Начальник подразделения дознания как субъект уголовно-процессуальной деятельности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Начальник подразделения дознания как субъект уголовно-процессуальной деятельности

ВВЕДЕНИЕ

уголовный судопроизводство дознание

Демократические преобразования, произошедшие в конце прошлого века, привели к принятию посредством всенародного голосования нормативно-правового акта, являющегося ядром всей правовой системы нашего государства - Конституции Российской Федерации. Данные изменения привели к тому, что появилась необходимость в принятии нового уголовно-процессуального законодательства. Новый Уголовно процессуальный кодекс был принят Государственной Думой Российской Федерации 22 ноября 2001 года, одобрен Советом Федерации 05 декабря 2001 года. В связи с развитием российского общества и изменениями объективной действительности действующее уголовно-процессуальное законодательство постоянно совершенствуется путем внесения изменений.

В Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в 2007 году были внесены изменения, в соответствии с которыми наряду с начальником органа дознания, в число участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения был включен начальник подразделения дознания. Данный участник уголовного судопроизводства появился в связи со сменой полномочий и наименования руководителя специализированного подразделения дознания, присутствующего в структуре органов внутренних дел.

Введение начальника подразделения дознания в круг участников уголовного судопроизводства говорит о его некой процессуальной независимости. В то же время его полномочия уже, чем полномочия начальника органа дознания.

Изменения, внесенные в уголовно-процессуальное законодательство в 2007 году, несомненно, гласят о том, что государство стремиться обеспечить интересы всех участников уголовного судопроизводства, а также повысить эффективность работы органов предварительного следствия, что приводит к совершенствованию всей системы расследования преступлений.

При этом проблемы преступности в настоящее время не решены. При этом необходимо понимать, что наличие некоторого уровня преступности характерно для любого общества. По данным МВД за 2017 год, 2058476 преступлений, что на 101587 меньше, чем за аналогичный период прошлого года (-4,7 %) Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации. - [Электронный ресурс] - Режим доступа. - https://xn--b1aew.xn--p1ai/reports/item/12167987 (дата обращения 08.07.2018). Органами внутренних дел Российской Федерации выявлено 92,8 % преступлений от всех зарегистрированных преступлений За 2017 год раскрыто 1 117 801 преступление из числа находившихся в производстве, что на 6 % меньше, чем за аналогичный период прошлого года (1 189 770).

Эти показатели демонстрируют тот факт, что необходимо повысить эффективность деятельности органов предварительного расследования, в том числе и органов дознания. Одной из сторон процесса повышения эффективности деятельности органов дознания является усиление контроля в данной области.

Кроме того, анализ статей Уголовно-процессуального кодекса, регулирующих правовой статус начальника подразделения органа дознания, показал, что законодатель не достаточно ясно определил его правовое положение. В связи с этим необходима корректировка норм права. В этом и заключается актуальность диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. В настоящее время не существует систематизированных трудов, посвященных начальнику подразделения дознания как субъекту уголовно-процессуальной деятельности.

При этом различными аспектами процесса дознания занималось множество исследователей в области уголовного процесса. В их числе можно назвать таких как В.А. Азарова, В.А. Михайлова, А.В. Победкина, Б.Я. Гаврилова, О.С. Моревой, Е.В. Ларкиной, Г.П. Химичевой и других. Некоторым вопросам, связанным с начальником подразделения дознания посвящены диссертации А.А. Дядченко и Т.А. Арепьевой. При этом они затрагивают различные аспекты статуса начальника подразделения дознания, но не касаются проблемы, которая раскрывает суть института начальника подразделения дознания как субъекта уголовно-процессуальной деятельности.

Объектом диссертационной работы являются правовые отношения, складывающиеся в сфере правового статуса и реализации полномочий начальника подразделения дознания. Предметом диссертационной работы являются нормы права, регулирующие положение начальника подразделения дознания как субъекта уголовно-процессуальной деятельности.

Цель диссертационного исследования состоит во всестороннем изучении, анализе и выявлении проблем, касающихся правового регулирования положения начальника подразделения дознания как субъекта уголовно-процессуальной деятельности.

Методология диссертационного исследования. Настоящая работа выполнена на основе использования общенаучных методов познания: диалектического, функционального, системно-структурного, анализа, синтеза, индукции, дедукции, сравнения, абстрагирования и др.; а также частнонаучных или специальных методов: сравнительно-исторического метода, формально-логического метода, метода правового моделирования, метода периодизации и других исторических и юридических методов.

Теоретической базой диссертационного исследования являются различного рода научная литература - монографии, статьи, диссертации, а также законодательство Российской Федерации, касающееся начальника подразделения дознания, к которому относится Конституция Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и иные нормативно-правовые акты.

В качестве эмпирической базы диссертационного исследования следует назвать судебную практику по уголовным делам, материалы анкетирования и интервьюирования сотрудников органов дознания и граждан, не находящихся на службе в органах внутренних дел, а также материалы конкретных уголовных дел.

В ходе работы был проведено анкетирование действующих сотрудников органов дознания, а также граждан, которые сотрудниками не являются, что позволило оценить представления данных категорий лиц о начальнике подразделения дознания.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в данной работе проведена попытка систематизировать, проанализировать и оценить институт начальника подразделения дознания, как субъекта уголовного судопроизводства.

