Организационно-правовые основы предоставления государственных и муниципальных информационных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Одним из неотъемлемых условий соблюдения ряда важнейших прав человека и гражданина является предоставление соответствующими органами государственных и муниципальных услуг. В особую группу следует выделить информационные услуги, предоставляемые органами государственной власти и местного самоуправления.

Именно предоставление указанного вида услуг служит не только гарантией обеспечения основополагающих конституционных прав и свобод граждан, но и является необходимым условием соблюдения основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг в целом.

Однако, не смотря на особую значимость рассматриваемой категории услуг, правовое регулирование особенностей их предоставления не является совершенным, в связи с чем является необходимым подробное исследование указанной сферы права с целью определения путей решения проблем, существующих в данной области.

Научный интерес к выбранной теме исследования обусловлен ее сложностью и наличием проблемных аспектов, а также недостаточной разработанностью указанной темы в юридической литературе. Не смотря на актуальность рассматриваемого вопроса, особенно на современном этапе развития государственных и муниципальных услуг, в данной сфере остается множество нерешенных вопросов. Таким образом, является необходимым проведение комплексного исследования с целью дальнейшей разработки способов устранения проблем, имеющихся в области правового регулирования института государственных и муниципальных информационных услуг. муниципальный информационный услуга

Основаниями и исходными данными темы работы являются Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», регулирующие особенности предоставления государственными органами и органами местного самоуправления услуг, в том числе, информационных.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при предоставлении органами государственной власти и местного самоуправления услуг информационного характера.

Предметом исследования являются правовые нормы законодательства Российской Федерации, регулирующие институт государственных и муниципальных информационных услуг, а также особенности их предоставления соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления.

Целью работы является комплексное системное исследование особенностей предоставления государственными органами и органами местного самоуправления информационных услуг, а также выявление проблем, существующих в правовом регулировании данного института и процедуре предоставления указанных услуг на практике.

В соответствии с поставленной целью требуется разрешение следующих задач:

определение юридического понятия государственных и муниципальных услуг, их содержания, а также основных принципов и форм их предоставления;

анализ зарубежного опыта предоставления государственных и муниципальных услуг, а также сопоставление правового положения указанного института в России и за рубежом;

рассмотрение особенностей правовой регламентации и порядка предоставления государственных и муниципальных информационных услуг;

исследование и анализ практики предоставления государственных и муниципальных информационных услуг на территории Вологодской области через многофункциональные центры.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод, а также основанные на нем частно-научные методы: сравнительно-правовой логический метод в сочетании с системным анализом

исследуемых явлений, метод анализа нормативной базы и обобщения практики ее применения.

Степень научной разработанности темы исследования. Информационной базой проведенного исследования послужили публикации ведущих специалистов в рассматриваемой сфере, в числе которых работы таких авторов как Е.С. Устинович, К.Р. Булгакова, С.С. Зенин, Н.В. Киселева, С. Ю. Горбатенко, А. Н. Марьенков и другие.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в работе теоретические положения и выводы могут быть использованы в учебном процессе и в правотворческой деятельности.

Структура работы определяется целями и задачами исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие четыре параграфа, заключение, список использованных источников и приложения.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ

1.1 Понятие, содержание, принципы и формы оказания государственных и муниципальных услуг

Понятие «услуга» на сегодняший день имеет различные трактовки. В наиболее общем виде значение данного термина можно определить как определенный продукт труда, особенностью которого является то, что его полезный эффект выражается в форме деятельности, направленной на человека или вещь, а не в форме вещи1.

В российском законодательстве термин «услуга» можно увидеть в Конституции Российской Федерации. Основной закон государства использует указанное понятие исключительно в экономическом аспекте. Так, статья 8 Конституции РФ гарантирует единство экономического пространства в Российской Федерации, а так же свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств. Статьей 74 Конституции РФ устанавливается запрет на создание каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также определяется порядок введения ограничений такого перемещения.

Понятие «государственная услуга» в России получило наибольшее распространение в период начала административной реформы2.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, регулируются Федеральным законом от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Указанным законом закрепляется понятие государственной услуги, согласно которому под государственной услугой понимается деятельность по

реализации функций органов, предоставляющих государсвенные услуги, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий указанных органов, установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации и нормативно-правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации также дает определение государственной услуги, однако, более обобщенное. В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса РФ государственные услуги представляют собой услуги, которые оказывают органы государственной власти, государственные учреждения, а также, в случаях, предусмотренных российским законодательства, иные юридические лица.

Несмотря на наличие законодательно закрепленного понятия государственной услуги, в правовой литературе не прекращаются попытки конкретизировать, дополнить или подробнее раскрыть содержание рассмотренных определений.

Бабаева З.К. в своей работе отмечает, что государственной услугой являются любые действия органа власти в отношении гражданина или огранизации, которые он обязан выполнить при наличии сопутствующих условий4.

Изложенная характеристика государственных услуг видится вполне справедливой, однако, следует отметить ее неоднозначность, ввиду недостаточной конкретизации.

