Проблемы теории и практики организации исполнительной власти Республики Таджикистан

Соотношение государственного управления и исполнительной власти через призму их функциональной характеристики позволяет прийти к общему знаменателю об их корневом родстве, что находит наглядное подтверждение во второй главе "Развитие организационно-правовых форм управления в Таджикистане на рубеже веков".

В данной главе развитие организационных форм управления в Таджикистане рассматривается с начала 90-х гг. ХХ в. с обретением государственной независимости и процессами, предшествующими ей, где в административно-правовом аспекте выделяются три тесно связанных этапа: преддверие обретения независимости (конец 80-х - 1990 гг.), укрепление основ государственной независимости (с 1991 по 1994 г.), после принятия Конституции независимого Таджикистана (с 1994 г.).

В первом параграфе "Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии государственной независимости" внимание акцентируется на реформах, вызванных обновлением советской политической системы и провозглашением политики перестройки, предопределивших новое видение роли и назначения управленческих структур. Анализируя содержание положений конкретных центральных органов управления, соискатель приходит к выводу, что организационные преобразования рассматриваемого периода и их нормативно-правовое обеспечение страдали административным романтизмом. С управленческой точки зрения переориентация централизованной экономики на рыночные начала требовала выработки специальной системы руководства организационными преобразованиями, создания целевой системы формирования и реализации дифференцированной политики как в общегосударственном, так и на отраслевом и региональном уровнях. Данная актуальная задача системы государственного управления народным хозяйством не была практически решена. Это привело к потере контроля в ключевых отраслях промышленности, управляемости социально-экономических процессов, резкому падению объемов производства и разрыву межрегиональных связей.

Во втором параграфе "Развитие организационно-правовых форм управления в начале обретения государственной независимости" отмечается, что рассматриваемый этап характеризуется окончательным определением стратегии по переходу к рыночной экономике, предполагающей кардинальную перестройку как системы, так и идеологии управления, что предопределяло содержание всех последующих действий по формированию и упразднению организационных форм управления. Предметному анализу в работе подвергнуты организационные процессы, развернувшиеся после вынужденной отставки Президента Республики, проведения в г. Худжанде в ноябре 1992 г. XVI сессии Верховного Совета и последовавшим в соответствии с его решениями упразднением должности президента и соответствующей формы правления. Оценивая настоящие вердикты законодательного органа как своевременные и предпринятые во благо обеспечения национального согласия, мира и спокойствия на многострадальной таджикской земле, соискатель вместе с тем критически оценивает ряд принятых на нем решений по структуре вновь сформированного правительства - Совета министров Таджикистана и последовавшие за ней организационные преобразования.

В третьем параграфе "Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции независимого Таджикистана" анализируются новые тенденции в государственно-правовом развитии страны. Рассматриваемый период соискатель условно разделяет на три взаимосвязанных и одновременно относительно раздельных подэтапа:

1) с 1994 по 1999 г.; 2) с 2000 по 2005 г.; 3) с 2006 г. - по настоящее время, каждый из которых связан с существенной корректировкой в административной политике по отношению к формированию организационно-правовых форм управления.

Ретроспективный анализ приводит к обобщающему выводу, что авторы организационных преобразований часто замыкались в прокрустово ложе схем устаревших понятий и представлений. Над ними довлела инерция старого мышления. Следовательно, они воспринимали сугубо иерархические композиции управления. Организационные структуры управления от таковых реформ мало несли продуктивного для развития отрасли, а чаще просто тормозили ее прогресс, создавали искусственные административные барьеры и, по сути, занимались имитацией бурной деятельности, некой игрой из "пустого в порожнее". В ходе реформ проявилась некая однобокая и безапелляционная линия по жесткому внутриотраслевому упорядочению как преимущественная задача укрепления государственной структуры управления в рамках поддержанного Всемирным банком проекта институционального построения IBTA. Вся программа развития и реформирования отраслей свелась в основном к упрощенной схеме - ускоренной приватизации объектов государственной собственности без разумной политики постприватизационной поддержки, что резко снизило эффект внедрения управленческих новелл.

Третья глава работы "Система исполнительной власти Республики Таджикистан" охватывает четыре параграфа. В первом параграфе "Понятие и классификация органов исполнительной власти" анализируются такие понятия, как "орган государственной власти", "орган исполнительной власти", "орган государственного управления", "административный орган". Комплекс поднятых и рассмотренных проблем, а также обобщение мнения известных ученых, анализ состояния и перспектив развития национального административного законодательства, учет зарубежного (в частности, российского и американского) опыта позволили сформулировать следующее определение органа исполнительной власти: это самостоятельная институция государства, осуществляющая исполнительно-распорядительную деятельность в целях организации исполнения законов в процессе государственного управления экономической, социальной и административно-политической сферами жизни общества и получившая правоустановительные (нормотворческие) прерогативы в порядке особой легитимации. На базе сформулированного понятийного аппарата органа исполнительной власти соискатель обосновывает собственную концепцию их разграничения от органов государственного управления.

