Главная Коллекция "Revolution" Государство и право Инструменты противодействия конфликту интересов на государственной службе в России

Инструменты противодействия конфликту интересов на государственной службе в России

Законность – базовый общеправовой принцип государственной полиции. Противодействие коррупции - специальная компетенция Министерства юстиции РФ. Урегулирование конфликта интересов на государственной службе - основная задача антикоррупционной системы.

Рубрика Государство и право
Вид дипломная работа
Язык русский
Дата добавления 12.08.2018
Размер файла 1,2 M
рефераты на заказ со скидкой

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

В Великобритании существует развитая законодательная база по борьбе с коррупцией и ее проявлениями. В антикоррупционной стратегии Великобритании обозначены принципы честности и неподкупности во всех сферах госслужбы. В стране создан специализированный орган, который занимается регламентацией деятельности госслужащих с целью недопущения появления условий для коррупции, конфликта интересов и других негативных проявлений. Среди задач этого Комитета можно выделить: оценка норм поведения госслужащих, в том числе контроль финансовой и коммерческой деятельности госслужащих; разработка рекомендаций по улучшению этических критериев оценки госслужащего.

Антикоррупционное законодательство Франции ориентировано на контроль за должностными преступлениями государственных служащих, принимающих разные уровни политико-административных решений, и противодействие деятельности политических партий, в сфере теневой и «серой» экономики.

Противодействие с конфликтом интересов происходит на нескольких уровнях:

- Уголовный (правовой) - в уголовных законах страны существует статья, которая запрещает государственным служащим в течение 5 лет после отставки работать в коммерческих компании, с которыми они взаимодействовали, находясь в должности. Невыполнение этого положения карается штрафом или сроком до 2 лет.

- Административный уровень - основной в противодействии конфликту интересов во Франции. В частности, приоритетной формой противодействия коррупции является профилактика, включающая в себя комплекс законодательных мер, связанных с образованием и воспитанием государственных служащих и деятельностью кодексов этики.

- Институционный - для контроля за трудовым перемещением сотрудников, находящихся на государственной службе. Для чего создана специальная служба. Ее цель - оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на службе, т.е. это своего рода, «фильтр» от злоупотреблений государственных служащих. По Конституции Франции государственным служащим запрещено совмещение деятельности с любой другой профессиональной деятельностью в общественном или коммерческом секторе. Например, даже после отставки министра он не имеет возможность в течение шести месяцев занимать руководящие посты в компаниях всех форм собственности. Во Франции функционирует Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая следит за расходами государственных служащих. В соответствии с законом каждый депутат Национального собрания Франции после своего избрания обязан представить финансовые счета о расходах в эту Комиссию. Кроме этого, в целях противодействия коррупции во Франции функционируют специализированные подразделения криминальной полиции, МВД, Прокуратуры, Таможни, налоговых органов. При Министерстве экономики и финансов Франции действует особая служба «Тракфин».

- Финансовый уровень связан с обязательным декларированием доходов госслужащих и их обязательной проверкой компетентными органами. В стране сформированы правовые и организационные основы публичного декларирования доходов и имущества высокопоставленными госслужащими.

Опыт Франции интересен тем, что предусмотрено уголовное наказание за преступление, именуемое как «незаконный поиск интересов». Гражданский служащий находится под действием этого закона не только во время службы, но и в течении пяти лет после увольнения.

Таким образом, в мире разработаны различные подходы к профилактике и противодействию конфликту интересов, многие из них доказали свою эффективность, другие вызывают споры. Обобщим выявленные инструменты урегулирования конфликта интересов в таблице 2.

Таблица 2. Методы урегулирования конфликта интересов в странах Европы и Северной Америки

Страны

Кодекс этики гос. служащего

Орган контроля (специализированный департамент)

Комиссия (разбирает конфликт интересов)

Специализированный закон

Учет служебных заслуг

Механизм служебного разоблачения

США

+

+

+

+

+

Канада

+

+

+

+

+

Великобритания

+

+

+

+

Германия

+

+

+

Франция

+

+

+

+

+

+

Нидерланды

+

+

+

Исходя из рассмотренных фактов, можно сделать вывод, что в странах Северной Америки и Европы наибольшее распространение получили следующие инструменты противодействия конфликту интересов: Кодексы (нормативный документ), регламентирующие поведения служащих (запреты, ограничения) (это наиболее распространенный инструмент), специальное законодательство (законы, регламентирующие конфликт интересов), Комиссии, разбирающие конфликт интересов. Названные инструменты распространены во всех рассмотренных странах, причем в некоторых они существуют уже более полувека, и доказывают свою эффективность. Из других инструментов противодействия конфликту интересов стоит назвать: механизм служебного разоблачения, создание специализированных федеральных органов контроля за конфликтом интересов, учет служебных заслуг. Примечательно, что не все из рассмотренных инструментов противодействия конфликту интересов используются в России, а некоторые, например, специализированные Комиссии и Кодексы, еще находятся в стадии становления, поэтому имеет смысл опробовать зарубежный опыт.

По итогам раздела можно сделать следующие выводы:

1. В России система регулирования конфликта интересов находится в стадии формирования, многие частные вопросы окончательно не разработаны. Зачастую конфликт интересов является результатом организационного и нормативного несовершенства, поэтому требуется постоянный мониторинг этих сред, в том числе, с привлечением удачного зарубежного опыта.

2. Рассмотрение зарубежного опыта развитых стран Северной Америки и Европы по противодействию конфликтам интересов показало, что в основе всех систем лежит совершенствование институциональной организации системы государственной службы, тщательная разработка различных норм и правил в виде законодательных актов, кодексов этики госслужащих, директив, призванных контролировать и регулировать деятельность госслужащих, у которых возникает или может возникнуть конфликт интересов.