В свою очередь Мартынова Е.И. определяет государственные услуги как отношения государственных структур с гражданами и организациями.

Однако данная трактовка понятия госдарственной услуги является не совсем корректной, так как услуга в первую очередь представляет собой

деятельность или результат этой деятельности, выраженный в нематериальной форме. Отношения по осуществению указанной деятельности являются более широкой категорией и не могут в полной мере отражать сущность понятия государственных услуг.

Обращаясь к понятию муниципальных услуг, следует отметить, что различными источниками используются разные подходы к его определению. Так Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» дается самостоятельное определение муниципальных услуг, согласно которому муниципальной услугой является деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий указанного органа по решению вопросов местного значения.

Бюджетный кодекс Российской Федерации опредляет мунипальные услуги аналогично государственным услугам лишь с тем отличием, что оказание услуг осуществляется органами местного самоуправления или муниципальными учреждениями.

Что касается юридической литературы, важно отметить, что некоторые авторы придерживаются понятий, данных нормативно-правовыми актами Российской Федерации, и рассматривают государственные и муниципальные услуги как близкие, но самостоятельные категории.

Иную точку зрения имеют авторы, стремящиеся к обобщению указанных понятий в одно целое под термином «публичная услуга». Так К.Р. Булгакова отмечает, что подобное усовершенствование терминологии в данной сфере является необходимым, так как понятие публичной услуги в данной ситуации имеет универсальный характер6.

Для наиболее полного исследования содержания государственной и муниципальной услуги необходимо обратиться к принципам их предоставления.

Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг закрепляются Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Обращаясь к понятию принципов предоставления государственных и муниципальных услуг, необходимо отметить, что ими являются основополагающие начала и идеи, которые лежат в основе предоставления государственных услуг, а так же определяют статус, характер и содержание деятельности органов, их оказывающих.

Статья 4 Федерального закона «Об организании предоставления государственных и муниципальных услуг» определяет принцип правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг, а также услуг, предоставление которых при этом оказывается необходимым.

Всестороннее рассмотрение указанного принципа требует определить значение термина «правомерность» в данном контексте.

Как отмечает Б.А. Осипян в своих трудах, посвященных понятию правомерности, всякое социальное явление, подлежащее государственному и законодательному урегулированию, является правомерным тогда, когда оно соответствует объективным, независящим от воли и сознания людей закономерностям общечеловеческих взаимоотношений. При этом изменчивые, относительные воли людей органически сочетаются с абсолютными и неизменными императивами объективных закономерностей жизни8.

Судья Верховного суда республики Дагестан И.М. Ибрагимов, исследуя содержание понятия «правомерность» обращает наше внимание на то, что производными от него являются такие понятия как «конституционность», «законность», «ответственность» другие.

В данном контексте нельзя оставить без внимания точку зрения З.К. Бабаевой, которая, в одной из своих работ вносит предложение по корректировке рассматриваемого принципа предоставления государственных и муниципальных услуг. Она считает необходимой замену термина

«правомерность» на термин «законность» для более точного понимания указанного принципа.

С указанной точкой зрения можно согласиться. Закрепляя принцип правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг, законодатель подразумевал, что органы, осуществляющие предоставление государственных и муниципальных услуг, в своей деятельности руководствуются действующим законодательством, и эта деятельность не может противоречить соответствующим нормативно-правовым актам. Подобную сущность принципа наиболее точно отразит именно понятие «законность», которое видится более уместным в данном контексте.

Изложенную точку зрения относительно содержания термина «правомерность» по смыслу данного принципа предоставения государственных и муниципальных услуг поддерживает также А.Н. Борисов, который излагает соответствующие взгляды по данному вопросу в комментариях к Федеральному закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Следующим принципом предоставления государственных и муниципальных услуг, который закреплен Федеральным законом № 210-ФЗ, является заявительный порядок обращения за предоставлением указанных услуг.

Сущность данного принципа заключается в определинии основания для предоставления государственных и муниципальных услуг. Таким основанием, в результате которого у соответствующего органа возникает обязанность по предоставлению государственых или муниципальных услуг, является заявление получателя услуги о необходимости ее получения.

Рассматриваемый принцип находит свое отражение также в самих понятиях государственной и муниципальной услуги, закрепленных статьей 2 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», согласно которым указанные услуги предоставляются по запросам заявителей.

А.А. Шулакова, рассматривая принцип заявительного порядка обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, обращает наше внимание на связь данного принципа с принципом приоритета прав и свобод человека. Она отмечает, что закрепляя указанный принцип предоставления государственных и муниципальных услуг, законодатель предоставил гражданам возможность обращаться за их предоставлением по своему усмотрению и не нуждаясь при этом в каком-либо разрешении или одобрении. Кроме того, роль рассматриваемого принципа заключается в ограждении граждан от нежелательного навязывания государственных и муниципальных услуг со стороны органов, их предоставляющих. Учитывая, что государственные и муниципальные услуги оказываются лишь по запросам заявителей, такое навязывание исключается.