ГЛАВА 1 МЕСТО И РОЛЬ НАЧАЛЬНИКА ПОДРАЗДЕЛЕНИЯ ДОЗНАНИЯ В УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ

1.1 История становления института начальника подразделения дознания в России

На современном этапе развития российского законодательства полиция представляет собой «систему государственных органов исполнительной власти, призванную защищать жизнь и здоровье человека, его права и свободы, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, наделена правом принуждения…» О полиции (милиции). Модель. - [Электронный ресурс]. - URL: http:// docs.cntd.ru/document/901865095 (дата обращения 23.01.2017)..

Также полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, состоит из подразделений, организаций и служб, создаваемая в интересах «защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности» О полиции: Федеральный закон от 07.02.2011 №3-ФЗ (ред. от 03.07.2016, с изм. от 19.12.2016). - [Электронный ресурс]. - URL: http:// www. consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?reg=doc;base=LAW;n=200988 (дата обращения 23.01.2017)..

Подразделение дознания - специализированное, профессиональное структурное звено органа дознания, осуществляющее расследование уголовных дел в самостоятельной независимой процессуальной форме предварительного расследования. Кроме того, дознание это подразделение, которое входит в состав полиции и является неотъемлемым участником уголовного процесса.

Но такая роль полиции и дознания предоставлялась не всегда.

Современная модель полиции и дознания это результат длительных преобразований, реформ и модернизаций протяженностью в несколько веков.

Институт дознания тесно связан с историей уголовного процесса. И, безусловно, появлению исследуемой нами, фигуры начальника подразделения дознания предшествовало появление в первую очередь подразделений полиции.

В связи с вышеизложенным нельзя не согласиться с мнением В.И. Баскова, который утверждал, что историческое исследование создания и формирования какого-нибудь государственного органа помогает лучше понять историческое предназначение данного органа, его место в системе других государственных органов, а также историческую необходимость выполнения возложенных на него функций Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник Моск. универ-та. Серия 11. Право. - 1997. - №2. - С. 3..

Поэтому, для правильного и наиболее удачного растолкования роли дознания и современной полиции в целом в уголовном судопроизводстве необходимо уделить внимание истокам ее зарождения, а также этимологии терминов «полиция» и «дознание».

Изучение прошлого опыта становления и развития указанных органов по мнению М.Г. Пинигина «… имеет важное значение для познания современных проблем и может служить определенным направлением улучшения организации и деятельности всех правоохранительных органов» См.: Пинигин М.Г. Особенности организации управы благочиния, или полицейской, в г. Санкт- Петербурге // История органов внутренних дел России. Вып. 6: Сб. науч. Трудов. - М.: ВНИИ МВД России, 2002. - С. 111. . Поэтому эволюцию процессуального статуса сотрудников полиции и дознания закономерно связывать с этапами становления и развития полиции в России.

Следует отметить, что полиция России прошла довольно сложный и противоречивый путь своего становления и развития.

Исследование историографии этого вопроса показывает, что в основе всех существующих периодизаций положены изыскания дореволюционных авторов. Так в «Историческом очерке образования и развития полицейских учреждений в России», подготовленном в 1913 году историки выделяют три периода становления полицейских органов Российской империи:

- удельно-вечевой (IX- XV вв.);

- московский (XV-XVIII вв.);

- императорский (XVIII- начало XX вв.) См.: Исторический очерк образования и развития полицейских учреждений в России. - Спб., 1913. - С. 20-21.; Фёдоров А. Из тьмы веков // Вестник полиции. - 1909. - №23, 24; 1910. - № 13, 15, 18, 20, 22, 24, 33..

Современные ученые-процессуалисты считают, что дореволюционные периодизации зачастую сохранили поверхностные и не вполне объективные выводы. В связи с чем они по-разному подходят к решению этого вопроса и выделяют отличные друг от друга исторические периоды.

Г.И. Седова выделяет пять этапов преобразований и пишет, что «…в развитии института дознания условно можно выделить следующие этапы:

- зарождение института дознания;

- развитие после судебной реформы 1864 г.;

- советский период, который продлился вплоть до 1991 г.;

- ранний постсоветский период с 1991 по 2002 гг.;

- новейший этап, связанный с принятием УПК РФ» Седова Г.И. Процессуальные и криминалистические проблемы деятельности органов дознания: автореф. дис. … канд. юрид. Наук. - Саратов, 2000. - С. 9..

М.М. Кузембаева, в свою очередь, предложила «ретроспективный» анализ института дознания с выделением четырех основных этапов развития российского уголовного судопроизводства:

- дореволюционный период (1864-1917 гг.);

- послереволюционный и советский период (1917-1958 гг.);

- поздний советский и постсоветский период (1958-2001 гг.);

- современный период (с 2001 г. по настоящее время)» Кузембаева М.М. Функциональная характеристика деятельности дознавателя и органа дознания в уголовном процессе России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Омск, 2006. - С. 6-7..

В настоящей работе нами предложен историко-хронологический и организационно-кадровый анализ развития полиции и института дознания в России с акцентуацией на Уральском регионе с выделением пяти временных периодов:

1) период образования регулярной полиции (петровско-екатерининский);

2) развитие полиции после судебной реформы 1864 г. (александро-николаевский);

3) постреволюционно-советский период;

4) постсоветский период (с принятием Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации 2001 г. до изменений, произошедших 06.07.2007 г.)

5) настоящее время (начиная с 06.07.2007 г. по сегодняшний день).

Первые сведения о деятельности по раскрытию и расследованию преступлений в России обнаруживаются еще в первых источниках права, датированных XVIII в.

По определению Аристотеля «politeia» - это государственное управление, имеет корень, происходящий от греческого «polic» (город). В Древней Греции именно города-государства (полисы) являлись колыбелью государственности и сосредоточением государственного управления.