Проведя классификацию субъектов государственного управления по различным основаниям, соискатель обращает внимание на то, что именно за счет многочисленности органов государственного управления, их сложности носителям исполнительной власти удается решать поставленные задачи, ибо многочисленность и многообразие органов управления обусловлены многосторонностью исполнительно-распорядительной деятельности государства. В целях комплексного охвата однородных общественных отношений предлагается принятие отдельного законодательного акта "Об органах государственного управления Республики Таджикистан", где важно выделить следующие управленческие иерархии: а) высшее звено исполнительной власти: Президент и Правительство Таджикистана; б) центральное звено исполнительной власти: министерства и государственные комитеты; в) местное звено исполнительной власти: представители Президента - председатели областей, городов, районов; г) органы государственного управления: агентства, службы, комитеты, комиссии, департаменты, главные управления, управления, отделы.

Во втором параграфе "Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти" отмечается, что положение Президента Республики в системе разделения властей и его роль в реализации исполнительной власти относятся к важнейшим аспектам государственно-правовой жизни современного Таджикистана. В настоящее время назрели все предпосылки, позволяющие превратить институт президента в эффективный инструмент организации разумного управления, обеспечения национального единства и социального согласия в Таджикистане.

В работе отмечается, что универсальность круга полномочий Президента Республики Таджикистан приводит порой национальных ученых к достаточно спорным выводам. В отечественной юридической литературе выдвигается положение о том, что в системе государственной власти он является "всенародным арбитром" См.: Тафсири илмию оммавии Конститутсияи (Сарконуни) Чумхурии Точикистон (Научно-популярное толкование Конституции Республики Таджикистан). Душанбе, 2009. С. 319.. С таким положением трудно согласиться, так как в Таджикистане произведено классическое разделение власти, где Президент непосредственно возглавляет и представляет одну из ее ветвей - исполнительную власть. При такой конфигурации, естественно, он не может выступить беспристрастным институтом, что свойственно арбитру. Президент Таджикистана выступает центром государственного механизма и имеет в распоряжении широкий арсенал методов и средств обеспечения баланса ветвей власти.

Для уяснения особенностей правового положения Президента Таджикистана в качестве главы исполнительной власти и имеющихся организационных проблем соискатель апеллирует к двум моделям президентства - американской и иранской, и приходит к выводу, что по широте прав, слабо увязанных ограничениями, таджикский институт президентства резко контрастирует им. Для исправления ситуации сформулированы предложения по усилению роли парламента в процессе организационно-управленческих преобразований и влияния на содержательную деятельность национальной администрации.

В контексте непосредственного руководства Президентом Республики Таджикистан Правительством в качестве Председателя Правительства в работе анализируется правовое положение настоящего органа в системе исполнительной власти. Отмечается, что совокупность закрепленных в законодательстве по отношению к Правительству Республики Таджикистан полномочий, выражая широту его компетенции в сфере государственного управления, позволяют Правительству страны проявлять себя как ведущий орган исполнительной власти, рассматривать и решать основные вопросы социально-экономического развития современного общества. Между тем в управленческой практике, с одной стороны, довлеют тенденции все большего сосредоточения внимания Правительства Республики на малозначительных вопросах, увлечения кадровыми перестановками и мелочной опекой нижестоящих структур, а с другой, имеют место случаи неоправданного принижения его роли и места в системе государственного управления. Для дополнительной аргументации соискатель ссылается на Закон Республики Таджикистан от 16.04.2012 № 828 "О системе органов государственного управления Республики Таджикистан" См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2012. № 4. Ст. 278., где в первоначальном варианте авторы расположили Правительство после Исполнительного аппарата Президента Республики Таджикистан (далее - Аппарат Президента), что создавало впечатление подчиненного положения ему Правительства.

В работе анализируются высказывания отдельных экспертных кругов относительно организационного отделении должностей Президента и Председателя Правительства либо введения процедуры назначение Премьер-министра и иных членов Правительства после получения Президентом согласия парламента. Полемизируя с изложенными точками зрения, соискатель выдвигает два возражения практического плана. Во-первых, в условиях трансформации общества в новое качественное состояние, когда требуется наличие единого центра управления и координации, модель "президент - глава правительства" как нельзя востребована, ибо широкие полномочия позволяют главе государства мобилизовать огромный административный ресурс на реализацию масштабных и судьбоносных реформ во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, введение процедуры предварительного согласования фактически приведет к дистанцированию Правительства от Президента и расстроит управленческую вертикаль, что уже было в отечественной истории. Смешанная форма правления при неразвитости политической системы, нарушая механизм сдержек и противовесов, создает организационную почву возможной конфронтации ветвей власти и может вызвать серьезные угрозы для государства.

Сегодня более важно создать благоприятный организационно-правовой механизм эффективному функционированию конституционно установленной модели исполнительной власти. В работе сформулированы комплекс предложений по реструктуризации Аппарата Президента и организации его работы на базе дифференциации подразделений, обеспечивающих деятельность Президента республики и возглавляемого им Правительства с учетом их функций и полномочий, внесению редакции в ряд законодательных актов. Внедрение предлагаемой модели и ее логичное организационное развитие, заложив конструкцию качественно новой организации государственной администрации, способствует повышению уровня ответственности и результативности работы государственного аппарата.

