Проблемы и пути совершенствования деятельности исполнительных органов местного самоуправления (на примере Карачаевского городского округа)

* Защита общественного порядка;

* Комплексное социально-экономическое развитие на его территории;

* Жилищно-коммунальный комплекс;

* Муниципальное здравоохранение

* Муниципалитет;

* Пожарная безопасность;

* Регулирование земельных отношений;

* Защита окружающей среды;

* муниципальные дороги и транспорт;

* Муниципальная статистика и архивы;

* Торговля, общественное питание и бытовые услуги;

* Культура, физическая культура и спорт;

* Социальная поддержка населения;

* Муниципальные информационные системы, местные СМИ.

В заключение я хотел бы отметить, что структура администрации муниципального образования является довольно динамичной структурой, которая, в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств, подвержена различным нововведениям.

2.3 Система организации и структура органов местного самоуправления Карачаевского городского округа

Эта концепция была введена в юридическую практику статьей 131 Конституции Российской Федерации в следующем контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением независимо». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления является проявлением исторических и других местных традиций, а также конкретных условий, существующих в поселении для организации их «власти». Местные традиции, как вы знаете, различаются в разных частях России. Можно было бы назвать казачий круг или собрание, выбрать главу города или совет старейшин.

Реализация права граждан самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления может осуществляться с использованием двух механизмов:

- прямое выражение воли на местном референдуме (в муниципальном образовании с населением менее 100 человек - на собрании граждан);

- косвенная воля через избранных представителей (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксируют ее в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав.

Создана структура органов местного самоуправления Карачаево городского округа:

* представительный орган Карачаевского городского округа - Думу Карачаевского городского округа;

* мэр Карачаевского городского округа;

* Местная администрация (исполнительный и административный орган городского округа) - Администрация Карачаевского городского округа;

* контрольный орган Карачаевского городского округа.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, контроль органов местного самоуправления Карачаево-городского округа, а также другие вопросы, связанные с организацией и деятельностью этих органов, определяются Уставом.

Органы местного самоуправления Карачаевского городского округа не входят в систему государственных органов.

Изменение структуры органов местного самоуправления Карачаевского городского округа осуществляется только путем изменения Устава.

Решение Карачаевской городской Думы об изменении структуры органов местного самоуправления Карачаевского городского округа вступит в силу не ранее истечения срока Думы Карачаевского городского округа, принявшего указанное решение.

Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления Карачаевского городского округа осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджета Карачаевского городского округа.

Дума Карачаевского городского округа

Дума Карачаевского муниципального района принимает решения по вопросам, входящим в его компетенцию, как федеральные законы, законы Карачаево-Черкесской Республики, Устав, устанавливающие правила, имеющие обязательную силу на территории Карачаевого городского округа, а также решения по организация Карачаевской городской думы.

Администрация и (или) распоряжение Карачаево городской думы или отдельных депутатов (групп депутатов) в любой форме с помощью местного бюджета Карачаево городского округа во время его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, выделенных на поддерживать деятельность Карачаевской городской думы и депутатов.

Городская Дума Карачаево имеет право принимать решения по своим вопросам от имени всего населения Карачаево.

Думая о самом районе города Карачаево, он определяет его структуру.

Организация Карачаевонской городской думы в соответствии с Положением, утвержденным Карачаевской городской думой, осуществляется Председателем Думы Карачаево городского округа, избираемым депутатами из числа своих членов на срок На первом заседании.

Дума Карачаевоского городского округа имеет право создавать временные комиссии с целью осуществления контроля, которые могут быть сформированы по предложению группы депутатов, насчитывающей не менее одной трети от установленного числа депутатов Гордуми в Карачаевском городском округе ,

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы комиссий определяются Положением о Думе Карачаевского городского округа.

К компетенции Думы Карачаевонского района относятся:

1) Принятие Устава Карачаевого городского округа и внесение изменений и дополнений в него;

2) утверждение местного бюджета и отчет о его осуществлении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) утверждение структуры Администрации Карачаевонского района и Положения об административном управлении Карачаево района по предложению мэра Карачаево городского округа;

5) принимает решения о создании органов администрации Карачаево-городского округа в качестве юридических лиц и утверждает их положения.