3. Распространенной формой противодействия конфликту интересов является организация специализированных органов (Комитетов, Управлений), которые заняты рассмотрением этических норм поведения госслужащих, следят за контактами с коммерческими структурами, контролируют доходы и расходы госслужащих, регламентируют поведения в конкретных ситуациях, при необходимости проводят служебные проверки.

2. Исследование конфликта интересов как коррупциогенного фактора

2.1 Описание методики исследования

антикоррупционный законность государственный

В данной работе предусмотрено качественное исследование, которое направлено на получение глубокой, развернутой информации о предмете исследования. В отличие от количественных методов, они сосредотачиваются не на статистических измерениях, а опираются на понимание, объяснение и интерпретацию эмпирических данных и являются источником формирования и проверки гипотез и продуктивных идей. Результаты качественного исследования содержат мнения, оценки, рассуждения, факты, описания, ассоциации, предположения, обоснования, идеи, предложения, аргументы и т.п. задача исследования заключается в систематизации всего описанного комплекса видов информации.

В качестве основного метода исследования выбрано глубинное интервью. Интервью является словесной беседой двух лиц. То есть, интервью - это проводимый по конкретной схеме диалог, свойством которого является непосредственный контакт между интервьюером и респондентом, и запись, которого происходит либо интервьюером на бумаге, либо механически.

Глубинное интервью - один из методов качественного исследования, беседа с компетентным специалистом отрасли (экспертом) по установленной заранее тематике и интервьюером (модератором), которым в данном случаем являемся мы. Экспертами выступают специалисты, которым известны специфические стороны изучаемого предмета, явления.

Цель такого исследования: раскрыть все специфические нюансы изучаемого предмета. Это достигается благодаря интервью высококомпетентного профессионала, досконально знающего предмет - эксперта.

Основными критериями отбора экспертов для данного интервью являются их компетентность и авторитетность, поэтому количество респондентов в данном случае играет не столь важную роль.

По сути, глубинное интервью отличается от экспертного лишь тем, что в первом к знаниям и мнениям респондента добавляется также его личный опыт, который в данной тематике не может быть никаким образом отодвинут на задний план.

Преимущества метода глубинного интервью:

- возможность получить информацию от специалистов «из первых рук» по «узкой» теме;

- возможность ознакомления с неповторимым личным опытом респондента в рамках заданной темы;

- возможность получения оценок и мнений, которые существуют в профессиональном сообществе;

- возможность выявить такие особенности исследуемой программы, которые известны только непосредственным участникам;

- возможность проверить собственные гипотезы и предположения в беседе с профессионалами;

- возможность получить информацию от эксперта, для которого неприемлемы никакие другие формы исследования его мнения.

Недостатки метода интервью:

- более высокие затраты времени на проведение исследования;

- неизбежное влияние интервьюера («эффект интервьюера»), который в идеале должен оставаться нейтральным, но на практике оказывает влияние на респондента;

- необходимость тщательной подготовки интервьюеров, тренингов

В качестве метода исследования в данной работе выбрано полуструктурированное интервью. Это свободная беседа интервьюера и респондента, которая проходит по определённому установленному плану. То есть, задается определенная структура разговора, так называемый, путеводитель.

В конкретных ситуациях респондентам задавались дополнительные вопросы, отклоняющиеся от плана, которые были направлены на углубление в определенную тему и предполагали все большую конкретизацию субъективных представлений о предмете интереса исследователя.

Наше полуструктурированное интервью было разработано в соответствии с общепринятыми для подобных целей принципами (М.В. Семина.) и представляет собой пример фокусированного интервью, позволяющего выявить стратегию занятости респондента.

Базовые вопросы интервью представлены в приложении 1.

Вопросы интервью разбиваются на три смысловых блока:

Первый блок - выявление личного опыта и оценки в отношении конфликта интересов эксперта. В этом блоке три вопроса:

1) Как Вы считаете, возможна ли коррупция без предварительного наличия конфликта интересов? Если да, то приведите пару примеров.

2) Какой тип конфликта интересов, на Ваш взгляд, является наиболее коррупциогенным в России, какой надо предотвращать в первую очередь? Какой наименее? Почему? Какой тип чаще всего встречается у Вас на работе?

3) Могли бы Вы лично порекомендовать (может быть, исходя из случающихся ситуаций на Вашей работе) какие-то меры по предотвращению конфликта интересов на государственной службе? Может быть даже у Вас есть предложения по внесению изменений в отдельные законы и акты, направленные на конфликт интересов?

Второй блок - обсуждение случаев проявления КИ в России и зарубежного опыта профилактики (противодействие) конфликту интересов на государственной службе и оценка возможности его применения в России. В этот блок входят два вопроса:

4) Какой зарубежный опыт по предотвращению конфликтов интересов (далее - КИ), на Ваш взгляд, мог бы быть эффективным для России? (наличие Кодекса этики/ поведения госслужащих; заполнение специальных форм - о получении подарка, гонорара за лекции, выступления, об оплаченной поездке; система поощрений за раскрытие КИ; практика служебных донесений; наличие советников по урегулированию КИ; наличие Комитетов, занимающихся КИ и др.)

5) Считаете ли Вы справедливым наказание за коррупционные нарушения в России? Для сравнения, в США за разные виды коррупции предусмотрены штрафы в трехкратном размере от взятки или тюремное заключение до 20 лет.

Третий блок - выявление предложений, рекомендаций по оптимизации процесса профилактики и противодействия конфликту интересов в России. Этот блок включает 2 вопроса:

6) Как Вы думаете, что в России должно произойти, чтобы госслужащие были заинтересованы (побуждали себя в большей степени) в разоблачении ситуаций конфликта интересов?

