Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ОРГАНИЗАЦИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ ТАДЖИКИСТАН

Специальность: 12.00.14 - Административное право, административный процесс

Москва - 2014

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации".

Научный консультант:

Россинский Борис Вульфович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Официальные оппоненты:

Дугенец Александр Сергеевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, федеральный научно-практический журнал "Административное право и процесс", главный редактор;

Махина Светлана Николаевна, доктор юридических наук, профессор, ГОУ ВПО, "Воронежский государственный университет", профессор кафедры административного и муниципального права;

Степаненко Юрий Викторович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, ФГКУ "ВНИИ МВД России", главный научный сотрудник.

Ведущая организация: ГОУ ВПО "Российский университет дружбы народов".

Защита состоится 18 сентября 2014 г. в 14⁰⁰ на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, стр. 6, ауд. 306, зал заседаний ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации".

Автореферат разослан 10 апреля 2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент З.В. Каменева.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. За годы конца XX - начала ХХI в. накоплен такой опыт развития цивилизации, который совершенно в другом свете ставит многие проблемы функционирования исполнительной власти как наиболее динамичной ветви публичной власти, уровень организации и качество деятельности которой сохраняют силу определяющего фактора эффективно функционирующего государства. Модели последней с нормальной системой управления все более соответствует описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга. Управление современных обществ в век информации и передовых технологий возможно только на основе всесторонней модернизации исполнительной власти и четкой правовой регламентации ее структур. Тенденции глобализации и затянувшийся мировой финансовый кризис обусловливают усиление роли и места организующей деятельности государства в обеспечении надлежащего функционирования национальной социально-экономической системы. В этих условиях природа исполнительной власти и организационно-правовые формы ее проявления наполняются новым содержанием, требующим современной оценки и осмысления.

В Республике Таджикистан начата целенаправленная работа по реформе системы государственного управления, приоритетное значение которой неизменно отмечается в ежегодных посланиях Президента Республики Таджикистан парламенту - Маджлиси Оли. Исторически значимым в этом контексте представляется послание от 16.04.2005, где было заявлено, что реформа государственного управления является "одним из важных направлений обеспечения развития страны" См.: Президент Республики Таджикистан: сайт. URL: http://www.president.tj/ node/199 (дата обращения: 05.03.2014).. В политико-правовых документах основным препятствием на пути реформирования государственного управления признается недостаточная эффективность исполнительной власти, множественность ее полномочий и несоответствие качества их исполнения ожиданиям и потребностям общества.

С одной стороны, сложившаяся ситуация является следствием слабого научного обеспечения организационных управленческих преобразований, а с другой - результатом отсутствия глубоких теоретических разработок проблем исполнительной власти в отечественной юридической науке. В существующих доныне работах национальных специалистов и ученых органы исполнительной власти рассматривались фрагментарно, что являлось причиной отсутствия в них анализа организации и эффективности деятельности данных органов, а также обобщающих выводов и конкретных предложений, направленных на совершенствование их правового положения. До сих пор нет концептуальных обобщений, ясных и недвусмысленных ответов на вопросы, возникающие в повседневной управленческой практике. Проблемы организации исполнительной власти и функционирования одноименных органов лишь в определенной степени освещены в рамках национального конституционного права, что, безусловно, выдвигает необходимость завершения более углубленных исследований, в частности административно-правовых аспектов их деятельности.

Отсутствие тщательно проработанной теоретической основы устройства исполнительной власти затрудняет реформирование системы государственного управления и процесс модернизации органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность. В этой связи важнейшая задача науки административного права на новом рубеже развития видится в комплексном исследовании организации исполнительной власти, выявлении ее ведущих и вспомогательных звеньев, осмыслении регулирования различных аспектов их деятельности, а также во внедрении в практику наиболее рациональных и продуктивных организационных структур, имманентно способных к управлению процессом развития. Потребность в научном исследовании исполнительной власти обусловлена не только важностью теоретического изучения и осмысления вопроса о том месте, которое она занимает в системе государственной власти, но в не меньшей степени необходимостью обобщения опыта функционирования звеньев ее системы и предложения конкретных мер, направленных на повышение эффективности административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти.

Цель диссертационного исследования состоит в комплексном административно-правовом исследовании организации исполнительной власти Республики Таджикистан, выработке теоретических конструкций и практических предложений, направленных на оптимизацию и повышение эффективности функционирования ее звеньев в центре и на местах.

В соответствии с целью диссертационной работы поставлены следующие основные исследовательские задачи:

- рассмотреть теоретико-методологические основы организации исполнительной власти;

- раскрыть природу государственного управления на современном этапе развития страны;

- выявить функциональное соотношение исполнительной власти и государственного управления;

- провести анализ развития организационно-правовых форм управления в ретроспективном аспекте;

- исследовать основные черты модели исполнительной власти Таджикистана, возглавляемого Президентом Республики;

- осветить вопросы построения и функционирования органов исполнительной власти в центре и на местном уровне;

- уяснить степень интеграции и взаимодействия различных структур, вовлеченных в механизм реализации исполнительной власти;

- обосновать целесообразность и определить перспективы совершенствования органов исполнительной власти в свете реформы государственного управления;

- проанализировать сущность, состояние и тенденции развития органов исполнительной власти Республики Таджикистан;

- сформулировать конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование организации исполнительной власти, повышение результативности деятельности ее органов, а также оптимизацию системы и структуры государственного управления.

Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления по поводу организации и деятельности органов исполнительной власти Республики Таджикистан.

Предмет диссертационного исследования составляют доктринальные положения теории конституционного и административного права в сфере исполнительной власти, этапы становления и развития организационно-правовых форм управления за годы независимости Таджикистана; правовое регулирование структурной организации, задачи и функции органов исполнительной власти, а также перспективы ее совершенствования: дальнейшее правовое обеспечение управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.

Степень разработанности темы исследования характеризуется тем, что официальное закрепление института исполнительной власти как ветви государственной власти и ее введение в научный оборот в качестве самостоятельной политико-правовой категории вызвало заметный интерес к ней исследователей, занимающихся изучением истории, социологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная правовая наука содержит обширный материал, раскрывающий некоторые вопросы государственно-управленческой деятельности, характеризующие функционирование органов исполнительной власти.

Вопросы исполнительной власти в общетеоретическом, конституционном и административно-правовом аспекте, а также функционирование одноименных органов на различных уровнях управления затронуты в заслуживающих внимания диссертациях на соискание ученой степени кандидата и доктора юридических наук следующих авторов: К.В. Агалова, А.В. Акчуриной, Д.С. Ашаева, З?В. Баликоева, Р.А. Баширова, О.С. Беркутовой, А.А. Бондаренко, Ю.П. Боровиковой, А.Н. Бы-кановой, И.С. Вагина, Л.П. Волковой, Д.С. Выголовского, Н.Г. Горшковой, А.В. Жеребцова, А.П. Жукова, Р.О. Зыкова, С.М. Зырянова, Е.В. Ильговой, Е.В. Ионовой, Л.А. Калининой, Н.Н. Калюжного, И.А. Косминой, С.А. Кулинич, Н.К. Лугуевой, И.Ю. Маньковского, Н.В. Машьянова, В.Н. Медведева, А.В. Морозова, В.И. Опрятова, А.Н. Ошкина, Е.Е. Петрова, С.Г. Пилипенко, С.В. Плужникова, И.А. Полянского, И.Н. Сивковой, В.Ю. Синюгина, А.А. Смирновой, А.А. Старо-войтова, Д.Л. Суркова, И.И. Урвачевой, А.И. Фахретдиновой, Т.А. Черного, А.Н. Черных, А.С. Чеснокова, В.Г. Чуракова, О.В. Шмалий, В.В. Яскевич и др. Завершенные данными исследователями работы освещают различные аспекты организации и деятельности исполнительной власти применительно к российской действительности и, бесспорно, представляют научный интерес. В отечественной юридической школе вопросы функционирования исполнительной власти так или иначе были затронуты в работах ученых и государственных деятелей Таджикистана - З.М. Ализода, Д.Н. Джамшедова, А.М. Диноршоева, А.Д. Достиева, С.И. Ибрагимова, А?Х. Маликовой, Р.Н. Марифхонова, Д.М. Муллоева, А.Р. Нематова, Х.О. Ойева, Т.О. Орипова, А.А. Сайфиддинова и др. В работах национальных специалистов проблематика рассматривалась с общетеоретических позиций в контексте характеристики конституционного принципа разделения властей либо освещены отдельные стороны и направления деятельности исполнительных органов, что со вcей очевидностью выдвигает на повестку проведения комплексного обобщения организации и деятельности исполнительной власти в Республике Таджикистан.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статический, системно-структурные методы, а также методы сравнительного правоведения, экспертных оценок и аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные доминирующие тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы использован междисциплинарный подход.

Теоретическую основу исследования составили научные труды таких видных российских и отечественных специалистов в области истории и теории государства и права, философии права, конституционного и административного права, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, А.М. Барнашов, И.Н. Барциц, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, К.С. Бельский, И.Б. Буриев, Н.В. Витрук, В.Ф. Волович, Б.Н. Габричидзе, Н.М. Добрынин, М.М. Журавлев, А.Б. Зеленцов, Д.М. Зоиров, А.И. Имомов, А.А. Кармолицкий, Д.А. Керимов, М.И. Клеандров, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, А.П. Коренев, И.А. Кравец, М.А. Краснов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, А.В. Малько, Л.С. Мамут, В.М. Манохин, М.Н. Марченко, В.С. Нерсесянц, А.Ф. Ноздрачев, Д.В. Овсянко, В.Д. Плесовских, И.А. Полянский, Л.Л. Попов, В.И. Радченко, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Е. Севрюгин, Р.Ш. Сотиволдыев, Ю.Н. Старилов, Ф.Т. Тахиров, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Халиков, Н.Ю. Хаманева, А.К. Черненко, В.Е. Чиркин, В.М. Шафиров, В.А. Юсупов и др.

