Гарбузова Екатерина Владимировна

Инструментальный подход в совершенствовании национального законодательства

Вторая половина 90-х годов ХХ в. и начало XХI в. характеризуется для Республики Беларусь (далее - Беларусь) всеобщей социальной трансформацией. Построение суверенного государства и реформирование всех социальных систем - далеко не полный перечень условий, вызвавших изменения содержания и структуры правовой системы и законодательства. Ко второй половине 90-х гг. сложилась потребность в изменении сущности нормотворчества, усилении степени согласованности всех элементов правовой системы, переносе акцентов с содержания на систематизацию. В ходе систематизации накопленного опыта нормотворческой деятельности был создан ряд инструментов и структур, направленных, в первую очередь, на упорядочение и согласованность права.

В настоящий период теорией и практикой нормотворчества в Беларуси объективно все больше внимания уделяется процессам совершенствования действующего законодательства. Так, разрастание нормативного массива порождает проблему его качественной систематизации, устранения недостатков в правовом регулировании, уточнения компетенции нормотворческих органов и др. Указанное актуализирует потребность в исследовании и применении наиболее эффективных средств совершенствования законодательства государств-партнеров Беларуси: России, иных государств СНГ, ЕС и др. Развитие и укрепление партнерских отношений обусловливает гармонизацию национального законодательства с иными правовыми системами. При этом Беларуси следует обратить внимание на соответствующий опыт законотворчества и систематизации в иностранных государствах с целью выработки теоретических и практических механизмов учета особенностей национальных правовых систем, а также определения и выявления условий и границ использования тех или иных подходов в национальном праве.

Право как многозначный феномен можно рассматривать и в качестве инструмента воздействия на социум. Такой подход заостряет первоочередное внимание на эффективности права, степени и возможности достижения заложенных в праве целей, уровне согласованности различных правовых средств и особенностях их реализации, в частности, в нормотворчестве. Инструментальное понимание права как самостоятельное теоретическое направление возникло в рамках социологической юриспруденции в США в конце XIX - начале ХХ в. и отражало сложившийся в то время прагматический подход к формированию правовых предписаний и принятию решений судами. Однако, такое понимание не чуждо и отечественной правовой науке. В современной белорусской и российской юриспруденции достаточно много внимания уделяется отдельным проблемам совершенствования законодательства исходя из понимания самого права как средства (инструмента) регулирования общественных отношений, используемого государством в целях удовлетворения социальных, государственных и индивидуальных интересов. Можно утверждать, что схожие выводы о природе права были получены различными методологическими концепциями. Формирование инструментального понимания права на основе прагматической философии в американской правовой науке начала ХХ в. рассматривалось как российскими, так и иностранными авторами: Г.А. Гурвичем, Р. Дворкиным, Г.Э. Адыгезаловой, Ю.К. Мельвилем др. Современная трактовка инструментализма подхода дана С.С. Алексеевым, К.В. Шундиковым, В.А. Сапуном. Основные направления и методы совершенствования белорусского законодательства, в том числе в инструментальном ключе, исследуют А.М. Абрамович, Г.А. Василевич, С.Г. Дробязко, С.А. Калинин, Л.О. Мурашко, Л.А. Панферова, И.И. Пляхимович, В.И. Реут, Н.В. Сильченко и др. Однако, несмотря на множество исследований, использующих методологическую посылку о рассмотрении права как инструмента, исследования, посвященного генезису инструментального подхода, условиям и пределам, формам и способам его применения, в том числе в контексте иных подходов к правопониманию, применительно к конкретной государственности, проведено не было.

Общая характеристика работы

1. Авторское определение инструментального подхода к праву в целом и отдельным правовым явлениям, актуальность использования которого в современном нормотворческом процессе обусловлена качественным усложнением процессов, происходящих в сфере политико-правового регулирования, необходимостью решения комплекса принципиально новых и сложных социальных задач при помощи права. Инструментальный подход в этом ключе представляет собой совокупность идей, обобщенно рассматривающих право в качестве средства (инструмента) социального контроля и гармонизации сталкивающихся интересов, а также анализирующих и обосновывающих использование сложного комплекса правовых средств - инструментов, предназначенных для достижения конкретных целей и задач непосредственного правового регулирования, совершенствования структуры и содержания права. Обосновывается базовое отличие названного подхода от иных подходов к сущности и пониманию права, заключающееся в принципиальной оценке права и правовых средств с точки зрения эффективности в достижении поставленных социумом целей, при одновременном игнорировании ценностно-содержательных аспектов в правопонимании.