Отсюда можно сделать вывод о том, что именно приоритет прав и свобод человека лежит в основе законодательно закрепленного заявительного порядка обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг.

В качестве третьего принципа предоставления государственных и муниципальных услуг статья 4 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ называет правомерность взимания с заявителей государственной пошлины, а также платы за предоставление соответствующих услуг.

Указанный принцип более подробно раскрывается статьями 8 и 9 Федерального закона, которыми устанавливаются требования к взиманию платы с получателей государственных и муниципальных услуг.

Следует отметить, что рассматриваемый принцип в определенной степени включается в рассмотренный ранее принцип правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг. Требования к взиманию платы за предоставление государственных и муниципальных услуг являются составной частью правового регулирования как такового оказания данных услуг, следовательно, нарушение принципа правомерного взимания государственной пошлины и платы за предоставление услуг такого рода неизбежно влечет нарушение первого из закрепленных Федеральным законом принципов.

По данному вопросу Н.В. Киселева считает необходимым исключение рассматриваемого принципа предоставления государственных и муниципальных услуг, из перечня, закрепленного Федеральным законом. Указанное предложение автор объясняет тем, что принцип правомерного взимания государственной пошлины, а также платы за предоставление государственных и муниципальных услуг, по своему смыслу является уже включенным в принцип правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг и не требует отдельного закрепления в законе13.

Относительно данного принципа в юридической литературе ведутся многочисленные обсуждения вопроса платности государственных и муниципальных услуг. Различные авторы высказывают отличные друг от друга точки зрения о том, какие категории государственных и муниципальных услуг должны быть платными, а какие должны предоставляться безвозмездно. Кроме того, поднимается вопрос о том, какими нормативно-правовыми актами должна устанавливаться плата за предоставление государственных и мунципальных услуг.

Так, В.В. Иванов полагает, что таким нормативно-правовым актом должен являться именно Налоговый кодекс Российской Федерации.

В свою очередь Л.Н. Борисоглебская вносит предложение определить перечень услуг, обладающих особой социальной зничимостью, следствием которой станет необходимость безвозмездного оказания данных услуг.

Подобное нововведение, безусловно, имело бы значительную поддержку среди граждан, являющихся получателями государственных и муниипальных услуг, и способствовало совершениствованию системы предоставления таких услуг. В основе указанной идеи лежат ключевые конституционные принципы, соблюдение которых является неотъемлемой составляющей предоставления государственных и муниципальных услуг. Таким образом, введя указанные минимальные социальные стандарты, законодатель создаст дополнительные гарантии соблюдения прав и свобод человека.

Следующий принцип предоставления государственных и муниципальных услуг указывает на открытость деятельности органов, осуществляющих предоставление указанных услуг, а также организаций, принимающих участие в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Данный принцип также более детально раскрывается в последующих статьях Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а именно статьями 5 и 10, которые устанавливают требование по обеспечению заявителям доступа к полной, актуальной и достоверной информации относительно порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.

Законодательное закрепление рассматриваемого принципа видится необходимым для обеспечения качественного предоставления государственных и муниципаьных услуг, которое является невозможным без своевременного надлежащего информирования граждан об особенностях и порядке предоставления таких услуг. Кроме того, посредством реализации указанного принципа в определенной степени обеспечивается доступность государственных и муниципальных услуг для граждан.

В качестве проблемного аспекта при рассмотрении указанного принципа авторами справедливо указывается пассивность граждан относительно обращения за сведениями об условиях предоставления государственных и муниципальных услуг, а также органах, оказывающих их предоставление.

Пятым принципом, который закрепляет Федеральный закон № 210-ФЗ, является доступность обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, а также их предоставления. Особый акцент в формулировке данного принципа делается на том, что исключением не являются лица с ограниченными возможностями здоровья.

Нельзя не отметить особую роль указанного принципа, которая заключается, прежде всего, в обеспечении соблюдения конституционных прав и свобод лиц с ограниченными возможностями.

Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом открытости, рассмотренным ранее. Неотъемлемой составляющей обеспечения доступности обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг является информирование граждан об условиях и способах такого обращения, что обеспечивается путем реализации принципа открытости деятельности органов, осуществляющих предоставление такого рода услуг.

В правовой литературе является неоднозначным понимание термина

«доступность» в контексте данного принципа. Вполне справедливым видится предложенное В.А. Толмачевым деление «доступности» на четыре составляющих. Такими составляющими являются территориальная доступность, финансовая доступность, интуитивно-понятийная доступность, представляющая собой возможность заявителя получить результат предоставления услуг относительно определенных «жизненных ситуаций», а

также запрет сверхформализма. Важно отметить, что для полного соблюдения принципа доступности необходимо наличие в совокупности всех четырех его составляющих.

Однако существует также позиция, согласно которой доступность по смыслу данного принципа предоставления государственных и муниципальных услуг включает в себя лишь территориальную доступность.