При выполнении диссертационной работы автор опирался также на труды ведущих казахстанских ученых - Г.С. Сапаргалиева, К.Б. Сафинова. Влияние на настоящее исследование оказали работы дореволюцонных русских ученых-государствоведов А.А. Александрова, С.А. Александрова, Б.Н. Градовского, правоведов и философов более позднего времени - И.А. Ильина, П.А. Сорокина, европейских ученых - Г. Брэбана, Г. Елинека, Н. Смелзера, А. Шайо, Л. Штейна. При обосновании позиции автор опирался на труды представителей таджикской, российской и американской экономических школ: Дж. Гэлбрейта, В.Г. Игнатова, Н.К. Каюмова, В.И. Кнорринга, Д. Рэйни, Д. Стиглица, Х.У. Умарова.

Нормативную основу диссертационного исследования составили: Конституция Таджикистана, Конституция РФ, отдельные правовые позиции Конституционного Суда РФ, конституционные законы и законы Таджикистана и России, указы Президента Республики Таджикистан и Президента РФ, постановления Правительства Таджикистана, распоряжения министерств и ведомств, постановления государственных комитетов, постановления председателей областей, городов и районов, законодательство Таджикской ССР и СССР. Проанализированы проекты отдельных законопроектов, ежегодные послания Президента Республики Таджикистан Маджлиси Оли об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, национальные стратегические акты развития Таджикистана.

Диссертация выполнена на нормативно-правовом и практическом материале Республики Таджикистан по состоянию на 25 мая 2013 г.

Эмпирическая основа диссертационного исследования базируется на статистическом, аналитическом и практическом материале. Исследованы архивные документы, хранящиеся в центральном аппарате Министерства юстиции Республики Таджикистан. Использованы материалы социологических исследований (опроса и анкетирования), проведенных соискателем среди государственных служащих органов исполнительной власти. Проанализирована информация, содержащаяся в рекомендациях национальных и зарубежных экспертов, на официальных интернет-сайтах ряда государственных органов и учреждений, записях интервьюирования на интернет-сайтах средств массовой информации, в информационно-справочных порталах. Использованы также отдельные законодательные акты Соединенных Штатов Америки, а также Исламской Республики Иран, где соискатель при партнерстве Тегеранского университета в инициативном порядке выполнил проект по изучению административного законодательства Ирана. административное исполнительная власть таджикистан

Научная новизна диссертационного исследования. Работа является первым в юридической науке Республики Таджикистан комплексным исследованием института государственной исполнительной власти. В ней на монографическом уровне освещены: теоретические основы конституционной модели исполнительной власти Республики Таджикистан и исторические этапы развития организационно-правовых форм управления периода государственной независимости; административно-правовые аспекты образования и деятельности органов исполнительной власти как в центре, так и на местах, их взаимодействия между собой и соотношения с органами государственного управления, иными приданными им структурами; тенденции развития и перспективы повышения эффективности функционирования звеньев исполнительной власти. Осуществлено системное по характеру и концептуальное по содержанию исследование проблем организации исполнительной власти, что позволило диссертанту выдвинуть ряд самостоятельных предложений, направленных на совершенствование государственного управления, оптимизацию его структур и рациональную организацию исполнительной власти. С опорой на достижения современной юридической мысли в административно-правовую науку привнесены принципиально новые обобщения и выводы, касающиеся механизма реализации исполнительной власти и природы государственного управления на современном этапе.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или содержащие элементы новизны и отражающие авторское понимание содержания исполнительной власти, сущности государственного управления и административно-правовой природы одноименных органов:

1. Обосновано, что конструкция исполнительной власти, нашедшей закрепление в Конституции Республики Таджикистан, является качественно новой. Она проявляет схожесть с американской моделью, но это не полное совпадение. В ней обнаруживаются отдельные черты европейской модели (например, наличие Правительства Республики как самостоятельного конституционного органа) либо французской модели (например, наличие поста премьер-министра), что являет собой гибкий и разумный учет реалий государственно-правовой жизни, прошлых уроков истории, особенностей страны и выводов из богатого мирового опыта.

2. Аргументировано, что таджикская модель исполнительной власти, основанная на доминирующей роли президента как главы государства и правительства, позволяет мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ, что детерминируется условиями трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации.

3. Доказано, что в уяснении современной природы государственного управления ключевой остается публичная власть, которая, сохраняя в своей основе силовую составляющую, применительно к исполнительной власти с учетом уровня развития гражданского общества, все более выступает средством мобилизации человеческого потенциала, консолидации социальных сил, регулирования общественных отношений, важнейшим фактором обеспечения порядка и процветания, реализуемым посредством механизмов управления. В новых сложившихся условиях управленческая, организующая деятельность государства основывается на мотивационно-стимулирующих составляющих мобилизации ресурсов на достижения поставленных целей, а его характер и глубина предопределяются уровнем самоорганизации общества.