6) принятие планов и программ развития Карачаево городского округа, утверждение отчетов об их исполнении;

7) принятие решения о создании органа управления имуществом, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

8) определение порядка материально-технической и организационной поддержки деятельности органов местного самоуправления Карачаевого городского округа;

9) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

10) определение порядка участия Карачаевского городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества;

11) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами Карачаево городского округа полномочий по решению вопросов местного значения.

12) формирование избирательной комиссии города Карачаево в соответствии с федеральным законодательством;

13) определение в соответствии с законодательством Российской Федерации порядка предоставления, использования земельных участков, а также распоряжение земельными участками в собственности Карачаевского городского округа;

14) принятие концепции развития, генерального плана и правил строительства территории Карачаевского городского округа;

15) введение инициатив в органах государственной власти Карачаево-Черкесской Республики в форме решений Думы Карачаевого городского округа об изменении границ, преобразовании Карачаевского городского округа;

16) определение порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в соответствии с федеральным законодательством;

17) Принятие решений о привлечении жителей Карачаевского городского округа к социально значимым работам для Карачаевского городского округа.

18) принятие решения об увольнении мэра Карачаевского городского округа в отставку.

ДумаКарачаевского городского округа прислушивается к ежегодным отчетам мэра Карачаевского городского округапо результатам его деятельности, деятельности Администрации Карачаевского городского округаи других подчиненных мэру Карачаевского городского округа, местных включая вопросы, поднятые Думой Карачаевского городского округа.

В соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ руководитель муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделен уставом муниципалитета в соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131- ФЗ с его собственными полномочиями для решения вопросов местного значения. Название главы является обязательным для всех без исключения муниципалитетов, в то время как оно находится под контролем и подотчетно населению и представительному органу муниципалитета.

Мэр Карачаевского городского округа

Мэр Карачаевского городского округа является высшим должностным лицом Карачаевского городского округа и наделен Уставом своими полномочиями по решению вопросов местного значения.

Полномочия мэра Карачаевского городского округаначинаются в день его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность нового избранного мэра Карачаево.

Порядок проведения выборов мэра Карачаево области определяется законом Карачаево-Черкесской Республики. Мэр города Карачаево возглавляет местную администрацию.

Мэр Карачаевского городского округане может одновременно осуществлять полномочия депутата Думы Карачаевского городского округа, заместителя или избранного должностного лица местного самоуправления другого муниципального образования, за исключением случаев, установленных Федеральным законом № 131 ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Мэр Карачаевского городского округа не имеет права:

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) быть членом управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики, не доверено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься другими оплачиваемыми видами деятельности, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. В то же время преподавательская, научная и другая творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Россия Федерация;

4) быть членом органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений, действующих на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Мэр Карачаевского городского округа не может участвовать в качестве защитника или представителя (за исключением случаев юридического представительства) по гражданскому или уголовному делу или по делу об административном нарушении.

Мэр Карачаевского городского округа также обязан соблюдать другие ограничения, предусмотренные федеральным законодательством.

Мэр Карачаевского городского округа контролирует и сообщает населению и Думе Карачаевского городского округав своей деятельности.

Мэр Карачаевска ежегодно сообщает об итогах своей деятельности, деятельности Администрации Карачаевского муниципального района и других подчиненных мэру местного самоуправления Карачаево района, в том числе по вопросам, поднятым Духовным Карачаевским районом.

В отсутствие мэра Карачаевского городского округаили невозможности исполнения своих служебных обязанностей один из заместителей мэра Карачаевского городского округавременно выполняет свои обязанности на основании мэра города

Полномочия Мэра Карачаевского городского округа

Мэр Карачаевского городского округа наделен Уставом своими полномочиями по решению вопросов местного значения:

1) представляет Карачаевский городской округ в отношениях с органами местного самоуправления других муниципалитетов, органов государственной власти, граждан и организаций, действует от имени Карачаевского городского округа без доверенности;

2) подписывает и обнародует в установленном Уставом порядке нормативные правовые акты, принятые Карачаевонской районной думой;

3) вправе потребовать созыва внеочередной сессии Карачаево Думы городского округа;

4) рассматривает правовые акты в пределах своих полномочий;

5) назначает руководителей поселений, входящих в Карачаевский городской округ.

