином системы сдержек и противовесов понимается, разделение компетенции между органами государственной власти, обеспечивающее их взаимный контроль. Если говорить о сути принципа разделения властей, то здесь можно выделить два аспекта, в которых они проявляются. Это первый аспект функциональный, который, под собой имеет то, что каждая ветвь власти специализируется на выполнении полномочий в сфере правотворчества, позволяя тем самым, сделать работу государственных органов эффективной. И второй аспект это ограничительный. Здесь подразумевается, что разделение властей, призвано создавать такую систему органов, в рамках которой не допустима узурпация власти, но есть возможность обезопасить тех, кто осуществляет руководство. То есть другими словами сдержка это удержание от действия, а противовес - это возможность сказать, что-то против на удержание от действия.

Принцип разделения властей является одним из основополагающих принципов конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на самостоятельные и независимые друг от друга ветви - законодательную, исполнительную и судебную.

Говоря об истоках появления принципа разделения властей, стоит обратиться к основоположнику истоков. Такому французскому философу-просветителю как Шарлю Луи Монтескье. Именно он один из первых начал говорить, о принципе разделения властей. В основе его теории, лежит мысль о том, что нужно ограничивать власть, во избежание злоупотребления ею. Этот принцип лег в основу его теории. Предположение философа о том, что общество в состоянии проконтролировать лишь ту власть, которая раздроблена и отдельные ее части противопоставлены друг другу. Находить свое развитие в теории. Смысл теории разделения властей - это разделение власти на три главные ветви - законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых достаточно независима друг от друга, и в то же время они постоянно взаимодействуют между собой в процессе формирования и осуществления государственной политики. Таким образом разные ветви власти сдерживают и уравновешивают друг друга, обеспечивая гарантию против нарушения демократических норм и злоупотребления властью. Разделение властей предотвращает узурпацию власти, каким-либо органом или соединение всех трех ее ветвей в руках одной личности, что и гарантирует свободу как главный принцип демократии. Однако самого разделения властей еще недостаточно для обеспечения суверенитета народа - необходимы соответствующие механизмы взаимодействия и сбалансирования, система сдержек и противовесов. В демократическом обществе каждая из ветвей власти наделена полномочиями, но и каждая из них уравновешивает одна другую, не позволяя ни одной из них занять господствующее положение в обществе, что и являться одним из важнейших механизмов сбалансирования ветвей власти. Не менее значимым является наличие независимого контроля над деятельностью государственных властных структур, осуществляющего не только "сверху", но постоянно и эффективно "снизу". К этим механизмам относятся также императивный мандат избранников народа, которые непосредственно подотчетны своим избирателям, имеющих право отозвать их. Деятельность правительства и представительных органов уравновешивается также соревновательными методами, что регулируется правилами соревнования. Это также балансируется наличием многих партий, призванных выражать разные интересы и взгляды. Большое значение имеет Конституция, узаконивающая государственные интересы и гарантирующая обеспечение реализации их властных полномочий. Как писал сам Монтескье, "Если, власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц ". Вследствие этого можно выделить основные положения его теории. А они следующие:

1. разделение властей закрепляется конституцией;

2. судебная власть действует независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит конституции.

3. согласно конституции законодательная, исполнительная и судебная власти предоставляются различным людям и органам;

4. все власти равны и автономны, ни одна из них не может быть устранена любой другой;

5. никакая власть не может пользоваться нравами, предоставленными конституцией другой власти.

Данная концепция о разделение властей легла в основу других теорий, ей вслед идущих.