В соответствии с изложенным, можно сделать вывод о необходимости законодательного определения содержания термина «доступность» в данном контексте. Определив пределы понятия доступности в отношении предоставления государственных и муниципальных услуг, законодатель поставит точку в решении данного вопроса и прекратит многочисленные дискуссии в правовых кругах.

Что касается реализации рассматриваемого принципа предоставления государственных и муниципальных услуг, А.Н. Борисов в своих комментариях к Федеральному закону № 210-ФЗ отмечает, что в данном случае подразмевается организация предоставления указанных услуг в многофункциональных центрах.

Последний принцип, который называет статья 4 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», предусматривает возможность получения указанных услуг в электронной форме, а также иных формах, по выбору заявителя. Важным услувием соблюдения данного принципа является непротиворечие форм предоставления государственных и муниципальных услуг законодательству Российской Федерации.

Реализация рассматриваемого принципа осуществляется путем закрепления законодательством соответствующих прав заявителей и обязанностей огранов, осуществляющих предоставление государственных

муниципальных услуг. Указанные положения устанавливаются статьями 5 и 6 Федерального закона № 210-ФЗ.

В юридической литературе высказывается точка зрения, согласно которой выделение данного принципа предоставления государственных и муниципальных услуг является нецелесообразным. Авторы аргументируют свою позицию тем, что способ предоставления государственных и муниципальных услуг предтавляет собой скорее право получателя таких услуг, чем принцип их предоставления.

Таким образом, рассматривая в комплексе принципы предоставления государственных и муниципальных услуг, закрепленные Федеральным законом, следует отметить, что их перечень сформулирован недостаточно корректно. Различными правоведами вносятся предложения по совершенствованию данной нормы законодательства путем введения дополнительных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг, которые остались неохваченными положениями Федерального закона, а также путем исключения закрепленных статьей 4 Закона принципов, которые по факту представляют собой права получателей государственных и муниципальных услуг, а не принципы их предоставления.

Для наиболее полного исследования особенностей правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо рассмотреть вопрос о формах их предоставления.

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не определяет перечня форм, в которых является возможным предоставление государственных и муниципальных услуг. Единственная форма предоставления указанных услуг, прямо обозначенная законодательствам - электронная форма.

Федеральным законом определяются особые требования, предъявляемые к предоставлению государственных и муниципальных услуг в элекронной форме, а также дается понятие такой формы предоставления указанных услуг. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществляется с использованием информационно- телекомуникационных технологий, в том числе с использованием единого портала государственных и муниципальных услуг. Данная форма предоставления услуг подразумевает также осуществление электронного взаимодействия между органами, осуществляющими предоставление указанных услуг и гражданами, являющимися заявителями.

На сегодняшний день, учитывая постоянное развитие и совершенствование информационных технологий и неизбежное внедрение их в общественную жизнь, следует отметить особую значимость законодательного регулирования электронной формы предоставления государственных и муниципальных услуг. Детально регламентируя отдельную форму предоставления указанных услуг, законодатель создает возможности для контроля за соблюдением основых принципов их предоставления.

Помимо электронной формы предоставления государтственных и муниципальных услуг, Федеральный закон № 210-ФЗ выделяет «иные формы, предусмотренные законодательством Российской Федерации». Что понимается под иными формами предоставления услуг, остается неизвестным, так как законом эти формы не раскрываются. Таким образом, закрепив понятие иных форм предоставления государственных и муниципальных услуг, законодатель оставил открытым вопрос о том, какие формы продоставления услуг могут быть отнесены к данной категории.

В правовой литературе данный вопрос также не находит ответа. Как правило, рассматривая формы предоставления государственных и муниципальных услуг, наибольшее внимание уделятся электронной форме, как особо актуальной на сегодняшний день. Иные же формы так и остаются неопределенными.

Таким образом, можно с уверенностью говорить о наличии существенного пробела в правовом регулировании форм предоставления государственных и муниципальных услуг. Для решения имеющихся проблем видится необходимым законодательное закрепления перечня форм, в которых возможно предоставление указанных услуг. Указанный перечень может не являться исчерпывающим, но должен определять тот минимум форм предоставления услуг, который сосдаст альтернативу электронной форме предоставления государственных и муниципальных услуг.

Кроме того, необходимо раскрыть в законодательстве понятие «иных форм», так как, имея свое закрепление в принципах предоставления государственных и муниципальных услуг, указанное понятие в последующих статьях Федерального закона не раскрывается, и его содержание так и остается неопределенным.



1.2 Зарубежный опыт оказания государственных и муниципальных услуг

Исследование правового регулирования и непосредственного предоставления государственных и муниципальных услуг в зарубежных странах необходимо начать с рассмотрения особенностей зарубежной терминологии в данной сфере.

В правовой литературе отмечается, что во многих зарубежных странах государственные и муниципальные услуги рассматриваются в качестве одной из основных форм взаимодействий граждан, юридических лиц и власти. При этом государство выступает в роли «поставщика услуг».

Относительно рассмотренного ранее в контексте российского законодательства вопроса о разграничении понятий государственной услуги и муниципальной услуги, позиции большинства зарубежных стран являются отличными от принятого в России правила.