В качестве основной функции городов-государств выступала защита от внешних угроз, то есть обеспечение внешней безопасности, или внешнего управления - политики. Позднее, в ходе развития государственности и централизации власти, задачи государства базировались, в том числе и на развитии функций по охране внутренней безопасности, или внутреннего государственного управления - полиции. Так, в древних Афинах публичная власть первоначально была представлена полицией.

Карл Маркс отмечал, что полиция является одним из «рано обозначившихся» признаков государства, придавая тем самым термину особое значение Маркс К. и Энгельс Ф. Полное собрание сочинений. - М., 1961. - Т. 21. - С. 118..

Позднее термин «politeia» видоизменился и обосновался в немецком (рolizei) и польском (politeia) языках, откуда и был заимствован Петром I. Именно в годы правления в России Петра I (1682-1725) одновременно со становлением абсолютизма и рождением Российской империи была предпринята первая попытка российской модернизации в этой сфере. В связи с чем происходит возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских органов. Когда стало ясно, что Россия одержит победу в затяжной и тяжелой войне со Швецией, внимание царя стала привлекать проблема совершенствования государственного реформирования.

Так, поставив своей целью создание так называемого «регулярного» или «полицейского» государства, Петр I начал реорганизацию государственного аппарата. Им были восприняты не только формы и содержание западноевропейских образцов, но и терминология. Петр, не раз, бывавший за границей и интересовавшийся там государственным управлением, знакомился с зарубежной полицией, а также использовал сведения иностранцев, привлекавшихся на русскую службу. Безусловно, он использовал опыт Франции, где абсолютизм имел классические формы, а органы полиции заметно развивались.

Петром были созданы Правительствующий Сенат, проведена административная реформа, создана регулярная армия и положено начало создания «регулярной» полиции. Термин «полиция» монарх употреблял как равенство русскому слову «благочиние» в смысле принятых правил поведения, благопристойности (т.е. функция), но чаще для наименования органа, обеспечивающего охрану порядка и безопасности (т.е. учреждения). Прилагательное «регулярная», в те времена, дословно означало полицию правильную и имело тот смысл, что она базируется на разумных основаниях, действует в соответствии с едиными уставными предписаниями.

Так по царскому указу от 25 мая 1718 г. в Санкт-Петербурге была образована Канцелярия полицейских дел и учреждена должность её руководителя - генерал-полицмейстера, то есть «для улучшения порядков в сем граде… Того ради всем жителям здешним объявляется, ежели кто будет до них в оном управлении касаться, быть в том послушным, и никто б неведением не оговаривался» Полное собрание законов Российской Империи: (1645-1825 гг.): в 45 т. / под ред. М. М. Сперанского. - СПб., 1830. - Собр. 1. - Т. V. - № 3203..

При этом полиция создавалась как орган, на который возложены обширные задачи. Подтверждением важности этих задач послужил тот факт, что Петр I лично написал «Пункты, данные Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру», в которых был определен круг задач петербургской полиции.

Несомненно, полицейские функции в России реализовывались и до этого. «Однако до петровских реформ не было специальных полицейских учреждений, а их функции осуществлялись, вместе с другими функциями управления (судебными, финансовыми, военными), центральными и местными органами власти (приказами, воеводами).

Их деятельность регламентировалась Соборным Уложением 1649 г., Указными книгами приказов - Тайных дел, Земского, Разбойного, Холопьего и прочих, а кроме этого указами царя и Боярской думы» История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы. Учебное пособие. - М.: Изд-во «Щит-М», 1999. - С. 6..

В обязанности созданной Петром I городской полиции царскими «пунктами» были вменены, прежде всего, задачи охраны безопасности и борьба с преступностью. По своей структуре полиция подразделялась на общую, обеспечивающую общественный порядок (сыскные подразделения вели расследования уголовных дел) и политическую (в том числе охранные отделения). Имелись также специальные службы полиции (дворцовая, портовая и др.).

Большая часть задач полиции перечислена в Регламенте Главному магистрату (1721 года), в главе Х «О полицейских делах» которого указывалось, что «…полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков, фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности…» Реформы Петра I: сборник документов / сост. В.И. Лебедев. - М., 1937. - С. 195.. На полицию возлагались, прежде всего, задачи предупреждения и пресечения преступлений, а также розыск преступников. При этом полицмейстерские конторы имели широкие полномочия: в них не только проводилось дознание по обнаруженным полицией преступлениям, но также следствие и суд в отношении лиц, подведомственных полиции, и исполнение вынесенных в отношении данных лиц приговоров.

И.Я. Фойницкий отмечал, что «Петр I вводит и новые меры следственного процесса, дотоле неизвестные русскому праву… ревизионный порядок, законные правила о силе доказательств и учреждение фискалов - особых должностных лиц, наблюдавших, между прочим, за ходом важнейших уголовных дел» Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства / общ. ред. А.В. Смирнова. - Спб., 1996. - С. 17..

Это объяснялось тем, что полиция для Петра I была одним из главнейших инструментов преобразований, уничтожения старых порядков и устройства новой жизни. Руководствуясь идеями «пресвященного абсолютизма» стремился во благо «общей пользы» взять под контроль власти каждый шаг подданных, он подчинил регламентам и инструкциям все стороны бытия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жизни. Отсюда и такой чрезвычайно широкий круг задач выполняемых петровской полицией.