2. Авторская концепция становления современного инструментального подхода, основанная на впервые проведенном сравнительном анализе соответствующих взглядов на сущность и совершенствование права в американской и отечественной юриспруденции. Инструментальный подход в правоведении (правовой инструментализм) как отдельное направление в социологическом правопонимании в романо-германской и англосаксонской правовых семьях возник одновременно и независимо друг от друга на основе развития представлений и практической реализации имманентно присущих праву инструментальных характеристик, касающихся его роли как регулятора, призванного обеспечить правопорядок и эффективную социальную регламентацию публичных отношений.

Как отдельное, имеющее собственное наименование, направление в правоведении инструментализм был обоснован в первой половине ХХ века в США в результате синтеза социологического правопонимания Р. фон Иеринга, утилитаризма И. Бентама, американской прагматической философии. Методологически правовой инструментализм понимает право как средство "социальной инженерии", служащее управлению общественными отношениями, нахождению баланса и примирению конфликтов разного рода интересов в социуме, акцентирует социальные цели, подкрепляемые различными правовыми механизмами. Во второй половине ХХ в. инструментализм в США стал рассматриваться как одна из черт прагматизма, проявляющаяся в процессе правоприменения. Инструментализм требует учета всей информации при принятии решения по делу, а также предвидения социальных последствий его принятия. Англосаксонское прочтение названного подхода отличается ситуативностью, направленностью на перспективу, отрицанием любых правовых аксиом и в основном используется судебными и иными правоприменительными органами.

Инструментальный подход в отечественной юриспруденции, сформировавшийся независимо от социологической юриспруденции США во второй половине ХХ в., в контексте развития концептуальных идей об общенародном социалистическом государстве и праве, противопоставленных узконормативному правопониманию, предполагает рассмотрение любых правовых явлений как средств, инструментов, оцениваемых с точки зрения их функциональности, операциональности, действия в соответствии с предназначением и ставит акцент на социальное действие права. Отечественное прочтение инструментализма, возникшее в рамках поиска способов повышения эффективности законодательства, ориентировано нормотворческую деятельность и совершенствование законодательства.

3. Обоснованы возможность, условия, пределы и формы использования инструментального подхода в процессе совершенствования национального законодательства и дана авторская классификация методов и средств совершенствования законодательства Республики Беларусь.

Инструментальный подход основан на выявлении конкретных целей совершенствования законодательства, в соответствии с которыми определяются направления нормотворческой деятельности, необходимые для них правовые средства (инструменты) и методы их использования, уточняются пределы возможного их использования, определяется круг ответственных субъектов. Инструментальный подход основывается на инструментальных требованиях к законодательству, охватывающих его формальные и структурные, но игнорирующих ценностно-содержательные аспекты и включающих: системность, непротиворечивость форм права, оптимальное взаимодействие и координацию деятельности нормотворческих органов, диалектическую динамичность и стабильность законодательства. Данные требования представляют собой наиболее общую цель нормотворчества, требующую постоянного уточнения применительно к различным стадиям нормотворческого процесса, отдельным отраслям (институтам) права, конкретным социально-экономическим проблемам и т.д.

К методам (способам) совершенствования законодательства отнесены системный метод, метод экспертных оценок, правовой эксперимент, позволяющие оптимально использовать инструменты и их сочетания для максимально эффективного решения конкретных нормотворческих задач, а также оценивать и повышать результативность их применения. К инструментам (средствам) совершенствования законодательства отнесены правовой мониторинг; планирование нормотворчества; прогнозирование последствий принятия нормативных правовых актов; обязательная юридическая и криминологическая экспертизы проектов нормативных правовых актов; классификация и систематизация законодательства; унификация и гармонизация законодательства Беларуси с законодательством государств-партнеров (включая модельное законотворчество); имплементация норм международного права в национальную правовую систему; правовая информатизация; "пакетный принцип" принятия проектов нормативных правовых актов. Обоснована авторская позиция о том, что практическое использование инструментального подхода, в том числе поиск оптимальных условий реализации отдельных инструментов и их специально подбираемой совокупности, актуализирует активное использование правового эксперимента. Реализация любого метода либо средства в экспериментальном порядке позволит уяснять и уточнять его инструментальную природу, оптимизируя взаимодействие между отдельными инструментами и, в идеале, позволит усилить степень эффективности национального законодательства.