4. Подтверждено, что устойчивость публичной власти обеспечивается не только механизмом сдержек и противовесов, но и формами и методами сотрудничества, взаимодействия и взаимодополнения ветвей власти. В этой связи представляется некорректным часто используемое сочетание "разделение властей", так как оно разрушает функциональную общность законодательной, исполнительной и судебной власти и создает ложное представление разобщенной деятельности их носителей. Целостность государства предопределяет заимствование несколько иного понятия, а именно "разделения власти", что прямо отражает родовое единство ветвей власти, где каждая их них в определенном объеме и присущих ей формах участвует в выполнении задач и функции государства. Концепция разделения власти направлена не на буквальное разделение самой государственной власти, а на разграничение функций по осуществлению власти между одноименными государственными органами.

5. Обосновано, что содержание исполнительной власти Республики Таджикистан и традиционные патерналистические тенденции, свойственные восточным цивилизациям, обусловливают определенную жесткость государственного управления, предполагающего строгое исполнение норм законов, повышенную ответственность государственных служащих, активную деятельность государства в распределении и перераспределении доходов, недопущение им чрезмерной имущественной дифференциации социальных слоев, что выступает залогом спокойствия и созидания в обществе, стабильного развития страны, обеспечения прав человека и справедливости.

6. Доказано, что исполнительная власть Республики Таджикистан характеризуется как первичная, так как ее глава имеет непосредственно мандат народа. При этом старшинство законодательной ветви, определяемое верховенством закона и его местом в жизни общества в правовом государстве, позволяет ей привлекать на партнерских началах к правотворческой деятельности, не подлежащей субделегированию, носителей исполнительной власти, что служит качественным критерием их селекции в многообразном оркестре исполнительно-распорядительных органов государства.

7. Обосновано, что государственное управление предполагает наличие четко налаженного механизма реализации исполнительной власти в общегосударственном масштабе. При этом организация исполнительной власти должна строиться не по комиссарскому типу, а на партнерских началах: с одной стороны, путем наслаивания полномочий центральных органов исполнительной власти на полномочия одноименных либо однородных местных органов исполнительной власти, а с другой - путем внедрения ингрессионнных механизмов взаимодействия управленческих структур, что, кратно усилив совокупный синергетический потенциал, создает логически завершенную систему субъектов исполнительной власти с учетом не только государственного устройства, но и административно-территориального деления страны.

8. Аргументировано, что самостоятельность исполнительной власти отнюдь не исключает подотчетность, ответственность и транспарентность деятельности ее носителей. Это коррелируется с важностью переориентации исполнительной власти на решение задач, связанных с ее сущностным предназначением в обществе, а именно - с организацией исполнения законов. Однако решение по этой проблеме в условиях нынешнего состояния Таджикистана в силу непоследовательного утверждения принципа разделения власти остается сложным и неординарным. Доминирующее положение исполнительной власти позволяет ей не только дублировать иные ветви, но и подменять содержание законодательных установлений ведомственными актами либо административным усмотрением, граничащим порой с произволом. При этом противозаконные действия официальных исполнительных структур, остающиеся без правовой оценки, обозначены как "административные аномалии". В этой связи обосновывается необходимость формирования механизма эффективного контроля публичной администрации, определяющими составляющими которого могут выступить следующие предложения:

- приступить к формированию палаты Маджлиси Оли Республики Таджикистан - Маджлиси милли на профессиональной основе и началах организационного обособления от носителей исполнительной власти;

- внедрить в деятельность палат парламента институты "парламентское слушание", "парламентский час" для членов правительства, а также "парламентское расследование" и выражение парламентом недоверия отдельным руководителям министерств и государственных комитетов.

9. Подтверждено, что сила администрации определяется не градусом давления на общество, а дееспособностью, которая проявляется в действенном управлении политическими, социальными, экономическими и иными процессами. Эффективность управления заключается в интеграционных возможностях и способности администрации координировать, отслеживать и своевременно реагировать на процессы во всех сферах общественной жизни. При этом она не предполагает жесткой регламентации всех сторон жизни, а заключается в способности управленческих структур к принятию качественных продуктов, т. е. оптимальных и адекватных решений и их неуклонному исполнению. Иными словами, традиционная позиция, связывающая управленческую деятельность с активностью управляющей стороны, более не может восприниматься как единственно приемлемый постулат.

10. Аргументировано, что носители исполнительной власти нацелены на созидательную деятельность по управлению и регулированию общественных отношений и процессов, отслеживанию, выявлению, локализации и устранению внешне раздражающих негативных факторов. Возложенная на органы исполнительной власти правоохранительная функция и функции непосредственного управления и обслуживания осуществляются ими опосредованно через развитую сеть публичных структур (служб). Предлагаемая конфигурация, принятию которой способствуют посылки в национальном законодательстве, позволяет выделить основные субъекты исполнительной власти в Таджикистане, каковыми выступают Президент и Правительство Республики, министерства и государственные комитеты, представители Президента на местах - председатели областей, городов и районов.