В сфере исполнительной и административной деятельности мэр Карачаевского района:

1) осуществляет общее руководство деятельностью Администрации Карачаево городского округа и его структурных подразделений для решения всех вопросов, входящих в компетенцию Администрации;

2) заключает контракты от имени Администрации Карачаевонского региона в пределах своей компетенции;

3) выполняет функции администратора бюджетных средств при исполнении местного бюджета (за исключением средств на расходы, связанные с деятельностью Карачаево Думы городского округа и депутатов Карачаево Думы городского округа);

4) вносит предложения о созыве внеочередных заседаний Думы Карачаево городского округа;

5) организует осуществление нормативных правовых актов Думы в пределах своих полномочий;

6) имеет право представлять проекты муниципальных правовых актов в Думу Карачаевого городского округа;

7) представляет в Думу проект бюджета города Карачаево и отчет о его исполнении;

8) представляет на рассмотрение Карачаево-Думской области проекты нормативных правовых актов о введении или отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые бюджетом Карачаево-городского округа;

9) разрабатывает и подчиняет структуру администрации Карачаево района для утверждения в Карачаево-Думском городском округе, формирует состав Администрации в пределах, утвержденных для ведения Администрации в бюджете;

10) назначает и освобождает от должности своих заместителей, руководителей структурных подразделений администрации, руководителей подведомственных администраций, руководителей муниципальных предприятий и учреждений, а также принимает решение о применении к ним дисциплинарных мер;

11) представляет планы и программы социально-экономического развития городского округа, доклады об их исполнении на утверждение Думы Карачаево городского округа;

12) рассматривает отчеты и отчеты руководителей структурных подразделений Администрации Карачаевского городского округа;

13) организует проверку деятельности структурных подразделений Администрации Карачаевонского района в соответствии с федеральными законами, законами Карачаево-Черкесской Республики и настоящим Уставом;

14) принимает меры по обеспечению и защите интересов карачаевского городского округа в суде, арбитражном суде, а также в соответствующих государственных органах и органах управления;

15) от имени Администрации подписывает иск в судах;

16) организует и обеспечивает исполнение определенных государственных полномочий, переданных в городское поселение Карачае федеральными законами, законами Карачаево-Черкесской Республики.

17) получать от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории Карачаевого городского округа, информацию, необходимую для анализа социально-экономического развития Карачаевского городского округа;

18) координирует деятельность органов территориального общественного самоуправления;

19) исполняет бюджет, утвержденный Карачаево Думой городского округа, распоряжается средствами Карачаевого городского округа в соответствии с бюджетным и бюджетным законодательством Российской Федерации, утвержденным Думой Карачаевонского городского округа;

20) предлагает поправки и дополнения к Уставу Карачаево района;

21) координирует деятельность по предотвращению чрезвычайных ситуаций в городском округе и устраняет их последствия;

22) осуществляет личный прием граждан не реже одного раза в месяц, рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает решения по ним;

23) принимает меры по сохранению, реконструкции и использованию памятников истории и культуры Карачаевого городского округа.

Мэр Карачаевского городского округа обладает иными полномочиями в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Карачаево-Черкесской Республики.

Местная администрация (исполнительный и административный орган муниципалитета) наделена уставом муниципалитета, уполномоченным решать вопросы местного значения и полномочий.

Администрация Карачаевского городского округа

Администрация Карачаевоского городского округа является исполнительным и административным органом местного самоуправления Карачаево городского округа, который наделен Уставом, имеет полномочия решать вопросы местного значения и полномочия осуществлять определенные государственные полномочия, переданные наорганов местного самоуправления Органов по федеральным законам и законам Карачаево-Черкесской Республики.

Администрация Карачаевоского района имеет права юридического лица.

Администрация Карачаевоского района осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Карачаево-Черкесской Республики, решениями Карачаевого городского совета, решениями и распоряжениями мэра Карачаево муниципального района, Уставом и Положением об административном управлении Карачаево.

Структура администрации Карачаевоского района была утверждена Думой Карачаевского района по предложению мэра Карачаевска.

Администрация Карачаевского района может включать филиалы (функциональные) и территориальные органы Администрации Карачаевского городского округа.