В годы правления Петра I регулярная полиция была создана только в столицах. На остальной территории страны за обеспечение правопорядка и законности продолжала отвечать местная администрация. Основные положения об организации и развитии полицейских учреждений остались только на бумаге, реформа полиции начатая Петром I при его жизни не получила достаточно чёткого завершения.

Смерть императора Петра I в 1725 г. ознаменовала затяжной кризис власти. За последующие 37 лет, трон занимали шесть царствующих особ. В этих условиях в политическом режиме страны происходила постепенная трансформация созданной им системы. На внутренней политике после петровской России сказалось тяжелое экономическое положение, в котором страна оказалась в результате войн, бурных экономических и социально-политических преобразований. Были упразднены многие петровские нововведения, однако общая регулярная полиция не только выжила, но и получила дальнейшее развитие.

Продолжателем дела Петра I по формированию настоящей полиции стала Екатерина II (1762 - 1796). Именно она вдохнула вторую жизнь в его реформы. Императрица считала, что при абсолютной монархии можно создать эффективный государственный аппарат и выработать «разумные законы», опираясь на которые монарх будет воспитывать и просвещать подданных. При этом Екатерина, изучая работы французских и немецких авторов, создавших новое направление в правоведенье - учение о полиции, сочла необходимым уже впервые годы своего правления предпринять ряд мер по совершенствованию деятельности полиции.

В 1763 г. из главной полицмейстерской канцелярии Петербурга была выделена и подчинена Юстиц-коллегии Розыскная экспедиция, а повелением Екатерины из ведения общей полиции изъято разрешение дел о преступлениях. Был упразднен Сыскной приказ, а следствия о разбоях, кражах, убийствах переданы в розыскную экспедицию, созданную при Московской губернской канцелярии.

Выделенной структуре предоставлялось право вынесения и исполнения наказаний (за исключением смертной казни). В ведение Третьего департамента, выделенного из Правительствующего Сената, передавался контроль над деятельностью всех полицейских органов империи.

Затем после подавления крестьянского восстания под руководством Е.И. Пугачева правительство осознало надобность создания на местах прочной системы полицейских органов, способной эффективно разрешать возникающие конфликты.

В 1775 г. Екатериной II проводится губернская реформа. Она значительно укрепила местный аппарат управления, но в основе своей все же содержала идеи, связанные с удобством осуществления полицейского контроля над населением. Был упразднен центральный орган управления полицией - главная полицмейстерская канцелярия Карягина О.В. История становления института дознания в уголовном процессе России // Вестник Таганрогского института управления и экономики. - 2016. - № 1. - С. 65-67..

Характерным для екатерининского времени документом является один из «Наказов» государственных учреждений - «Наказ Главной полиции». Его положения были частично воплощены в двух других документах того времени, определяющих компетенцию и организацию полиции с конца XVIII века - к «Учреждениям для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. и «Уставу благочиния или полицейскому» 1782 г.

Согласно «Учреждению для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. и проведенной административной реформе была создана сельская полиция. Дворяне в уездах выбирали «нижний земский суд», выполнявший административно-полицейские и судебные функции. Возглавлял «нижний земский суд» - земский исправник (капитан-исправник), утверждаемый на должность губернатором. Компетенция и основные функции капитана-исправника были закреплены в обширной инструкции в «Учреждении для управления губерний Всероссийской империи» Учреждения для управления губерний Всероссийской империи // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. - Спб., 1830. - С. 229..

Нижний земский суд следил за правопорядком и «благочинием» в сельской местности. Он исполнял решения вышестоящих властей и суда о проведении предварительного следствия по уголовным делам. Еще капитан-исправник выполнял обязанности по охране здоровья населения, организации борьбы с различного рода эпидемиями, эпизоотиями, опасными заболеваниями, «поощрять вообще всех людей к добронравию и порядочному житию», и выполнял решения уездных, губернских административных, судебных органов и дворянской опеки.

Таким образом, нижний земский суд являлся судебным органом только по названию и административно-полицейским по компетенции.

«Учреждение для управления губерний Всероссийской империи» 1775 г. вносило изменения и в организацию городской полиции. В городах, где не было постоянного военного гарнизона, чины которого выполняли полицейские функции, учреждалась должность городничего. Городничий подчинялся губернскому управлению и по его представлению назначался на должность сенатом Учреждения для управления губерний Всероссийской империи // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. - Спб., 1830. - Т. 20. - С. 229..

Таким образом, реформа 1775 г. существенно обновила процессуальное законодательство, создавала новый административно-полицейский аппарат в уезде, обойдя вниманием новые условия городской жизни. В связи, с чем перед государством встали задачи приведения административного и полицейского аппарата в адекватность с требованиями времени.

Для решения этой задачи 8 апреля 1782 г. был издан «Устав благочиния, или полицейский» Устав благочиния или полицейский // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. - Спб., 1830. - Т. 21. - С. 234.. Устав закреплял единообразную структуру регулярной полиции. Согласно этому документу предусматривалось создание во всех городах, кроме столичных, управ благочиния, или полицейских, состоявших из трех чиновников, в том числе приставов уголовных и гражданских дел. В частях города назначались частные приставы, а в кварталах, на которые делились части города - квартальные надзиратели.

Управы благочиния выполняли как сугубо административно-хозяйственные функции (следили за чистотой улиц, соблюдением противопожарных правил, исправностью городских сооружений), так и осуществляли правоохранительную и судебную деятельность.

