Противодействие коррупции в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

1.1 Сущность и понятие коррупции

1.2 Исторический подход в изучении проблем коррупции и нормативно- правовое регулирование в рамках противодействия коррупции

2. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ В ИЗУЧЕНИИ ПРОТИВОДЕЙСТИВЯ КОРРУПЦИИ

2.1 Анализ Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

2.2 Перспективное развитие правового регулирования вопросов противодействия коррупции

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

коррупция противодействие закон

Тема противодействия коррупции в России актуальна, прежде всего, всеобщим вниманием. Она интересна тем, что люди сами являются ее составной частью этой деятельности и смотрят на нее с одной стороны с позиции члена общества, а с другой стороны, как граждане участвующие в становлении развитии демократического государства. Коррупции на сегодняшний день является одной из самых обсуждаемых, так как это проблема имеет широких размах и влияет на все стороны жизни общества в целом, она не имеет национального окраса и объединяет все государства мира. На волне повышенного интереса к данной проблеме наблюдается активизация деятельности не только государственных структур, общества в целом, но и не оставляет в стороне отдельных граждан. Во всем мире коррупция представляет собой негативное образование, которое влияет на политическую ситуацию в мире, на экономическое развитие стан, разрушает общественный порядок, изнутри разлагая все устои и обходя установленные законы. Мнение, бытующее в обществе, о том, что коррупция - это зло, которое разрастается в среде государственного управления снижает авторитет власти, создает напряженность в обществе и создает реальные предпосылки угрозе национальной безопасности. Как известно любое действие порождает противодействие. Нацеленность государства на изучение проблемы коррупции закладывает основы борьбы с ней, создает меры противодействия и защиты. К ним относятся принятие ряда законодательных актов, усилий правоохранительной деятельности, общественная деятельность, просветительская и информационная работа и многие другие меры антикоррупционной направленности. В современной России противодействие коррупции является ведущим направлением развития страны, и необходимость выработки действенных мер в решении данного вопроса требуют детального изучения и подхода, причем изучая коррупцию в первую очередь, как институционального явления. Потребность в научном исследовании и практическом применении мер противодействия коррупции в России объективно существует. Изучая проблему коррупции используя метод исторической ретроспективы можно выявить причины зарождения, развития и укрепления коррупции в России, что этому способствовало, проследить, как менялось законодательство в решении этого вопроса на протяжении становления и развития Российского государства и на современном этапе учесть опыт прошлого для развития будущего.

Степень научной разработанности проблемы противодействия в России через призму исторических событий оценивается неоднозначно. С одной стороны, в последнее десятилетие вышло значительное количество монографий, статей, исследовательских работ, посвященных теме коррупции, но изучающих ее с криминологической или юридической точки зрения. С недавнего времени стали появляться исследования, направленные на изучение корня проблемы ее исторической окраски, но упор в работах делается в большей степени на социальные стороны жизни, своего рода, завязанные на удовлетворении потребностей человека и ее психологическую окраску. Исторический анализ проблемы коррупции и противодействия с ней остается затронутым незначительно. В основном вся масса исследовательских работ направлена на изучение общетеоретических, методологических основ проблемы коррупции и борьбы с ней в виде монографий, методик, комментариев и так же значительную часть составляет периодическая печать и исследования регионального уровня, различные мониторинговые исследования, подходы, разработки, которые дают представления об актуальных тенденциях и направлениях в развитии антикоррупционного законодательства.

Объект дипломной работы - это изучение мер по борьбе с коррупцией методом исторического анализа и реализацию противодействия коррупции на современном этапе на всех государственных уровнях. В качестве предмета выступают основные мероприятия и направления реализации борьбы с коррупцией. Целью настоящей работы является изучение развития и динамики становления мер по противодействию с коррупцией в разные периоды развития государства и применения опыта предшествующего законодательства на современном этапе развития России. Для достижения цели работы предполагает решение следующих задач:

- определение понятия и сущности коррупции;

- исследовать проблему коррупции и нормативно-правовое регулирование в рамках противодействия коррупции через призму исторических событий;

- изучить современные подходя в рамках противодействия коррупции, через анализ нормативных правовых актов;

- рассмотретьперспективноеправовоерегулированиевопросов противодействия коррупции на федеральном и региональном уровне.

Данная работа состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и списка используемой литературы.

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В РОССИИ

1.1 Сущность и понятие коррупции

До декабря 2008 года законодательно закрепленного, а значит, единого подхода в понимании определения термина коррупции не было. Понятие

«коррупция» впервые законодательно было закреплено в Федеральном законе Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

Не смотря на то, что законодатель дал четкое определение коррупции в обществе, в мире научном и на практике не существует однозначного понимания этого явления. Коррупция - это явление известное миру с древнейших времен, а ее упоминаниях можно проследить по историческим документам, летописям и другим материалам, дошедшим до нас. Как известно, для успешности изучения сущности любого правового явления необходимо обращение к истории его зарождения и развития. Существует мнение об исторически сложившейся склонности российского народа к нарушению закона. А.И. Герцен писал, что русский, в какой бы должности не состоял, в каком бы чине ни был, «обходит и нарушает закон всюду, где это можно сделать безнаказанно...; несправедливость одной половины законов научила его ненавидеть и другую; он им подчиняется, как силе… неравенство перед законом убило в нем всякое уважение к законности»