7) Что Вы думаете о создании в России единого органа (Комитета, Управления), который занимался бырассмотрением этических норм поведения госслужащих, следил бы за контактами с коммерческими структурами, контролировал доходы и расходы госслужащих, регламентировал поведение в конкретных ситуациях, при необходимости проводил служебные проверки, одним словом, был бы нацелен на предотвращение конфликта интересов? Насколько это может быть эффективным?

Логическая схема вопросов интервью представлена на рисунке 2.1.

Рис. 2.1. Схема организации экспертного интервью по теме «Конфликт интересов как коррупциогенный фактор и меры по его предотвращению»

В опросе принимали участие 10 экспертов. Среди них были профессора и доценты НИУ ВШЭ, компетентные в вопросах профилактики конфликта интересов и изучающие эту проблемы многие годы, государственные служащие Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) и Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд), осуществляющие контроль и управление большим коллективом, профессионально занимающиеся противодействием коррупции и конфликту интересов (участники работы Комиссий по КИ), а также директор Научно-образовательного центра противодействия коррупции Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ.

После проведения интервью проводился анализ, включающий в себя несколько этапов:

1. Фиксация на бумаге содержаний высказываний.

2. Отбор элементарных элементов анализа с целью определения схемы кодирования при интерпретации высказываний и количественные единицы, применяемые в исследовании. В нашем случае кроме характеристик форм проявления конфликта интересов в современной России, единицами анализа стали конкретные тематические блоки (см. рис. 2.1).

3. Построение рабочей таблицы в зависимости от характера выявляемых сведений и содержания высказываний. Предварительно просматривались сделанные записи для того, чтобы разбить таблицу на графы и столбцы; число их увеличивалось в процессе анализа.

Для облегчения классификации полученных сведений по частоте встречаемости употребления первичной единицы, категории внутри таблицы были не обширными и носили взаимоисключающий характер.

4. Обработка высказываний: полученные результаты каждого респондента внимательно разбирались, в процессе этого происходило выделение единиц анализа (слова, темы). Таким образом, проделывался вертикальный анализ каждого отдельного высказывания.

5. Этап обобщения и формулировка заключений. На основе анализа формулировались некоторые выводы по теме исследования, делались обобщения.

В итоге можно сделать вывод, что выбранный метод глубинного интервью предоставил возможность провести серьезный и глубокий, полный и комплексный анализ проблемы конфликта интересов как коррупциогенного фактора и выявить возможные методы по его предотвращению.

2.2 Результаты исследования: причины, условия возникновения конфликта интересов на государственной службе, а также меры по их предотвращению

Конфликт интересов в системе государственной службы нельзя рассматривать как односторонний процесс - простое противоречие между двумя сторонами конфликта. Понятно, что это сложное социальное явление, сущность которого определяется комплексом факторов (причин, условий, ситуаций). Среди факторов есть, как субъективные, так и объективные. В частности, нельзя исключать влияние несовершенства системы организации государственной службы России, которое создает институциональные погрешности в организации системы государственной гражданской службы и др. В этой связи эксперты подтвердили предположение, что справедливо говорить о конфликте интересов на государственной службе, как об обусловленной специфике правового, институционального, политического, социального, культурного и этического пространства, которая формирует конкретные причины.

Экспертам предлагалось высказать мнение по поводу трех гипотез, выдвинутых в исследовании. Не все гипотезы получили полное одобрение специалистов. Только третья гипотеза («Механизм профилактики конфликта интересов на государственной службе разработан слабее, чем для коррупционных преступлений») была полностью одобрена экспертами. По поводу двух первых у 6 экспертов возникли дополнительные уточнения и пояснения, что позволило говорить только о частичной поддержке гипотезы (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Распределение мнений экспертов по поводу вдвинутых гипотез (шкала перевода мнений экспертов в количественные значения: 0 - не согласен, 1 - согласен частично, 2 - согласен полностью)

Эксперт 1

Эксперт 2

Эксперт 3

Эксперт 4

Эксперт 5

Эксперт 6

Эксперт 7

Гипотеза 1

2

1

1

1

2

1

1

Гипотеза 2

1

1

1

1

2

1

1

Гипотеза 3

2

2

2

2

2

2

2

Рис. 2.2. Калькуляция мнения экспертов по поводу выдвинутых в работе гипотез исследования (баллы)

Таким образом, однозначное подтверждение получила только гипотеза № 3, предполагающая, что механизм профилактики конфликта интересов на государственной службе разработан слабее, чем для коррупционных преступлений. В свою очередь, в последнее время отмечена тенденция совершенствования данных механизмов.

По поводу гипотезы о том, что государственные (муниципальные) служащие и должностные лица не заинтересованы в разоблачении ситуаций конфликта интересов, так как это чревато негативными последствиями не только для их личных интересов, но и для имиджа государственного органа большинство экспертов указали на наличие в данном вопросе двух измерений.

Первое - с точки зрения служащего, для которого имидж государственного органа не имеет принципиального значения, в отличии от его руководителя. Служащий может быть не заинтересован в раскрытии КИ, если он замешан в подобных схемах. Очевидно, что лицо, у которого возникает конфликт интересов, не заинтересовано в том, чтобы оно было раскрыто. Однако, на практике бывают случаи, когда КИ возникает помимо желания госслужащего, как раз для этого и существует комиссия по КИ, которая определяет степень и вину служащего, и наличие самого конфликта.

Второе измерение - служащие высшего ранга - руководители государственного (муниципального) органа власти, для которых разоблачение КИ может иметь имиджевые и профессиональные потери. Чаще всего они не заинтересованы в разоблачении КИ, если знают о его наличии или задействованы в нем, но в их интересах, чтобы подчиненные сами сообщали о своих ситуациях КИ вместо громкого их разоблачения.

Таким образом, госслужащие не заинтересованы в разоблачении КИ, именно если это осознанный КИ. В случае спорной и неоднозначной ситуации есть вероятность разоблачения госслужащими конфликта интересов. Однако, эксперты отметили, что если даже служащие не имеют отношения к КИ, то они не готовы ставить под угрозу свою безопасность и положение. Влияние на нежелание госслужащих раскрывать конфликт интересов также оказывает испытание психологического дискомфорта.