11. Обосновано, что выбор организационно-правовых форм управления не является произвольным актом, а зависит от целого ряда взаимосвязанных факторов. При образовании, реорганизации, ликвидации органов управления полномочный субъект не обладает абсолютной свободой формирования национальной администрации, его воздействие на реорганизацию существующих структур центрального и местного управления обусловлено объективными потребностями экономического, социального и политического развития, особенностями исторической обстановки, конкретной задачей, вытекающей из нее. Ретроспективный анализ позволил выявить характерные признаки ряда организационно-правовых форм управления, которые предлагается закрепить путем принятия закона Республики Таджикистан "Об органах государственного управления".

Принятию данного нормативного правового акта должна предшествовать разработка законодателем концепции развития одноименных органов. В документе следует закрепить ясное и недвусмысленное определение каждой организационной формы управления - министерство, государственный комитет, комитет, агентство, служба, инспекция, департамент (управление), отдел и т. д.; четко и прозрачно определить основания и критерии их образования, место в иерархии государственного управления. При этом исключительно важно, проявив дифференцированный подход, произвести селекцию органов исполнительной власти как ведущих звеньев национальной администрации.

12. Доказано, что Президент Таджикистана как глава исполнительной власти и Председатель Правительства Республики, по сути, является ключевой фигурой государственной администрации. Ему предоставлены широкие полномочия, создающие благоприятные организационно-правовые условия для мобилизации административного ресурса на реализацию масштабных реформ во всех сферах общественной жизни. Вместе с тем полноценному и эффективному функционированию конституционной модели исполнительной власти препятствует ряд правовых и организационных пробелов, которые предлагается устранить следующими мерами:

- ст. 7 Конституционного закона Республики Таджикистан от 12.05.2001 № 28 "О Правительстве Республики Таджикистан" См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2001. № 4. Ст. 215. изложить в следующей редакции: "В состав Правительства Республики Таджикистан входят Председатель Правительства - Президент Республики Таджикистан, Премьер-министр, его первый заместитель и заместители, министры, председатели государственных комитетов";

- произвести радикальное структурное преобразование исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, существенными элементами которого выступают возложение руководства настоящим органом на Премьер-министра либо одного из его заместителей, построение его структурных подразделений по функциональному принципу, а также освобождение государственных советников Президента Республики Таджикистан от не свойственной им функции руководства профильными подразделениями исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан, что превращает их в настоящее время по характеру выполняемых функциональных обязанностей в помощников Президента Республики. Внедрение предлагаемой конструкции с учетом устранения многочисленных случаев дублирования превратит исполнительный аппарат Президента Республики Таджикистан в единый системный институт с функциональной дифференциацией структур, обеспечивающих, с одной стороны, деятельность Президента Республики, а с другой - возглавляемого им Правительства;

- в предполагаемом законе "Об органах государственного управления" закрепить норму о том, что образование министерств и государственных комитетов осуществляется Президентом Республики Таджикистан в пределах утвержденных бюджетных ассигнований на содержание органов исполнительной власти, а в Конституционный закон "О Правительстве Республики Таджикистан" внести норму о том, что структура Правительства Республики Таджикистан, а также образование новых министерств и государственных комитетов вносятся Президентом на утверждение парламента страны.

13. Подтверждено, что Правительство Республики Таджикистан выступает ведущим органом исполнительной власти Таджикистана, возглавляющее систему органов государственного управления и обладающее собственным кругом самостоятельно осуществляемых полномочий. Правительство Таджикистана выступает важнейшим инструментом реализации президентской воли. В то же время проблема согласованных действий Президента и Правительства Республики как субъектов, обеспечивающих осуществление исполнительной власти на всей территории Таджикистана, исключающих дублирование в управленческой сфере, в практическом плане все еще не решена, что часто находит выражение в необоснованном принижении положения Правительства Республики. В этой связи для практического разграничения функции исполнительной власти между Президентом и Правительством страны, предполагающее самостоятельное осуществление ими своих полномочий, в практике организационных преобразований предлагается придерживаться следующих правил:

- впредь не констатировать в президентских указах создание тех или иных приправительственных ведомств, а поручать правительству страны принять меры по организационному обеспечению той или иной функции, чем обеспечивается простор организационному творчеству Правительства Республики Таджикистан;

- воздержаться от создания обособленных припрезидентских органов как фактора, снижающего роль и значение основных правительственных органов - министерств и государственных комитетов. Статус и полномочия Правительства Республики Таджикистан предопределяют сосредоточение при нем всех самостоятельных исполнительных управленческих структур.

14. На базе обстоятельного анализа процесса организационных реформ констатировано наличие в государственном управлении Таджикистана двух тенденций. Первая связана с закреплением национальным законодательством международных стандартов правовой регламентации публично-служебных отношений (внедрение конкурсов, контрактного порядка трудовой деятельности). Вторая предопределена все увеличивающимся разрывом между сложностью решаемых государством задач и уровнем квалификации государственных служащих на всех уровнях управления. Несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, в качественном составе государственных служащих не наблюдается заметного улучшения. Для исправления ситуации предлагается изменить порядок организации и проведения конкурса, преобразовав его в автономный институт, дистанцированный от влияния корпоративно-ведомственных начал. Проведение конкурсов, а в дальнейшем и аттестации административных государственных служащих предлагается вменить в обязанность отдельной учебной структуры - Академии государственного управления, формируемой на базе объединения всех ведомственных учебных заведений, имеющих, как правило, низкий коэффициент полезной научной и учебно-методической деятельности.