Третий параграф "Центральные органы исполнительной власти Республики Таджикистан" посвящен анализу правового положения министерств, государственных комитетов, а также припрезидентских и приправительственных органов. В работе анализируются легитимные трактовки последних, восходящие к Указу Президента Республики Таджикистан от 04.07.2002 № 853 "О системе центральных органов исполнительной власти Республики Таджикистан". Отмечается, что определения данные в актах административного нормотворчества, в отличие от традиционных представлений, характеризовавших компетенцию, например, министерств с отраслевым управлением, увязывает их деятельность с новой категорией - сфера деятельности. Именно эти обстоятельства предопределяют современный административный облик министерств, характеризующихся органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в определенной сфере деятельности.

Для однозначного определения характера осуществляемой министерствами и государственными комитетами в настоящее время управленческой деятельности в работе предпринята попытка изучения содержания административно-правовых актов, закрепляющих их современное правовое положение, что проводит к следующим выводам. Во-первых, обновленные положения центральных органов исполнительной власти обнаруживают единую структуру изложения: общие положения; полномочия; организация деятельности. Во-вторых, при характеристике как министерств, так и государственных комитетов их деятельность, как правило, связывается с осуществлением функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования. Тем самым обновленные положения воздерживаются от прямого использования традиционно связанного с деятельностью органов исполнительной власти понятия "государственное управление", что скорее отражает эволюцию видения их новой роли и назначения.

В результате сопоставительных анализов соискатель приходит к выводу, что в организационном строительстве Таджикистана проявилось стремление к заимствованию административного опыта РФ, где министерства организационно и функционально отделены от осуществления контрольно-надзорных полномочий. Однако, буквально имплантируя управленческие стандарты зарубежной практики организационного строительства, следовало заблаговременно позаботиться о создании надлежащих организационно-правовых условий. Остаются неясными принципы взаимоотношений министерств и государственных комитетов с созданными в их системе надзорными службами, организационно не обеспечено управление государственным имуществом, формально отделенное от ряда министерств, не проведена инвентаризация отраслевого законодательства в русле нововведений. Отсутствие симметричности в положениях центральных органов исполнительной власти отчасти является результатом слепого копирования зарубежного опыта без учета требований национального законодательства.

На базе рассмотрения всего комплекса вопросов, связанных с организацией центрального звена исполнительной власти, в работе сформулированы следующие выводы. Во-первых, в действующем законодательстве фактически не выработаны критерии отнесения организационных структур управления к органам исполнительной власти. Во-вторых, отнесение того или иного органа к министерствам либо государственным комитетам чаще всего произвольно и не отражает характера его компетенции. В-третьих, правовое обеспечение организации исполнительной власти на ее центральном звене обнаруживает несогласованность между законодательными актами и подзаконными нормативными правовыми актами, а декларируемые официальные административные концепции (например, организационное обособление контрольных и исполнительских функций) не имеют последовательного правового воплощения. В-четвертых, не выдержана в приемлемом юридическом варианте терминология на государственном языке, используемая в нормативных правовых актах, для обозначения управленческих категорий.

В четвертом параграфе "Органы исполнительной власти в областях, городах и районах Республики Таджикистан" рассматривается модель организации местного управления. Особо отмечается, что ключевым компонентом местного звена исполнительной власти является фигура председателя области, города, района (далее - председатель). В работе рассматривается компетенция председателя, выраженная через его полномочия. Соискатель считает не вполне обоснованной все усиливающуюся тенденцию постепенного расширения круга удаленных от организационного влияния председателя местных исполнительных органов и изъятия из сфер его ответственности. Во-первых, конституционные нормы характеризуют председателя в качестве субъекта, осуществляющего исполнительную власть на местах. Во-вторых, подобная практика формирует у одних местных руководителей комплекс неполноценности, а другую часть настраивает на служебный фанаберизм.

В поправках нуждается также устоявшийся порядок назначения и освобождения председателей, когда указы Президентом Республики представляются на утверждение соответствующего местного Маджлиса народных депутатов. На взгляд соискателя, сложившийся порядок невольно являет прецедент, нарушающий баланс правовых актов. Для его устранения предлагается ряд организационно-правовых мер. Во-первых, внести в законодательство о местной власти норму о назначении председателей распоряжениями Президента Таджикистана, что никоим образом не противоречит Конституции. Во-вторых, в ходе очередных конституционных поправок предусмотреть порядок предварительного согласования кандидатуры руководителя местной государственной администрации с местным представительным органом. В-третьих, определить субъектом представления кандидатур на указанные должности применительно к областям и г. Душанбе (включая города и районы республиканского подчинения) Правительство Республики, а применительно к городам и районам областного подчинения и столицы вышестоящих глав администрации. В-четвертых, освободить указанное должностное лицо от титула "представитель Президента" и бремени руководства местным представительным органом. Принятие изложенных предложений позволит также скорректировать название должности, ведь если апеллировать к строгим терминологическим обозначениям, то понятие "председатель" указывает скорее на выборное должностное лицо. Исторически сложившимся представлениям населения о местной власти и его носителях более соответствует обозначение руководителя местной администрации названием "сарвар" либо "садр" (глава).

В работе критически оценивается содержание постановления Правительства Республики Таджикистан от 03.03.2011 №115 "Об утверждении типовой структуры аппарата председателя и местных исполнительных органов государственной власти" Единый государственный реестр нормативных правовых актов Республики Таджикистан. 2011. № 3. С. 212., которым утверждены типовые структуры как аппарата председателя, так и местных исполнительных органов государственной власти. По мнению соискателя, Правительству Республики следовало ограничиться лишь утверждением лимита предельной численности государственных служащих всех местных исполнительных органов. Административно-правовое закрепление организации местного управления все еще далеко от совершенства и не является полностью соответствующим конституционно установленной конструкции.