4. В рамках сформулированного инструментального подхода дан анализ планирования нормотворческого процесса, рассматриваемого в качестве действенного инструмента совершенствования законодательства, позволяющего рационально определять приоритеты, цели, формы и способы развития права (особенно в условиях социальной нестабильности), оптимально распределять наличные ресурсы, организовывать надлежащее взаимодействие нормотворческих органов, научных организаций и иных заинтересованных субъектов. Обоснован авторский вывод о том, что планирование должно соответствовать одновременно требованиям полноты, детализации целей и процессов их достижения, точности, ясности, непрерывности, гибкости, экономичности, быть стратегическим, рассчитанным на долгосрочную перспективу и мобильным. Аргументирована авторская идея создания и активизации такого инструмента совершенствования законодательства как долгосрочное планирование развития законодательства, основанное на прогнозах развития государства и общества на 10-15 лет. Особенностью инструментального прочтения названной формы планирования является его сложность, системность и одновременная реализация как на общезаконодательном, так и отраслевом (институциональном) уровнях. Корреляция долгосрочного и краткосрочного планирования, а также постоянное изменение внешних условий бытия государства и права, требующее в рамках инструментального подхода своевременного и адекватного учета, в том числе в форме корректировки и уточнения, обусловливают потребность в изменении существующей практики планирования, в том числе за счет увеличения сроков действия планов подготовки законопроектов с одного года до двух лет.

5. С точки зрения инструментального подхода проанализирована теория и практика систематизации законодательства, традиционно являющейся одним их эффективных и наиболее распространенных инструментов совершенствования структуры и содержания законодательства. Установлено, что каждый вид систематизации сам по себе является отдельным инструментом, требующим согласованности как с другими формами систематизации, так и иными инструментами. Это требует планирования систематизации как отдельных нормативных массивов (отраслевая, институциональная систематизация), так и законодательства в целом, определения оптимальной для конкретного нормативного массива глубины переработки, поддержания оптимального объема и качества законодательства. Проведение систематизации в инструментальном ключе коррелирует с выработанной классификационной структурой законодательства. Классификация, обеспечивая реализацию иных инструментов совершенствования законодательства, требует расширения своего использования и разработки систем классификации, позволяющих перспективно и вариативно планировать разработку и совершенствование национального законодательства.

Личный вклад соискателя. Исследование представляет собой результат самостоятельного изучения и анализа соискателем теоретических трудов, памятников отечественной и иностранной правовой мысли, современного белорусского законодательства и процессов его развития, в том числе в их инструментальном прочтении, обоснованных американскими и отечественными авторами, что легло в основу полученных выводов.

Апробация результатов диссертации. Результаты исследования докладывались на Педагогических чтениях, посвященных памяти доц. С.В. Селицкого (г. Витебск, 23 февраля 2006 г.); 1-й Республиканской научно-практической конференции "Правовое обеспечение устойчивого развития Республики Беларусь в контексте интеграционных процессов" (г. Гомель, 6-7 апреля 2006 г.); XII региональной научно-практической конференции "Проблеми державотворення i захісту прав людини в Украіні" (г. Львов, 8-9 февраля 2007 г.); Научно-практической конференции "Милиции Беларуси - 90 лет: история и современность" (Минск, 27 февраля 2007 г.); Международной научной конференции "Актуальные проблемы государства и права в славянском мире" (г. Витебск, 26-27 апреля 2007 г.); Международной научно-практической конференции, посвященной памяти проф.П.О. Недбайло "Актуальні проблеми тлумачення і застосування юридичних норм" (г. Львов, 28-29 марта 2008 г.); VIII Межвузовской научно-практической конференции "Эволюция Российского государства и права" (г. Смоленск, 4 декабря 2009 г.); XV (62) Региональной научно-практической конференции преподавателей, научных сотрудников и аспирантов, посвященной 100-летию со дня основания УО "ВГУ им.П.М. Машерова" "Наука - образованию, производству, экономике" (г. Витебск, 3-5 марта 2010 г.); Международной научно-практической конференции "Правовая культура как условие формирования правового государства" (Витебск, 10-11 декабря 2010 г.); XVI (63) Региональной научно-практической конференции преподавателей, научных сотрудников и аспирантов "Наука - образованию, производству, экономике" (г. Витебск, 16-17 марта 2011 г.); Международной научно-практической конференции "Мiжнародны та нацiональны механiзмы захисту прав людини: виклики сьогодення" (г. Донецк, 8 апреля 2011 г.); Международной научно-практической конференции "Концептуальные основы развития национальных правовых систем в контексте процессов глобализации и региональной интеграции: постсоветский опыт и перспективы устойчивого развития" (г. Минск, 7-8 окт. 2011 г.); Международном круглом столе "Антропологiя права: філософський та юридичний выміри (стан, проблеми, перспективи)" (г. Львов, 9-10 декабря 2011 г.) и опубликованы в соответствующих сборниках материалов конференций и статей.