15. Внесен ряд предложений, направленных на совершенствование структуры Правительства Республики Таджикистан, правового статуса членов Правительства - министров и председателей государственных комитетов и возглавляемых ими структур как головных органов исполнительной власти в определенной сфере деятельности. Структурные преобразования выдержаны в развитии конституционных принципов организации исполнительной власти и позволят приступить к компактному функционированию на ее центральном звене десяти министерств и четырех государственных комитетов, где руководство головной структурой в каждом из традиционных блоков прерогатив Правительства - экономика и социальное развитие - возлагается на заместителей Премьер-министра. При этом целесообразно скорректировать положения Реестра государственных должностей Республики Таджикистан, утвержденного Указом Президента Республики Таджикистан от 02.08.2008 № 503 "О Реестре государственных должностей Республики Таджикистан", с учетом степени ответственности членов Правительства страны в целостном механизме управления и иерархии государственных должностей.

16. Доказано, что осуществляемая в Республике Таджикистан реформа государственного управления в силу слабой научной обоснованности подходов к решению заявленных управленческих проблем имеет во многом фрагментарный характер, прослеживается затягивание реализации ряда заявленных определяющих мер. Матрица Стратегии реформирования системы государственного управления предусматривала во второй фазе (2008-2009 гг.) завершение двух знаковых организационных шагов: 1) проведение нового разделения ответственности между министерствами и контролируемыми ими организациями; 2) выполнение планов по отделению министерств от государственных предприятий и проведение приватизации на пилотной основе некоторых подведомственных министерствам некоммерческих организаций. К настоящему времени удалось лишь определиться с выбором пилотных министерств, что является следствием неверного методологического подхода к последовательности реализации мер и сроков их реализации. В этой связи в целях освобождения центральных органов государственного управления от избыточных функций и наделения достаточными полномочиями местных звеньев для эффективного управления социально-экономическими процессами обосновывается необходимость выработки и реализации нового подхода к критериям образования административно-территориальных единиц и территориальной базы местного самоуправления, что создаст материально-пространственную основу оптимизации функции и обеспечения их субсидиарности.

17. Сделан обобщающий вывод о том, что на местном уровне управления отношения в сфере исполнительно-распорядительной деятельности по формам организации управленческих структур характеризуются как не сложившиеся, не получившие окончательного юридического оформления. Доказывается наличие негативных тенденций, поощряемых организационно-правовыми мерами, препятствующих форми-рованию эффективной системы местного управления, усилению положения и упрочению взаимодействия исполнительных органов на местах. Особенности построения, неопределенность правового статуса и иерархического положения ряда публичных управленческих структур на местах затрудняют взаимодействие между ними и не согласуются с конституционными нормами, закрепляющими единство системы местных исполнительных органов во главе с представителем Президента - председателем области, города, района. Для решения комплекса проблем на местном уровне организации исполнительной власти путем внесения поправок в Конституционный закон Республики Таджикистан от 17.05.2004 № 28 "О местных органах государственной власти" См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2004. № 5. Ст. 339. предлагаются следующие меры:

- закрепить организационно-правовую форму обозначения круга местных исполнительных органов, где предпочтительным представляется термин "садорат";

- назначение председателей областей, городов и районов оформлять распоряжениями Президента Республики Таджикистан после предварительного согласования с местным представительным органом государственной власти, что снимет политическую "оболочку" указанных должностных лиц и способствует дальнейшему их преобразованию в ключевые административно-хозяйственные (менеджерские) фигуры на местах.

- закрепить в гл. 3 правовое положение всех местных управленческих структур, в том числе входящих в систему центральных органов государственного управления, и привести в соответствие с ним нормы административного законодательства в части организационно-структурного построения;

- в ст. 8 внести норму об утверждении Маджлисом народных депутатов соответствующего уровня по представлению председателя области, города и района Схемы местного управления.

18. Внесены ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование организации и модернизации исполнительной власти Республики Таджикистан. В частности, обосновывается необходимость создания внутриорганизационного механизма мотивации к достижению высокопродуктивного управленческого труда путем закрепления за первыми руководителями органов исполнительной власти полномочий по утверждению структуры центрального аппарата и предоставления им права сокращения до заранее определенного уровня штатного персонала для направления высвобождающихся средств на стимулирование служащих. Управленческому органу устанавливаются фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и показатели эффективности деятельности на определенный период. Такие требования могут быть сформулированы в предлагаемом к принятию типовом регламенте организации и деятельности центральных и местных органов исполнительной власти, утверждаемом Правительством Республики Таджикистан.

Как промежуточный вариант предлагается законодательно определить статус экспериментальной административной единицы (ЭАЕ) для создания внутриорганизационных предпосылок достижения гибкой и компактной структуры управления, нацеленной на формирование модели плавающей администрации. Сформулированы предложения по законодательному закреплению статуса ЭАЕ, а также разработана ее концепция.