На протяжении длительного времени термин «коррупция» пронизывал все сферы жизнедеятельности общества. Пониманию его сущности уделяли много времени различные ученые и отрасли наук отводили изучению и степени влияния на различные процессы жизни большое значение. Одной из важнейших задач, ставшей перед обществоведением, стояла задача определения понятия «коррупции». Дробышевский В.С. считает «что данный термин произошел от сочетания латинских слов «correi» - солидарность и

«rumpere» - ломать, повреждать, отменять. Этот термин «corrumpere» применялся еще в Римском праве для определения деятельности нескольких лиц, целью которых являлось «порча» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества». Ряд авторов видят производное от греческого слово, означающего «грязь». Большую заинтересованность в изучении термина проявили правовые общественные науки..

На международном уровне к понимаю коррупции наметились различные подходы. Так исследователем Дробышевким В.С. приводятся определения коррупции, высказанные на Генеральной Ассамблеи OOH в 1979 году:

«коррупция определена как злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственными служащими выгоды в связи с занимаемым служебными положением».

Коррупция в целом возникает непосредственно из властеотношений в широком смысле этого слова. Имеется в виду, например, власть государственного служащего, ответственного за распределение заказов на покупку товаров или оказания услуг для государства - от покупки мелких канцелярских принадлежностей до оказания многомиллиардных подрядных услуг. Это и власть правоприменительного органа по уточнению или толкованию норм права - от разрешения простого дела мировым судьей до толкования понятий политической, экстремистской или миссионерской деятельности Министерством юстиции и высшими судебными инстанциями. Не следует забывать и о власти работников в сфере здравоохранения - от оказания медицинской помощи или выдачи справки конкретному гражданину до закупок дорогостоящего медицинского оборудования и лекарственных средств для множества медицинских учреждений. Наконец, это и власть работников системы образования - от приема различного рода экзаменов до лицензирования и распределения бюджетного финансирования образовательных организаций.

Общим связующим звеном в выше представленных определениях выступает факт существования коррупции бок о бок с государственным управлением, она исходит из получения взяток служащими решения которых обходят закон и наносят урон имиджу страны, политическому благополучию, экономическому развитию и безопасности. В настоящее время термин «коррупционная преступность» употребляется едва ли не каждую минуту. Такое социальное явление как коррупция имеет свои особенности свойственные всем странам, так коррупция в России - сложное социокультурное явление окрашенное спецификой ее менталитета. Коррупция как норма жизни произрастает из образа жизни, обычая человека. Начиная с русского фольклора, который пронизан такими явлениями как лень, стремление ничего не делать и искать легких путей в достижении поставленной цели, так в русской народной сказке «По щучьему веленью» щука выполняет все желания Ивана, и ведра сами пошли и даже с печи вставать не нужно она сама пойдет,

«Сказка о рыбаке и рыбке» по велению рыбки исполняются все желания и рыбака и т.д. Так и в современной жизни коррупция не одностороннее поведение чиновников для получения материальных благ, но и ответное поощряющее поведение, а порой и подталкивающее со стороны людей, которые готовы любыми способами, пусть даже не законными получить необходимый им результат.

Проблемы или, как ее еще называют исследователи - феномену, коррупции рассматривается во многих научных исследовательских работах. Например, социолог С. Раис рассматривает коррупцию сквозь призму так называемых социальных индикаторов, то есть, как орудия, необходимые для нахожденияпутейвлабиринтеобщественныхсвязей.Применительнок феномену коррупции индикаторы способны:

Во-первых, проникнуть в глубинное содержание данного явления, обнаруживая его наличия в социальных отношениях;

Во-вторых, активизировать моральное и нравственное содержание правовых установок социума;

В-третьих, добиться устранения пробелов между нравственными установками социума и различными отраслями права.

Иными словами социальные индикаторы - в большей степени являются криминологическими показателями или почвой для развития коррупционных преступлений.

Исследователь А.Л. Карабанов, в поддержку изучения идей С. Раиса, выделяет две группы социолого-криминологических индикаторов деля их на нейтральные и особенные.

К числу нейтральных индикаторов он относит: Необъяснимые решения чиновников;

Явное несоответствие образа жизни чиновника и с официально получаемыми им доходами;

Выставление на показ символов своего статуса и другие. К числу особенных индикаторов он относит: Недопустимое расширение имеющихся полномочий;

Уклонение от контроля и необходимых аудитов, хотя для них могут иметься важные причины;

Преднамеренное избегание в критических ситуациях начальства или лиц, отвечающих за принятие решения и другие.

В рамках изучения феномена коррупции проведена масса исследований в рамках, которых пытались установить тип личности лиц, совершаемых коррупционные преступления, пол, возраст, уровень образования и осведомленности об уровне наказания за данные преступления. Статистические данные показали, что средний возраст составляет 37 лет, 27% из числа осужденных за коррупционные преступления являются женщины, с высшим образованием 52%. Из 124 осужденных за коррупционные преступления в 2007 году 72% знали о противоправности своих действий, 96% пытались избежать последствий, 83% считали наказание незаслуженно суровым, и лишь 2% считали, что несли заслуженное наказание.