Следует указать, что существует комплекс спорных, противоречивых ситуаций и условий, которые способствуют возникновению конфликта интересов на государственной службе. Можно выделить следующие:

- неопределенность и неясность компетенций госслужащего;

- дублирование полномочий между служащими и разными ведомствами;

- дефицит информации и ее открытости о деятельности государственных органов;

- противоречия между нормативными актами государственных органов власти разного уровня, создание предпосылок для коррупционного поведения;

- наличие расхождений между действующими нормативными актами одного уровня, включение в них положений, способствующих коррупционным проявлениям, предоставляющих необоснованные преференции либо ущемляющих права и законные интересы отдельных субъектов;

- пробелы в правовом регулировании деятельности государственных служащих;

- отсутствие реальной ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностных обязанностей;

- слабый контроль за работой государственных служащих на стадии исполнения им должностных обязанностей;

- несоблюдение служебной этики и организационной дисциплины;

- деформация, двусмысленность и неопределенность социальных ролей и статусов гражданского служащего;

- слабая защищенность государственных служащих от неправомерного давления.

По поводу второй гипотезы о том, что конфликт интересов не всегда приводит к коррупции, но коррупция всегда начинается с конфликта интересов, у экспертов возникли дополнения и уточнения.

Все эксперты отметили, что не всегда КИ приводит к коррупции, поэтому и есть специальный механизм его уточнения и проверки - комиссия по КИ. Коррупция бывает без предварительного КИ, но, по мнению экспертов, такие ситуации сложно отследить. Например, эксперт №7 привел пример, когда конкретный госслужащий является лишь механизмом для получения выгоды чиновника сверху, то есть личной заинтересованности у первого нет, но он выполняет поручения вышестоящего начальства. Экспертами было высказано и противоположное мнение: «если складывается мнение, что коррупция была не следствием КИ, то это из-за несовершенства нормативного и неполноты этического регулирования». Здесь появляется следующий аспект проблемы, который связан с тем, что профилактике КИ уделяется меньше внимания, и она менее законодательно урегулирована, чем коррупция. При подозрении в коррупции, начинается тщательное расследование, но до этого превентивные действия применяются в меньшей мере. В отношении подозрения на КИ ситуация обратная. Однако, экспертами отмечена тенденция расширения нормативной базы в области предотвращения КИ в последнее время (законодательный запрет получения подарков, госслужащие обязаны предоставлять справку о доходах и имуществе, предоставлять сведения о расходах и т.д.).

В целом, можно утверждать, что гипотеза, подтверждается.

В отношении гипотезы №3 преобладало мнение экспертов о том, что «механизм профилактики конфликта интересов на государственной службе разработан слабее, чем для коррупционных преступлений, необходимо его основательно дорабатывать». Группа экспертов затруднилась с формулированием однозначного мнения, указав, что профилактике КИ уделяется меньше внимания, чем коррупции и она менее законодательно урегулирована.

Можно сделать вывод, что гипотеза подтверждается, в свою очередь, механизмы профилактики КИ с каждым годом совершенствуются.

Стоит отметить, что мнение по поводу гипотез выражали только первые 7 экспертов, дискуссия с остальными 3-мя по большей части фокусировалась на обсуждении рекомендаций, полученных в ходе предыдущих интервью, а также предложений очередных мер по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов.

Мнение экспертов по поводу типичных ситуаций КИ показали общее совпадению по некоторым условиям.

Таблица 2.2. Распределение мнений экспертов по поводу коррупциогенности и распространенности случаев проявления КИ на государственной службе (шкала перевода мнений экспертов в количественные значения: 0 - не согласен, 1 - согласен частично, 2 - согласен полностью)

Случаи проявления КИ

Эксперт 1

Эксперт 2

Эксперт 3

Эксперт 4

Эксперт 5

Эксперт 6

Эксперт 7

Применение полномочий в отношении близких лиц

2

1

2

2

2

1

2

Иная оплачиваемая работа

0

0

1

0

0

1

0

Ценные бумаги и вклады

0

1

0

2

0

2

1

Подарки

0

2

2

2

2

2

0

Имущественные обязательства

2

1

0

2

1

1

1

Контакты с бывшими работодателями

0

1

0

2

1

1

0

Трудоустройство после госслужбы

0

1

0

2

1

1

1

Инсайдерская информация

2

2

0

2

2

2

1

Звания и награды

0

0

1

0

0

0

0

Почти все эксперты отмечали, что наиболее часто ситуации с конфликтами интересов встречаются там, где присутствует материальная ответственность, где происходит распределение бюджетных средств, в том числе, в области государственных закупок (в ситуациях присутствует шаблонность, у них есть определенная структура и они повторятся, что должно помочь в профилактике данных нарушений). Из типовых ситуаций КИ, по мнению экспертов наибольшее распространение имеет первый тип: применение имеющихся полномочий в отношении близких лиц, родственников, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего. Абсолютно все эксперты выделили этот тип как наиболее распространённый и коррупциогенный.

Второй по распространению коррупциогенности тип КИ, исходя из ответов экспертов (всех, кроме эксперта 7, который предлагает оставить это на уровне добровольного декларирования) - это принятие подарков и бесплатных услуг от лиц в отношении которых применяются служенные полномочия, т.к. данное явление крайне сложно учитывать, особенно во внеслужебное время (сейчас мало кто приходит с чемоданчиком в офис) и оно вряд ли не имеет под собой какого-то скрытого смысла. Третье место по коррупциогенности занимает разглашение инсайдерской информации. Однако, далеко не все госорганы/служащие имеют доступ к подобной информации, то есть для них данное положение законодательства не имеет смысла.