Управы благочиния вели розыск преступников, следствие (в случае их задержания), а также рассматривали в судебном порядке незначительные уголовные и гражданские дела (с иском менее 20 рублей). Дела о преступлениях с суммой иска свыше 20 рублей подлежали направлению в органы правосудия («судебные места»). В «судебные места» отправлялись дела и о преступлениях «ниже 20 рублей», если такие преступления были совершены в четвертый раз.

Отдельные следственные полномочия были непосредственно прописаны в Уставе благочиния. Так, предусматривалось, что «буде учинилось уголовное преступление, и кто кем в которой части города найден в уголовном преступлении, то должно уголовного преступника отдать частному приставу, он же должен его допросить на месте... Частный пристав тотчас допрашивает, равномерно и свидетелей выслушивает, и чинит прочие производства, в коих надобность окажется для утверждения доказательств» Устав благочиния или полицейский // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. - Спб., 1830. - Т. 21. - С. 234.. Частный пристав был должен «что словесно исследует, то записать», а «уголовного преступника берет под стражу». Кроме того пристав уголовных дел ведал охраной общественного порядка и уголовным сыском.

В Москве и Петербурге городовую полицию возглавили обер-полицмейстеры, одновременно руководившие Управами благочиния. В состав управы также входили два пристава, один вел гражданские дела, другой - уголовные.

К 1796 г. в Российской империи законодательными актами Екатерины II была установлена достаточно стройная система следствия, суда и розыска преступников, во многом учитывающая разработанные к тому времени зарубежными учеными положения о разделении исполнительной и судебной власти. Не случайно было высказано мнение, что Устав благочиния окончательно отделил судебную власть от следственно-разыскной и передал последнюю в руки общей полиции.

Однако так и не был создан единый орган управления общей полицией, что позволяет сделать вывод, что развитие полиции в XVIII веке привело к формированию такой системы, которой с точки зрения организации, присущи внутренние противоречия. Полиция состояла из внутренне не связанных элементов, которые основывались на разных принципах.

Можно высказаться о том, что все предшествующие XIX веку преобразования накапливали опыт совершенствования форм и методов борьбы с преступностью, для создания такого института, как дознание.

Начало XIX века характеризуется существенными изменениями в структуре органов государственного управления. Это объясняется необходимостью образования системы управления государством, применительно к оформившимся социально-экономическим и политическим условиям жизни в Российской Империи. Кризис феодализма на основе разложения феодально-крепостнического строя, развитие буржуазных отношений, формирование капиталистического уклада, формирование новых классов, внешние войны - все это подтолкнуло молодого императора Александра I уже в первые годы своего правления начать работу над подготовкой новых основных законов, кодификацией законодательства и реорганизацией системы государственного управления.

Так в 1802 г. вместо государственных коллегий Александром были учреждены восемь министерств, в числе которых было и Министерство внутренних дел. Для императора стали очевидны преимущества этих учреждений. Министерства в отличие от коллегий строились на принципах единовластия и персональной ответственности руководителей перед главой государства, на началах строгого делопроизводства и постоянства связи с объектами управления Карягина О.В. История становления института дознания в уголовном процессе России // Вестник Таганрогского института управления и экономики. - 2016. - № 1. - С. 65-67. .

Суть этой реформы заключалась в следующем. Во-первых, сложная система многочисленных коллегий и канцелярий была заменена стройной системой министерств, в которой функции управления четко распределялись между отдельными ее звеньями. Вся власть в министерствах формально принадлежала министрам, что означало продолжение централизации и бюрократизации государственного аппарата.

В области создания Министерства внутренних дел реформа была более значительной. Впервые был оформлен единый орган управления, соединивший полицию империи в общегосударственном масштабе, что явилось одной из важнейших вех в развитии полицейской службы в России и одной из предпосылок образования аппарата расследования уголовных дел.

Министерство внутренних дел обязали заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. Первым министром внутренних дел стал В. П. Кочубей, а М. М. Сперанский занял пост начальника канцелярии МВД. Министр нес персональную ответственность за ход дел во вверенном ему ведомстве, ежегодно отчитывался перед Сенатом (позднее - перед Кабинетом министров) и императором, имел право личного доклада государю.

Компетенцию и задачи, стоявшие перед этим ведомством, определили положения статьи IV Манифеста «Об учреждении министерств» Законодательство императора Александра I. 1801-1811 годы / Составитель и автор вступительной статьи В.А. Томсинов - М.: Зерцало, 2011. - С. 15..

В состав основных структурных подразделений министерства входило четыре экспедиции. Первая экспедиция («попечения о народном продовольствии») заботилась о снабжении населения жизненными припасами, контролировала публичные здания. Третья экспедиция («государственного хозяйства») ведала совершенствованием земледелия, управлением казенными заводами, добычей торфа, угля, переселением крестьян, состоянием дорог. Четвертая экспедиция («общественного призрения») заведовала делами медицинской коллегии и приказов общественного призрения, т. е. содержанием больниц, приютов, тюрем.

Руководство полицией осуществлялось второй экспедицией Департамента внутренних дел министерства внутренних дел - «экспедицией спокойствия и благочиния».

Экспедиция спокойствия и благочиния состояла из двух отделений. Первое отделение руководило сельской полицией, второе - городской.

На первое отделение возлагались сбор ведомостей о происшествиях, предотвращение «ложных слухов», ересей, а главное-наблюдение «за неповиновением крестьян законной власти». Второе отделение, руководившее городской полицией, занималось контролем над соблюдением норм Устава благочиния, а также состоянием и содержанием полицейских и пожарных команд в городах империи.