Органы администрации Карачаевоского района самостоятельно решают вопросы управления, связанные с их юрисдикцией, осуществляют управление своими подчиненными предприятиями, организациями и учреждениями, строго соблюдая гарантии независимости этих предприятий, учреждений и организаций, установленных законом.

Органы Администрации округа Карачаево не имеют права принимать акты, ограничивающие права и свободы граждан и их объединений.

Органы Администрации Карачаевоского городского округа осуществляют исполнительную и административную деятельность, направленную на выполнение решений Карачаевонской городской думы, указов и распоряжений мэра Карачаево городского округа и актов органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции.

Описания работ для сотрудников администрации Карачаевского городского округа были одобрены мэром Карачаевского городского округа.

Финансирование Администрации района Карачаево и его органов осуществляется в соответствии с бюджетом, утвержденным городской думой Карачаево, и выделяет средства на административные расходы.

К компетенции Администрации района Карачаево относятся:

1) обеспечение реализации решений органов местного самоуправления Карачаево-городского округа по реализации местных вопросов;

2) обеспечение того, чтобы органы местного самоуправления Карачаевоского городского округа выполняли свои полномочия по решению вопросов местного значения в Карачаевском районе в соответствии с федеральными законами, законами Карачаево-Черкесской Республики, нормативными правовыми актами Карачаевонской городской думы, постановлениями и распоряжения мэра Карачаево района;

3) осуществление определенных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики;

4) организация и осуществление муниципального контроля на территории Карачаевого городского округа в соответствии с Федеральным законом, принятие административных регламентов для проверок в осуществлении муниципального контроля, организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля.соответствующие области деятельности;

5) разработка и утверждение макета нестационарных торговых объектов в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики.

Администрация Карачаевоского района имеет иные полномочия, определенные федеральными законами и законами Карачаево-Черкесской Республики.

Функции и полномочия структурных подразделений администрации Карачаевоского района, а также организация и порядок их деятельности определяются Положением о структурных подразделениях Администрации Карачаевого района, утвержденным мэром Карачаевского района, если иное не предусмотрено Уставом.

3. Совершенствование системы организации и функционирования исполнительных органов местного самоуправления (на примере Карачаевского городского округа)

3.1 Основные направления реформы местного самоуправления и структуры исполнительных органов власти

Федеральный закон о местном самоуправлении №131 наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований. В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

· Территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;

· Населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;

· Муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправленияКутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 125.

Таким образом, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов (сел, поселков, станиц и пр.) или их локальных объединений (сельсоветов, поссоветов, сельских округов и т. п.) позволит решить проблему их политического и экономического бесправия. Закон о местном самоуправлении наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, - собственный бюджет. А это - путь к более эффективному решению вопросов местного значения.

Ключевая идея закона - формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, городское, сельское поселение.

Городской округ - не входящее в состав муниципального района городское поселение, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район - несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление; осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городское поселение - поселение, в составе территории которого имеются город или поселок городского типа с прилегающей территорией.

Сельское поселение - поселение, в составе территории которого имеется один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов) Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность. Ростов н / Д: СКАГС. 2004, 416 с..

Важно и то, что потребуются значительные расходы на подготовку сотен тысяч муниципальных служащих, на проведение выборов в представительные органы во всех поселениях, городских округах и во многих муниципальных районах.

Следует учитывать также, что реформа местного самоуправления неизбежно породила бесчисленное множество столкновений интересов, конфликтов. Так, в июле 2004 г. в одном из районов Дагестана, где попытались было установить границы муниципальных образований, два села пошли «стенка на стенку» из-за 15 гектаров земли. А ведь нынешней власти достались в наследство и острейшие взаимные территориальные претензии между некоторыми субъектами РФ. На Северном Кавказе, например, это касается споров между Северной Осетией и Ингушетией, Чеченской Республикой и Дагестаном и т. д. Для их урегулирования при полномочном представителе Президента даже создали специальную комиссию. Кроме того, обострились отношения между некоторыми органами государственной власти и местного самоуправления. И это в самом начале преобразований.

Для понимания необходимости и значимости ФЗ № 131 очень важно видеть, что он наделяет тысячи малочисленных населенных пунктов и их локальных объединений статусом муниципального образования, а также четко разграничивает компетенцию между различными уровнями местного самоуправления.

Главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

Как отмечал Президент РФ В. В. Путин, выступая на XIII сессии Конгресс муниципальных образований РФ, нашим, стратегическим ориентиром и десять лет назад, и сегодня остается сильная и дееспособная местная власть. Обновленный закон об общих принципах местного самоуправления направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом, на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной.

Рассматривая актуальные проблемы реализации Федерального закона о местном самоуправлении, В. В. Путин выделяет следующие наиболее очевидные приоритеты.

Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.

Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов местного самоуправления.

Пополнение местных бюджетов вопрос - сложный и болезненный. Слишком долго длилось время так называемых «повышенных» обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, главное - при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию.

Правительство внесло в Думу поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу.

Малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах, во многом зависят от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры, открывать рынок не только для предпринимателей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу.

Важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное местное самоуправление не состоится.

Масштаб задач, стоящих сейчас перед местным самоуправлением, требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров этого уровня.

На современном этапе развития государственного управления и местного самоуправления в России, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Президент РФ В. В. Путин, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем «И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия... Безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия». И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами, обеспечение эффективности таких составляющих местного самоуправления как законодательная, финансовая, административная.

Таким образом, нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления; недостаточная четкость самого понятия и перечень вопросов «местного значения», недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления, четкости определения его структуры - эти и другие недостатки призвана преодолеть осуществляющаяся в стране с 2003 г. реформа местного самоуправления, реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003 г.), в региональном законодательстве.

3.2 Структурно-функциональные особенности местной администрации

Местные администрации различаются по своей структуре, так как нет двух одинаковых муниципальных образований. В то же время существует ряд однотипных органов почти во всех муниципальных образованиях - органы управления финансами, муниципальным имуществом, жилищно-коммунальным хозяйством. При этом должны быть сформулированы некоторые общие подходы, основные принципы, позволяющие, хотя и с учетом местных особенностей, разрабатывать структуры местных администраций на единой методологической основе.

Основополагающим является принцип соответствия субъекта управления управляемому объекту, то есть выбор той или иной структуры органов управления муниципальным образованием прямо зависит от его основных параметров (состав и величина территории, количество и социально-демографические особенности населения, состав объектов муниципальной собственности, структура муниципального хозяйства, экономическая структура муниципального образования в целом и т. д.).

Два основных подхода к построению структур местных администрации - функциональный и программно-целевой.Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность. Ростов н / Д: СКАГС. 2004, 416 с.

Программно-целевой подход применяется при формировании структуры, обеспечивающей реализацию программ, в частности программ развития муниципальных образований, как комплексных, так и целевых. Отличие этого подхода от предыдущего состоит в том, что в основу построения структуры положены не функции, а цели, задачи, их ранжирование по приоритетам, способы достижения, формы и механизмы реализации, определенные программами развития, и учитывается динамика изменений в процессе реализации программ. В остальном, в этих подходах применяются одинаковые принципы.

Ниже предлагаются подходы к разработке укрупненных структур администраций муниципального района, поселения и городского округа, исходя из задач текущего управления. Для дальнейшей детализации структурных единиц необходимо будет выделить подфункции в составе основных функций местных администраций и дополнить структуру единицами связанными с разработкой и реализацией планов и программ развития, выполнением переданных государственных полномочий и полномочий, возникших в результате взаимной передачи. На основе вопросов местного значения муниципального района в структуре местной администрации можно выделить 5 основных блоков (конечно, с определенной условностью):

· экономика и финансы, коммунальное хозяйство и благоустройство;

· безопасность;

· социальная политика;

· обеспечение деятельности администрации.

Условность вызвана тем, что некоторые вопросы относятся к смежным областям деятельности и формулировки отдельных вопросов включают в себя одновременно несколько различных функций. Например, земли и водные объекты могут рассматриваться как ресурсы (экономический блок) и как объекты природоохранных мероприятий (блок обеспечения безопасности в широком смысле).