Анализируя представленные статистические данные, следует отметить, что деятельность, проводимая органами власти в рамках противодействия коррупция, не достигает результатов, так как большая часть лиц, совершивших преступления не осознают вред, какой они нанесли обществу и государству в целом. Это значит, что коррупция - это явление институционное и бороться с ним нужно не только на уровне уголовного наказания, но и изучая в первую очередь его моральные и нравственные предпосылки. Но не стоит забывать о том, что любая деятельность имеет двусторонний характер в связи, с чем коррупцию необходимо рассматривать как незаконную двустороннюю сделку.

Коррупция как явление имеет свои виды и форму, по которым ее можно классифицировать. В литературе существует множество точек зрения на типологизацию коррупции, остановимся на классификации, которую дает Голубовский В.Ю. и Синюкова Т.Н.:

«Считаем необходимым классифицировать коррупцию по следующим основаниям: по статусу субъектов коррупции, по уровню этих субъектов, по масштабу территориального охвата, по степени повторяемости коррупционных отношений.».

Данная градация дает возможность изучить и рассмотреть коррупцию, как социальный феномен и сделать акценты на основных болевых точках и уязвимых местах в выстраивании отношений между государством в целом и гражданином в частности.

Коррупция не имеет национальных, политических или экономических приоритетов и присуще всем странам мирового сообщества, в подтверждение этому могут служить исследования различных международных агентств.

«Барометр мировой коррупции» Международного антикоррупционного движения Transparency International Россия набрала 29 баллов из 100 и заняла 135 - е место из 180 стран в индексе восприятия коррупции 2017 года. По данным исследования уже третий год подряд Россия набирает 29 баллов, т.е. ее положение в индексе остается стабильным.

Приведем пример исследования Международного антикоррупционного движения Transparency International:«Коррупция представляется респондентам более важной темой, чем образование, безработица и преступность (см. Приложение 1)».

Мнение россиян из числа участвовавших в исследовании считаю, что в борьбе с коррупцией обычные люди ничего сделать не могу. (см. Приложение 1).

По статистике сферы-лидеры в коррупции население определило медицину, образование и полицию (см. Приложение 1).

Четко выстроенная система отношений государства с обществом в качестве принципа противодействия коррупции реализуется в вовлечении общественных организаций, общественных советов при органах государственной власти и местного самоуправления, средств массовой информации в данную деятельность, в использовании института общественного контроля, в возможности граждан информировать органы власти о коррупционных деяниях. Российская Федерация, являясь участником Конвенции ООН против коррупции, участвует в международном сотрудничестве в сфере противодействия коррупции с такими организациями, как Совет Европы, Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), участвует в пленарных заседаниях ГРЕКО в Страсбурге. Кроме того, Россия регулярно взаимодействует с участниками Конвенционных совещаний стран- участниц Конвенции ООН против коррупции.

Сегодня для нас актуально звучат слова известного в конце XIX века журналиста Н.И. Греча, сказанные им более ста лет назад: «У нас злоупотребления срослись с общественным нашим бытом, сделались необходимыми его элементами. Может ли существовать порядок и благоденствие в стране, где из 60 миллионов нельзя набрать 8 умных министров и 50 честных губернаторов, где воровство, грабеж и взятки являются на каждом шагу, где нет правды в судах, порядка в управлении, где честные и добродетельные люди страждут и гибнут от корыстолюбия и бесчеловечия злодеев, где никто не стыдится сообщества и дружбы с негодяями и подлецами, только бы у них были деньги, где ложь, обман, взятки считаются делом обыкновенным и нимало не предосудительным…».

В борьбе с коррупцией необходимо не забывать и использовать ретроспективный взгляд на злоупотребление властью в России и на меры противодействия им, для определения ориентиров в выборе вектора преодоления этого явления, непомерно разросшегося сегодня.

1.2 Исторический подход в изучении проблем коррупции и нормативно- правовое регулирование в рамках противодействия коррупции

Среди целого ряда методов исследования, используемых в гуманитарных науках, наиболее специфичным, но видимо, весьма эффективным является так называемый исторический метод, предполагающий воспроизведение истории изучаемого объекта во всей своей многогранности с учетом всех деталей и случайностей. При этом ретроспективный анализ освобождается от всего случайного, несущественного и тем самым помогает продвинуться в познании предмета исследования. Исследуя правовые памятники разных времен возможно глубже понять юридическую природу анализируемого явления в частности такого, как коррупция и борьба с ней. Первые антикоррупционные наставления нам дают дошедшие до нас религиозные тексты, так Новом завете говориться: «Тогда один из двенадцати, называемый Иуда Искариот, пошел к первосвященникам и сказал: что вы дадите мне, и я вам предам Его? Они предложили ему тридцать сребреников; и с того времени он искал удобного случая предать Его.» Аналогичные мысли содержат и другие канонические тексты.