Четвертая глава работы "Концепция развития исполнительной власти Таджикистана в свете реформы системы государственного управления" включает три параграфа. В первом параграфе "Реформа государственного управления - приоритет стратегии национального развития" отмечается, что в условиях глобализации государство как социальный институт обязано быть на высоте новых требований и вызовов, вырабатывать эффективные управленческие продукты - адекватные решения и качественные услуги и одновременно укреплять собственную "иммунную систему". Иначе говоря, реформы управления превратились в явление, охватившее как экономически сильные государства, так и те страны, которые недавно встали на путь самостоятельного развития.

После утверждения Президентом страны Стратегии реформирования системы государственного управления (СРСГУ) 28 июня 2007 г. Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли Республики Таджикистан утвердил более объемный программный документ - Национальную стратегию развития Республики Таджикистан на период до 2015 г. (далее - НСР) См.: Ахбори Маджлиси Оли Республики Таджикистан. 2007. № 6. Ст. 530.. В рамках последней выделены три национальных приоритета: реформа государственного управления; развитие частного сектора и привлечение инвестиций; развитие человеческого потенциала. Первый национальный приоритет направлен на формирование в стране системы национального развития, главной особенностью которой являются прозрачность и подотчетность в борьбе с коррупцией.

Особо примечательно, что в НСР впервые выявлены критерии оценки преобразований, направленных на достижение заявленных целей и приоритетов национального развития. Так, установлено, что мониторинг реализаций НСР будет осуществляться через финальные отчеты выполнения Стратегии сокращения бедности (ССБ), данные которой послужат базой для проведения оценки достигаемых результатов и подготовки предложений по ее корректировке. В этом контексте соискатель поддерживает предложения ученых об оценке качества системы управления показателями, отслеживаемыми международными организациями: ВВП на душу населения, исчисляемый критериями Всемирного банка, и Индекс человеческого развития (ИЧР), определяемый структурами ООН. При этом, развивая организмически подход, где важным показателем оценки здорового человека выступают пропорции роста и массы тела, предлагается применить настоящую медицинскую формулу к исследованию государственно-управленческих проблем и выстроить оптимальную пропорцию объема доходов и расходов, заложенных в государственном бюджете, на уровне 40 % к ВВП.

Для успешного завершения намеченных преобразований и поиска новых путей развития большое значение имеет изучение огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и менее развитых стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития. Соискатель считает, что поучительными для Таджикистана представляются опыт Китая по поэтапному сокращению административного аппарата, Канады и Новой Зеландии по экономии и целевому расходованию бюджетных средств, Чили и Южной Кореи по оптимизации и децентрализации функции управления, Польши по расширению правовой базы и укреплению финансово-материальных основ функционирования органов местного самоуправления, Ирана по созданию механизм постоянного совершенствования системы государственного управления.

Во втором параграфе "Анализ реализации Стратегии реформирования системы государственного управления Таджикистана" отмечается, что принятие СРСГУ знаменует собой начало нового этапа преобразований, носящих в отличие от предыдущих более широкомасштабный характер, включающий совокупность мер, обращенных на долгосрочную перспективу. Меры по реализации СРСГУ разделены по срокам на три этапа: краткосрочные (до конца 2006 г.), среднесрочные (2007-2008 гг.), долгосрочные (2009-2015 гг.) и сгруппированы в соответствии с поставленными задачами. В настоящее время СРГСУ находится на третьей фазе реализации, и за истекший период выполнен ряд мер, предусмотренных на первом и втором ее этапах. К СРСГУ приложена Матрица мер по реализации Стратегии реформирования системы государственного управления в Республике Таджикистан (далее - Матрица), в которой отражены организационные шаги по решению типичных проблем в сфере управления.

Вместе с тем сопоставительный анализ предусмотренных в Матрице мер и управленческой практики приводит к выводу, что, несмотря на проделанную определенную работу, преобразования страдают половинчатостью, по ряду направлений отстают от намеченных сроков, а темпы оставляют желать лучшего. Соискатель усматривает несколько причин подобной ситуации: 1) неразработанность критериев оценки структурной эффективности и реорганизации; 2) выпадение из формируемого механизма согласования приоритетов развития на общенациональном, отраслевом и территориальном уровнях местных органов государственной власти; 3) серьезное отставание от запросов и нужд общества бюджетной реформы; 4) отсутствие стратегии подготовки высококвалифицированных преподавателей и остепененных научных кадров по специальности "Государственное управление"; 5) несоответствие темпам развития и запросам общества информационно-технологического потенциала государственной администрации; изначально неверный методологически подход к последовательности реализации мер по реструктуризации министерств и оптимизации функции по управленческой вертикали; 6) не-последовательное и половинчатое закрепление в законодательных и иных нормативных правовых актах новых прогрессивных институтов.