Также стоит рассмотреть теорию такого ученого как Джона Локка. Его теория получила распространение в XVII веке. Согласно ей, всякая власть должна быть разделена на исполнительную, законодательную и судебную. В данной теории предполагается, что законодательная и исполнительная власть не связаны между собой. Законодательная власть по мнению Дж. Локка обладает верхней, но неабсолютной властью, он связывает это с тем, что нужно обезопасить народ, что бы власть не превращалась в тиранию. Что касается исполнительной власти, то здесь Локк говорил о том, что исполнительная власть должна подчиняться законодательной ветви власти. С тех пор идея разделения властей превратилась в целостную и весьма привлекательную теорию. Получая свое развитие в трудах Вольтера, Руссо и других ученых. "Она стала одним из конституционных принципов, закрепленных в актах Великой Французской революции и в Конституции США 1787 года, где три ветви власти не только разъединены, но и контролируют одна другую через так называемую систему сдержек и противовесов, получивших отчетливое выражение как по горизонтали (отношение между федеральными органами власти), так и по вертикали (отношения между федерацией и штатами)". [Вырлеева: С. 14] Также стоит упомянуть еще об одном ученом внесшим свой вклад в развитие теории о системы сдержек и противовесов. Это видный американский государственный деятель Джеймс Мэдисон. Он создал такую теорию системы сдержек и противовесов в ходе которой, каждая из трех властей (законодательная, исполнительная и судебная) является относительно равной. Этот механизм сдержек и противовесов Мэдисона до сих пор действует в США. Сдержками и противовесами Мэдисон называл частичное совпадение полномочий трех властей. "Пока органы государственной власти не будут связаны и переплетены до такой степени, чтобы предоставить каждому из органов конституционный контроль над другими, максимально требуемый уровень разделения, как сущность свободного правительства, никогда на практике не сможет быть организован надлежащим образом". Главная цель такого разделения властей - это не допустить возникновения "фракций", т. е. группы людей, "выступающих против прав других граждан и против постоянных и совокупных интересов общества", и не допустить захвата ею всей государственной власти. Так, несмотря на то, что Конгресс - законодательный орган, президент может наложить вето на законы, и суды могут объявить акт Конгресса недействительным, если он противоречит Конституции. Судебная власть сдерживается президентским назначением и ратификацией Конгрессом этих назначений на должность в органы судебной власти. Конгресс сдерживает президента своим правом ратифицировать назначения в органы исполнительной власти, и он же сдерживает две другие власти своей властью ассигновать деньги. Итак, система сдержек и противовесов - это баланс законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществленный специальными правовыми мерами и обеспечивающий взаимодействие и взаимоограничение ветвей власти в установленных правом пределах.

Рассмотрев теории классиков изучавших систему сдержек и противовесов, заложивших базовую теорию, стоит перейти более подробно к определению, системы сдержек и противовесов. Существующие мнения по поводу разделения властей весьма разнообразны. Р.В. Енгибарян полагает, что в правовом государстве существует баланс законодательной, исполнительной и судебной властей. В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин высказывают идею господства законодательной власти над другими властями. Они полагают, что ведущая роль законодательной власти в государственном механизме "обусловлена, во-первых, тем, что осуществляющий её орган - парламент - получает легитимацию путём прямого волеизъявления населения страны (всеобщие выборы) и выступает, таким образом, как орган народного представительства; во-вторых, тем, что эта ветвь власти наделена исключительным правом законодательствовать, и именно она создаёт ту правовую основу, в рамках которой только и могут действовать другие ветви государственной власти". [Лебедев: С. 4]

А.А. Мишин, Л.М. Энтин, А.Д. Керимов приходят к выводу о приоритете исполнительной власти. Эту позицию считает небезосновательной Т.В. Милушева. Объективное превосходство исполнительной власти по сравнению с законодательной и судебной заключается в таких её особенностях, как мобильность, динамичность, гибкость, оперативность. Кроме того, исполнительная власть носит универсальный характер. [Вырлеева: С. 15] Как уже известно, разделение властей сопровождается системой сдержек и противовесов. Обычно категория "сдержки и противовесы" используется как устойчивая правовая конструкция, её понятия законодательно не разграничиваются и характеризуются в единой системе. В свою очередь, наука о государстве и праве предлагает ряд позиций по разграничению понятий "сдержка" и "противовес".

Г.С. Сапаргалиев определяет "сдержки" как "организационные и правовые средства, которые направлены на то, чтобы обеспечивать законность в процессе формирования органов государства, не допускать нарушения органами государственной власти своих полномочий или исправлять допущенные нарушения… "Противовесы" - это такие организационные и правовые средства, которые создают условия для нормального функционирования ветвей государственной власти в целостном механизме правового регулирования".