История коррупции не уступает истории человеческой цивилизации. Первое нравственное осуждение взятки известно уже в летописи XIII века. Когда митрополит Кирилл покинул разоренный татаро-монголами Киев и отправился во Владимир Суздальский, то, «проходя грады и веси», он везде осуждал мздоимство, пьянство и чародейство». Особое место в истории коррупции следует уделить институту «кормления» созданному в IX-X веке. Данный институт на Руси возникает по примеру Византии. «Кормление» - направления великим князем своих представителей на подвластную территорию без содержания. Кроме подьячих, получивших жалование, было немало служилых без жалования - доказательство, что можно было быть сытым без государева жалования, из одной писчей деньги. Система кормления была отменена в 1556 году, на местах управление было передано губным старостам, избивавшимся из дворян, а также земских старост и городских приказчиков. Со времен Древней Руси существуют также такие понятия, как «почесть» (предварительные подарки), «поминки» (подарок по итогам) - формы добровольного подношения должностным лицам в знак уважения. В конце XIV века появилось уголовно-правовое понятие «посул» как форма незаконного вознаграждения княжеских наместников за осуществление официальных властных полномочий. Первые упоминания посула содержатся в статье 6 Двинской Уставной грамоты 1397-1398 годов. Примером может служить Псковская судная грамота (1397-1467 гг.), в ней впервые вводится крестное целование для посадников, отправлявших правосудие, с обещанием «городскими кунами не корыстоватися», «тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику».16 Что может трактоваться как присяга. В Новгородской судной грамоте (1471 г.) так же шла речь о требовании от бояр, посадников и наместников «посул не брать» o, чем также приносилась присяга. В Судебнике Ивана III 1497 года считается первым правовым документом антикоррупционной направленности. В его текстах запрещалось боярам, окольничим и дьякам, «и всякому судие» брать посул и предусматривалась смертная казнь и членовредительские телесные наказания за многие должностные преступления. Однако, уголовным преступлением взяточничество официально признано в период царствования Ивана Грозного, до этого времени борьба с явлениями коррупции была хаотичной и не давала никаких результатов. Еще целый ряд наказаний за должностные преступления закрепил Судебник 1550 года. Он ввел наказание за волокиту, за нарушения судебного порядка рассмотрения дел, канцелярского делопроизводства.

Таким образом, стоит отметить, что Судебники дают нам первые упоминания в законодательстве о противодействии коррупции. На протяжении всей Российской истории велась борьба с разними видами коррупционных правонарушений и ответственность да них в разное время носила разный характер, вплоть до смертной казни. Так же упоминается замена смертной казни битьем кнутом на центральной площади на глазах у людей, в назидание другим или упоминается запись в книгу как вора и взяточника».

В Уложении 1649 года, по словам Касьянова В.С.: «впервые появился институт отвода судье». Одной из причин распространения коррупции в то время отсутствие жалования у части служилых людей, а также традиция почтения, подношения даров в знак уважения чиновнику, за выполненную работу.

История борьбы с должностными преступлениями в любом государстве ведет свое начало от момента зарождения государственного механизма, поскольку даже минимальный объем полномочий, предоставляемых от имени государства должностному лицу, способен провоцировать стремление злоупотреблять ими, использовать в личных интересах, вопреки их публичному характеру. Чем сложнее становиться по мере своего развития государственный механизм, чем многообразнее функции составляющих его элементов, тем больше разрастается проблема конфликта частных интересов и публичных. Ряд исследователей считает, что корни большого числа «преступлений по должности» в Российской империи восходили к крепостной зависимости основной части населения, привыкшего не оспаривать распоряжения начальства. В России проблема должностных преступлений особенно отчетливо проявилась с начала создания имперского государственного аппарата при Петре I. С этого периода бюрократизация административного аппарата и судебной системы шла непрерывными темпами, охватывая все уровни и ветви власти. Одновременно нарастала угроза злоупотребления властными полномочиями, их превышения, использование в корыстных целях. Отсутствие системности в противодействии должностным преступлениям влекло их широкое распространение на всех уровнях власти.

Петр I создал огромный аппарат государственного управления, который сосредоточил в себе управленческие функции государства. Однако интересы бюрократического аппарата ограничивались только улучшением качества делопроизводства, а не кардинальными изменениями. К тому же урезание средств на содержание аппарата чиновники компенсировали поборами с населения. Реформы Петра завершили процесс формирования в России абсолютной монархии, сосредоточив власть в руках одного человека - монарха. Период правления Петра I можно ознаменовать периодом попытки создать системное взаимодействие органов во власти, которые будут улучшать развитие страны, и решать вопросы коррупционной направленности на местах, при сильной власти монарха.

Система нового административного деления, которую определила Губернская реформа 1708 года положила в основу создание упорядоченной системы управления на местах, так как «разросшаяся приказная система была весьма запутанной, приказы часто дублировали деятельность друг друга. Стремление государства решать любые судебные дела в центре привело к знаменитой московской «волоките» Большое внимание Петр I уделял созданию контролирующих органов. Создание коллегий - новых исполнительных органов власти, попытка уменьшить коррупционный фактор, так как дела в этих органах решались коллегиально. Важным аспектом в рамках противодействия коррупции было создание Юстиц-коллегии - как попытки отделить власть судебную от административной, в 1722 году создание прокуратуры - контролирующего органа, целью которого было «не только обнаружение нарушения законности, но и его исправление». Период после правления Петра в вопросе противодействия коррупции наметилась своего рода стагнация - замирание.