Опубликованность результатов диссертации. Результаты исследования опубликованы в порядке, установленном ВАК Республики Беларусь. Автором опубликовано 17 научных работ по теме исследования общим объемом 4 авторских листа, из них 4 (общим объемом 1,7 авторского листа) - в журналах, включенных в перечень рецензируемых изданий ВАК, 10 - в сборниках материалов конференций, 2 - в сборниках статей участников конференций и "круглого стола", 1 - в сборнике тезисов докладов участников конференции.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, общей характеристики работы, трех глав, заключения, библиографического списка, двух приложений. Полный объем работы составляет 145 страниц, из них 6 страниц составляют приложения. Список источников включает 269 наименований, из них 17 - публикации соискателя.

Основное содержание

В Главе 1 "Генезис инструментальных подходов к пониманию права" рассматриваются процессы формирования инструментализма в американской, советской и постсоветской правовой науке. В разделе 1.1 "Философские основы прагматического инструментализма" исследуются мировоззренческие основания и сущность прагматического подхода к человеческой деятельности, анализируются взгляды американских философов Ч.С. Пирса (1839-1914), У. Джемса (1842-1910). Прагматизм характеризуется как особый метод, подход к деятельности, ориентирующий на достижение определенных целей, результатов. Инструментализм изначально выделяется как метод, предполагающий особый подход к идеям, концепциям, явлениям и человеческой деятельности как к инструментам, способам разрешения проблемных ситуаций, достижения целей. Рассмотрены особенности применения данного метода к решению проблем социума.

В разделе 2.2 "Предпосылки использования прагматических и инструментальных идей в юриспруденции" исследуются процессы формирования соответствующего подхода к праву и принятию правовых решений в американской правовой системе, характеризуются взгляды основных представителей прагматического инструментализма в США - Р. Паунда и его последователей. Основными понятиями, которые использует прагматическая правовая теория, являются "социальная инженерия", цели права, эффективность права. Это обусловливает понимание права как инструмента достижения целей, средства разрешения конфликта, спора, однако такое буквальное прочтение права может повлечь негативные последствия.

В разделе 1.3 "Инструментальный подход к праву в советском и постсоветском правопонимании" исследуется формирование инструментальных идей в отечественном правопонимании, особенно ярко проявившихся в инструментальной теории права С.С. Алексеева, который делает вывод об идентичности американского и отечественного инструментальных подходов к праву при различных условиях их становления и развития в связи со спецификой нормотворческих процессов и правопонимания в различных правовых системах. Указанное позволяет сделать вывод об инструментальности как закономерности существования и функционирования права.

В Главе 2 "Инструментальность как условие развития законодательства" с позиций инструментального подхода рассматриваются основные средства, используемые в национальном нормотворчестве в целях усиления характеристик права как средства воздействия и управления общественными отношениями. В разделе 2.1 "Современные методы и средства совершенствования законодательства Республики Беларусь" дается классификация и инструментальная характеристика принципов, методов и средств, используемых нормотворческими органами в ходе совершенствования законодательства. Приводятся нормативно закрепленные и научные принципы нормотворчества, а также законодательно установленные общие характеристики, которым должны соответствовать нормативные правовые акты, рассматриваются задачи, на решение которых должны быть нацелены правотворческие органы Беларуси, в соответствии с Концепцией совершенствования законодательства Республики Беларусь.