Укрупненные блоки вопросов поселения не отличаются от блоков в администрациях муниципальных районов, но в ряде случаев включают иные функции.
Определим основные функции, относящиеся к каждому из блоков:

Экономика и финансы: экономическое планирование и осуществление экономической политики; управление муниципальным казенным имуществом; координация деятельности муниципальных предприятий и учреждений; финансовое планирование; исполнение бюджета; финансовый контроль; осуществление налоговой политики; размещение муниципального заказа; управление муниципальными природными ресурсами; ведение муниципальной статистики; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

Жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство: организация электроснабжения населения; организация теплоснабжения населения; организация газоснабжения населения; организация водоснабжения населения; организация водоотведения; организация снабжения населения топливом; содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений; организация обустройства мест для отдыха населения; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация уличного освещения и установки уличных указателей;организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения; создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи; организация благоустройства и озеленения территории поселения; планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Социальная политика: обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; оказание содействия в установлении опеки и попечительства; предоставление адресных субсидий отдельным категориям граждан; организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами культурно-зрелищных учреждений; охрана памятников истории и культуры местного значения; обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; безопасность: участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных и местных чрезвычайных ситуаций; обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения; контроль за использованием и охрана муниципальных лесов и земель; организационное обеспечение: кадровая политика; бухгалтерское обслуживание и др.

Поскольку городским округом решаются вопросы местного значения как поселения, так и муниципального района, администрация городского округа должна включать структурные единицы, выполняющие все функции администрации поселения и администрации муниципального района, за исключением межпоселенческих (хотя аналогичные функции исполняются на территориях, находящихся между населенными пунктами, если в состав городского округа входит несколько населенных пунктов). В то же время, структура администрации городского округа не может рассматриваться как сумма структурных единиц администраций поселения и муниципального района, так как часть их функций агрегируется.

3.3 Организационная структура местной администрации: направления совершенствования

В целом, структура местной администрации во всех муниципальных образованиях строится на общих принципах в соответствии с функционально-отраслевым распределением полномочий по решению вопросов местного значения между структурными подразделениями. Вместе с тем она представляет собой достаточно динамичную систему, которая по мере изменения стоящих перед муниципальным образованием задач, условий жизни граждан, других факторов подвергается новациям.

Под организационной структурой понимается состав и со-подчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления - совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

На формирование конкретной организационной структуры местной администрации оказывает влияние несколько факторов, основными из которых являются:

1. Тип муниципального образования. Он предопределяет перечень вопросов местного значения, из которого складываются полномочия администрации.

2. Цели и задачи социально-экономического развития муниципального образования. В зависимости от выбранных приоритетов развития будут «усиливаться» те звенья управления, на которые возложены функции по достижению соответствующих целей и решению задач.

3. Размер территории, численность и состав населения муниципального образования. В крупных городах выстраиваются более сложные структуры администрации, предусматривающие, в том числе, и наличие территориальных структурных подразделений.

4. Уровень развития производства и рыночной инфраструктуры. В более развитом в указанном отношении муниципальном образовании существует больше возможностей для аутсорсинга, т. е. передачи отдельных функций администрации, не носящих властного характера, более эффективному исполнителю.

5. Различные местные особенности - географические, природные, демографические, исторические. Они определяют необходимость создания структурных подразделений, которые не являются типичными по функциональному назначению и могут отсутствовать в большинстве муниципальных образований.

Помимо перечисленных, на организационную структуру местной администрации оказывают значительное влияние внутренние факторы, такие, как личностные качества руководства и его роль в системе управления, используемые управленческие технологии, уровень сопротивления инновациям, организация труда, материально-техническое оснащение администрации и др.

В настоящее время определяющим фактором, положенным в основу формирования структуры местной администрации, является ее компетенция в соответствии с предусмотренными федеральным законом вопросами местного значения и распределением полномочий между органами местного самоуправления, закрепленным в уставе муниципального образования.

Выделяют шесть групп вопросов, которые входят в компетенцию местной администрации:

1) вопросы социально-экономического развития территории;

2) вопросы муниципального хозяйства;

3) финансовые вопросы;

4) социальные вопросы;

5) административно-организационные вопросы;

6) исполнение переданных государственных полномочий.

Пять первых групп вопросов присутствуют во всех муниципальных образованиях независимо от типа. Шестая группа вопросов относится только к муниципальным районам и городским округам, которые вправе осуществлять отдельные государственные полномочия.