Очередной толчок в истории противодействия коррупции приходиться на период правления Николая I. В период правления Николая I коррупция господствовала практически во всех структурах власти. Владея знаниями о сложившейся ситуации и необходимости проведения реформ органов власти, царь боялся перемен и их последствий. Вплоть до Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 года специального состава о преступлениях по «службе государственной» в отечественном законодательстве не было, виновные должностные лица привлекались к ответственности за отдельные виды преступлений. Самыми распространёнными делами о должностных преступлениях являлись такие, как злоупотребление властью, подлог, растрата, взятка, беззаконные поборы. Примечательным для практики губернских судов является то, что дела по должностным преступлениям не доводились до конца, о чем свидетельствует отсутствие окончательных определений или приговоров.

Реформы, проводимые Александром II, смогли в некотором роде изменить положение в законодательстве. Результатом стало изменение статуса суда, процесс в котором стал бессословным, гласным, независимым и состязательным. Был создан новый институт - «суд присяжных». В дальнейшем ряд реформ проводимых в России положили начало формированию тенденций отделения частного капитала от государственного. Примером могут служить контрреформы, проводимые Александром III, который запретил совмещение государственных должностей с должностями в акционерных обществах и банках. Реформы Александра II дали России не только цивилизованные суды. Появилась свобода печати; открылось широкое поле для общественной самодеятельности..» Это важное обстоятельство в этот период появляются первые научные работы в рамках изучения вопроса коррупции.

Благодатная почва для распространения коррупции возникает в периоды социальных волнений, потрясений, государственных переворотах, смены власти. Октябрьская революция 1917 года полностью преобразовало управленческий аппарат огромной страны, создав новую систему управления с целью избавиться, в том числе и от пережитков царизма таких, как взяточничество, злоупотребление властными полномочиями, фаворитизм, покровительство и др.

Следовательно, в советский период развития российского общества коррупция рассматривалась не как цельное явление или институт, а в упрощенной форме в виде ее отдельных элементов. В.И. Ленин отмечал: «Если есть такое явление, как взятка, если это возможно, то нет речи о политике, тут нельзя делать политики, потому что все меры останутся висеть в воздухе и не приведут ни к каким результатам».29 В доказательство этого М.В. Шедий говорит: «Согласно переписи 1920 г. в Москве числилось не менее 230 тыс. служащих государственных учреждений. В 1921 году численность бюрократического аппарата советской России составляла 5,7 млн. при численности населения 61 млн. человек. Для сравнения: в 1913 году в Российской империи при численности населения 174 млн. человек на государственной службе находилось 253 тыс. чиновников».

Делая вывод можно отметить, что создание большевиками нового управленческого аппарата результатов не дало, ибо размеры государственного управленческого аппарата оставались настораживающе велики. Что же касается финансирования государственного аппарата, то тенденция остается на том же уровне, что и в прошлые периоды развития российского общества. Здесь можно усмотреть тенденцию трансформации коррупции, как социально- экономического явления, которое порождается в том же качестве, только в новой форме. Номенклатура, появившаяся при И.В. Сталине, по сути своей напоминала сословие бюрократов, сформировавшееся при Николае I. Чиновнику не нужны были деньги для приобретения автомобиля, особняка, квартиры и т.д. Все это давало ему положение во власти, делая процесс «входа во власть» весьма коррупционным.

После прихода к власти большевиков кардинальным преобразованиям подверглись государева служба. Были упразднены ранее действовавшие законы. Касьянов В.С. говорил: «Петровская табель о рангах, представляющая собой три иерархические системы должностей - гражданских, военных и придворных,быларазрушенавихремреволюционного октября..Законодательство советского периода в рамках противодействия коррупции складывался из достаточно узких взглядов на проблемы развития коррупции. На изломе двух эпох и имея в запасе людские ресурсы взращённые на укладе царской России, давали почву для расцвета не только злоупотреблением властью, взяточничеством и должностным преступлениям, но также и другим видам коррупции в том числе и бытовым.

К законодательству советского периода в рамках противодействия коррупции можно отнести ряд декретов, таких как декрет Совета Народных Комиссаров от 08 мая 1918 года «О взяточничестве», постановления ВЦИК РСФСР от 07 июля 1923 года «Положение о дисциплинарных судах», постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 года «О дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности», постановление ВЦИК РСФСР от 28 мая 1922 года «Положение о Прокуратуре», Уголовный кодекс 1922 года, Конституция СССР 1936 года, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 года «Об утверждении положения о прокурорском надзоре в СССР», указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 года

«Об усилении уголовной ответственности за взяточничество» и др. Данные документы имели своей целью укрепление дисциплины и правопорядка в системе государственного управления, определяли правила поведения и устанавливали меру ответственности за нарушение законодательства.

Советский период развития России накопил достаточно неплохую базу для создания антикоррупционного законодательства. Стоит отметить и законодательство в рамках становления системы государственной службы в период советской власти. Здесь значительную роль необходимо отвести таким документам, как декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», указу Президиума Верховного Совета СССР от 23 мая 1986 года № 4719 «Об усилении борьбы с извлечением нетрудовых доходах» и постановлению СНК РСФСР от 27 июля 1918 года «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях». Этими нормативными правовыми документами вводились дозволения, ограничения и запреты для служащих советского государственного аппарата, в них устанавливались ответственность государственных служащих за правонарушения с возмещением имущественного ущерба. Своего рода это нормативная практика легла в основу современного законодательства в рамках противодействия коррупции.