С позиций инструментального подхода анализируются системный подход к решению правовых задач; применение "пакетного" принципа подготовки проектов нормативных правовых актов, апробация результатов научной деятельности в процессе нормотворчества: проведение аналитических исследований и изучение правоприменительной практики органами, осуществляющими нормотворческую деятельность; правовой мониторинг; планирование нормотворческой деятельности; обоснование необходимости принятия в перспективе нормативных правовых актов Беларуси и прогнозирование последствий их принятия, метод экспертных оценок; классификация нормативных правовых актов; систематизация; унификация и гармонизация законодательства Беларуси с законодательством России, государств-участников СНГ, Таможенного союза, ЕС, ВТО; модельное законотворчество; имплементация норм международного права в национальную правовую систему; правовая информатизация. Делаются выводы о специфике отдельных инструментов и необходимости их сочетания для достижения конкретных целей. Отмечена приоритетность в данный период структурного совершенствования законодательства, достигаемая за счет использования инструментальности права.

В разделе 2.2 "Особенности применения инструментального подхода в совершенствовании законодательства Республики Беларусь" дается обоснование возможностей и пределов использования инструментального метода в национальной праве. При использовании инструментального подхода важно оценить качество форм выражения права на основе системности, упорядоченности, непротиворечивости, оптимального объема, однозначной иерархии нормативных правовых актов; сочетания динамизма законодательства и его стабильности и др. Однако акцент на формальных признаках нормативных правовых и инструментальной природе права не исключает оценки правовых норм с точки зрения ценностно-нравственных подходов.

В Главе 3 "Отдельные инструменты совершенствования национального законодательства" рассматриваются такие инструменты структурного совершенствования законодательства как планирование нормотворческой деятельности, систематизация и классификация законодательства. В разделе 3.1 "Планирование нормотворческой деятельности" приводится анализ особенностей данного процесса, выявляются причины его недостаточной эффективности, рассматриваются проблемы долгосрочного планирования развития законодательства.

В разделе 3.2 "Систематизация нормативных правовых актов" с инструментальной точки зрения характеризуются особенности кодификационных процессов в Беларуси, анализируются причины недостаточного достижения баланса динамизма и стабильности законодательства (особенно в отношении кодексов), рассматриваются возможные пути их преодоления. В разделе 3.3 "Классификация нормативных правовых актов" внимание уделено проблемам иерархии и формам классификации нормативных правовых актов в контексте комплексного совершенствования таких взаимосвязанных и взаимообусловленных инструментов, как систематизация нормативных правовых актов, планирование нормотворческой деятельности и прогнозирование развития законодательства.

Заключение

1. Право вне зависимости от его содержания должно быть эффективным социальным регулятором и отвечать формальным признакам системности, непротиворечивости и иерархии нормативных правовых актов, соблюдения компетенции нормотворческих органов, диалектики стабильности и динамизма законодательства. Чрезмерная громоздкость и сложность национального законодательства, его недостаточная эффективность в регулировании общественных отношений актуализируют потребности в первоочередном структурном совершенствовании законодательства, что может оптимально решаться в рамках инструментального подхода к праву.

Автором приводится собственное определение инструментального подхода к праву и правовым явлениям. Инструментальный подход представляет собой совокупность идей, обобщенно рассматривающих право в качестве средства (инструмента) социального контроля и гармонизации сталкивающихся интересов, а также анализирующих и обосновывающих использование сложного комплекса правовых средств - инструментов, предназначенных для достижения конкретных целей и задач непосредственного правового регулирования, совершенствования структуры и содержания права. Данный подход позволяет определить формальные и структурные требования к законодательству и минимизировать возможные несовершенства создаваемых норм и институтов, выделить приоритетные направления совершенствования национального законодательства, использовав для этого наиболее подходящие соответствующие нормотворческие инструменты и методы. Каждый из используемых нормотворческими органами методов и инструментов позволяет решить определенную задачу по улучшению формальных характеристик законодательства, минимизировав недостатки структурно-формального характера.

Инструментальный подход позволяет нормотворческим органам учитывать и оперативно реагировать на изменения социальных систем, а также определять и устранять факторы, снижающие эффективность действия права, что достигается использованием специальных инструментов (мониторинг законодательства, проведение аналитических исследований, создание концепции закона), предусматривающих глубокое и комплексное изучение исходной ситуации. Это позволяет своевременно приводить нормативный массив как инструмент социального контроля в соответствие с потребностями регулируемых общественных отношений.

При этом использование инструментального подхода в условиях игнорирования иных аспектов бытия права может привести к негативным последствиям, противопоставить право и нравственность, экономическую эффективность и экологическую безопасность и т.д. Поэтому применение инструментальных методов совершенствования законодательства не исключает оценки права с позиции ценностно-нравственных подходов, свойственных конкретному социуму.