В работе рассматривается появление как в системе министерств и государственных комитетов, так и в ранге приправительственных и припрезидентских органов специальных структур с контрольно-надзорными функциями, именуемых, как правило, службами. Соискатель приходит к выводу, что деятельность надзорных служб все еще далека от совершенства, а административный надзор, являясь способом обеспечения законности и правопорядка, в то же время сам нуждается в обеспечении законности. На их деятельности сказывается также вялое осуществление прокурорского надзора и неразвитость института административной юстиции, что связано, как полагает соискатель, с неудовлетворительным механизмом обеспечения законности в Республике Таджикистан.

Касаясь примеров нарушений законов и участившихся случаев произвольных действий, остающихся без правовой оценки, именуемых административными аномалиями, отмечается, что они связаны с тем, что не удается практически переориентировать исполнительную власть на выполнение ее истинного предназначения в обществе - организацию исполнения законов. Слабая ориентация органов исполнительной власти всех уровней на повседневную реализацию положений Конституции и законов, по мнению соискателя, является прямым следствием отступления и непоследовательной реализации положений конституционных норм о разделении власти и отсутствием действенного механизма контроля над носителями исполнительной власти. Для убедительности позиции внимание акцентируется на сложившейся практике формирования одной из палат парламента - Маджлиси милли Маджлиси Оли Республики Таджикистан преимущественно за счет представителей исполнительной власти.

В третьем параграфе "Основные направления совершенствования механизма исполнительной власти в Таджикистане" отмечается, что проблемы функционирования института исполнительной власти бывают двух видов: первые связаны с ее организацией как ветви государственной власти, которая включает собственно внутреннее строение, т. е. рациональное распределение властного потенциала по горизонтали и вертикали; вторые относятся к ее деятельности, т. е. к выбору и использованию адекватных форм и методов при практической реализации управленческих задач и функции. С учетом изложенной конфигурации проблематики в работе предложены дальнейшие наиболее значимые направления совершенствования исполнительной ветви государственной власти Таджикистана.

Прежде всего затрагиваются вопросы рационализации организационной структуры исполнительной власти. В работе обосновывается необходимость коренного обновления национальной административной системы на базе формирования гибкой, оптимальной и компактной структуры центрального звена исполнительной власти, что обеспечит эффективное управление государственными делами, устойчивое развитие страны и последовательность процесса экономических и социальных преобразований, находящихся все еще под воздействием затянувшегося мирового финансового кризиса. Предлагаемые организационные новеллы характеризуются следующими особенностями: 1) возложение организации работы Правительства и руководство аппаратом Президента Республики Таджикистан на Премьер-министра либо его заместителя; 2) освобождение государственных советников Президента Республики Таджикистан от функции руководства профильными структурными подразделениями аппарата Президента, не свойственной природе занимаемой ими должности; 3) пересмотр концепции дальнейшего функционирования органов при Президенте, что сориентирует главу исполнительной власти к деятельности преимущественно путем руководства Правительством Республики и использования его властного потенциала; 4) наделение заместителей Премьер-министра прерогативой одновременного замещения головного блочного министерства либо государственного комитета.

Следующее магистральное направление в совершенствовании организации исполнительной власти связывается с правовым закреплением организационно-правовых форм управления и определением четких критериев их создания. Отмечается, что фиксация той или иной организационно-правовой формы связана с установлением и разграничением компетенции органов государственного управления, осуществляющих государственно-властную исполнительно-распорядительную деятельность. По мнению соискателя, при решении обозначенной задачи важны учет как зарубежной управленческой практики, так и накопленного национального опыта организационного строительства. С учетом изложенного в работе сформулированы предложения по правовому закреплению различных организационных форм управления.

Одним из определяющих факторов повышения качества государственного управления признается создание слаженного механизма эффективного функционирования носителей исполнительной власти, что со всей очевидностью предполагает модернизацию административного аппарата в соответствии с новыми ценностями, требованиями и ожиданиями общества. Наиболее значимыми и востребованными его направлениями в свете официального восприятия Таджикистаном концепции хорошего управления выступают стандартизация выполнения управленческих функций и повышения качества публичных услуг, упрощения административных процедур, развитие договорных начал в управленческой деятельности, внедрение информационно-коммуникативных технологий и рейтинговой оценки управленческих структур, передача выполнения функций в органы местного самоуправления, саморегулируемым организациям, негосударственный сектор и т. д. При этом ключевым фактором, прямо влияющим на показатели в повседневной публичной управленческой деятельности, названы уровень профессионализма на государственной службе и мотивационные стимулы поддержания его постоянного роста.

В работе отмечается, что, несмотря на предпринимаемые организационные и правовые усилия, качественный состав государственных служащих в Таджикистане оставляет желать лучшего. По оценкам специалистов, профессионализм на государственной службе оказался намного ниже не только уровня современных требований, но и по некоторым решающим параметрам по сравнению с советским периодом развития. Соискатель обращает внимание на то, что вялое состояние национальной экономики является следствием в числе прочего ошибок, допущенных в подборе административной команды и других руководящих кадров. Посему следует признать, что в Республике существует проблема не с кадрами, а с их подбором и расстановкой, о чем свидетельствуют итоги социологических опросов, проведенных соискателем среди административных государственных служащих (август 2008 г.; февраль 2013 г.), и сопоставление их результатов.