Не стоит обходить вниманием и вопрос ответственности за коррупционные преступления в советский период. Уголовный кодекс, принятым постановлением ВЦИК РСФСР 01 июня 1922 года, который в особенной части выделял целую главу «Должностные (служебные) преступления», к которым отнесены такие как, злоупотребление, превышение и бездействие во власти, вынесение постановлений судьями из корыстных или личных видов неправомерного приговора, присвоение или растрата должностным лицом денег, ценностей или иного находящего в служебном ведении имущества, получение, дача взятки, служебный подлог. Интересным видом должностного преступления того времени выделяется так называема провокация взятки, в статье 115 Уголовного кодекса от 01 июня 1922 года говориться: «Провокация взятки, т.е. - заведомое создание должностным лицом, в целях последующего изобличения дающего взятку», это дает возможность проследить расширение составов преступлений, отнесенных к категории должностных.

Из приведенных выше статей Уголовного кодекса видно, что основным наказанием за должностные преступления были лишение свободы от одного года до трех лет, имело место конфискация имущества и увольнение с работы как специальное дополнительная мера наказания. Необходимо отметить, что в четырех видах должностных преступлений имело места высшая мера наказания - смертная казнь.

Особое место в рамках противодействия коррупции необходимо отвести прокуратуре. В постановлении ЦИК СССР № 84, СНК СССР № 2621 от 17 декабря 1933 года «Положение о прокуратуре Союза ССР» сказано: « Основной задачей прокуратуры Союза ССР является укрепление социалистической законности и охрана общественной собственности от покушений со стороны противообщественных элементов на всей территории Союза ССР.».34 За период СССР четко прослеживается тенденция усиления позиций прокурорского надзора и расширение организационно-правовых основ деятельности прокуратуры, что подтверждается статьей 113 Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05 декабря 1936 года, которой

говориться: «Высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР.». Это позволяет выделить прокуратуру, как отдельный центральный, а в последствии и высший орган надзора за соблюдением законодательства в стране, дает предпосылки выделять прокуратуру, как ведущий орган власти в борьбе с коррупционными правонарушениями. Такое пристальное внимание к прокуратуре, как надзорному органу, заложило основу для ее дальнейшего развития и определения направления ее деятельность как основополагающего органа в борьбе с коррупционными преступлениями. В советский период развития уголовного права практика назначения наказаний за коррупционные преступления шла по пути их ужесточения, что отразилось и в ужесточении уголовных наказаний, и, соответственно, на практике назначения наказаний. Так, в УК РСФСР 1960 наказание за должностные преступления варьировалось от трех до пятнадцати лет лишения свободы, но стоит отметить, что в тексте главы 7 «Должностные преступления» в отличии от Уголовного кодекса 1922 года высшая мера наказания не упоминается напрямую, она зафиксирована в Общей части Уголовного кодекса в качестве исключительной меры за особо тяжкие преступления, что в своем роде может говорить о гуманизации и смягчении наказаний за должностные преступления. Резюмирую борьбу Советской власти с коррупцией можно выделить следующие черты:

- власть до конца 1980-х годов не признавала термин «коррупция»;

- советское правосознание» видело причину коррупционных явлений лишь как проявление пережитков эксплуататорского строя;

- практическинеприкосновеннымиоставалисьвысшиесоветскиеи партийные чины;

- коррупция нередко выступала в качестве единственного возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику.

Проблема распространения, трансформации коррупции на протяжении истории позволяет нам определить почву, на которой она появляется и распространяется. В основе коррупционных мотивов лежит бытовой, традиционный уклад жизни, своего рода подношения, подарки, благодарность со стороны населения для реализации своих собственных благ, именно они дают возможность и благоприятную почву для развития бытовой коррупции. Люди, жизненный уклад, которых сопровождался принятием благодарности, подарков, подношений, как нормы, приходят на службу в органы государственной власти и поощряют бытовую коррупцию, а в дальнейшем реализуют свои потребности уже за счет средств государства. Не стоит забывать, о масштабах нашей страны, большая страна, сложность управления, что приводит к укрупнению управленческих структур и росту числа должностных лиц, выстраивается сложная система подчинённости и подконтрольности со стороны центральных органов власти по отношению к регионам и районам. Большой управленческий аппарат приводит к достаточно небольшим заработным платам, а отдаленность и чувство безнаказанности приводит к росту потребности в удовлетворении бытовых, статусных потребностях. Важным моментов является слабая законодательная база и аппарат пресечения коррупционных преступлений. Так же в разные исторические периоды развития страны, смены властей, многочисленные войны, нестабильная экономическая ситуация все сыграло роль в становлении, развитии и укреплении позиций коррупции как не просто явления, а укоренившейся нормы жизни. Одна из самых острых проблем современности - проблема коррупции и противодействия ей. Отсутствие всесторонней борьбы с коррупцией, массового осуждения в общественном сознании может привести к разрастанию этого зла до угрожающих масштабов. Особую актуальность эта проблема приобретает на современном этапе - переломном этапе развития России, когда, по сути, формируется общество с его новыми ценностями, одной из которых является морально-нравственное здоровье народа. Принято думать, что борьба с вечно живущей коррупцией бесполезна и рядовой гражданин не может повлиять на эту ситуацию. В этой работе предпринята попытка рассмотреть и проанализировать сущность коррупции, ее историю, проявления на федеральном и местном уровне, а также меры по борьбе с ней.