Указанные группы полномочий распределяются между отраслевыми и функциональными структурными подразделениями, в результате чего создается типичная линейно-функциональная структура местной администрации, которая обычно включает:

руководящее звено: главу администрации, заместителей главы, в числе которых может быть первый заместитель;

структурные подразделения, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении между собой:

отраслевые структурные подразделения, ведающие отдельными отраслями муниципальной деятельности (жилищно-коммунальное хозяйство, образование, культура, здравоохранение, транспорт и т. д.);

функциональные структурные подразделения, исполняющие одну или несколько функций во всех отраслях (экономическая служба, финансовый орган, орган по управлению муниципальным имуществом и др.);

территориальные органы (например, для города с районным делением);

аппарат администрации, обеспечивающий и организующий ее деятельность: юридическая, кадровая, информационная службы, делопроизводство, работа с обращениями граждан, собственная бухгалтерия и др.

Подобные организационные структуры называют линейно-функциональных из-за основной ориентации в системе принятия решений на взаимодействие между отраслевыми (линейными) и функциональными структурными подразделениями. Первые являются, как правило, инициаторами принятия решений, а вторые исполняют функции экспертизы, согласования проектов решений.

В зависимости от роли и места в организационной структуре, важности и объема решаемых задач структурные подразделения обладают разным статусом и, соответственно, имеют разные наименования.

1. Департаменты - функционально-отраслевые структурные подразделения, осуществляющие исполнительные, распорядительные и контрольные функции в определенной отрасли или сфере управления муниципальным образованием и определяющие концептуальное развитие в данной сфере (отрасли); возглавляются заместителями главы администрации.

2. Управления - относительно самостоятельные структурные подразделения местной администрации, обеспечивающие определенное направление деятельности местной администрации; вправе издавать акты управления.

3. Комитеты - структурные подразделения, созданные и функционирующие на постоянной основе по приоритетному направлению деятельности администрации.

4. Отделы - структурные подразделения местной администрации, осуществляющие оперативные, либо вспомогательные функции.

5. Сектора - организационно не обособленные структурные подразделения отдела (реже - управления), осуществляющие исполнительную деятельность и формируемые для решения однородных задач, как правило, на протяжении определенного периода времени.

6. Комиссии - создаются на определенный срок для решения какой-либо проблемы.

Вместе с тем указанный перечень не является унифицированным, и на практике зачастую проявляется значительное несоответствие наименований структурных подразделений, их места в организационной структуре и исполняемых функций.

В современных условиях, когда эффективность деятельности органов местного самоуправления напрямую зависит от способности к стратегическому планированию, ориентации на цели и задачи социально- экономического развития муниципального образования, существующие линейно-функциональные организационные структуры оказываются недостаточно гибкими и не успевают адаптироваться к изменениям внешней среды, объекта управления, потребностей граждан.

Требования повсеместного внедрения программно-целевых методов управления обусловливают необходимость формирования новых - проектных (программно-целевых) структур, основанных на широком межведомственном взаимодействии с привлечением отдельных структурных подразделений в качестве главных исполнителей конкретной задачи на определенный период времени.

При таком подходе для решения приоритетных вопросов развития муниципального образования разрабатываются целевые программы, представляющие собой систему мероприятий, увязанную по ресурсам и времени. Для реализации программы предусматривается выделение необходимых ресурсов и формирование временного коллектива работников, которые на период действия программы находятся в некоторой степени в двойном подчинении: своему непосредственному руководителю и ответственному исполнителю программы. Как правило, проектные структуры образуются в администрациях в виде комиссий рабочих групп.

Использование программно-целевых методов в построении организационной структуры администрации требует проведения сложной работы по регламентации деятельности структурных подразделений. Помимо проведения анализа распределения функций внутри администрации и пересмотра существующих положений о структурных подразделениях, необходимо описать и утвердить в регламенте администрации систему взаимодействия между структурными подразделениями, порядок прохождения управленческих решений и основные административные процессы (цепочки функций, осуществляемых различными структурными подразделениями во взаимодействии, приводящие к решению поставленных задач).

При реорганизации существующих организационных структур местных администраций следует иметь в виду, что любые действия, направленные на организационные изменения, неизменно наталкиваются на сопротивление самой организации как социальной системы, ориентированной не на развитие, а на стабильность и выживание. Поэтому попытки радикального совершенствования организационной структуры не только не достигнут желаемых результатов повышения эффективности деятельности, но и способны повлечь разрушительные последствия. Залогом успеха в организационных изменениях является комплексный научный подход, основанный на соотнесении издержек и результатов, в совокупности с подробным изучением системы «изнутри».