По поводу нескольких типов КИ было отмечено, что, с точки зрения законодательства они являются недопустимыми, но в жизни встречаются не так часто либо не являются столь уж коррупциогенными: это наличие имущественных обязательств; ценных бумаг и неучтенных вкладов; рабочие контакты с бывшим работодателем и нарушения при трудоустройстве после увольнения с гражданской службы; получение званий, наград от иностранных организаций и т.д.

Свою позиции эксперты пояснили тем, что имущественные обязательства, наличие ценных бумаг и неучтенных вкладов легко поддаются проверке, то есть в случае проверки, КИ будет установлен без особо труда. Контакты с бывшим работодателем сложно отслеживаются и могут быть в принципе всего лишь дружескими. Некоторые эксперты считают, что КИ здесь нет (эксперт 2 и 7). Трудоустройство после гражданской службы также может иметь положительный эффект - если госслужащий был специалистом в одной области на службе и ушел в коммерческую сферу в эту же область, то он там может принести большую пользу обществу (эксперт 6).

Интересная ситуация обстоит с иной оплачиваемой работой, а именно с проведением выступлений/лекций госслужащими: каждый опрошенный мною госслужащий находился в данной ситуации, некоторых вызывали на комиссию по конфликтам интересов, и, хотя решение было в их пользу, психологически испытывался дискомфорт от нахождения там, от того, что по сути ничего противоправного сделано не было, а госслужащего в чем-то подозревают. Все респонденты отметили, что по сравнению с другими типовыми ситуациями - данный тип является наименее коррупциогенным (если мы рассматриваемы именно выступления с лекциями), однако одним из самых распространённых. Госслужащие советуют проверять организацию, которая предлагает выступить, если она лицензирована или это образовательное учреждение, тогда проблем возникнуть не должно. Более того, одним из респондентов (эксперт 7) было предложено приглашать экспертов по лекциям, которые будут оценивать соответствие лекции должному уровню, проверять, не скрывается ли за ней какая-то неявная коррупционная схема («может быть лекции как таковой вообще не было, а оплата за нее - это взятка»), но это возможно только, если о ней (лекции) было предварительно уведомлено.

Получается, что не все случаи проявления КИ, обозначенные законодательно, могут однозначно свидетельствовать о его наличии. Суммированное мнение экспертов представлено на рис. 2.3.

Рис. 2.3. Калькуляция мнения экспертов по поводу закрепленных законодательно случаев проявления КИ (баллы)

Следует отметить, что на практике названные ситуации КИ встречаются довольно часто. Кроме того, в ряде случаев наблюдается смешение сразу нескольких типов (ситуаций) конфликтов интересов, а также участилась практика использования конфликта интересов для прикрытия коррупционных схем.

Заключительный блок интервью был посвящен выявлению перспективных инструментов противодействия КИ на государственной службе.

Таблица 2.3. Предлагаемые экспертами инструменты совершенствования государственной политики по противодействию КИ государственных служащих (0 - эксперт указал инструмент, как не значимый; 1 - эксперт назвал инструмент значимым, - эксперт не выразил мнения по поводу инструмента)

Инструменты

Эксперт 1

Эксперт 2

Эксперт 3

Эксперт 4

Эксперт 5

Эксперт 6

Эксперт 7

Имджевая политика

0

1

1

1

1

1

Специальные органы по регулирвоанию КИ (госслужбы)

1

0

0

0

0

0

0

Единый кадровый резерв. Ротация кадров

-

-

1

-

-

1

1

Разоблачение КИ

0

0

0

0

1

Российские этические кодексы

1

1

1

-

-

-

0

Повышение качества Комиссий по КИ

-

1

1

1

1

-

1

Простое ужесточение законодательства

1

-

0

0

0

1

1

Публичность открытость

-

-

1

1

1

-

-

Повышение антикоррупционной грамотности госслужащих

1

1

1

1

-

1

-

Эксперты не смогли сформировать однозначного мнения по поводу перспективных инструментов противодействия КИ. Специалисты назвали всего 9 инструментов. Причем только 2 из них получили одобрение большей части экспертов (по 5 голосов): повышение качества Комиссий КИ и имиджевая политика. Эти инструменты следующие:

1) повышение антикоррупционной грамотности (антикоррупционная памятка, программное обеспечение, призыв к патриотизму, совершенствование Кодекса этики/поведения служащих) (эксперт 1, 2, 3);

2) увеличение или отмена сроков давности взыскания с госслужащего, совершившего коррупционное правонарушение (ч. 3 ст. 59.3 79-ФЗ), т.к. это может повлечь за собой уход от наказания, а оно должно быть неотвратимо для каждого, кто злоупотребил должностным положением в корыстных целях (эксперты 3 и 6);

3) введение процедуры оценки профайлером потенциального сотрудника при поступлении на госслужбу и в ситуациях КИ; профайлер, помимо прочего, будет определять, склонен ли человек к присвоению чужого. Может быть, человек, зная, что перед трудоустройством на госслужбу ему будет необходимо пройти профайлера, в принципе не согласится туда идти (эксперт 6);

4) создание единого кадрового резерва государственной службы, без привязки к какому-то конкретному органу (для определения наиболее точной принадлежности госслужащего к его будущей профессии, то есть, даже если он окажется немного склонен к коррупции, определить его на место, где бы у него не было возможности отклоняться от служебных задач) (эксперт 6);

5) совершенствование работы Комиссий по урегулированию конфликта интересов: во-первых, обязательное привлечение узких специалистов по конкретной ситуации конфликта интересов, во-вторых смена рекомендательного характера решения комиссии на принудительный (эксперт 7);

6) введение четкой дифференциации санкций (системы ответственности) за разные нарушения, связанные с конфликтом интересов (дифференцировать последствия в зависимости от содеянного) (эксперт 5);

7) обязательная и неотвратимая процедура доказательства государственным служащим доходов и расходов своих и своей семьи (как в Сингапуре), если он этого сделать не сможет - он будет уволен с государственной службы в связи с утратой доверия (эксперт 4);

8) формирование мышления, имиджа, что участвовать в коррупции нерентабельно, нетерпимо со стороны общества, что борьба с ней - это правое дело, которое стимулирует экономику и идет на благо народа; создать такие условия, при которых госслужащий осознавал, какие последствия и потери он может понести в случае установленного им нарушения, повлекшего за собой конфликт интересов (эксперты 2, 5, 7);

9) сомнительная мера для России, но пользующаяся успехом в странах Северной Америки - служебные разоблачения, донесения (эксперт 7).