Инструментальное прочтение права появляется на достаточно позднем этапе развития научных концепций и свойственно практически всем типам правопонимания, в том числе относящимся к различным правовым семьям. Инструментальность можно считать закономерностью бытия права, отраженную во всех типах правопонимания: право не рассматривается как самоцель, оно создается и применяется государством для достижения социально полезных целей с максимально возможной эффективностью, ограниченной морально-нравственными нормами. В этом ключе познание права представляет собой постижение возможных практических последствий его действия, то есть понимание права формулируется через осмысление его действия [1; 5; 7; 17].

2. В работе приводится авторская концепция становления современного инструментального подхода, основанная на впервые проведенном сравнительном анализе соответствующих взглядов на сущность и совершенствование права в американской и отечественной юриспруденции.

В основе правового инструментализма как отдельного направления правопонимания, обоснованного в американской правовой мысли первой половины ХХ в., лежат основные идеи прагматической философии и взгляды Р. Паунда (право как "средство социальной инженерии", служащее социальному управлению и примирению конфликтов различных интересов). В итоге право рассматривается как инструмент, позволяющий гражданам рассчитывать на обеспечение их безопасности и сохранность собственности, на наказание силами политически организованного общества лиц, виновных в нарушении правовых предписаний, и восстановлении ранее существовавшего положения. С позиций прагматического инструментализма право исследуется как социальный институт с акцентом на его социальных целях. Это требует повышенного внимания к эффективности средств создания норм права, соответствующих правовых механизмов, изучения правовых доктрин прошлого и произведенного ими теоретического, практического и социального эффекта в рамках конкретных общественных условий, применимости права в конкретных историко-политических условиях, направленности норм права на перспективу.

При этом американская юриспруденция указывает на необходимость избегания слишком буквального понимания права как инструмента достижения целей, которое может повлечь негативные социальные и политические последствия в конкретном обществе. Поэтому использование инструментальных идей должно основываться на глубоком анализе философских и правовых оснований инструментального подхода.

Инструментальный подход в отечественной юриспруденции предполагает рассмотрение любых правовых явлений как средств, инструментов, оцениваемых с точки зрения их функциональности, операциональности, действия их в соответствии с их предназначением. В отечественном правопонимании такой подход был лишь одним из направлений, описывающих развитие, действие и эффективность права. Это делало его более узким по сравнению американским подходом, так как многие доктринальные положения воспринимались некритично и аксиоматично (противопоставление социалистического и буржуазного государства и права) либо не рассматривались вообще (конфликт интересов). Однако в советской юриспруденции данные широко распространенные взгляды объективно не могли сложиться в отдельную теорию в силу методологического консенсуса по поводу сущности права, дискуссии о социальном действии права осуществлялись на более низком уровне (решение конкретных, сформулированных государством задач, направленных на повышение эффективности социального регулирования). Это сводило инструментальный подход к разработке теории правовых средств, исследованию механизмов действия права, его реализации на практике.

В данном ключе рассматриваемый подход коррелирует с американским инструментализмом. Таким образом, несмотря на отличия в процессах создания норм права в англосаксонской и романо-германской правовых системах, американский и отечественный инструментализм фокусируются на способности права эффективно регулировать общественные отношения, то есть свойстве, характерном для права вообще [1; 6; 8; 12; 17].

3. Инструментальный подход может быть использован в процессе совершенствования национального законодательства. Он предполагает выявление целей совершенствования законодательства, в соответствии с которыми определяются направления нормотворческой деятельности и необходимые для них правовые средства (инструменты) и методы их использования. Инструментальными (формальными и структурными) требованиями к законодательству являются: системность, непротиворечивость форм права, оптимальное взаимодействие и координация деятельности нормотворческих органов, диалектическая динамичность и стабильность законодательства. Данные требования представляют собой наиболее общую цель нормотворчества, которая должна уточняться применительно к различным стадиям нормотворческого процесса, отдельным отраслям (институтам) права и т.д.