19. Обосновано, что эффективность и качество государственного управления достигается не столько благодаря созданию и внедрению жестко иерархических административных композиций, сколько путем правильного и научно обоснованного правового обеспечения функционального единства, организационной взаимосвязанности структур, соподчиненности и скоординированности действий органов исполнительной власти по всей управленческой вертикали, где доминантами построения высокоэффективной системы исполнительной власти и адаптации ее к динамично изменяющимся условиям выступают деконцентрация полномочий, децентрализация управления, делегирование прав и действенные каналы обратных связей.

20. Аргументировано, что описание организации и деятельности исполнительной власти с позиции менеджмента и маркетинга позволяет выстроить оптимальную пропорцию объема доходов и расходов государственного бюджета к ВВП на уровне 40 %. Данный показатель может служить индикатором оценки здорового государства, что позволяет легко диагностировать организацию управления: при снижении соотношения можно говорить о патологии в сторону гипотрофии и, наоборот, при увеличении - о гипертрофии. При этом определяющими критериями оценки качества системы управления могут служить ВВП на душу населения и Индекс человеческого развития (ИЧР) как универсальные международно-признанные показатели.

21. Доказано, что решающее значение в жизни страны имеет не та или иная структура управления, а отлаженная и научно обоснованная система руководства, образующая политический фундамент демократических процессов. Жизнедеятельность страны зависит не от того, как ранжируются государственные чины, а от наличия просвещенной политической элиты, обладающей национальным самосознанием и пониманием ее высших интересов. Усвоение новых ценностей государственности и их разумное использование, сколь бы прогрессивными и притягательными они ни были, зависит от уровня зрелости общества, готовности нации к адекватному их восприятию.

Теоретическая и практическая значимость работы. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть применены для дальнейшего теоретического исследования вопросов исполнительной власти и государственного управления Республики Таджикистан, организации и деятельности органов исполнительной власти, а равно совершенствования правовой регламентации и практики их функционирования в современных условиях и на перспективу, обеспечения эффективности осуществления поставленных перед ними целей и задач. Кроме того, теоретическая значимость работы определяется научным обоснованием положений, не нашедших достаточного отражения в действующих нормативных правовых актах Республики Таджикистан и в практике деятельности органов государственного управления. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий, учебно-методических материалов по курсу конституционного и административного права, а также в процессе преподавания учебных дисциплин "Конституционное право Республики Таджикистан" и "Административное право Таджикистана" в образовательных учреждениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования прошли апробацию по следующим направлениям:

- в процессе занятий в Таджикском государственном университете коммерции, на введенных по инициативе соискателя в учебные программы спецкурсов "Исполнительная власть Республики Таджикистан" и "Правовые проблемы государственного управления", проведения цикла занятий по тематике "Центральные и местные органы исполнительной власти" со слушателями Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан по специальности "магистр государственного управления";

- при обсуждении диссертации на кафедрах административного и финансового права РПА Минюста России, теории и истории государства и права, административного права Юридического института Национального исследовательского Томского государственного университета, коммерческого права Таджикского государственного университета коммерции;

- при подготовке публикации и издании их (в том числе в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук), в выступлениях на серии международных, всероссийских, республиканских, межвузовских научных и научно-практических конференций, а также на круглых столах.

Научные результаты апробированы также при обсуждении законопроекта "О системе органов государственного управления Республики Таджикистан". В парламент - Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан направлены предложения, которые учтены при внесении изменений и дополнений в конституционные законы "О Правительстве Республики Таджикистан" и "О местных органах государственной власти", совершенствовании текущего административного законодательства страны.

Концепция ЭАЕ одобрена и принята к реализации Комитетом по делам молодежи, спорта и туризма при Правительстве Республики Таджикистан.

По теме диссертационного исследования опубликовано 75 научных работ общим объемом 137 п. л., в том числе четыре монографии, три научно-методических и учебно-методических пособия, один раздел в учебнике, 21 статья в журналах, входящих в перечень рецензируемых научных журналов и изданий. На монографические и научно-методические работы имеются положительные рецензии в республиканских периодических изданиях, а также отзывы государственных деятелей, признанных ученых - юристов Таджикистана.

Структура исследования подчинена целям, задачам и логике научного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 13 параграфов, заключения, библиографического списка и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цели и задачи работы, объект и предмет исследования, дается общая характеристика степени ее разработанности, раскрываются теоретическая и методологическая основы работы, обосновывается ее научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, указана теоретическая и практическая значимость исследования, отмечается обоснованность и достоверность полученных результатов и приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава - "Сущность исполнительной власти Республики Таджикистан" - состоит из трех параграфов. В первом параграфе "Природа государственного управления (регулирования) Республики Таджикистан" внимание акцентируется на политической и практической важности научного переосмысления компонентов государственного управления как сложного и многоаспектного социального феномена. Автор поддерживает позицию ученых, призывающих к обновлению парадигмы управления с учетом современного уровня развития общества. Рассматривая различные научные трактовки и не умаляя их значимость, в работе обращается внимание на конструктивный потенциал кибернетического подхода к трактовке управления. Признавая последний универсальным, предлагается "духовное" насыщение его содержания посредством конституционно-правовых ценностей, возводящих человека, его права и свободы в ранг высшей ценности. Конституционные нормы в данном случае могут служить методологическим ориентиром выработки нового режима взаимодействия в субъектно-объектных отношениях, опирающегося на признание за объектом управления огромного созидательного и креативного потенциала, позволяющего скорректировать распространенное представление об управлении как "воздействие на сознание" в сторону "влияния на поведение, деятельность" объекта.