Так, К.Р. Булгакова в своей работе указывает на то, что в большинстве зарубежных стран понятия государственной услуги и муниципальной услуги охватываются одним общим термином «публичная услуга». Самостоятельно

понятия «государственная услуга» и «муниципальная услуга» в указанных странах не применяются20.

Руководствуясь зарубежной практикой, некоторые авторы и правоведы предлагают ввести универсальный термин «публичная услуга», который заменит собой понятия государственной услуги и муниципальной услуги. Безусловно, подобное нововведение упростит терминологическую базу в данной сфере, объединив два однородных понятия в одно. Однако, возникает вопрос, насколько целесообразной является такая замена, учитывая языковые и смысловые различия в терминологии российского права и права зарубежных стран.

В юридической литературе указывается, что понятие государственной услуги в том смысле, в котором оно употребляется в российском праве, не имеет однозначного аналога в зарубежной практике. Термин «public», используемый в праве зарубежных стран относительно публичных услуг, в

российской терминологии в зависимости от контекста может означать

«государственный и муниципальный», «общественный» или же «публичный» в привычном для российского права смысле. Таким образом, можно сделать вывод о том, что отождествление понятия «публичный» в понимании российского и зарубежного права, является не совсем корректным.

Определяя содержание понятия публичной услуги применительно к российской терминологии, А.Е. Шаститко определил его как частные блага, которые предоставляются физическим и юридическим лицам органами государственной власти и управления.

Э.В. Талапина и Ю.А. Тихомиров отмечают особенность понятия публичных услуг, которая заключается в неограниченности круга субъектов, обладающих указанными услугами.

Таким образом, публичные услуги в российском праве, как правило, понимаются как, своего рода, общественное, общее благо. Публичные услуги представляют собой услуги, которые предоставлены широкой общественности.

Поддерживая указанную точку зрения, З.К. Бабаева в своей работе проводит разграничение понятий «публичная услуга» и «государственная услуга». Автор отмечает, что понятие публичной услуги является более широким по отношению к понятию государственной услуги, и категорично заявляет о недопустимости смешения данных терминов, а также объединения понятий «государственная услуга» и «муниципальная услуга» одним универсальным термином «публичная услуга».

Таким образом, следует обратить особое внимание на различия, существующие в терминологии российского и зарубежного права в области правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг. Большинство зарубежных стран объединяет понятия государственной услуги и муниципальной услуги одним общим термином «публичная услуга», однако, для права Российской Федерации подобный подход неприемлем, так как данные термины для нас не являются тождественными.

Обращаясь непосредственно к процессу предоставления государственных услуг в зарубежных странах, необходимо рассмотреть основные принципы указанной деятельности, а также провести их сопоставление с принципами предоставления государственных и муниципальных услуг, закрепленными российским законодательством.

Французский ученый Л. Роллан выделил шесть основных принципов предоставления государственных услуг, к которым отнес непрерывность,

изменяемость, равенство, отсутствие добавленной стоимости, нейтралитет и обязательность корректной работы.

Первый из указанных принципов служит обеспечению интересов потребителей государственных услуг и подразумевает, что такие услуг должны предоставляться постоянно и без перерывов.

Следующий принцип означает необходимость постоянной адаптации государственных услуг под общественные потребности и интересы потребителей указанных услуг. Данный принцип определяет социальную направленность государственных услуг, предоставляемых гражданам.

Принцип равенства является гарантией одинакового отношения ко всем получателям государственных услуг, а также указывает на равный доступ граждан к указанным услугам. Данный принцип соприкасается с принципом доступности, который закреплен российским законодательством о государственных и муниципальных услугах. Оба принципа в определенной степени являются гарантией прав и свобод лиц с ограниченными возможностями, а также определяют доступность обращения граждан за государственными услугами и получения указанных услуг. Однако принцип равенства в праве Франции несколько шире российского принципа доступности, который не затрагивает отношения к получателям государственных услуг со стороны органов, их предоставляющих. Можно сделать вывод, что данная составляющая французского принципа равенства охватывается принципом правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг, предусмотренным законодательством Российской Федерации, но учитывая особую роль равного отношения ко всем получателям государственных услуг для обеспечения надлежащего их предоставления, видится необходимым выделение самостоятельного принципа равенства в российском праве.

Отсутствие добавленной стоимости является своего рода аналогом российского принципа правомерности взимания платы за предоставление государственных и муниципальных услуг. В понимании французского права данный принцип означает отсутствие прибыли для государства за предоставление государственных услуг.

Пятый принцип предоставления государственных услуг, выделенный французским правоведом, именуется принципом нейтралитета и предполагает, что предоставление государственных услуг осуществляется в интересах всего общества в целом, а не конкретных лиц. Можно заметить, что указанный принцип отчасти дублирует принцип равенства, устанавливая равенство интересов всех граждан в условиях предоставления государственных услуг.