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ В ИЗУЧЕНИИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

2.1 Анализ Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Началом современного этапа в развитии антикоррупционного законодательства можно считать ноябрь 2003 года, когда Указом Президента Российской Федерации В.В. Путиным был создан Совет по борьбе с коррупцией. Совет был создан, как совещательный орган при Президенте Российской Федерации и не обладал властными полномочиями. Данный совет был создан в целях совершенствования государственной политики по противодействию коррупции на всех уровнях государственного управления.36

В дальнейшем в становлении базы антикоррупционного законодательства большую роль сыграли международные нормативные правовые акты. В 2006 году были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции 2003 года и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, послужившие основой для разработки и принятия Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Указа Президента Российской Федерации от 31 июля 2008 года № Пр-1568 «Об утверждении национального плана противодействию коррупции на 2010 - 2011 годы» и конечно заложили основу в формировании Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

С момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 04 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией» и создания Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прошло 15 лет, что позволяет сделать вывод о том, что проблема коррупции в стране становиться ярко выраженной, приобретаем глобальный характер и становиться реальной угрозой для ее развития. Принятие Национального плана противодействия коррупции, в дальнейшем Национальной стратегии противодействия коррупции, является своего рода заявлением государства в рамках серьезности намерений искоренить коррупцию, как «болезнь» государства.

Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» выступил системообразующим звеном в правовой основе борьбы с коррупцией. В значительной степени он стал не только нормативно-правовым, но и программным документом, определившим главные направления в сфере борьбы с коррупцией и параметры применения государственной антикоррупционной политики. По сути, он стал начальным этапом в формировании самостоятельной отрасли законодательства по вопросам противодействия коррупции.

С момента создания закона до принятия прошло почти восемь лет, что дает основания предположить о проблематичности законодательного вопроса коррупции, сложности в формулировании определения и сферы распространения данного закона в связи с достаточно размытым характером самого явления коррупции. Проект федерального закона «О противодействии коррупции» был внесен в парламент 5 ноября 2001 года, а увидел свет только 25 декабря 2008 года. Принятие Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» стало важным этапом в противодействии коррупции и развитии антикоррупционного законодательства на современном этапе развития Российской Федерации.

Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» вступил в силу 10 января 2009 года. За период его действия он редактировался и изменялся 16 раз. Попробуем дать характеристику его положений и проследить, как он видоизменился за истекший период времени.

Первая редакция закона, после своего вступления в силу вызвала массу откликов в сердцах различных исследователей, причиной тому был неоднозначный взгляд на характер данного законопроекта. Большая часть исследователей характеризовали его рамочным, узконаправленным и высказывались о том, что меры закреплённые законопроектом носят больше декларативный характер.

Так С.Е. Чаннов писал: «Наконец в 2008 году был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который по идее должен быть системообразующим для всего отечественного антикоррупционного законодательства. Однако, как видится, эта задача была решена с его принятием лишь частично. Во-первых, в Законе о противодействии коррупции не обозначены антикоррупционные механизмы. Во-вторы, напротив, некоторые механизмы, указанные в этом Законе, не находят отражения в иных законодательных актах и в результате на практике не работают должным образом.38 По мнению Н.А. Агешкина, А.Б. Бельянской и А.Б. Смушкина «Комментируемый Закон на 80% состоит из бланкетных норм и функционирует преимущественно в качестве рамочного законодательного акта, а основная нагрузка правового регулирования в части разработки, внедрения и реализации национальных антикоррупционных мер находится в плоскости подзаконного нормотворчества.

Основные и значимые изменения и дополнения были внесены редакциями 21 ноября 2011 года, 29 декабря 2012 года и тремя редакциями в 2015 году.

Начнем с того, что федеральный закон «О противодействии коррупции» (далее - закон), заложил впервые законодательное определение термина коррупция на протяжении всего времени действия данное определение не изменялось.

«1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;».

По мнению Н.В. Бородаенко понятие, закрепленное законом «не носит понятийный характер, а всего лишь содержит перечисление наиболее общих действий, являющихся проявлениями коррупции.».

Самое большое количество внимания законодатель, судя по количеству внесенных изменений, подверглась статья 12 Закона. В нее с 2008 года по 2017 год было внесено более 9 изменений и дополнений. Был расширен перечень условий об уведомлении бывшего представителя нанимателя о всех видах трудовой деятельности в том числе и по договорам оказания услуг гражданами, замещавшими должности государственной или муниципальной службы в течение двух лет после увольнения, изначально это касалось только деятельности в коммерческих и некоммерческих организациях. Так же, по сравнению с изначальной редакцией Закона, был прописан порядок уведомления и процедура получения согласия. Дополнительно внесен пункт 6 с отсылочной нормой на Указ Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года №1065.