Сельская полиция в первые годы XIX в. была по-прежнему представлена в виде нижнего земского суда. Дворяне, проживавшие в сельской местности, ввиду того, что служба в нижних земских судах была низкооплачиваемой и в то же время достаточно обременительной, старались от нее устраниться. Поэтому в 1804 г. Министерству внутренних дел было разрешено в некоторых губерниях назначать членов нижнего земского суда без проведения выборов на уездных собраниях.

В 1806 г. проводится функциональное изменение структуры «экспедиции спокойствия и благочиния», переименованной в экспедицию «государственного благоустройства». Меняются функции отделений (распределение становится более сложным - оно проводится не по видам полиции, а по направлениям деятельности), создаются новые структурные подразделения. Как подчеркивает В. В. Лысенко «основной смысл нововведений сводился к централизации управления полицейскими кадрами» Лысенко В. В. Органы внутренних дел дореволюционной России и социальные функции государства / Правовое государство и деятельность органов внутренних дел по борьбе с преступностью: Сборник трудов адъюнктов и соискателей. Вып.2 / Под общей ред. Сальникова В.П. - СПб.: СПбЮИ МВД РФ. - С. 141-145..

Так первое отделение собирало сведения по губерниям обо всех происшествиях, занималось «делами цензуры». Контролировало проведение массовых зрелищ, публичных собраний. Комплектование полицейских команд, назначение, увольнение, награждение полицейских чиновников. В компетенцию второго отделения входило рассмотрение различных жалоб на полицию.

Реорганизация системы органов государственного управления в 1810 - 1811 гг. повлияла на формирование центральных органов управления полицией и вошла в историю России, как «реформа М. М. Сперанского». В ходе указанной реформы было образовано Министерство полиции.

Еще в 1803 г. М.М. Сперанский выделял полицию как один из «главных предметов всякого правительства», рассматривая ее как силу, «которая удерживает людей в том порядке, в каком законом они поставлены. Полиция не что другое есть, как средство, избранное правительством к сохранению действий закона в его непрерывности, способность удерживать деяния людей в порядке и пресекать всякое насилие» План государственного преобразования графа М.М. Сперанского (введение к уложению государственных законов 1809 г.) с приложением [Электронный ресурс]. - Режим доступа: URL: http://civil.consultant.ru/reprint/books/109/1.html#img2 (дата обращения 20.01.2017). .

Так, согласно плану государственного преобразования М.М. Сперанского, полиция делилась на три рода:

1) «исполнительная полиция (police exйcutive) - удерживала закон в непрерывном его действии образом восстановления, когда он нарушен;

2) смирительная полиция («police coёrcitive ou repressive») - удерживала закон в непрерывном его действии образом пресечения насилия на месте;

3) предохранительная полиция («police administrative, prйservative, police sъretй») - удерживала закон в непрерывном его действии образом предупреждения насилия разными предохранительными средствами» Сперанский М. М. План государственного преобразования (введение к Уложению государственных законов 1809 г.). - М., 1905. - С. 11..

В дальнейшем М. М. Сперанский по результатам анализа практической работы министерств во Введении к Уложению государственных законов 1809 г., разделил полномочия МВД и Министерства полиции следующим образом. Министерство внутренних дел ведает земледелием, фабриками, торговлей, путями сообщения, учебными заведениями. Министерство полиции обеспечивает внутреннюю безопасность. Поскольку безопасность ограждается мерами предупреждения и пресечения, то дозволительно полицию можно подразделить не на три, а на два вида:

1) учредительная полиция организует предупреждение правонарушений, во исполнение своего предназначения она использует публичные (открытые) и сокровенные (тайные) меры воздействия. К первым принадлежат организация паспортной системы, наблюдение зрелищ, собраний и пр. Ко вторым - надзор за иностранцами, за политическими настроениями в стране;

2) исполнительная полиция осуществляет меры по пресечению нарушений правопорядка. К ее ведению принадлежит устройство внутренней стражи, тюремных заведений и т. п.

К ведению полиции, помимо борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, были отнесены: сбор данных о состоянии припасов, наблюдение за умеренностью цен и другие хозяйственные функции.

Именно эта концепция получила официальное признание и получила свое закрепление в Манифесте от 28 июля 1810 г. «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих». Восстанавливалось прежде существовавшее звание Генерал-полицмейстера под именем Министра полиции. «Предметы Министерства полиции делятся на две главные части, из коих в первой ведаются все учреждения к общему благоустройству или к полиции предохранительной относящиеся, как-то: дела медицинские и карантинные, дела по продовольствию, хлебные городские и сельские магазины, безопасность путей сообщения, дела по цензурным установлениям, по приказам общественного призрения и прочее. Во второй части ведаются все дела полиции исполнительной, как-то: приведение в исполнение приговоров судов судебных мест, сбор недоимок, устройство внутренней стражи, полиция темничная и прочее» Манифест «О разделении государственных дел на особые управления, с означением предметов, каждому управлению принадлежащих» от 28 июля 1810 года // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. - Спб., 1830. - Т. 31. - С. 278..

В Манифесте «Учреждение Министерства Полиции» и «Наказе министерству полиции» от 25 июня 1811 г. определялось, что главными структурными подразделениями Министерства полиции объявлялись три департамента, особенного медицинского совета и канцелярии министерства. Департаменты именовались:

1) Департамент полиции хозяйственной.

2) Департамент полиции исполнительной.

3) Департамент медицинский Манифест «Об общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 года // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. - Спб., 1830. - Т. 31. - С. 686..