И.Г. Шаблинский отметил, что "сдержки заложены в обязывающих конституционных нормах (предусматривающих согласование кандидатур), а противовесы - в управомочивающих (допускающих различные варианты действий палат Федерального Собрания и главы государства). Обязывающие нормы, о которых идет речь, императивно требуют непосредственного взаимодействия палат Федерального Собрания и главы государства при назначении высших должностных лиц. Конечно, при этом палаты имеют возможность сдерживать главу государства, но могут этой возможностью и не воспользоваться - не использовать сдержку. Однако в любом случае палаты обязаны рассмотреть предложенные кандидатуры и высказаться по ним, проведя голосование. Противовесы, содержащиеся в нормах, позволяющих отклонять федеральные законы, выражать недоверие Правительству, применяются по воле субъекта конституционного процесса, предоставляя ему возможность противопоставлять свою позицию другому субъекту и склонять чашу политических весов на свою сторону".

Ж.О. Омрали под системой сдержек и противовесов понимает разделение компетенции между органами государственной власти, которое позволяет им взаимно контролировать друг друга.

Н.А. Розов говорил о том, что разделение властей - это взаимосвязь нескольких ограничивающих друг друга властных органов, каждый из которых осуществляет определенный набор функций (например, судопроизводство или законотворчество) и может представлять те или иные заинтересованные в политике силы - влиятельный слой, большую группу населения, часть страны, всех избирателей и т.п.

При рассмотрении принципа разделения власти некоторые ученые склонны утверждать приоритет одной ветви государственной власти над другой. Так, В.Н. Хропанюк полагает, что принцип разделения власти "…определяет, с одной стороны, верховенство законодательной власти, а с другой - подзаконность исполнительной и судебной властей". Сходную с ним позицию занимает И.В. Гранкин, который пишет: "Право на соответствующие приоритеты по отношению к исполнительным органам у представительных, законодательных органов обусловлено их природой".

В каких случаях можно говорить о том, что сдержка (противовес) включается, работает? В тех, когда субъект конституционного процесса фактически использует данную норму, чтобы выразить своё несогласие. Если же он выражает согласие - принимая специальное решение или не предпринимая ничего, то это означает, что сдержка (противовес) не используется. Если есть согласие, то нет акта сдерживания, нет противопоставления одной позиции другой.

Несколько слов о том, можно ли отличать сдержки от противовесов: в каких случаях мы имеем дело с первыми, а в каких со вторыми? Нужно сказать, что на практике обычно это различие не считают существенным. Словосочетание "сдержки и противовесы" чаще всего используется как единое понятие. Представляется, что сдержки заложены в обязывающих конституционных нормах (предусматривающих согласование кандидатур), а противовесы - в управомочивающих (допускающих различные варианты действий палат Федерального Собрания и главы государства). Обязывающие нормы, о которых идёт речь, императивно требуют непосредственного взаимодействия палат Федерального Собрания и главы государства при назначении высших должностных лиц. Конечно, при этом палаты имеют возможность сдерживать главу государства, но могут этой возможностью и не воспользоваться - не использовать сдержку. Однако, в любом случае палаты обязаны рассмотреть предложенные кандидатуры и высказаться по ним - провести голосование. Противовесы, содержащиеся в нормах, позволяющих отклонять федеральные законы, выражать недоверие правительству и т.д., применяются по воле субъекта конституционного процесса, позволяя ему противопоставлять свою позицию другому субъекту, склонять чашу политических весов на свою сторону.

Также в последние годы у ученых сформировалось мнение о том, что деление всего лишь на три ветви власти можно считать устаревшим, и деление нужно производить минимум с четырех ветвей власти. Данное предположение имеет место быть, так как и правда на сегодняшний момент система разделения власти трансформировалась. Допустим даже тот же самый президент, официально не включен не в одну из ветвей, однако играет очень важное значение в регулировании власти. Так почему бы не включить президента в эту систему. Также изменения и дополнения должны коснуться и других ныне существующих ветвей власти.