Важным направлением совершенствования исполнительной власти в работе признается создание на государственной службе механизма мотивации к высокоэффективной публичной управленческой деятельности. Так, в теории управления разработаны и предложены различные модели мотивации людей и поведения. Однако они слабо вплетены в публично-правовые отношения, так как в организационном сознании все еще превалирует устаревшее представление о том, что служащие государства непосредственно материальных благ не производят. Подобное утверждение не соответствует современному пониманию общественного производства, которое включает в себя не только материальное производство, но и нематериальную сферу - производство нематериальных благ и услуг. Новая посылка значима в двух аспектах: во-первых, она позволяет отнести управленческие решения и действия к категории продукции и услуг; во-вторых, создает благоприятную почву для определения величины экономического вклада от деятельности государственного аппарата. В результате возникает возможность более объективно оценивать труд государственных служащих (управленцев), привязав его к конечным (для потребителя) результатам управленческой деятельности.

Как показывают результаты социологического опроса, проблема мотивационных стимулов остается слабым звеном системы государственного управления Таджикистана. Так, выяснилось, что более половины респондентов не удовлетворены своей работой. При этом если в 2008 г.

30 % причину таковой усмотрели в отсутствии системы стимулов за эффективную деятельность, то в 2013 г. на ту же причину указали уже 46 % опрошенных. Соискатель приходит к выводу, что государство остается малоэффективным работодателем на рынке труда, а служба в нем - непривлекательной сферой для приложения умственного и творческого потенциала граждан.

Для исправления ситуации предлагается создать внутриорганизационный механизм мотивации, отличительными признаками которого могут выступить фонд оплаты труда, предельная численность государственных служащих и показатели деятельности на определенный период. Иллюстрируемая модель основывается на действенных стимулах и позволит существенно поднять материальное содержание служащих, сохранить профессиональный костяк, рационально распределить объем функциональной нагрузки. В промежуточном варианте можно было бы на базе определенных управленческих структур апробировать сформулированную идею, определив им статус ЭАЕ.

Перспективным направлением совершенствования исполнительной власти признается внедрение новых технологий общения с потребителями и получения ими информации в электронном виде. В ходе анализа организационно-правовых мер, предпринятых в этой сфере в Республике Таджикистан, выяснилось, что мероприятия и темпы их реализации не соответствуют запросам и ожиданиям общества, тенденциям развития в глобализирующем мире. Соискатель обращает внимание на нидерландский опыт по созданию службы "Почтовый ящик-51" и, воспользовавшись им, предлагает в ближайшей перспективе открыть службу "Почта-09", реанимировав и функционально преобразовав некогда действующую справочную линию связи.

В работе отмечается важность расширения объема и возможностей получения государственных услуг. Речь идет не только о введении системы единого окна, но и определении перечня платных и бесплатных государственных услуг, внедрении новых технологий их оказания при обслуживании граждан. Положительно оценивая ряд предпринятых мер по установлению сети платных терминалов выдачи заработной платы, пенсий и пособий, внедрению системы банковских пластиковых карт, вместе с тем отмечается, что государственное управление в Таджикистане характеризуется крайне низким уровнем правового обеспечения оказания услуг гражданам. Сам термин "государственные услуги" не воспринят законодательством страны.

Соискатель указывает на полезную практику ряда зарубежных стран (Австралия, Сингапур, Казахстан) и по аналогии с российским опытом предлагает принять отдельный законодательный акт в рассматриваемой сфере. При этом, ссылаясь на справедливое предостережение И.Н. Барциц относительно проявления разумного подхода к применению богатого зарубежного опыта административных преобразований на национальную почву и в общем контексте ситуации, сформировавшейся в процессе исторического развития См.: Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 58., с учетом нынешнего потенциала государственного управления, предпочтительным признается заимствование российского опыта по поэтапному переходу к электронным формам общения. При этом по аналогии с казахским опытом ей должно предшествовать четкое определение перечня государственных услуг, дифференцированное закрепление их бесплатной и платной разновидностей.

Весь ход административной реформы в конечном счете нацелен на то, чтобы выявить оптимальные пределы властного государственного присутствия в различных сферах. Государство лишь в том случае может оказаться на высоте требования дня, если сможет вовлечь в механизм реализации исполнительной власти общественные сегменты. В этой связи передача выполнения ряда функций в органы местного управления и самоуправления, саморегулируемые организации, негосударственный сектор признается важным магистральным направлением совершенствования исполнительной власти. Тенденции децентрализации могут оказать благотворное влияние на качество государственного управления при наличии правовых и организационных условий, стимулирующих тенденции деконцентрации публичной власти.

Обобщение нормативно-правового массива приводит к выводу, что законодательные нормы носят противоречивый характер. Наличие туманных формулировок не позволяет даже Правительству Республики Таджикистан как ведущему звену системы исполнительной власти воспользоваться законодательно предоставленной возможностью по делегированию полномочий. В государственном управлении Таджикистана скорее превалируют обратные тенденции по централизации и концентрации, что приводит к мелочной опеке, загруженности центральных органов исполнительной власти незначительными, второстепенными вопросами, их уходу от разработки и решения стратегических задач развития во вверенной сфере деятельности. В тенденциях чрезмерной концентрации кроется еще одна опасность: способствуя наращиванию бюрократического ресурса, они вовлекают государство во вмешательство в сферы, традиционно относящиеся к гражданскому обществу и нерациональному использованию его организационного потенциала.