Очевидно, деятельность по внесению изменений в организационную структуру местной администрации требует грамотной экспертно-аналитической работы, а также правового (разработка и поддержание в актуальном состоянии документов, регламентирующих организацию и деятельность администрации) и кадрового (переподготовка и повышение квалификации служащих, подготовка кадрового резерва) сопровождения.

Заключение

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который разрабатывает конституционные положения о местном самоуправлении, новый этап в развитии организационных основ местного самоуправления началось.

Конституционный принцип самоопределения населения структуры органов местного самоуправления означал, что этот вопрос может быть разрешен населением как непосредственно, так и через избранные им органы. Этот федеральный закон связывает решение этого вопроса с принятием устава муниципалитета.

При принятии решения о структуре органов местного самоуправления муниципальное образование должно сначала определить, какие органы будут иметь это муниципальное образование и какова будет их внутренняя структура.

В дополнение к представительному органу местного самоуправления МО должно определить в своем уставе, какие органы, должностные лица и на основе которых должны выполнять исполнительные и административные функции в системе муниципального управления.

Исполнительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации. В статье 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены положения о главе муниципалитета. Таким образом, устав муниципального образования может предусматривать должность главы муниципального образования - избранного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципалитета, а также должности других избранных должностных лиц местного самоуправления.

Для организации работы исполнительных органов (администрации) необходимо создать структурные подразделения. Они могут быть различными подразделениями отраслевого и функционального назначения: комитетами, отделами, отделами, отделами (образование, здравоохранение, культура, социальная защита, экономическое прогнозирование и т. Д.) И другими структурными подразделениями. Кроме того, есть, как правило, вспомогательный аппарат: управление делами (офисом), бухгалтерский учет, юридическое обслуживание, отдел кадров и т. Д. Перечень подразделений исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации самостоятельно или по согласованию с представительными органами местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Структурные подразделения исполнительного органа подчиняются его главе. Они создаются в соответствии со схемой управления этим муниципалитетом, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципалитета и осуществляют исполнительную и административную деятельность в определенной области местного самоуправления -государства и находятся в местном бюджете (в соответствии со сметами расходов на административный аппарат), могут обладать правами юридического лица. Собственность этих органов является частью муниципальной собственности и назначается им в качестве оперативного управления. Департаменты и отделы самостоятельно решают вопросы управления, связанные с их управлением, управляют своими подчиненными предприятиями, организациями и учреждениями. Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном уставом муниципалитета (либо главой администрации или представительным органом местного самоуправления).

Вся деятельность исполнительного органа основана на принципах законности (т. Е. Все принятые решения и действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным и правовым актам Российской Федерации, субъектам Федерации Российской Федерации, устава муниципалитета, решений представительного органа местного самоуправления) и гласности, а также принципов коллегиальности или единоличного руководства. Законы о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации содержат нормы о подотчетности исполнительных органов представительным органам местного самоуправления. Исполнительный орган является органом постоянного местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации уставы муниципальных образований не предусматривают правил о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительных органов местного самоуправления. Институт прекращения полномочий предоставляется должностным лицам местного самоуправления, в том числе главам администраций.

Решения, принятые исполнительным органом в пределах его компетенции, являются обязательными для всех юридических лиц и граждан. Они действуют в границах муниципалитета.

Список использованных источников и литературы

Нормативные акты РФ и КЧР

1. Конституция Российской Федерации [Текст]. - М : Юрид. лит., 1993. - 64 с.

2. Конституция Карачаево-Черкесской Республики от 5 марта 1996 г. (с изменениями от 24 апреля 1999 г., 12 июля, 30 августа, 17 октября, 27 ноября 2000 г., 14 июня 2001 г., 27 мая, 22 декабря 2003 г., 21 июня 2004 г., 19 декабря 2005 г., 19 июля 2006 г.) [Текст]. - День республики,1996 №3 .ст. 3-18

3. Российская Федерация. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Текст] - Федеральный закон РФ от 06.10.1999 года №184-ФЗ «//Собрание законодательства РФ. 18.10.1999. № 42. Ст.5005.

...