Рис. 2.4. Калькуляция мнения экспертов по поводу перспективных инструментов совершенствования политики государства по противодействию КИ на государственной службе (баллы)

Большая часть экспертов указала, что необходимо от запретительной политики государства переходить к имиджевой, суть которой в том, чтобы показать, что брать взятки это «не модно». А добросовестная работа может принести больше выгод, чем участие в сомнительных схемах. Близко к этому инструменту примыкает предложение о повышении антикоррупционной грамотности госслужащих. В частности, специалисты Росимущества на примере своей организации показали, как работает этот инструмент. В этом году в Росимуществе планируется оснащение служебных компьютеров программным обеспечением, которое будет нацелено на обучение и проверку знаний на предмет осведомленности госслужащих о возможных конфликтах интересов (пример: включается компьютер - чтобы открылся рабочий стол, требуется ответить на ряд вопросов, это могут быть как вопросы, связанные с законодательством, так и конкретные ситуации, в которых надо принять правильное решение, пока госслужащий не ответит верно на все вопросы - он не сможет приступить к работе, такая процедура будет повторяться регулярно).

В Росимуществе планируется раздача каждому госслужащему при поступлении на службу антикоррупционной памятки (на данный момент есть готовый экземпляр, который будет растиражирован), в которой простым языком описаны ситуации, которые могут повлечь за собой конфликт интересов. Таким образом, информация о КИ и антикоррупционной деятельности будет сосредоточена не только непосредственно в антикоррупционном отделе, а будет присутствовать у каждого служащего под рукой.

Простое ужесточение законодательства в отношении случаев КИ, по мнению большей части экспертов, не приведет к желаемому результату, однако, развивать и совершенствовать законодательство необходимо.

В отношении практики разоблачения эксперты отметили, что она возможна в России при дополнительных условиях. В США хорошо действует практика доносов, но в России в силу менталитета она не была бы эффективной. Поэтому более рациональным способом эксперты считают создание механизмов, связанных с вознаграждением служащих за безупречную работу. Разоблачение требует специальной системы защиты госслужащих, которая в России пока отсутствует. Часть экспертов в принципе отрицательно относится к практике служебных донесений - в принципе в России данная возможность существует, но совершенно не пользуется популярностью (со стороны доносчика это неоднозначное действие с непонятным конечным результатом).

Российские кодексы этики на данный момент, по мнению экспертов, имеют небольшой эффект. А западные могли бы оказать определенное влияние в лучшую сторону. Здесь определенно нужно обратиться к труду А.В. Оболонского «Этика публичной сферы и реалии политической жизни», в которой автор переводит кодексы этики и правил поведения государственных служащих США, Великобритании и Канады, в которых содержатся самые скрупулезные ситуации, в которых может возникнуть или уже возник конфликт интересов. Описаны тысячи конкретных каждодневных ситуаций, в отличие от Российского типового кодекса этики (далее - Кодекс), содержащего 19 рекомендательных пунктов общего характера. На наш взгляд, приближение к кодексу этики такого вида может снизить попадание в ситуацию конфликта интересов госслужащего, который попал в нее не за счет корысти, а по незнанию, как действовать в какой-то конкретной не рядовой ситуации. Данный кодекс мог бы, формироваться и дополняться, как минимум, из обзоров практики правоприменения в сфере конфликта интересов в федеральных органах исполнительной власти, которые ежегодно публикуются на официальном сайте Минтруда, а также за счет информации из судебных практик в области конфликтов интересов и коррупции. Некоторые респонденты (эксперты 8 и 9) полагают, что составление такого Кодекса мало того, что потребует значительные временные затраты, так еще и будет занимать колоссальный объем, который в силу этого не будет востребован госслужащими, более того, все ситуации охватить в нем довольно сложно, поэтому у служащих всегда будет возникать вопрос «а если так?». Мы считаем, что данные аспекты не должны стать преградой перед формированием действительно полезного кодекса поведения госслужащих, который, в свою очередь, носил бы не только рекомендательный, но и обязательный характер.

Практически все эксперты высказались против создания специальных структурных подразделений (органов) по регулированию конфликтов интересов, так как уже существует четкая отлаженная и взаимодействующая друг с другом система (Президент - Совет при Президенте по противодействию коррупции - Комитет ГД - Министерства и Федеральные службы - региональные власти). Создание единого органа, занимавшегося предотвращением и урегулированием конфликтов интересов, могло бы включать такие мероприятия как: рассмотрение этических норм поведения госслужащих, отслеживание контактов госслужащих с коммерческими структурами, мониторинг доходов и расходов госслужащих, регламентация поведения в конкретных ситуациях, проведение служебных проверок, однако, как отмечено респондентами, для государства это сулит немалые дополнительные расходы, т.к. понадобился бы не только центральный аппарат, но и территориальные органы в каждом субъекте Российской Федерации, во-вторых, пришлось бы затрачивать время и ресурсы на крупную реорганизацию всего антикоррупционного аппарата, в-третьих, далеко не факт, что данный орган сам бы со временем не стал коррупциогенным, т.к. его основными функциями выступали бы контрольно-надзорные мероприятия и в заключении, служащие в отделе противодействия коррупции при конкретных органах лучше знакомы с ситуацией и картиной в органе в целом.