Подходя к концу второго параграфа и изучив мнения и определения, которые дают авторы, что такое система сдержек и противовесов. Еще раз стоит закрепить понятие, которое написано в политическом словаре оно будет обобщать все выше указанные определения. "Система сдержек и противовесов это - такая система взаимоотношения органов власти и людей, приближенных к ним, в соответствии с которой каждый участник этих взаимоотношений не только уравновешивает, но и ограничивает других участников. Говорят, что такая система разделения властей свойственна демократии, когда нет единого центра управления государством, а за различные аспекты власти отвечают разные люди, не связанные друг с другом. В Российской Федерации система сдержек и противовесов на официальном уровне заключается в разделении государственной власти на три ветви - исполнительную (президент и правительство), законодательную (парламент) и судебную." [Масич: С. 18]

Примечания

^1. Скуратов Ю.И. Развитие Конституции РФ 1993: поправки в конституцию или конституционная реформа? "Российский юридический журнал",2009. -№3. -С. 40-47.

^2. Вырлеева-Балаева О.С. Принцип разделения власти в системе правовых ограничений государственной власти. "Аналитика Родис",2010. - №34. - С. 15-31-Оренбург.

^3. Лебедев В.А. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации. "Государство и право",2011. -№10. -С. 13-22- М.

^4. Вырлеева-Балаева О.С. Принцип разделения власти в системе правовых ограничений государственной власти. "Аналитика Родис",2010. - №34. - С. 15-31.

^5. Масич А.Н. Политический словарь [электронный ресурс]http://enc-dic.com/politic/Sistema-Sderzhek-I-Protivovesov-4473 С. 18.

Глава II. Система сдержек и противовесов на рубеже XX - XXI века в России

2.1 Институциональные изменения в России в 2000-2015: политико-правовой контекст

Конец XX века для России стал переломной эпохой. Именно в это время происходило выстраивание конституционного порядка. Во многих учебниках и научных трудах можно встретить такое понятие как "демократическая революция", произошедшая после принятия Конституции в 1993 году. До этого же времени с 1991 года происходила активная борьба за власть и установление новых порядков. В данном параграфе более подробно и детально изучим и рассмотрим, трансформацию политического режима в период 1993 года. Именно в это время происходит заложение демократии и конституционализма в России.

Правовое разделение властей в России началось в 1993 г. с момента принятия Конституции РФ. Нормативные акты послужили базой для распределения полномочий между законодательной и исполнительной ветвями власти.

Для понимания специфики нормативно закрепленного разделения властей в России, необходимо провести исторический экскурс в период интенсивного реформирования политических институтов.

Развитие принципа разделения власти и формирование институционального политического дизайна в России возможно разделить на несколько этапов. Хронологию первого периода условно можно ограничить 1992-2000-ми гг. Первый этап начался со становления системы разделения властей, а именно с 1992 г., подписания Федеративного договора, основной целью которого стало построение федеративного государства.

Основные характеристики первого периода - институциональный поиск, который привел к борьбе двух ветвей власти за усиление собственных полномочий. Принятая в 1993 году Конституция, создала, по мнению ученых, благоприятную почву для усиления исполнительной власти. В её сторону произошел общефедеральный дизайн разделения полномочий.

Российский исследователь И. Умнова в конце 1990-х гг. изучала феномен разделения власти в России, в том числе и его правовые аспекты. Спецификой процесса конституционного строительства политического режима в 1990-е гг. по ее мнению стал поиск компромисса между попытками усиления централизации государственного управления и развитием представительных органов власти. Она пришла к выводу, что проблема утверждения принципа разделения властей на государственном уровне в период 1990-х гг., с одной стороны, заключалась в том, что там сохранились традиции перестроечного периода, когда представительные органы имели большие полномочия, с другой, сказывались последствия единовластия исполнительных органов в "переходный" период формирования представительных институтов власти - 1993-1994 гг. [Умнова: C.116]

По поводу традиций сильной законодательной власти пишет Г. Голосов. Институциональный поиск и складывание разнообразных локальных политических режимов стал возможен на фоне глубоко экономического упадка и ослабления административной роли федерального Центра, борьбы политических акторов за власть. Можно сказать, что в этот период в России происходила децентрализация власти. Политические практики государства были сильно диверсифицированы, и стали похожи на колебания маятника. [В. Гельман, С. Рыженков: С. 4]

В отличие от феномена децентрализации власти, чей период пришелся на президентство Бориса Ельцина, политику рецентрализации удалось реализовать только с приходом к власти Владимира Путина. Рецентрализация совпала с благоприятной экономической конъюнктурой (вплоть до экономического кризиса 2008 года) и сопровождалась усилением авторитарных тенденций в управлении.