Инструментальный подход предполагает использование в нормотворческом процессе определенного рода правовых средств (инструментов) и способов (методов). К методам совершенствования законодательства (способам использования инструментов) следует отнести: системный метод, метод экспертных оценок, правовой эксперимент, позволяющие оптимально использовать инструменты и их сочетания для максимально эффективного решения конкретных нормотворческих задач, а также оценивать и повышать результативность их конкретного применения. К инструментам (средствам) совершенствования законодательства относятся: правовой мониторинг; планирование нормотворческой деятельности, обоснование необходимости принятия законодательных актов; прогнозирование последствий принятия законопроектов; обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов; криминологическая экспертиза законопроектов; классификация нормативных правовых актов; систематизация законодательства; унификация и гармонизация законодательства Беларуси с законодательством России, государств-участников СНГ, Таможенного союза и т.д. (включая модельное законотворчество); имплементация норм международного права в национальную правовую систему; правовая информатизация; "пакетный принцип" принятия проектов нормативных правовых актов. Данная классификация является условной, так как отдельные инструменты при определенном прочтении могут рассматриваться как методы и наоборот (например, "пакетный принцип" принятия проектов нормативных правовых актов может использоваться как инструмент, являясь частным проявлением системного подхода к правовым явлениям).

Ряд инструментов до настоящего времени не имеет надлежащей методологии и методики их реализации, что ярко проявляется на примере правового мониторинга. Применение данного инструмента может оптимизировать процессы совершенствования законодательства и обеспечить более высокую результативность и системность использования таких инструментов, как аналитические исследования, применение результатов научных исследований, позволит максимально полно использовать социологические исследования. Кроме того, полагаем, что для осуществления деятельности по правовому мониторингу следует создавать соответствующие группы, функционирующие на постоянной основе и состоящие из специалистов с соответствующей квалификацией в различных областях, в том числе ведущих научные исследования в соответствующей области (магистранты, аспиранты, докторанты) Это позволит избежать возможных негативных последствий и неоправданных издержек вследствие принятия недостаточно обоснованного нормативного правового акта, сократить время работы над проектом акта, усилить его научную составляющую. Кроме того, практическое использование инструментального подхода, в том числе поиск оптимальных условий реализации отдельных инструментов и их специально подбираемой совокупности, актуализирует активное использование правового эксперимента. Реализация любого метода либо средства в экспериментальном порядке позволит уяснять и уточнять его инструментальную природу, оптимизируя взаимодействие между отдельными инструментами и, в идеале, позволит усилить степень эффективности национального законодательства [1; 2; 3; 14; 15; 16].

4. Планирование нормотворческой деятельности является сложным процессом, базирующимся на многочисленных разнородных исследованиях, результатах научной деятельности, мониторинге законодательства и правоприменительной деятельности, прогнозировании и других инструментах и методах. При этом данный инструмент представляет собой определенную методологическую и методическую основу, определяющую применение комплекса иных нормотворческих инструментов (в том числе планирования на более низком уровне) на конкретный период времени. В соответствии с инструментальным подходом планирование должно соответствовать требованиям полноты, детализации целей и процессов их достижения, точности, ясности, непрерывности, гибкости, экономичности, должно быть стратегическим (перспективным) и одновременно мобильным. Планирование позволяет оптимизировать нормотворческую деятельность в определенный период времени, упорядочивать ее, избегать неоправданных затрат различного рода ресурсов. В Беларуси следует активизировать работу по долгосрочному планированию развития законодательства, основанную на прогнозировании развития государства и общества на 10-15 лет, в том числе путем составления соответствующих государственных программ развития законодательства, возможной разработки таких программ на десятилетний (или пятнадцатилетний) период, определяя наиболее значимые для государства и общества проекты нормативных правовых актов.

Инструментальная детализация планов подготовки проектов нормативных правовых актов может осуществляться по следующим направлениям:

1) определение видов принимаемых (отменяемых, изменяемых) актов с указанием их отраслевой привязки;

2) установление органов и лиц, ответственных за разработку проектов (отмену, изменение) актов;

3) определение необходимых для разработки проекта ресурсов;

4) прогнозирование структурных изменений в законодательстве, и возможных дополнительных социально полезных и (или) негативных результатов, которые повлечет принятие (отмена, изменение) акта.

Инструментальный принцип комплексности планирования предполагает одновременную разработку и реализацию нескольких коррелирующих между собой планов (прогнозных и текущих; долго-, средне - и краткосрочных; общеправового, отраслевых, институциональных; внутригосударственного и международного и т.д.), что требует постоянной координации и мониторинга реализации данной деятельности, своевременного уточнения целей и задач различных видов планирования, эффективного использования наличных ресурсов. Формой комплексного планирования, которая может быть реализована без значительных затрат, может быть введение двухлетнего планирования принятия законопроектов в порядке правового эксперимента, что, в частности, позволит выявить и сформулировать требования к долгосрочному планированию [3; 9].