В качестве дополнительных инструментов профилактики КИ эксперты предлагали:

- расширение либо уточнение перечня лиц, в отношении которых у государственного гражданского служащего может возникнуть конфликт интересов (добавить двоюродных/троюродных братьев и сестер, их родителей, детей, крестников)

- проводить собеседование при поступлении на государственную службу через профайлера (который, помимо всего прочего, будет определять, склонен ли человек к присвоению чужого), применение его в ситуациях конфликтов интересов;

- создание единого независимого кадрового резерва без привязки к конкретному органу и регулярные ротации служащих между отделами и организациями.

Исходя из сложного характера, факторов обуславливающих конфликт интересов на государственной службе, только запретительные и рекомендательные меры не могут полностью исключить появление конфликта интересов, что было отмечено экспертами. Поэтому необходимо формирование адекватной политики, отвечающей государственным и общественным интересам государственной службы, потребностям личности государственного служащего, а в основе мотивации должностного поведения должен быть заложен принцип законного служения российскому государству и обществу. В качестве примера мотивационного механизма для госслужащих к честному исполнению обязанностей можно назвать опыт стран Северной Америке, где применяется система служебных поощрений за безупречную службу.

Необходимо учитывать то, что каждая личность по-своему уникальна и имеет различные цели, мотивы, в связи с чем при любой форме объединения людей личные интересы будут существовать, что является объективным фактором. В то же время с позиции государственной службы нельзя не учитывать, что остается актуальной «базовая идея, на которой строится государственный аппарат - верность и преданность государственного служащего государству и обществу». В этой связи только имиджевые инструменты будут способствовать долгосрочной тенденции отказа государственных служащих от нарушений законодательства РФ о коррупции.

В частности, завершающий исследование респондент (эксперт 10), лично предложил следующие меры, которые скорее направлены на предотвращение конфликта интересов, нежели на его регулирование:

1) доработать само определение конфликта интересов, которое было бы хорошо применимо на практике, т.к. 2/3 обсуждений таких ситуаций вращается как раз вокруг этого;

2) поменять систему декларирования на госслужбе - переходить от ситуативного к регулярному, к примеру, соискатель при поступлении на госслужбу указывает сведения о своих близких родственниках, эти сведения могут не единожды поменяться за время госслужбы, однако изменения эти нигде не отражаются, а родственник, в свою очередь, может перейти работать в организацию, к которой государственный служащий имеет прямое отношение в рамках своих полномочий (вопрос в отношении близких лиц), рекомендация заключается в регулярном уведомлении о местах работы родственников; также советовалось уходить от свободных норм в пользу закрытых, то есть при появлении подозрений в конфликте интересов приглашать госслужащего на беседу с обсуждением конкретных вопросов;

3) добавить в нормативно-правовые акты детальное описание процедуры уведомления о конфликте интересов: что происходит после уведомления, в какой срок представитель нанимателя обязан его рассмотреть и принять решение, организовать собрание Комиссии;

4) ввести систему, которая позволяет организациям самостоятельно выявлять конфликт интересов, то есть программное обеспечение, которое позволяет искать родственников, какие-то деловые контакты, просматривать круг связей, личных и экономических (если госслужащий не сообщает об этом самостоятельно); по личному опыту, в качестве такой можно рассмотреть систему «Национальное кредитное бюро» (https://creditnet.ru/hyper/#!/info) или «СПАРК»;

5) выстроить систему ответственности за разные виды нарушений в сфере регулирования конфликта интересов, что уже не раз было отмечено предыдущими респондентами;

6) пересмотреть систему запретов и ограничений в 79-ФЗ и 273-ФЗ, более тесно увязать их с конфликтом интересов.

Также эксперт № 10 высказал свою точку зрения по поводу некоторых ранее предложенных мер по предотвращению и урегулированию конфликтов интересов, которую в силу его продолжительной профессиональной деятельности в области противодействия коррупции мы считаем авторитетным.

Была поддержана мера касательно создания информативной памятки, которая представляла бы для госслужащих пособие о том, как определение конфликта интересов переводится на язык их повседневной жизни.

По поводу формирования кодекса служебного поведения госслужащих было сказано следующее: «надо добавлять туда не ситуации конфликта интересов, а скорее запреты и ограничения, не позволяющие госслужащему в эти ситуации попасть».

Введение процедуры доказательства государственным служащим доходов и расходов своих и своей семьи при подозрении его в злоупотреблении или превышении должностных полномочий относится скорее к антикоррупционной направленности, а не к урегулированию конфликта интересов.

Рассуждениям касательно такой меры как совершенствование комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских, муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов посвящен следующий пункт данной главы.

По итогам раздела можно сделать следующие выводы:

Госслужащие не заинтересованы в раскрытии личных ситуаций конфликтов интересов, в первую очередь, если они осознанные, во-вторых, если они не готовы ставить под угрозу свою безопасность и положение, в-третьих - из-за испытания психологического дискомфорта.

Конфликт интересов обусловлен как объективными, так и субъективными факторами. Конкретные типичные ситуации, приводящие к конфликту интересов можно сгруппировать в следующие группы:

- использование функций государственного управления госслужащим в отношении близких лиц (родственников, друзей, партнеров по бизнесу). Наиболее распространенные случаи конфликта интересов связаны с распределением бюджетных средств с привлечением близких лиц госслужащего (родственников, близкие людей, знакомых компаний), поэтому это самая коррупциогенная ситуация КИ;

- выполнение другой оплачиваемой работы, а именно выступление с лекциями, участие в комиссиях

- ненормативное владение ценными бумагами, банковскими вкладами;

- получение подарков и услуг в нарушение установленных требований;

- рабочие контакты с бывшим работодателем;

- нарушения при трудоустройстве после увольнения с гражданской службы;

- использование закрытой информации и специальных знаний в личных целях.