В работе следующий этап общественного насыщения исполнительной власти резонно усматривается в вовлечении в ее реализацию человеческого фактора посредством ингрессионных форм, стимулирующих новую управленческую среду. В отличие от аутсорсинга при ингрессии в механизм деятельности официальных структур привлекаются граждане, их профессиональные объединения, иные заинтересованные инициативные сообщества. Ингрессионные элементы, усилив цепную связь организуемых механизмов государства и гражданского общества, могут создать прочный каркас сотрудничества в различных обоюдно значимых сферах в интересах повышения эффективности и продуктивности публичного управления.

В контексте интеграционных процессов и формирования механизма глобального административного пространства дальнейшей модернизации национальной системы управления может способствовать также прививка технологии ингрессии в межгосударственные отношения.

В заключении подведены итоги диссертационного исследования, обобщены выводы и предложения.

В приложениях приведены разработанная соискателем концепция ЭАЕ, а также итоги социологического опроса и интервьюирования.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА

Монографии:

1. Государственное управление в Республике Таджикистан: правовые проблемы теории и практики (на тадж. яз.) / Б.?Х. Раззоков. - Душанбе: Ирфон, 2007. - 14,5 п. л.

2. Президент Республики Таджикистан - глава исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б.?Х. Раззоков. - Душанбе: Ирфон, 2010. - 22,5 п. л.

3. Государственная администрация Таджикистана на рубеже веков: правовые аспекты развития / Б.?Х. Раззоков. - Душанбе: Ирфон, 2011. - 14,0 п. л.

4. Исполнительная власть Таджикистана: правовые проблемы институционального реформирования. Душанбе: Ирфон, 2013. - 15,5 п. л.

Научно-методические пособия, учебно-методические комплексы, раздел в учебнике:

5. Основы административного права Таджикистана (в соавторстве) // Основы государства и права Республики Таджикистан / Б.Х. Раззоков; под ред. О.?У. Усмонова (на тадж. яз.). Душанбе: Маориф, 1999. - 0,6 п. л.

6. Исполнительная власть Республики Таджикистан: науч. -метод. пособие (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков. - Душанбе: Ирфон, 2006. - 8,0 п. л.

7. Административное право Республики Таджикистан: учеб. -метод. комплекс (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков. - Душанбе: Таджикский государственный университет коммерции, 2008. - 10,0 п. л.

8. Административная ответственность (в соавторстве): учеб. -метод. комплекс (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков. - Душанбе: Таджикский государственный университет коммерции, 2011. - 8,0 п. л.

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России:

9. Союз ССР, Таджикистан и некоторые проблемы государственно-правового развития / Б.Х. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. - 2006. - № 2. - 0,7 п. л.

10. Правовые проблемы организации исполнительной власти Таджикистана на современном этапе / Б.Х. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. - 2006. - № 3. - 0,8 п. л.

11. Местное звено исполнительной власти: некоторые организационно-правовые проблемы деятельности (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. - 2007. - № 4. - 0,6 п. л.

12. Органы исполнительной власти: правовая характеристика

и основания классификации (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. - 2007. - № 3-4. - 0,8 п. л.

13. Развитие организационно-правовых форм управления в преддверии независимости Таджикистана / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского национального университета. - 2010. - № 4. - 0,4 п. л.

14. Правовое положение джамоатов поселка и села в системе государственного управления (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. - 2010. - № 4. - 0,3 п. л.

15. Некоторые концептуальные положения обновленного закона

о государственной службе / Б.Х. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. - 2010. - № 2. - 0,6 п. л.

16. Некоторые правовые вопросы организационной структуры государственного управления в Таджикистане / Б.Х. Раззоков // Известия Академии наук Республики Таджикистан. - 2011. - № 1. - 0,4 п. л.

17. Некоторые тенденции развития института исполнительной власти в Таджикистане / Б.Х. Раззоков // Вестник Томского государственного университета. - 2012. - № 354. - 0,4 п. л.

18. О соотношении понятий "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления" / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского национального университета. - 2012. - № 3 (2). - 0,5 п. л.

19. Реформа государственного управления - первый приоритет национального развития / Б.Х. Раззоков // Вестник "Таджикистан и современный мир". - 2012. - № 3 (32). - 0,5 п. л.

20. О модернизации механизма организации исполнительной власти в Таджикистане / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского госуниверситета права, бизнеса и политики. - 2012. - № 4. - 0,6 п. л.

21. Место исполнительной власти в системе государственной власти / Б.Х. Раззоков // Ученые записки Худжандского госуниверситета им. академика Б.?Г. Гафурова. - 2012. - № 3 (31). - 0,5 п. л.

22. Тенденции развития государственной администрации в свете решений XVI сессий Верховного Совета Таджикистана / Б.Х. Раззоков // Вестник "Таджикистан и современный мир". - 2012. - № 5 (34). - 0,5 п. л.

23. Некоторые проблемы в правовом положении председателя области, города, района / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского национального университета. - 2012. - № 3/7. - 0,6 п. л.

24. О реорганизациях в системе центральных органов исполнительной власти Таджикистана / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского госуниверситета права, бизнеса и политики. - 2013. - № 2 (52). - 0,5 п. л.