Для более полного уяснения элементов государственного управления применительно к Таджикистану в работе проводится экскурсный анализ экономической основы общества, его социальной структуры, духовно-идеологических ценностей, внутренней и внешней ситуации, доминантами чего выступают выход страны из состояния вооруженного гражданского противостояния, реинтеграция военных подразделений Объединенной таджикской оппозиции (ОТО) в правительственные силовые структуры и заметное снижение градуса военнизированности общества. Это позволило приступить к практическому решению комплекса созидательных задач. Анализируя общественно-политическую природу государственного управления в Таджикистане, соискатель придерживается мнения о полезности большей жесткости исполнительно-распорядительной деятельности в отличие от западных режимов, что обосновывается фундаментальными устоями жизни общества, успешным опытом ряда азиатских стран и патерналистическим характером восточных цивилизаций.

Второй параграф "Исполнительная власть в системе государственной власти Республики Таджикистан" посвящен месту исполнительной власти в системе государственной власти Республики Таджикистан. Отмечается, что из всех государственно-правовых проявлений именно она наиболее приближена к механизму реальной власти, что предопределило ведущее место ее проблем в научных исследованиях на всем постсоветском пространстве и в странах дальнего зарубежья. Соискатель полемизирует с мнением отдельных ученых, исторически характеризующих исполнительную власть с олицетворением неограниченного диктата одного лица или узкой группы лиц См.: Куриц С.Я., Воробьев В.П. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права. М., 2009. С. 317.. Между тем исполнительная власть - детище теории разделения власти. Она нацелена исключительно на конструирование государственной власти на концептуально новых началах и отрицает единовластие. В первую очередь, смысл ее состоит в недопущении средоточия всей власти в одной из ветвей, установления единовластия, иначе говоря, диктатуры. Посему неограниченный диктат представляет собой явление, равноудаленное от исполнительной власти.

Анализ признаков и свойств исполнительной власти позволил соискателю сформулировать ее определение как самостоятельной ветви государственной власти, представляющей собой подзаконную, организационно-распорядительную деятельность, направленную на организацию исполнения законов и реализацию иных государственных установлений в процессе управления экономическим, социальным и административно-политическим развитием страны.

В третьем параграфе "Функциональное соотношение государственного управления и исполнительной власти" отмечается, что в последние годы, заметно активизировав работу, юридическая мысль выявила многие важные аспекты, связанные с соотношением и местом рассматриваемых понятий в государственном механизме. Обобщение различных точек зрения приводит соискателя к выводу, что исполнительная власть, по сути, составляет содержание деятельности по государственному управлению. Иными словами, проблема их соотношения, вопросы о системе этих близких, но далеко не тождественных понятий более продуктивно может быть решена в плоскости выявления функции, с одной стороны, государственного управления как вида государственной деятельности, а с другой - исполнительной власти как относительно самостоятельной ветви государственной власти, а также их структурного анализа. Постановка вопроса в изложенном ракурсе оправдана также и тем, что профилирующими учеными функциональная неопределенность рассматривается как основная причина нестабильности и неупорядоченности структуры органов исполнительной власти, организационной неразберихи См.: Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления / Административное право: теория и практика. М., 2002. С. 116..

В работе обобщен целый ряд заслуживающих внимания рассуждений, высказанных в юридической литературе, относительно классификации функций исполнительной власти. Разброс мнений относительно выполняемых исполнительной властью функций приводит соискателя к выводу, что истинное предназначение исполнительной власти в обществе и ее место в конфигурации разделения государственной власти все еще глубоко не осознаны. Функции исполнительной власти в известной степени характеризуют ее сущность, которая выявляется посредством анализа результатов, достигающихся в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, имеющей творческое, организующее содержание. Опираясь на мнение С. ?С. Алексеева, характеризовавшего применение права как "подлинную управленческую деятельность" См.: Алексеев С. ?С. Теория государства и права: учебник. М., 2005. С. 201., соискатель в качестве основополагающего направления, определяющего смысл и содержание исполнительной власти, выделяет функцию правоприменения, направленную на исполнение Конституции и законов, иных установлений законодательной и судебной ветвей власти. К ней тесно примыкают две дополнительные функции: правоустановительная (собственно нормотворческая) и охранительная (юрисдикционная). К их выполнению исполнительная власть привлекается на партнерских началах по мере дозволения законодательной власти, где возможность правотворческой деятельности служит качественным критерием, характеризующим исполнительную ветвь государственной власти.