Департамент полиции исполнительной был самым большим и, по сути, основным подразделением министерства. Он состоял из трех отделений. Первое отделение занималось решением вопросов формирования кадрами различных полицейских служб, сбором статистических данных, регистрацией происшествий.

Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствия по уголовным делам и контролировало исполнение полицией судебных приговоров.

Третье отделение содействовало организации и проведению общих ревизий губерний, а также имело обязанность по содержанию земского ополчения (милиции) и поимки дезертиров.

Кроме того в «Наказе Министерству Полиции» говорилось что производство следствия по уголовным делам отнесено к компетенции полиции: «Одне маловажныя полицейския вины и способы воздержания от оных, на точном основании Полицейскаго Устава, принадлежат непосредственному действию Полиции. Во всех прочих винах, как в гражданских, так и уголовных, как в праве личном, так и в праве на имущества, производство следствия и все меры, к тому относящияся, принадлежат полиции. Но как скоро следствие будет окончено: то действие Полиции пресекается, и дело поступает в суд поставленным порядком» Манифест «Об общем учреждении министерств» от 25 июня 1811 года // Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1. - Спб., 1830. - Т. 31. - С. 686..

Результатом предпринятых реорганизаций явилось превращение Министерства полиции в центральный охранительный орган государства со специализированными полномочиями.

Однако образование Министерства полиции и предоставление ему права контролировать местные органы других министерств вызвало недовольство значительной части влиятельных государственных деятелей того периода - В. П. Кочубея, Н. М. Карамзина, О.П. Козодавлева и др.

В результате чего после смерти С.К. Вязмитинова в 1819 г. Министерство полиции было упразднено, департаменты полиции исполнительной и хозяйственной перешли в ведение Министерства внутренних дел.

Таким образом, со времен Петра I основным органом дознания в России была полиция, в обязанности которой входило расследование преступлений.

Именно деятельность полиции по обнаружению, предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений была истоком образования дознания. Однако в связи с нечеткостью правового регулирования вопрос об определении понятия «дознания» и его отграничении от следствия оставался открытым.

Дознание связывалось с уголовным преследованием, оно было основанием для начала следствия, нередко его называли розыском. Не разграничивалось дознание и от следствия, обязанности полиции не отделялись от обязанностей суда. Судебную деятельность частично осуществляла полиция и пользовалась судебной властью.

Дознание функционировало как обособленный от следствия вид производства, проводимый секретно. Оно предполагало сбор чиновниками сведений о преступлении или о виновности известного лица, и разрешение на основе полученных сведений поступившей жалобы, путем проведения формального следствия, либо отказа в удовлетворении жалобы.

Отсутствие определенного в законе и на практике понятия дознания приводило к путанице в правах и обязанностях полиции. Установленные законом гарантии прав личности повсеместно нарушались ввиду стремления следователей добиться признания обвиняемого.

В целом для данного периода был характерен низкий профессиональный уровень осуществления предварительного расследования и инквизиционно-сословный характер расследования преступлений.

Разбирательство дел, производилось по системе правил формальных доказательств. Как писал А.В. Кони, «безотчетный произвол, легкомысленное лишение свободы, напрасное производство обысков, отсутствие ясного сознания о действительном составе преступления, неумелость и нередко желание «покормиться», «выслужится» или «отличиться» были характерными признаками производства таких следствий, причем ввиду того, что собственное признание считалось законом за «лучшее доказательство всего света», бывали случаи добывания его истязаниями и приемами замаскированной пытки» Кони А.Ф. Избранные труды и речи. - Тула: Автограф, 2000. - С. 173..

Сами чиновники указывали на повсеместное неуважение к закону и повсеместное его нарушение. Необходимость коренных судебно-правовых преобразований чувствовались самим правительством и еще более лучшей частью общества.

Необходимость укрепления полиции обуславливалась также и предстоящей реформой по отмене крепостного права в России. С одной стороны, правительство опасалось социального взрыва, к которому могла привести реформа. С другой стороны, освобождение огромной массы крестьян из-под власти помещиков (по словам Николая I «ста тысяч даровых полицмейстеров»), которые выполняли в крепостной деревне судебно-полицейские функции, закономерно вело к возрастанию нагрузки на полицейские учреждения, и без того страдавшие от переизбытка функций, раздробленности структуры и недостатках при комплектовании. Учитывая опыт реорганизации полиции в конце XVIII -первой половине XIX вв., решено было начинать реформу полиции снизу, в уезде.

Идея реформирования полиции, согласно подписанных Александром II в феврале 1858 года предложений, названных «Основные начала реформы полиции», заключалась в следующем:

1. объединение городской и земской полиции под властью уездного исправника, назначаемого от правительства;

2. исключение из обязанности полиции следственной, судебной и хозяйственно-распорядительной функции;

3. более точное определение круга действий, прав и обязанностей полиции по отношению к губернаторам и другим властным структурам, как в обычное время, так и в чрезвычайных случаях.

Однако, «ввиду затруднительности полного преобразования полицейских учреждений и уставов», было принято решение «привести в исполнение ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава ее и средств содержания….» Цит. По Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 9. Начала русского государственного права. Часть III. Органы местного управления. - Спб., 1904. - С. 323..

Так 08 июня 1860 г. Императором Александром II принят указ с прилагающимися к нему тремя нормативными актами: «Учреждение судебных следователей» Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. - Спб., 1860 - Т. 35. -. № 35890., «Наказа судебным следователям» Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. - Спб., 1860 - Т. 35. -. № 35891. и «Наказа полиции о производстве дознания по происшествиям, могущим заключать в себе преступление или проступок» Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. - Спб., 1860 - Т. 35. -. № 35892..