25. К вопросу о классификации органов исполнительной власти / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского национального университета. - 2013. - № 3/5 (118). - 0,5 п. л.

26. Рационализация институционального строения исполнительной власти Таджикистана / Б.Х. Раззоков //Вестник Таджикского национального университета. - 2013. - № 3/6 (121). - 0,4 п. л.

27. О сущности исполнительной ветви государственной власти / Б.Х. Раззоков // Ученые записки Худжандского государственного университета им. академика Б.Г. Гафурова. - 2013. -№ 4 (37). - 0,5 п. л.

28. Природа государственного управления: в поисках новой парадигмы / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского госуниверситета права, бизнеса и политики. - 2014. - № 1 (57) - 0,6 п. л.

29. О некоторых актуальных проблемах в организации исполнительной власти Таджикистана / Б.Х. Раззоков // Вестник Центра стратегических исследований при Президенте Республики Таджикистан "Таджикистан и современный мир". - 2014. - № 1. - 0,5 п. л.

Статьи в других научных журналах:

30. Исполнительная власть: постановка вопроса, сущность и основные свойства (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Давлат ва хукук (Гос-во и право). - 1999. - № 4. - 0,4 п. л.

31. Модель исполнительной власти Таджикистана (правовые проблемы организации) / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2006. - № 2. - 0,9 п. л.

32. Конституция Республики Таджикистан и организация исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2007. - № 1. - 0,5 п. л.

33. Правовое положение Президента Республики Таджикистан как главы исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2007. - № 2. - 0,7 п. л.

34. Некоторые правовые проблемы организации исполнительных органов на местах (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Давлат ва хукук (Государство и право). - 2007. - № 3. - 0,6 п. л.

35. Правовое положение Правительства Республики Таджикистан (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2008. - № 1. - 0,6 п. л.

36. Судебно-экспертные учреждения в механизме реализации исполнительной власти (организационно-правовой аспект проблемы) / Б.?Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2008. - № 1. - 0,4 п. л.

37. Административно-правовое положение центральных органов исполнительной власти в свете Конституции Республики Таджикистан (на тадж. яз.) / Б.?Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2009. - № 2. - 0,5 п. л.

38. Развитие института президента в мировой практике (на тадж. яз.) / Б.?Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2010. - № 2. - 0,9 п. л.

39. Конституционные основы учреждения исполнительной власти в Республике Таджикистан (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Вестник Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан. - 2011. - № 2. - 0,5 п. л.

40. Развитие организационно-правовых форм управления в первые годы независимости Таджикистана // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2011. - № 1. - 0,5 п. л.

41. Развитие организационно-правовых форм управления после принятия Конституции Республики Таджикистан 1994 г. / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2011. - № 4. - 0,9 п. л.

42. Проблемы организационно-правового обеспечения органов исполнительной власти в Республике Таджикистан / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского государственного университета коммерции. - 2011. - № 1. - 0,4 п. л.

43. Некоторые правовые вопросы государственного управления экономикой / Б.Х. Раззоков // Вестник Таджикского государственного университета коммерции. - 2011. - № 1. - 0,4 п. л. (в соавторстве).

44. XVI сессия Верховного Совета Таджикистана и значимые уроки для государственного управления / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2012. - № 2. - 0,6 п. л.

45. Исполнительная власть - ключевой компонент реформирования государственного управления / Б.Х. Раззоков // Вестник Института повышения квалификации государственных служащих Республики Таджикистан. - 2012. - № 4. - 0,6 п. л.

46. Министерства и государственные комитеты в системе исполнительной власти Республики Таджикистан / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2013. - № 1. - 0,8 п. л.

47. Некоторые правовые вопросы реформирования центральных органов исполнительной власти (на тадж. яз.) / Б.Х. Раззоков // Хает ва конун (Жизнь и закон). - 2013. - № 2. - 0,7 п. л.

Работы, опубликованные в иных изданиях:

48. К вопросу о природе административных договоров / Б.?Х. Раз-зоков // Власть. Управление. Правопорядок: сб. науч. ст. - Вып. 1. - Душанбе, 1995. - 0,3 п. л.

49. Правовое обеспечение реформ в сфере управления / Б.?Х. Раззо-ков // Сборник научных трудов преподавателей Таджикского государственного университета коммерции. - Душанбе, 2005. - 0,2 п. л.

50. Исполнительная власть: развитие организационно-правовых структур / Б.?Х. Раззоков // Сборник научных трудов преподавателей Таджикского государственного университета коммерции. - Душанбе, 2005. - 0,2 п. л.

51. Система исполнительной власти Таджикистана / Б.?Х. Раззоков // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. - 0,6 п. л.

52. К вопросу о природе государственного управления / Б.?Х. Раззоков // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2006. - 0,4 п. л.

53. Совершенствование публичной администрации - фактор противодействия коррупции (организационно-правовой аспект проблемы) / Б.Х. Раззоков // Сборник научных трудов преподавателей, посвященный 20-летию Таджикского государственного университета коммерции. - Душанбе, 2007. - 0,3 п. л.

54. Правовые проблемы взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества в свете развития информационных технологий / Б.Х. Раззоков // Правовые проблемы укрепления российской государственности: сб. ст. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2007. - 0,2 п. л.