Закон был расширен и дополнен статьями 12.1, 12.2, 12.3 и 12.4.

Стоит заметить, что в изначальной редакции закона субъектами коррупционных правоотношений выделялись, только государственные и муниципальные служащие, в дальнейшем этот пробел был заполнен. Что касается ограничений и запретов, налагаемых на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, здесь прослеживается четкая взаимосвязь с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» и Федеральным законом от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Статья 12.2 распространяет ограничения и обязанности государственных служащих на работников организаций, подведомственных органам государственной власти. Статья 12.3 предлагает исключения конфликта интересов в части запрета заниматься предпринимательской деятельностью и исключения слияния частного и государственного финансирования и установления, так называемых, аффилированных лиц. Так при анализе сведений о доходах в целях выявления аффилированности кадровыми структурами органа власти необходимо обращать внимание на деятельность супругов в целях выявления фактов, свидетельствующих о возможности влияния служащих на деятельность компаний, учредителем которых являются супруги.

Статье 12.4 аналогична статье 12.2 некоторые авторы усматривают в данной статье, своего рода, ограничение права свободы труда позиционируя, что решения, принимаемые комиссией по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих (муниципальных) и урегулированию конфликтов интересов, ограничивают конституционные права человека на труд.

По мнению Л.М. Мадалиевой, которая исследуя статью 12 закона делает вывод, что «к сожалению, законодатель в статье 12 Закона № 273-ФЗ без какой- либо необходимости ограничил конституционное право на свободу труда, но ни в одном из нормативных правовых актов не установил ограничения при поступлении на гражданскую службу для граждан, ранее состоявших в трудовых отношениях с организациями, в отношении которых впоследствии они будут осуществлять надзор в связи с исполнением своих служебных обязанностей.

Следующей по количеству изменений и дополнений можно выделить статью 8 закона. Изначальна она была представлена, как обязанность служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и состояла из 9 пунктов. В результате всех законодательных изменений в законе статья 8 была расширена, в действующей редакции она представлена в виде статьи 8, в которой речь шла о предоставлении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и статьи 8.1, в которой речь шла о предоставлении справок о расходах.

Так называемая декларационная компания государственных и муниципальных служащих была известна и ранее, как мера противодействия коррупции, но на сегодняшний день, законодательное ее закрепление и контроль исполнения является действующей нормой, претерпела ряд изменений, усилился контроль за ее исполнением и ответственность за ее несоблюдение или предоставлением ложной информации. Сравнивая редакции закона сразу можно увидеть, что, во-первых, расширился перечень лиц, которые обязаны представлять справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, помимо государственных и муниципальных служащих и лиц, претендующих на замещение данных должностей и их супругов и несовершеннолетних детей, теперь в этот перечень включены и иные лица, а именно: граждане, претендующие на замещение должностей руководителей государственных (муниципальных) учреждений, граждане, поступающие на обучение в образовательные организации высшего образования, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Но, несмотря на более расширенный перечень лиц, он продолжает носить закрытый характер.

Данная статья расширяет и сам перечень предоставляемой информации с 2012 года выше перечисленные лица предоставляют справки не только о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, но и справки о расходах в соответствии с Федеральным законом от 03 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Статья 3 данного закона устанавливает условия, при котором сдаются справки о расходах. Справка о расходах сдается при условии приобретения имущества на сумму или нахождения на счетах в банках суммы превышающей суммированный трехгодичный доход обоих супругов, в остальных случаях сведения расходах не предоставляются.

Справка о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как правило, предоставляются в кадровую службу соответствующего органа, организации либо в специально уполномоченный орган по установленной форме. Форма справки установлена Указом Президента Российской Федерации от 23 июня 2014 года № 460. В соответствии с пунктом 25 Указа Президента Российской Федерации от 02 апреля 2013 года № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «о противодействии коррупции» Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации осуществляет оказание консультативной и методической помощи в реализации требований федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации о противодействии коррупции, а также уполномочено издавать методические рекомендации и другие инструктивно- методические материалы по данным вопросам.

Так же данный закон определяет круг органов, уполномоченных осуществлять контроль за предоставлением вышеуказанных сведений.

На примере Вологодской области можно увидеть, что функции контроля за предоставлением справок и проверки их достоверности помимо органов Прокуратуры Вологодской области возложены со стороны высшего должностного лица субъекта на орган исполнительной власти Департамент государственного управления и кадровой политики Вологодской области (ранее Департамент государственной службы и кадровой политики Вологодской области). Данным органом власти проводиться сравнительный анализ полноты и правильности заполнения справок исходя из данных предшествующих годов. Анализ сведений проводится вручную, без использования каких-либо автоматизированных комплексов.

Интересным изменением, которого не было в изначальной редакции является размещение справок в информационно-коммуникационной сети Интернет. Для этих целей государством разработан порядок размещения справок. При этом конкретные перечни должностей, замещение которых влечет за собой размещение указанных сведений, и порядок размещения необходимой информации регулируются соответствующими актами, которые принимаются обозначенными субъектами. В качестве примера укажем постановление Губернатора Вологодской области от 21.10.2013 № 481.