Принятая политика началась постепенно, и дала свои плоды не сразу, о чем позволяет говорить тот факт, что период с 1999 по 2004 гг. многие исследователи называют "золотым временем" для реализации принципа разделения властей в государственной конституционной практике. Основой положительных изменений в институциональном строительстве стало принятие Федерального закона 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации". Федеральный закон способствовал унификации разрозненного законодательства, по сути, с его принятием субъекты смогли юридически реализовывать все принципы, прописанные в Конституции 1993 г. Они получили четкий порядок формирования системы органов государственной власти, был определен круг полномочий этих органов.

Второй период развития процесса институционального строительства начался с 2000 года - временем, когда политика рецентрализации сделала свои "первые шаги". Также, как и первый, он имеет свои условные границы (по крайней мере нижнюю). Итак, нижняя граница - 2000-й г., что касается верхней, то здесь есть несколько ограничений. Несмотря на ряд институциональных изменений, либерализацию партийного законодательства в том же 2012, существенных политических изменений это за собой не повлекло. Не способствовало это, прежде всего, повышению конкурентности режима на федеральном уровне. Поэтому, процесс рецентрализации, выстраивания "вертикали власти" продолжается до сих пор, и говорить о начале принципиально нового этапа в развитии институциональных отношений не приходится.

Второй период во взаимоотношениях органов власти ознаменовался серьезными политическими и институциональными изменениями. Новая администрация поставила перед собой задачу преодолеть слабость государства с помощью повышения административного потенциала и делала это без учета верховенства права [Гельман: C.127] Первым значимым мероприятием на пути усиление власти стало создание в 2000 году семи федеральных округов с полномочными представителями президента в них. Перед ними стояла задача обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышать эффективность деятельности федеральных органов государственной власти и улучшать систему контроля за исполнением их решений. В этом же году был реформирован Совет Федерации. В качестве некоторой компенсации утерянным позициям был создан совещательный орган, Государственный совет.

Следующим шагом на пути выстраивания "вертикали власти" стало создание в декабре 2001 года общефедеральной партии "Единая Россия", по итогам уже первых федеральных выборов в Государственную думу партия сформировала парламентское большинство, а в 2007 - конституционное. Общероссийская партия должна была стать ядром консолидации как федеральной, так и региональной элиты, а также, через проникновение партии в местные легислатуры, служить механизмом контроля деятельности органов власти. Региональные отделения общероссийских политических партий стали играть роль системного противовеса властным структурам.

"Вертикаль власти", выстраиваемую с начала 2000-х гг. при этом не стоит рассматривать только как механизм перманентной угрозы санкций, спускаемых сверху вниз. 2000-е годы также ознаменовались серьезной избирательной реформой, ставшей звеном все той же цепи построения "вертикали власти". Реформа затронула как федеральные, так и региональные выборы. Суть реформы - введение в систему выборов пропорциональной составляющей (с 2003 в виде смешанной избирательной системы, с 2007 года в некоторых регионах полностью пропорциональной). Закон 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" обязал все региональные ассамблеи формироваться не менее чем на 50 % по партийным спискам. Согласно этому закону, теперь не менее половины депутатских мандатов в законодательном органе государственной власти субъекта распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученным каждым из списков кандидатов. Введение подобной системы шло параллельно с ужесточением партийного законодательства. В 2001 году был принят федеральный закон "О политических партиях", согласно которому политическая партия стала единственно возможным политическим объединением для участия в федеральных и региональных выборах, при этом попали под запрет все региональные партии. Отныне в региональных выборах могли принимать участие только региональные отделения общероссийских политических партий.

На этом же этапе, в 2006 г. был введен в действие Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который предоставил возможность субъекту федерации устанавливать избирательный барьер - минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов на выборах в региональные парламенты.