Последний принцип предусматривает постоянный контроль за соблюдением норм законодательства в процессе предоставления государственных услуг. Принцип обязательности корректной работы по смыслу близок к принципу правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг, известному в российском праве. Оба принципа направлены на обеспечение полного соответствия законодательству деятельности органов, осуществляющих предоставление государственных и муниципальных услуг.

Многие источники указывают на то, что основой развития предоставления государственных услуг в большинстве зарубежных стран является открытость государственных услуг.

Так, в некоторых зарубежных странах существует практика создания единых информационных центров, целью которых является предоставление гражданам полной информации о видах предоставляемых государственных услуг, а также условиях и способах их получения. Примером такой практики являются созданные в Канаде телефонизированные центры, обратившись в которые потенциальный получатель государственных услуг получит всю

необходимую ему информацию. Аналогичные информационные центры существует также в Польше и ряде других европейских стран.

Особенностью предоставления государственных услуг в некоторых зарубежных странах является практика партнерства между государственным и частным секторами. Такое партнерство может выражаться тремя различными способами. В первом случае существует договор, по которому частный сектор предоставляет часть услуг, предоставление которых было возложено на государство, а взамен получает плату, согласно оговоренным условиям. Вторым вариантом партнерства является заключение между государством и частной стороной договора концессии. В таком случае частный сектор получает в пользование объект, который находится в собственности государства, и при этом обязуесть осуществлять обслуживание указанного объекта, его модернизацию и восстановление. Наиболее сложным способом партнерства является ситуация, когда частный сектор берет на себя обязательства по финансированию и строительству определенного объекта, а затем - его обслуживание и эксплуатацию в течение установленного периода времени.

Все указанные способы взаимодействия государства с частным сектором, безусловно, направлены на повышение уровня открытости государственных услуг, к чему и стремятся правительства зарубежных стран, для которых указанное партнерство характерно. К числу таких стран относятся Великобритания, Австралия, Канада и ЮАР.

Особое внимание в зарубежных странах уделяется широкому применению информационных технологий в процессе предоставления государственных услуг. Так, на сегодняшний день во многих странах получила развитие концепция электронного правительства28. Указанная концепция предполагает использование современных информационных технологий, в том числе, сети «Интернет», а также такого способа удостоверения данных как использование электронной цифровой подписи. Развитие системы электронного правительства характерно, в том числе, для таких стран как Франция, Германия, Венгрия.

Основной целью указанного направления развития сферы государственных услуг в опыте зарубежных стран является обеспечание открытости и доступности государственных услуг для населения, а также повышение прозрачности деятельности государственных органов.

Широкое применение информационных технологий при осуществлении деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг характерно и для Российской Федерации. Помимо того, что Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» предусматривается и подробно регламентируется предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, на сегодняшний день непрерывно ведется работа по усовершениствованию системы предоставления указанных услуг с применением информационных технологий. Можно заключить, что в этом направлении тенденции развития сферы предоставления государственных услуг в Российской Федерации и зарубежных странах совпадают.

Особого внимания заслуживает используемый в большинстве зарубежных стран принцип «обратной связи» с получателями государственных услуг, который призван способствовать совершенствованию процесса их предоставления.

Так, наиболее часто в правовой литературе по данному вопросу описывается система, созданная в США, позволяющая проводить постоянный мониторинг оценки качества предоставляемых государственных услуг, а также изучение ожиданий потребителей таких услуг. Кроме того, обязательным является регулярное проведение опросов и среди государственных служащих, которые в процессе предоставления услуг контактируют с населением. Целью таких опросов является определение существующих в сфере предоставления государственных услуг недостатков, в том числе, в частном секторе.

Аналогичным образом принцип «обратной связи» применяется также в Австралии.

Для наиболее полного исследования зарубежного опыта в сфере предоставления государственных услуг видится необходимым рассмотрение особенностей предоставления отдельных государственных услуг в конкретных странах.

Интересным фактом является то, что в некоторых странах разработана система уведомления молодых родителей о дате начала подачи заявок в дошкольные учреждения. При получении такого уведомления граждане также информируются о способах подачи таких заявок и получают сам бланк заявки. Кроме того, заявка на зачисление ребенка в дошкольное учреждение может быть подана по телефону путем сообщения соответствующих данных гражданина. Примером страны, для которой характерны указанные

особенности организации предоставления государственных услуг, является Израиль.

Организация подобного рода мероприятий по информированию граждан о государственных услугах служит реализации основных принципов и повышению качества их предоставления. Следует отметить, что введение аналогичной практики относительно различных видов государственных и муниципальных услуг в Российской Федерации, безусловно, способствовало бы повышению уровня доступности государственных услуг для их получателей, а также открытости деятельности органов, осуществляющих предоставление государственных и муниципальных услуг.

Другой особенностью организации процесса предоставления государственных услуг в опыте зарубежных стран является разработанная во

Франции система интерактивного досье ребенка. Такое досье формируется на каждого ребенка в электронной форме и содержит данные о посещении ребенком различных учреждений, а также о результатах, которые были им достигнуты. Помимо накопления указанной информации функция электронного досье заключается в возможности записывать ребенка в различные учреждения, подавать заявки на мероприятия и даже оплачивать некоторые услуги, предоставляемые в отношении ребенка, в электронной форме.

Рассмотренный пример является одним из способов эффективного применения современных информационных технологий в процессе предоставления государственных услуг. Данная система, несомненно, является весьма практичной, так как позволяет состредоточить основные данные о посещении ребенком различных мероприятий и учреждений в одном источнике и путем использования этого же источника совершать необходимые организационные действия для планирования дальнейшей деятельности ребенка.

Нельзя оставить без внимания также сервисы, разработанные в Великобритании для упрощения доступа к информации о государственной услуге по предоставлению разрешения на реконструкцию жилых помещений, включающую их переустройство и перепланировку. Так, в открытом для населения Великобритании доступе находится реестр всех выданных разрешений на реконструкцию помещений, благодаря чему любой владелец помещения имеет возможность проверить законность совершаемых переустройства или перепланировки. Кроме того, с учетом большого объема существующих в праве Великобритании строительных норм и правил, разобраться в которых человеку, не обладающему специальными познаниями в данной области, не всегда под силу, в этой стране был разработан интерактивный навигатор, включающий все необходимые нормы

законодательства и позволяющий определить лишь те требования, соблюдение которых необходимо для проведения конкретных преобразований помещения. Интересной особенностью обладают процедуры получения различных разрешений от компетентных органов в Люксембурге. Согласно местному законодательству, регламентирующему административные процедуры, в случае, когда на поданный гражданином запрос ответ компетентного органа отсутствует в течение трех месяцев, решение указанного органа считается положительным.

Данное правило, несомненно, играет положительную роль в стимулировании органов, осуществляющих предоставление государственных услуг, к соблюдению установленных законом сроков их предоставления. Учитывая, что соблюдение сроков предоставления государственных услуг является неотъемлемой составляющей соответствия таких услуг нормам законодательства, следует заключить, что предусмотренное законодательством Люксембурга правило служит реализации принципа, получившего закрепление в российском праве в качестве правомерности предоставления государственных и муниципальных услуг.

Следующим примером использования новейших информационных технологий в целях обеспечения доступа к предоставлению государственных услуг является использование электронных киосков. Широкое распространение такие киоски получили в Мадриде, где некоторые из них даже осуществляют работу круглосуточно. Назначением электронных киосков служит предоставление гражданам необходимой информации, помощь в поиске и заполнении различных форм документов, а также предоставление государственных услуг, которые могут предоставляться в электронной форме. Важной особенностью электронных киосков, используемых в Мадриде, является то, что они разработаны, в том числе, с возможностью их использования лицами с ограниченными возможностями

Рассматривая используемые в зарубежных странах способы информирования граждан о предоставляемых государственных услугах, необходимо осветить практику, принятую в некоторых городах Японии и Австралии. Характерным для них является регулярное проведение для жителей города обучающих семинаров, на которых освещаются наиболее актуальные темы, такие как жилищные отношения, вопросы трудоустройства и другие. Определение тематики указанных семинаров может происходить как по решению самих органов власти, так и по результатам проводимых опросов среди населения.

Подобная практика представляется заслуживающей внимания и могла бы применяться и в городах Российской Федерации. Безусловно, проведение подобных семинаров способствует получению гражданами наиболее полной и достоверной информации о предоставляемых государственных услугах.

Однако спорным является вопрос, насколько актуальным окажется проведение указанных мероприятий в российском обществе. Как было отмечено ранее при рассмотрении вопроса об информаровании граждан о предоставляемых государственных и муниципальных услугах, зачастую наблюдается неактивность населения в стремлении к получению указанной информации.

В данном случае для проведения обучающих семинаров аналогично опыту зарубежных стран необходимым условием будет формирование аудитории слушателей, которые будут заинтереснованы в получении соответствующей информации. Учитывая особенности менталитета граждан Российской Федерации, нельзя однозначно заключить, что в каждом городе, где будет запланировано проведение семинара, имеется возможность собрать необходимую аудиторию слушателей.

Таким образом, рассмотрев основные особенности зарубежного опыта предоставления государственных услуг, нельзя оставить без внимания наличие существенных различий в регламентации данной сферы в праве Российской Федерации и праве зарубежных стран. Указанные различия существуют как в теоретических аспектах регулирования предоставления государственных услуг, так и в способах реализации предоставления указанных услуг на практике. Следует отметить, что в вопросах информирования граждан о предоставляемых государственных и муниципальных услугах, а также применения в процессе предоставления таких услуг информационных технологий, на совершенствование предоставления государственных и муниципальных услуг значительное влияние может оказать исследование зарубежного опыта и заимствование некоторых идей.



ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ УСЛУГ

2.1 Регламентация и порядок оказания государственных и муниципальных информационных услуг

Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» не определяет содержание понятия государственной и муниципальной информационной услуги. Указанный термин не находит закрепления в законодательстве и является недостаточно исследованным в правовой литературе.

Для того чтобы понять, что относится к государственным и муниципальным информационным услугам, и каким образом предоставление указанных услуг регламентируется законодательством Российской Федерации, необходимо раскрыть определение информационной услуги как таковой.

Понятие «информационная услуга» так же не конкретизируется нормативно-правовыми актами, в связи с чем среди различных авторов и правоведов отсутствует единое мнение относительно трактовки его содержания.

Согласно одной из имеющихся в данной области позиций, информационная услуга представляет собой услугу, ключевой задачей которой является удовлетворение информационных потребностей получателей услуги. Выполнение указанной задачи обеспечивается путем предоставления информационных продуктов.

Обращаясь к содержанию понятия «информационный продукт», следует отметить, что данный термин так же не имеет однозначного толкования и может включать в себя различные группы товаров, такие как книги и журналы, видео и музыка, программное обеспечение и базы данных, а также многое другое.

Наиболее точным и полным видится понятие информационного продукта, предложенное С.Д. Подпругиным. Согласно его видению данного вопроса, информационный продукт представляет собой зафиксированную на материальных носителях информацию, что обеспечивает возможность передачи указанной информации между потребителями как во времени, так и в пространстве, с целью решения соответствующих задач.

Таким образом, информационный продукт является неотъемлемой составляющей процесса предоставления информационных услуг, выступая в некоторых случаях в роли средства их предоставления.

Иную трактовку понятия информационной услуги предлагают такие авторы как В.Г. Гавриленко и Н.И. Ядевич. В соответствии с представленной ими точкой зрения, информационная услуга представляет собой распространение информации и информационных продуктов по информационным сетям, а также предоставление необходимых информационных продуктов в распоряжение пользователей в различной форме - электронной или документальной.

Кроме того, нельзя оставить без внимания позицию Л.Б. Ситдиковой, результатом исследований которой стало отождествление таких понятий как

«информационная услуга» и «консультационная услуга».

Подобная точка зрения видится вполне справедливой, так как указанные понятия, безусловно, имеют общие черты и в некоторых случаях совпадают. Однако полное отождествление данных терминов является не совсем корректным, учитывая, что не каждая информационная услуга является консультационной.

Так, услугу по предоставлению выписки из Единого государственного реестра недвижимости, без сомнения, можно отнести к разряду информационных услуг, однако консультационной данная услуга не является.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что понятие

«информационная услуга» несколько шире понятия «консультационная услуга» и включает в себя последнее. Каждая консультационная услуга относится к информационным услугам, однако не каждая информационная услуга является консультационной.

При исследовании различных подходов к содержанию понятия информационной услуги следует отметить, что одной из ошибок при толковании указанного термина является смешение понятий «информационная услуга» и «информационный продукт». Понятие информационного продукта было рассмотрено ранее, и, сопоставляя его с понятием информационной услуги в любой его интерпретации, можно сделать однозначный вывод о необходимости разграничения данных терминов.

Кроме того, неверным является отождествление информационной услуги и предоставляемой в результате ее оказания информации, что также имеет место, согласно исследованиям Корабейникова И.Н. и Корабейниковой О.А.

Таким образом, можно заключить, что являясь понятием, отличным от понятий информации, информационного продукта и консультационной услуги, термин «информационная услуга» подразумевает собой деятельность, направленную на удовлетворение информационных потребностей получателей услуги, что достигается путем различных действий, совершаемых с информационными продуктами.

Как отмечается авторами, проводящими исследования в сфере предоставления информационных услуг, указанные услуги могут иметь различные формы, такие, как доступ к информации, поиск информации,

обучение, производство информации и консалтинг. Указанный перечень не является исчерпывающим, однако обобщает наиболее распространенные виды предоставляемых информационных услуг.

Возвращаясь к понятию государственных и муниципальных информационных услуг, следует отметить, что отсутствие законодательного закрепления указанного термина и малая степень его разработанности в правовых кругах создают значительные пробелы в понимании данного института и его правовом регулировании.

Исходя из рассмотренных ранее в различных интерпретациях определений информационных услуг как таковых, можно сделать вывод, что государственные и муниципальные информационные услуги представляют собой услуги, направленные на удовлетворение информационных потребностей их получателей и предоставляемые, соответственно, органами государственной власти и местного самоуправления.

Указанные услуги являются неотъемлемой составляющей государственных и муниципальных услуг и одновременно служат обеспечению основных принципов их предоставления. Реализация таких принципов, как открытость, доступность и правомерность немыслима без обеспечения надлежащего предоставления соответствующими органами информационных услуг.

В юридической литературе отмечается, что основой предоставления государственных и муниципальных информационных услуг является информация, которая накапливается в государственных информационных ресурсах. На сегодняшний день, в условиях постоянного и стремительного развития информационных технологий, органы государственной власти и местного самоуправления обладают достаточным объемом методов, средств и инфраструктур для возможности наиболее грамотно обеспечить предоставление информационных услуг.

...