Этими документами был создан институт судебных следователей, подведомственных Министерству юстиции и впервые «дэ юре» предварительное расследование было разделено на дознание и следствие. И новую функцию полиции стали называть дознанием. А «розыск» и «дознание» употреблять в качестве синонимов. Полиция сохранила за собой самостоятельное расследование мелких происшествий, которые завершились полицейским разбирательством и наложением на виновных незначительных взысканий, тогда как по делам, подлежащим рассмотрению в судах, полиция могла осуществлять только дознание, включавшее установление факта преступления, закрепление улик и негласный розыск для выявления виновного лица.

Таким образом, судебная реформа законодательно оформила в России следственно - обвинительный процесс, реализовав принцип уголовного судопроизводства - разделение судебной и исполнительной власти.

Позднее, 25 декабря 1862 года, императором, отказавшимся от мысли проведения всеобъемлющей полицейской реформы, были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губернии, по общему учреждению управляемых» Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. - Спб., 1860 - Т. 37. -. № 39087., призванные «поправить строй уездной полиции до совершения полной реформы полицейского управления».

Выход Временных правил об устройстве полиции обозначил начало нового этапа в деятельности полицейских органов страны. В соответствии с ними изменялась структура полиции, порядок назначения должностных лиц и принятия управленческих решений.

В соответствии с этим актом произошло соединение городской и уездной полиции в один общий состав под началом уездного исправника. На него возлагались обязанности прежних земских исправников и городничих. Одновременно земские суды заменялись уездными полицмейстерскими управлениями, возглавляемые земскими исправниками. И только в губернских и некоторых больших городах вместо городнических правлений образовывались отдельные городские полицейские управления во главе с полицмейстерами.

Исправник стал назначаться от правительства, а не избираться дворянами уезда и становится центральной фигурой охраны общественного порядка в губернии. Материальное содержание полицейских чинов увеличилось, что явилось стимулом для притока в полицию новых людей и добросовестного исполнения ими служебных обязанностей.

Другие значимые изменения, происходившие в полиции в те годы, не осуществлялись по какому-то отдельному плану. Они либо вызывались обострением социально-политической обстановкой, либо сопровождали радикальные реорганизации разных сфер управления в стране. Вот почему начатая реформа полиции и освобождение полиции от несвойственных ей функций затянулась на четверть века и включила в себя более широкий круг мероприятий, чем те, которые задумывались ее создателями.

Одним из таких мероприятий, определивших более обстоятельно новую процессуальную роль полиции, стало подписание 20 ноября 1864 г. императором Александр II указа «Об учреждении судебных установлений и о Судебных Уставах» Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2. - Спб., 1860 - Т. 39. -. № 41473., ознаменовавшее начало судебной реформы, которой полиция была освобождена от всех обязанностей по судебному разбирательству.

В соответствии с Судебными уставами 1864 г. право производства следствия передавалось органам юстиции. Формальное следствие стало именоваться предварительным следствием, а то, что именовалось предварительным следствием, получило термин «дознание».

Однако, в юридической науке того времени дознание определялось по-разному.

Как «… начальное производство, имеющее целью собирание данных для удостоверения о том, что известное событие образует деяние, запрещенное законом под страхом наказания, и для обнаружения виновника этого деяния» Квачевский А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании преступлений по Судебному уставу 1864 г. Т. 2. С.-Петербург, 1867. // Классика Российского правового наследия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mirror2.garant.ru/ webclient/navigation.dsp?PHPSESSID=3e4a2a6b31d91f2082f2ee4ff1dcc0fe&number=0&page=66 (дата обращения 24.07.2018). дознание видел А. А. Квачевский, исследуя его по Судебным уставам 1864 г.

Он различал дознание в широком и узком смысле слова. В широком смысле под дознанием он понимал все первоначальное производство, включая розыск. В узком смысле он говорил о том, что дознание представляет собой «собирание признаков одного преступления без указания преступника».

При этом он отмечал, что отождествление дознания с розыском неточно, поскольку собственно «розыск составляет часть дознания, в обширном смысле - один из способов его производства, направленный к обнаружению и указанию скрытного, тайного, преимущественно виновника преступления» Квачевский А. Об уголовном преследовании, дознании и предварительном исследовании преступлений по Судебному уставу 1864 г. Т. 2. С.-Петербург, 1867. // Классика Российского правового наследия [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://mirror2.garant.ru/ webclient/navigation.dsp?PHPSESSID=3e4a2a6b31d91f2082f2ee4ff1dcc0fe&number=0&page=66 (дата обращения 24.07.2018)..

Профессор Петербургского университета Н.Н. Розин видел дознание как «меры, принимаемые указанными в законе органами для установления по горячим следам события преступного деяния, его намечающихся юридических черт и предлагаемого его виновника».

И.Я. Фойницкий утверждал, что «дознание направлено на установление преступника и виновного в его совершении» Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства / под общ. ред., послесл., прим. А. В. Смирновой. -СПб.: Альфа, 1996. - Т. 2 - С. 60..

По мнению С.И. Викторовского «дознание, имея с предварительным следствием одну и ту же цель… сильно отличаетcя от него в других отношениях, являясь, лишь подготовкой почвы для деятельности следователя и основанием для начатия судебного производства; оно не обставлено никакими формальностями, не имеет судебного характера и всегда должно быть производством тайным» Викторский С.И. Русский уголовный процесс. - М.: Юрид. бюро «Городец», 1997. - С. 86..

...