По мнению экспертов, самыми коррупцоигенными и в то же время распространенными типовыми ситуациями КИ являются:

1) применение имеющихся полномочий в отношении близких лиц, родственников, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего; отношения, возникающие при формировании и осуществлении закупок товаров, работ и услуг для государственных организаций, особенно по 223-ФЗ, т.к. там имеет место уточнение закупок не только по характеристикам, но и по конкретному наименованию марки объекта закупки; действия, связанные с контрольно-надзорной сферой;

2) принятие подарков и бесплатных услуг от лиц в отношении которых применяются служенные полномочия;

3) разглашение инсайдерской информации.

В меньшей степени случаи КИ могут быть связаны с выполнением другой оплачиваемой работы, помимо основной по государственному управлению и рабочими контактами с бывшими работодателями в неправовой плоскости. Следует указать на необходимость более детальной проработки типичных ситуаций конфликта интересов с учетом специфики каждого ведомства и судебной практики. Известно множество перспективных инструментов для повышения эффективности государственной политики противодействия КИ. Экспертами наиболее часто называются следующие: повышение качества Комиссий по регулированию конфликтов интересов, разработка имиджевой политики в отношении госслужащих (включая повышение антикоорупционной грамотности), дополнение законодательства.

2.3 Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских, муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов

По мнению экспертов, важнейшим инструментом оптимизации системы противодействия КИ на государственной службе является деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских, муниципальных служащих и урегулированию конфликтов интересов (Комиссия). Эксперты справедливо полагают, что деятельность Комиссии должна стать основой системы разоблачения КИ и требует постоянного совершенствования и мониторинга ее слабых сторон.

Проведем сравнение организации и деятельности Комиссий по урегулированию конфликта интереса на государственной службе нескольких ведомств для выявления слабых сторон, которые требуют развития и совершенствования.Таблица 2.4. Характеристика деятельности Комиссий МВД, Министерства образования и науки, Министерства обороны, региональных органов власти

Показатель

МВД

Минобрнаука РФ

Минобороны

Региональные органы власти

задача

- обеспечение соблюдения федеральными госслужащими ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов.

- в осуществлении мер по предупреждению коррупции

- содействие в обеспечении соблюдения федеральными госслужащими ограничений и запретов.

- содействие в осуществлении мер по предупреждению коррупции

- соблюдения федеральными государственными гражданскими служащими Министерства обороны (далее именуются - гражданские служащие) ограничений и запретов, требований в осуществлении в Министерстве обороны мер по предупреждению коррупции

- содействие государственным органам края в обеспечении соблюдения служащими ограничений и запретов, требований к служебному поведению, требований по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, в осуществлении мер по предупреждению коррупции

полномочия

- вопросы, связанные с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов

- рассмотрение вопросов, связанных с соблюдение госслужащими требований и запретов, правил поведения и требований по устранению конфликта интересов

- оказание консультативной поддержки по вопросам соблюдения требований к служебному поведению сотрудников;

- проверка достоверности и полноты сведений о доходах и расходах сотрудников;

- подготовка необходимых проектов и инструкций по профилактики конфликта интересов в подразделениях МО;

- организация и проведения служебных проверок в случаи подозрения и поступления информации о конфликте интересов

- вопросы в отношении гражданских служащих - руководителей органов исполнительной власти края и граждан, ранее замещавших указанные должности

состав

Представитель нанимателя,

гражданские служащие подразделения и подразделения, в котором служащий замещает должность;

Представители научных организаций и образовательных учреждений;

Независимые эксперты (не менее 2)

Заместитель руководителя Рособрнадзора;

Начальник Правового Управления;

Начальник отдела кадров;

Начальник управления делами;

Начальник отдела режимно-секретной работы, эксперт отдела;

Референт департамента науки;

Начальник управления кадрами;

Член общественного совета

Председатель комиссии - статс-секретарь - заместитель Министра обороны;

Заместитель председателя комиссии - начальник Главного управления кадров;

Секретарь комиссии - советник отдела прохождения государственной гражданской службы Главного управления кадров;

Члены комиссии:

- заместитель начальника управления государственной гражданской службы Главного управления кадров;

- начальник отдела правовой экспертизы проектов правовых актов;

- начальник департамента по обеспечению военной кадровой политики Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров (по согласованию);

- декан факультета "Институт государственной службы и управления персоналом" ФГБОУ высшего профессионального образования РАНХИГС, заведующий кафедрой государственной службы и кадровой политики (по согласованию);

- заведующий кафедрой гражданского права ФГК ВОУ высшего профессионального образования "Военный университет" МО РФ (по согласованию);

- директор по персоналу ФГБОУ высшего профессионального образования "Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации" (по согласованию)

Представитель нанимателя, служащие подразделения;

Представители научных организаций и образовательных учреждений;

Независимые эксперты (не менее 1)

основания

Доклады о результатах проверок.

Представление Министра ВД

поступившее в Главное управление кадров Министерства.

Обращение гражданина, замещавшего в Министерстве должность.

Сведения о проверке полноты сведений, предоставляемых госслужащими. Представлении государственным служащим недостоверных или неполных сведений, несоблюдении государственным служащим требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов. обращение гражданина. Представление руководителя, а или любого члена комиссии

Представление Министра обороны РФ.

Поступившее в Главное управление кадров Министерства обороны:

- обращение гражданина.

- представление Министра обороны РФ или любого члена комиссии.

Материалы проверки, информация из уполномоченных органов.

Обращение госслужащего.

Представление государственного органа

Принимаемые решения

Дает согласие на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации. Отказывает в замещении должности в коммерческой или некоммерческой организации.

...

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены