Охрана лесов

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы выпускной квалификационной работы по теме государственного регулирования в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесного фонда (на материалах Вологодской области) в первую очередь обусловлена необходимостью сохранения растительного мира, что является одной из важнейших экологических проблем, которая последние годы всё больше беспокоит общественность. Дополнительную актуальность названной темы придает нанесение огромного экономического ущерба в результате незаконной рубки и пожарной безопасности в лесах области. Соответственно, определяется объект и предмет исследования. Несмотря на то, что данная тема уже подвергалась исследованию, в виду внесенных изменений в лесное и экологическое законодательство, требуется проведение новых исследований, что и предопределило выбор темы.

Объектом исследования выступает лесное законодательство в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесного фонда.

Предмет - обобщение практики государственного регулирования лесами в Вологодской области.

Цель работы состоит в выработке совершенствования законодательного регулирования лесного фонда в Вологодской области.

Для выполнения данной цели решались следующие задачи:

- дать определение лесного фонда как объекта правоотношений обобщить опыт правового регулирования лесного фонда в истории отечественного и зарубежного лесного права;

- описать систему государственного управления лесами в Вологодской области;

- обобщить практику применения лесного законодательства в Вологодской области;

- сформулировать перспективы совершенствования законодательства в сфере охраны, защиты и воспроизводства лесного фонда.

Методологическую основу составляют методы всеобщего, общенаучного диалектического метода познания действительности (сравнительный метод, методы анализа и синтеза, социологический метод и др.) и частные юридические (исторический, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, системный и др.) методы исследования.

Теоретическая основа образована трудами ученых таких как: Т. Ю. Оленина, Н.И. Шелгунов, Н.И. Фалеев, Г. А. Прешкин, Ю.И. Шуплецова, Ю. В.Ужгин.

Нормативно-правовая и эмпирическая основа представлена Конституцией РФ, Уголовным кодексом РФ, Кодексом об административных правонарушениях РФ, Гражданским Кодексом, Лесным Кодексом и другими законами и подзаконными актами, судебной практикой судов РФ, статистическими данными.



ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ ОХРАНЫ, ЗАЩИТЫ И ВОСПРОИЗВОДСТВА ЛЕСНОГО ФОНДА

1.1 Лесной фонд как объект правоотношений

В соответствии с Лесным кодексом РФ, а также с Земельным кодексом РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие).

Все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные и нелесные земли), образуют лесной фонд1. право лесной охрана

Лес в качестве одной из разновидностей природных объектов, определяется как естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства2.

Лесное законодательство, в свою очередь, регулирует отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе3.

Лесной кодекс РФ классифицирует леса по принципу их целевого использования, подразделяя их на защитные, эксплуатационные и резервные. Поскольку одним из важнейших принципов лесного законодательства является сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно - гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, то это вызывает необходимость выделять в лесном фонде защитные леса и особо защитные участки лесов с дополнительными ограничениями лесопользования4.

В лесном правоотношении, как и в любом другом гражданском правоотношении, определена структура из составляющих элементов: субъект и объект.

Субъектами (участниками) лесных отношений, регулируемых лесным законодательством могут быть:

- государство (Российская Федерация);

- государственные образования (субъекты РФ);

- муниципальные образования;

- юридические лица;

- граждане5.

Объектом в лесных правоотношениях выступают участки лесного фонда.

Лесные отношения регулируются лесным законодательством. В свою очередь, лесное законодательство состоит из Лесного кодекса РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Лесные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, которые не должны противоречить Лесному кодексу Российской Федерации и другим федеральным законам. Собственно к регулируемым отношениям относятся отношения по использованию, охране и защите лесов; отношения, возникающие при организации воспроизводства лесов, лесоустройства, управления лесами и т. д.

В Лесном кодексе РФ определены правила применения гражданского законодательства, а также Земельного кодекса РФ к имущественным отношениям, связанным с оборотом лесных участков и лесных насаждений6.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, урегулированы гражданским законодательством, если иное не предусмотрено Лесным кодексом Российской Федерации и (или) другими федеральными законами. Кроме того, если иное не установлено Лесным кодексом Российской Федерации и (или) другими федеральными законами, к указанным отношениям применяются нормы Земельного кодекса Российской Федерации. Важно заметить, что иные правила относительно применения гражданского законодательства и Земельного кодекса Российской Федерации к имущественным отношениям, связанным с оборотом лесных участков и лесных насаждений, могут устанавливаться Лесным кодексом Российской Федерации и (или) федеральными законами.

Весьма показательно, что к имущественным отношениям, связанным с оборотом лесных участков и лесных насаждений, может применяться гражданское законодательство7.

Гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним других федеральных законов, регулирующих имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Нормы, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Гражданским кодексом Российской Федерации. Важно отметить, что в силу Гражданского кодекса Российской Федерации не входят в гражданское законодательство нормативные правовые акты, имеющие подзаконный характер: указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, принятые на основании и во исполнение Гражданского кодекса Российской Федерации и других законов, указов Президента Российской Федерации, а также акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в случаях и в пределах, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации9. Таким образом, субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений.

Согласно Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников10.

Правовая сущность имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, состоит в совершении юридических актов передачи прав владения, пользования и (или) распоряжения лесными участками и лесными насаждениями. Важно заметить, что в Гражданском кодексе РФ не указывается другой вид гражданско-правовых отношений - личных неимущественных, связанных с имущественными, возникающих по поводу нематериальных благ (например, по поводу реализации права свободного передвижения, права выбора места пребывания и жительства, защиты деловой репутации и других). Таким образом, в сфере оборота лесных участков и лесных насаждений исключается возможность возникновения личных неимущественных отношений, связанных с имущественными или вытекающими из них11.

Содержание имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, составляют субъективные права и обязанности их участников. Лесные участки лесные насаждения являются объектами имущественных прав. В силу п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, т.е. объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, относятся к недвижимым вещам (недвижимость). Согласно ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации вещи относятся к объектам гражданских прав12.

Согласно части 1 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. Кроме того, лесные участки могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований13.

Можно сделать вывод о том, что понятие «лесной участок» применяется к земельным участкам, границы которых определены в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Лесного кодекса Российской Федерации, располагающимся на землях лесного фонда и землях иных категорий. К лесным насаждениям в силу части 1 статьи 16 Лесного кодекса Российской Федерации относятся деревья, кустарники, лианы в лесах.

Важно учесть, что согласно пункта 2 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации права на имущество, подлежащие государственной регистрации, возникают с момента регистрации соответствующих прав на него, если иное не установлено законом14.

В силу части 2 статьи 3 Лесного кодекса Российской Федерации к отношениям, урегулированным лесным законодательством, отнесены только имущественные отношения. К ним относятся общественные отношения, возникающие в связи с владением, пользованием и распоряжением имущественными благами - лесными участками и лесными насаждениями.

В силу статьи 9 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливаются следующие виды ограниченных вещных прав на лесные участки и лесные насаждения:

- право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками;

- право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут);

- право аренды лесных участков;

- право безвозмездного срочного пользования лесными участками.

Согласно статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности15. Как установлено в пункте 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации, земельные участки из состава земель лесного фонда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, ограничиваются в обороте. В силу п. 2 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами16. В данном случае по смыслу законодательства необходимо рассматривать земельный участок в широком смысле - в качестве лесного участка, поскольку согласно статьи 7 Лесного кодекса Российской Федерации лесной участок - это земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Лесного кодекса Российской Федерации17. Кроме того, в силу статьями 7 и 101 Земельного кодекса Российской Федерации земли лесного фонда отнесены к отдельной категории земель18.

Оборот лесных участков и лесных насаждений представляет собой регламентированную правовыми нормами систему юридических актов, направленных на отчуждение и (или) переход субъективных прав на лесные участки и лесные насаждения от одного лица к другому. Важно заметить, что согласно пункта 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, лесные участки и лесные насаждения отнесены к ограниченно оборотоспособным объектам имущественных прав. Виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению (объекты, ограниченно оборотоспособные), определяются в порядке, установленном законом. Значит, для введения лесных участков и лесных насаждений в гражданский оборот необходимо наличие норм, допускающих отчуждение или переход прав на них. Для отчуждения или перехода имущественных прав на лесные участки и лесные насаждения необходимо наличие юридических фактов - конкретных обстоятельств (событий или действий), с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение субъективных прав и обязанностей19.

Согласно статьи 7 Лесного кодекса Российской Федерации лесной участок

- это земельный участок, границы которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 Лесного кодекса Российской Федерации. Придание земельному участку статуса лесного участка производится при осуществлении лесоустройства по правилам главы 5 Лесного кодекса Российской Федерации20. При этом необходимо осуществление работ по проектированию лесного участка - подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесного участка.

Обязательным условием придания земельному участку статуса лесного участка является проведение государственного кадастрового учета в порядке, предусмотренном статьей 92 Лесного кодекса РФ и Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»21.

Таким образом, в Лесном кодексе Российской Федерации в качестве общего правила предусматривается возможность применения к имущественным отношениям, связанным с оборотом лесных участков и лесных насаждений, норм гражданского законодательства Российской Федерации, а также норм Земельного кодекса Российской Федерации. Отступление от данного общего правила допускается при наличии специального указания об этом в Лесном кодексе Российской Федерации и (или) в федеральном законе - нормативном правовом акте, принятым высшим органом государственной власти на федеральном уровне правового регулирования и обладающим высшей юридической силой по отношению к иным правотворческим актам.



1.2 Опыт правового регулирования лесного фонда в истории отечественного и зарубежного лесного права

Ситуацию становления и развития лесного законодательства РФ проходит в три периода: дореволюционный, русский, нынешний периоды. Эта классификация характеризуется отношением права и форм принадлежности на лес. Это нужно для прослеживания становления и установления ответственности за лесного правонарушения.

Начать исследование первого периода нужно с VIII--XIV вв. Данный этап характеризуется нелимитированным использованием лесом и лесными территориями, вследствие того собственно что не было надобности в принятии законов о лесах, лесной политические деятели, лесоуправлении, например как леса были везде22. Н.И. Шелгунов фиксировал, собственно что в «допетровский этап отдельные законы, касающиеся лесов, имеют лишь только приватное смысл и не постараются строго преследовать порубщиков леса»23, вследствие того собственно что в тот этап отсутствовала надобность законодательного определения и укрепления права принадлежности на лес.

В XV - 1 середина XVII в. еще характеризуется отсутствием муниципального регулирования и повсеместной охране леса. Но в XV-XVII веках случается расширение земледелия, наступает устранение лесных насаждений в целях высвобождения территорий под пашни.

В целях обороны от нелегальных порубок верховная администрация издает «охранные грамоты», которыми укрепляется право рубки леса лишь только за его обладателем24.

В допетровский этап отсутствовала надобность в централизованной охране лесных ресурсов, собственно, что разъясняется обилием лесов и их невысокой практической значимостью для страны в целом. Это подтверждается отсутствием единственного ведомства по управлению лесами.

Необходимой вехой в ситуации лесного законодательства считаются XVII начало XVIII вв., характеризуя данный этап в стране скорым развитием индустрии. Данный этап в ситуации становления Русского лесного законодательства связан с преданием лесным ресурсам муниципального смысла. Н.И. Шелгунов фиксировал: «Со времени Петра I распоряжения о лесах утрачивают личный нрав, а законы о лесах получают сплошное значение»25. Н.И. Фалеев сообщает, развивая идею муниципального лесного управления: «Петровское законодательство идет от идеи государственной полезности: всякая рубка считается самовольной, в случае если она выполняется назло постановлениям закона; в предоставленном случае охраняется уже не материальный внимание обладателя, а внимание государства».

Петр I издал 19 ноября 1703 года 1-ый указ, который явился началом коренного переустройства лесопользования. Указ добивался описания всех лесов по берегам большущих речек (Волга, Дон, Днепр) и небольших (Воронеж, Десна, Хопер). Вдоль данных речек устанавливались запрещенные полосы шириной 50 и 20 верст в соответствии с этим. В запретительных полосах деревья имели возможность быть срублены лишь только для служебных дел. За несоблюдение Указа надеялся штраф в 10 руб. или смертная казнь26.

Петр I присваивал кораблестроительному лесу государственный смысл, беря во внимание особенности отдельных земель страны (в ведущем по основанию их удаленности от верфей), в 1719 году позволяет рубку «заповедных» дубовых деревьев в Уфимской, Астраханской и Сибирской губерниях, за исключением леса вдоль сплавных рек. Данные заключения явили в себе твердость целей власти в разработке общепризнанных мерок воззвания с лесом, сочетающихся с осознанием этнической необходимости в нем27.

Данным же Указом устанавливались надзиратели для присмотра за лесами. Любой из надзирателей был уполномочен маркировать корабельные деревья, а порубка неклейменого дерева строго воспрещалась. К любому надзирателю прикреплялось 500 жилищ и выдавалось марка с Казанским гербом. В случае если надзиратель не исполнял собственных обязательств, то подлежал наказанию вровень с порубщиком.

Грядущим рубежом сотворения системы муниципального управления лесами явился указ от 17 июня 1719 года, который определял единственный муниципальный орган управления лесами -- Адмиралтейство -- «Главное заведывание лесами владеть Адмиралтейству»28. Установление головного муниципального органа по управлению лесами считается симптомом о осознании власть и значимости лесных ресурсов для страны и выливающейся из сего надобности их централизованной охраны. Не обращая внимания на зарождение почв лесоуправления, невозможно расценивать работу лесных надзирателей и контролирующей их Адмиралтейской коллегии отвечающим притязаниям настоящей обороны леса29.

Петр I заложил основу лесоохранительного законодательства, не глядя на то, собственно что целью политические деятели было прибор военнослужащего флота и, значит, служба охраны корабельных лесов, а например же он заложил почвы лесоуправления:

1718 г. - создание государственной лесной охраны, имевшей целью службу охраны корабельных лесов;

1719 г. - учреждение Адмиралтейства, который стал единственным муниципальным органом по управлению лесами;

1722 г. - Указ о внедрении службы вальдмейстеров в России имел собственной целью наблюдение за соблюдением лесного законодательства;

1723 г. - вступление в воздействие первого муниципального акта по организации лесного хозяйства государства «Вальдмейстерской инструкции», в первую очередь данный действие был ориентирован на сохранение заповедных лесов.

В период с 1725 по 1798 гг. Екатериной I законодательство содержало список жестких лесоохранительных мер30.

Так в 1782 году она подписывает указ, отменяющий жесткое лесное законодательство - ныне все леса в помещичьих дачах, в том числе и корабельные, перебегают в совершенную имущество хозяев с правом реализации. Впоследствии принятия предоставленного указа стартовала ничем не ограниченная рубка лесов31.

В 1798 г. был создан Лесной Департамент (официальное заглавие «Лесной департамент» включено лишь только в именной Указ Павла I от 27 февраля 1799 г.), собственно, что стало началом отсчета сотворения муниципального лесного хозяйства. Главным нормативным актом, регулирующим право принадлежности на леса в России в XIX в., был Лесной устав, одобренный 11 ноября 1802 г32.

С выходом в свет Лесного устава возможно признать о сформировании лесного права как ветви права. В согласовании с Лесным уставом леса были разбиты на муниципальные и состоящие в социальной и личной принадлежности. Муниципальными лесами считались те, которые составляли имущество казны. Леса, не являющиеся муниципальной собственностью принадлежали на праве у обществ и личных лиц.

К 1914 г. по европейской земле России владение лесными площадями распределилось следующим образом: казне и удельному ведомству принадлежало 60%; личным обладателям - 31,2%; состоятельным крестьянам - 2%; деревенским обществам - 8,8% лесов33. По официальным сведениям, с учетом Финляндии и Кавказа, в целом государству принадлежало на момент 1913 г. больше 70% лесов34. В следствие этого, главным владельцев лесов в дореволюционной РФ было государство.

2 этап становления и развития лесного права относится к русскому периоду. Первые задачи развития лесного права были решены Декретом ВЦИК

«О лесах» от 27 мая 1918 г35. Данный нормативный действие зашел в ситуацию код заглавием «Основной закон о лесах». Историческое смысл Декрета «О лесах» произведено в том, собственно, что он стал теоретической и практической почвой для возведения дальнейшего русского лесного законодательства. В нем были сформулированы ключевые направленности последующего становления лесного законодательства. Совместно с что декрет, положив начало правовому урегулированию свежих, социалистических социальных отношений по предлогу применения лесных ресурсов, явился фундаментом для формирования особенной ветви социалистического права - русского лесного права. Закон «О лесах» структурно включал в себя 8 разделов, состоящих из 120 заметок: 1) совместные положения; 2) права и прямые обязанности граждан; 3) права и прямые обязанности районных органов власти;

4) права центральной русской власти и прямые обязанности центрального управления лесов республики; 5) почвы хозяйства в лесах; 6) лесотехнический персонал; 7) воззвание лесов в земляной фонд; 8) общепризнанных мерок переходного времени.

В качестве главного принципа правового регулировки закон назначил принцип права государственной принадлежности на леса, потому что он отменял навек всякое другое имущество на лес в границах РСФСР и объявлял леса, являющиеся собственностью личным лицам и обществам, без каждого выкупа, очевидного или же укрытого, всенародным достоянием, собственно, что указывалось в заметке 1 и 2 закона36.

Декрет о лесах в заметке 5 включал в себя определение леса как «земельной площади, предназначенной для выкармливания дровяной, строительной и поделочной древесины». По причине такового определения в состав лесного фонда были интегрированы прежние деревенские леса. К данному легитимному предположению, собственно, что всякое древесное насаждение, предназначенное по собственной природе для выкармливания древесной породы, считается лесом, собственно, что было зафиксировано в Декрете о лесах, а в принятом 7 июля 1923 г. Лесном кодексе РСФСР 1923 г. был присоединен ещё раз формальный элемент - отграничение лесов от территорий другого, т.е. сельскохозяйственного, предназначения. В соответствии с этим ст. 1 Лесного кодекса РСФСР укрепляет, собственно, что состав муниципального лесного фонда образуют «все леса и земляные площади, предназначенные для выкармливания древесной породы и для дел лесного хозяйства, отграниченные в установленном для такого порядке от территорий другого назначения»37.

Главенствующее укрепление права исключительной государственной принадлежности на леса возымело в Конституции СССР 1924 г. (ст. 6) и конституциях союзных республик38.

Между центральных наиглавнейших нормативных актов в ситуации русского лесного законодательства идет по стопам именовать постановление Совета народных комиссаров (СНК) СССР от 2 февраля 1928 г. «О мерах по упорядочению лесного хозяйства». Оно выдвигает заявку неотклонимого ведения лесного хозяйства СССР, составление единственного муниципального намерения, разрабатываемого Госпланом в согласовании с намерением реконструкции и индустриализации всего этнического хозяйства государства39.

Главным важным документом военнослужащего времени стало постановление СНК СССР от 23 апреля 1943 г. «О порядке отвода лесосек в лесах муниципального фонда СССР и о лесосечном фонде на 1943 г.», в котором оговаривалось дележ лесов по народохозяйственному значению на 3 группы с установлением соответственного правового режима лесопользования и ведения лесного хозяйства40.

К лесам 1 группы были определены леса госзаповедников, полезащитные и курортные леса, а еще леса зеленоватых зон кругом промышленных зон и населенных пунктов, ленточные боры в Западной Сибири и степные колки. Ко 2 группе были определены леса, имеющие в одном ряду с эксплуатационным защитное смысл, находящиеся в густонаселенных многолесных районах, а еще в отдельных малолесных районах государства, где нужно было гарантировать обязательное соблюдение лесоохранительных притязаний при претворении в жизнь лесопользования, в связи с ограниченными лесосырьевыми ресурсами и гигантскими народохозяйственными необходимостями. В лесах 2 группы габариты рубок были ограничены в границах годичного прироста древесной породы, в лесах 1 группы допускались только рубки ухода, санитарные и опросы. К 3 группе определены другие леса муниципального лесного фонда. Были разрешены промышленные рубки в нелимитированных объемах.

Лесное хозяйство крепко получило травмы от нашествия на страну нацистской Германии. В следствии боевых поступков на захваченных землях погибло выше 20 млн. га леса41. Были еще уничтожены и повреждены гигантские площади полезащитных лесонасаждений. По причине недостатка минерального горючего были интегрированы в использование леса центральных областей без учета разрешенных общепризнанных мерок.

Послевоенное законодательство требовало восстановление и последующего становления лесного хозяйства. Возможно, отметить надлежащие веяния становления законодательства такого времени: 1) обеспечивание лучшей организации лесозаготовок; 2) закрепление муниципального лесного хозяйства и улучшения управления им; 3) становление полезащитного лесоразведения; 4) совершенствование ведения хозяйства в колхозных лесах.

В 1947 г. было сотворено Министерство лесного хозяйства РСФСР, собственно, что способствовало значительному подъему лесоустроительных и лесокультурных дел. Министерством в 1949-1953 гг. была проведена гигантская работа по выполнению «сталинского» намерения переустройства природы по созданию всевозможных обликов защитных лесонасаждений в лесостепной, степной и полупустынной географических зонах Европейской части РФ. В первый раз с 1950 г. в плановом порядке были развернуты работы по лесоосушительной мелиорации. Еще важно возрасла научно- исследовательская работа, были устроены бывалые лесхозы, сеть лесных искусных станций и опорных пунктов. Что наиболее возможно устроить вывод, собственно что с организацией единственного центрального органа по управлению лесным хозяйством всей государства положение муниципальных лесов видно стало лучше.

В 1953 г. было ликвидировано Министерство лесного хозяйства и образовано Главное управление лесного хозяйства при Министерстве сельского хозяйства СССР. В итоге чего понизились объемы лесоохранительных и, в частности, лесовосстановительных дел. Еще был снято запрещение на рубку лесов 1 группы в Европейской части СССР.

Правительство допустило проводить в 1 категории лесов лесовосстановительные рубки.

Значимой вехой лесного законодательства было принятие в 1977 г. началом лесного законодательства СССР42 и 8 августа 1978 г. в согласовании с ним Лесного кодекса РСФСР, который был принят 1 января 1979 г.43

Одним из ведущих притязаний, предъявляемых к ведению лесного хозяйства, считалось ужесточение водоохранных, защитных, климаторегулирующих, оздоровительных и других нужных качеств лесов, а сам принцип реализовался методом разделения лесов на группы. Так, к 1 группе относились леса, большей частью производящие надлежащие функции: водоохранные (запретные полосы по берегам рек, озер, водохранилищ и иных водных объектов, охватывая запрещенные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб); защитные (в что количестве участки леса на больших горных склонах, муниципальные защитные лесные полосы и др.). Данное лесное законодательство учитывало охранное воздействие лесов на водоохранные и защитные объекты44.

Лесное законодательство СССР объявляло леса общенародным достоянием, собственно что устанавливало, субъектом присвоения природных богатств выступал целый люд, а не отдельные жители или же организации в каких-либо толиках, а само присвоение выполнялось в заинтересованностях всего общества. Русское правительство, являясь единственным владельцем лесов, устанавливало порядок использования, воспроизводства, охраны и обороны лесов, вследствие этого оно не было ограничено чьими-то правами на данный естественный ресурс. Это весомое состояние имело главенствующий смысл для обеспечения здравого применения лесных ресурсов и их охраны. В связи с тем, собственно что леса в СССР состояли в исключительной принадлежности страны, они были неотчуждаемы. Их невозможно было передать в имущество государственной, колхозно-кооперативной и социальной организации или же отдельных людей. Леса муниципальных органов лесного хозяйства были главным источником ублажения необходимостей этнического хозяйства в древесной породе и другой лесной продукции и применялись в общегосударственных заинтересованностях.

Право владения природными ресурсами отражалось в являющемся собственностью органам страны право вторгаться на всевозможные земли, охватывая земли, занятые лесами, для воплощения важной работы.

Особенностью земли, лесов и иных природных ресурсов как объектов права государственной принадлежности считалось то, собственно что они не имели цены, например как давали собой натуральное достояние, данное самой природой. Из сего положения в русское время следовал принцип бесплатности землепользования и использования другими природными богатствами в СССР, а еще то, собственно что в отношении земли, лесов и иных природных ресурсов не велась валютная оценка.

В современное время состояние видоизменилось. В настоящее время как в лесном законодательстве в соответствии с п. 11 ст. 1 ЛК РФ45, например и в Земельном Кодексе РФ - п. 7 ст. 1 ЗК РФ зафиксированы основы платности в соответствии с этим применения лесов и землепользования46.

Грядущим рубежом становления лесного законодательства были Основы лесного законодательства РФ, принятые 6 марта 1993 г. (далее - Основы)47.

Необходимым нововведением явилось то, собственно что функции управления лесами были разделены от лесопромышленной работы. В согласовании с ч. 3 ст. 8 Основ муниципальный орган управления лесным хозяйством РФ и его подведомственные отделы не имели возможность воплотить в жизнь болванку древесной породы в порядке рубок головного использования и производить ее переработку48.

Основами не был решен вопрос о разграничении федеральной принадлежности на леса и принадлежности субъектов РФ. С целью восполнения сего пробела был принят Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах», который предугадывал, собственно что к федеральным природным ресурсам имеют все шансы касаться: земляные участки и иные природные объекты, леса, предоставляемые для защиты и защищенности государства, охраны муниципальных пределов, а еще воплощения иных функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти; земляные участки, водные и другие природные объекты (в что количестве и леса) федеральных муниципальных природных заповедников, государственных природных парков, муниципальных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, иных наиболее охраняемых природных земель федерального смысла, а еще другие природные ресурсы (какие-либо другие леса) по обоюдной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ49.

Этим образом, проанализировав ситуацию становления форм принадлежности на леса, возможно сделать вывод, собственно, что господствующей формой принадлежности на протяжении всей ситуации России была муниципальная конфигурация принадлежности на леса.

Прогрессивное лесное законодательство невозможно именовать размеренным. Общепринятый Принятый Лесной кодекс в 1997 году, уже в 2006 году был заменен на свежий Лесной Кодекс Российской Федерации50.

В большинстве стран законодательно закреплены различные виды собственности на лесные земли. Как правило, это государственная, частная и коммунальная (общественная) собственность на леса и лесные земли.

По итогам глобальной оценки лесных ресурсов 2015 года (ОЛР-2015) в 1990 году в мире насчитывалось 4128 млн га леса; к 2015 году эта площадь сократилась до 3999 млн га произошло сокращение занимаемой лесами территории суши с 31,6% в 1990году до 30,6% в 2015 году. в 1990 году до 30,6%1 в 2015 году. Однако явление обезлесения, или перевода лесной площади в другие виды землепользования, который характеризуется сокращением темпов чистых годовых потерь с 0,18% в 1990-е годы до 0,08% за последние пять лет. В период 2010-2015 годов потери составляли 7,6 млн га в год, а прирост - 4,3 млн га в год, что привело к чистому сокращению площади лесов на 3,3 млн га в год51.

На сегодняшний день действуют важнейшие международные организации и лесные программы:

- Рамочная конвенция ООН об изменении климата. Переговоры о принятии Рамочной конвенции об изменении климата (РКИК ООН) были начаты в феврале 1991 года. Конвенция была открыта к подписанию 4 июня 1992 г. на состоявшейся в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по окружающей среде и развитию и 21 марта 1994 г. вступила в силу;

- Конвенция ООН о биологическом разнообразии (КБР) была открыта для подписания на Саммите Земли в Рио-де-Жанейро 5 июня 1992 года и вступила в силу 29 декабря 1993 года;

- Европейская лесная комиссия по лесному хозяйству (ЕКЛХ) создана в 1947 году и представляет собой одну из шести региональных лесохозяйственных комиссий, учрежденных продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций (ФАО). Ее цель - предоставление странам политического и технического форума для обсуждения и решения проблем, касающихся лесного хозяйства, на региональном уровне. Совещания Комиссии проводятся раз в два года;

- «Монреальский процесс» (устойчивое управление лесами) создано в 1994 г., инициативы правительств ряда стран по созданию универсальных международных критериев и индикаторов устойчивого управления лесами, разработанных для лесов Европы (Хельсинский процесс) и для остальных умеренных и бореальных лесов мира;

- Процесс «Леса Европы». Рабочий процесс основывается на регулярных министерских конференциях и последующих действиях по выполнению поставленных задач. В 2012 г. проведено несколько международных мероприятия под эгидой процесса «Леса Европы»;

- Программа «Совершенствование правоприменения и управления в лесном секторе стран восточного направления Европейской политики добрососедства и России» - ЕПД ФЛЕГ (ENPI FLEG) направлена на оказание содействия государственным структурам, организациям гражданского общества и частному сектору стран - участниц Программы в создании механизмов устойчивого управления лесами, включая сокращение масштабов незаконных рубок, торговли нелегальной древесиной и коррупции в лесной сфере. Программа разработана для поддержки на национальном уровне внедрения обязательств Санкт-Петербургской министерской декларации 2005 года по процессу Совершенствования систем правоприменения и управления в лесном секторе (ФЛЕГ) в Европе и Северной Азии52.

Зарубежный опыт управления лесами рассмотрим на примере США.

Современная система управления лесами США весьма сложна и своеобразна, что объясняется, прежде всего, многообразием форм собственности на леса, их целевым назначением, а также тем, что законы и иные нормативные правовые акты могут приниматься как органами федеральной власти, так и властями штатов.

Особенности правового режима земель лесного фонда в США заключаются в совокупности полномочий собственника в установленных государством (штатом) пределах. В лесном законодательстве США отсутствуют нормы, прямо разделяющие полномочия в сфере управления лесными землями между органами власти федерации и властями штатов.

Например, в лесном кодексе штата Пенсильвания сначала прописаны общие правила использования земель в транспортных целях, с целью туризма, рекреации и только потом приводятся положения, касающиеся пользования лесами.

В штате Делавэр основы лесного законодательства входят в гражданский кодекс, где сначала прописаны права и обязанности Министерства сельского хозяйства США, относящиеся к лесному хозяйству и лесным массивам в пределах штата Делавэр, а лишь затем положения, относящиеся к лесам.

Законодатель установил необходимость сотрудничества между органами власти разных уровней в целях максимально эффективного регулирования вопросов, связанных с противопожарной безопасностью лесов, проведением мероприятий по оздоровлению леса и борьбе с вредителями, лесовосстановительными мероприятиями и т. д. Согласно сложившейся практике, уполномоченные органы штатов (как правило, от их имени выступают лесничие) могут разрабатывать разные проекты мероприятий по ведению лесного хозяйства на конкретной территории53.

А также рассмотрим управление лесами в Китае.

Система государственного и муниципального управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов в Китае определяется экономическим строем и политическим режимом.

Законодательными основами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесных ресурсов являются: конституция КНР 1982 года (с изменениями 1988, 1993, 1999, 2004 годов); Лесной кодекс КНР 1984 года (с изменениями 1998 года); Положение о применении лесного кодекса КНР 2000 года; Противопожарные нормы КНР 1984 года; Общие положения гражданского права КНР 1986 года; Закон КНР «О договорах» 1999 года; Закон КНР «Об арбитраже» 1994 года; Правила регистрации залога прав требования 2007 года; Закон КНР «О вещных правах» 2007 года; Закон КНР «О реагировании на чрезвычайные ситуации» 2007 года; Закон КНР «Об административных наказаниях» 1996 года; Закон КНР «О компаниях» 1993 года (с изменениями 1999, 2004, 2005 годов).

В лесном законодательстве Китая нет определения леса. Статья 1 Лесного кодекса КНР содержит лишь перечень функций лесов (леса играют большую роль во влагозадержании и сохранении почв, регулировании климата, улучшении окружающей среды и снабжении продукцией лесного хозяйства). КНР не копирует никакие зарубежные схемы ведения лесного хозяйства, лесопользования и управления лесами; управление лесным хозяйством Китая развивается с учетом накопленных традиций плановой экономики и адаптации их к вызовам времени; отчетливо прослеживается принцип партийности в управлении лесами, находящий свое выражение в принятии управленческих решений с учетом доминирующей коммунистической идеологии; в стране двойная структура управления лесами - ведомственная и политическая; решения коммунистической партии Китая являются обязательными в управлении лесами, что позволяет оперативно реагировать на изменения как внутри страны, так и на международных лесных рынках и не дожидаться изменений лесного законодательства; лесная политика Китая направлена на сбережение лесных ресурсов страны, интенсивное ведение лесного хозяйства и стимулирование глубокой переработки древесины54.

Таким образом, проанализировав развитие управления лесным фондом можно сделать вывод, что основной формой собственности леса на протяжении всей истории России была государственная собственность.

Лесное законодательство развивалось нелинейно. Общепринятый Лесной кодекс в 1997 году, уже в 2006 году был заменен на новый Лесной кодекс Российской Федерации, положения которого рассматриваются в настоящем исследовании.



ГЛАВА 2. ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ЛЕСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

2.1 Государственное управление лесами в Вологодской области

На основании частей 9 и 11 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, Положения о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденного постановлением Правительства Российской Федераций от 23 сентября 2010 г. № 736, а также статьи 29.2 Федерального закона от 6 октября 1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет, в том числе полномочия:

- по контролю за расходованием средств, предоставляемых на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в области лесных отношений, финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета, в пределах своей компетенции;

- по контролю за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий, в установленном порядке к дисциплинарной ответственности, в том числе освобождению от занимаемой должности55.

Указанные полномочия осуществляются, в том числе посредством проведения проверок исполнения органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений и расходования субвенций, которые в свою очередь могут разделяться на плановые и внеплановые проверки56.

При проведении проверки рассматриваются все вопросы, связанные с исполнением переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений (комплексные проверки, обычно плановые), или вопросы, связанные с исполнением тех или иных переданных полномочий (тематические проверки, обычно внеплановые). Проверка также может проводиться по конкретному обращению, жалобе (внеплановая проверка)57.

Плановые проверки проводятся Рослесхозом на основании утвержденного приказом Рослесхоза плана проверок, который подлежит согласованию с органами прокуратуры. План проверок утверждается до окончания года, предшествующего году проведения плановых проверок. Периодичность плановых проверок - не чаще одного раза в два года58.

Плановые и внеплановые проверки проводятся на основании приказов Рослесхоза и его территориальных органов.

Для проведения плановых и внеплановых проверок формируется комиссия, которая осуществляет проверку в соответствии с утвержденным заданием. Результаты деятельности комиссии оформляются актами проверок. По результатам проверок выдаются предписания об устранении выявленных нарушений, а также предписания о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц. Указанные предписания направляются на имя высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Рослесхоз и его территориальные органы осуществляют контроль за исполнением предписаний в установленные сроки, а также рассмотрение и принятие решений по вопросам исполнения предписаний, продления их сроков исполнения59.

Государственное управление лесным фондом в настоящее время имеет следующую структуру (Приложение 1):

1. Правительство РФ

2. Министерство природных ресурсов и экологии РФ

3. Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз)

4. Департаменты лесного хозяйства федеральных округов

5. Локальные (лесничества).

На основании и во исполнение Лесного Кодекса, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

К полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относятся:

1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины;

4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов;

5) осуществление муниципального лесного контроля и надзора в отношении таких лесных участков;

6) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах60.

Органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации61.

На территории Вологодской области вступил в силу Закон от 10.01.2007 № 1539-ОЗ «О разграничении полномочий органов государственной власти области в сфере лесных отношений»62.

Настоящий закон области разграничивает полномочия между органами законодательной (представительной) и исполнительной государственной власти области в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации.

К полномочиям Законодательного Собрания области в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов относятся принятие законов и иных нормативных правовых актов, контроль за их исполнением63.

Правительством области принято постановление Правительства Вологодской области от 19.03.2018 № 238 «О мерах по обеспечению охраны лесов и месторождений торфа на территории области от пожаров в 2018 году» В целях обеспечения охраны лесов и месторождений торфа на территории области от пожаров, координации действий в проведении профилактической работы, противопожарных мероприятий, направленных на пресечение возникновения лесных и торфяных пожаров, создания условий для обеспечения успешной борьбы с лесными пожарами в лесных массивах и на площадях месторождений торфа64.

А также Правительством области принято постановление Правительства Вологодской области от 19.05.2014 № 406 «Об одобрении Стратегии развития лесного кластера Вологодской области на период до 2020 года». Лесной сектор экономики области является оптимальной средой для интеграции технологически связанных отраслей и производств, начиная от заготовки семян хвойных пород древесины и заканчивая глубокой переработкой лесных ресурсов.

Развитие лесного кластера осуществляется по следующим направлениям:

1. Лесное хозяйство. В рамках развития лесного хозяйства области необходимо повысить эффективность использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечить стабильное удовлетворение общественных потребностей в ресурсах при гарантированном сохранении ресурсно - экологического потенциала и глобальных функций леса.

2. Развитие лесозаготовки (внедрение современной лесозаготовительной техники, развитие лесной инфраструктуры).

3. Развитие глубокой переработки древесины (производство пиломатериалов, перспективные производства по переработке лесных ресурсов).

В рамках развития лесного хозяйства области необходимо повысить эффективность использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечить стабильное удовлетворение общественных потребностей в ресурсах при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальных функций леса65.

В соответствии с постановлением Правительства Вологодской области от 24.09.2012 № 1108 «Об утверждении положения о Департаменте лесного комплекса Вологодской области» Департамент лесного комплекса Вологодской области (далее - Департамент) является постоянно действующим органом исполнительной государственной власти области в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области (Приложение 2).

Целью деятельности Департамента как органа исполнительной государственной власти области является осуществление управленческих и административных полномочий в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области.

Основными функциями регионального органа исполнительной власти в сфере лесных отношений являются организация и использование лесов, их охрана, защита, воспроизводство, осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, ведение государственного лесного реестра и инвестиционной политики в сфере лесных отношений66.

Для повышения эффективности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечения стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах при гарантированном сохранении ресурсно-экологического потенциала и глобальных функций леса Правительством области разработано Постановление от 28.10.2013 №1110 «О государственной программе «Развитие лесного комплекса Вологодской области на 2014 - 2020 годы» (далее - Государственная программа).

...