Правовое регулирование пенсионного обеспечения лиц, выехавших на постоянное жительство за границу

11

Размещено на http://www.allbest.ru/

Академия труда и социальных отношений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Специальность 12.00.05. - Трудовое право; право социального обеспечения

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЛИЦ, ВЫЕХАВШИХ НА ПОСТОЯННОЕ ЖИТЕЛЬСТВО ЗА ГРАНИЦУ

Нормативную и эмпирическую базу диссертации составили международные акты о правах человека, Конституция РФ, документы МОТ и СЕ, международные договоры, законодательство СССР и РФ, правовые акты ряда разных государств. Также в диссертации использованы материалы судебной практики и правоприменительной деятельности Минздравсоцразвития России и ПФР.

Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой первое комплексное исследование, посвященное изучению вопросов пенсионного обеспечения лиц, переселившихся из России в другие страны. При этом в ходе анализа международных документов о правах человека особое внимание уделялось необходимости сохранения пенсионных прав граждан при их переселении путем как заключения международных соглашений, так и закрепления соответствующих положений в национальном законодательстве. В работе исследованы многие дискуссионные вопросы (например, о праве иностранцев на российскую пенсию; переводе ежемесячной денежной выплаты за границу; восстановлении выплаты пенсий, назначенных по законодательству СССР; добровольном отказе от получения российской пенсии и др.). С учетом накопившегося опыта применения законодательства РФ и международных договоров в части выплаты пенсий за рубеж выработан ряд рекомендаций, которые, как представляется, могут способствовать повышению эффективности правового регулирования пенсионного обеспечения лиц, проживающих за границей. Предложен аналитический обзор развития международно-правового регулирования сохранения пенсионных прав при переселении и отечественного законодательства о выплате пенсий за границу в целях осознания как отрицательного, так и положительного опыта, полезного для дальнейшего совершенствования порядка установления и выплаты пенсий переселенцам.

Наиболее значимые результаты работы, характеризующие научную новизну диссертационного исследования, содержатся в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Мировым сообществом выработаны международные принципы сохранения пенсионных прав граждан при их переселении в другое государство. Они обусловлены закономерностями и потребностями международного социально-экономического развития, получили отражение в международных документах, влияют на общую направленность и стабильность правового регулирования международного сотрудничества в пенсионной сфере. По мнению автора, основополагающими принципами являются:

гарантированность сохранения пенсионных прав при смене гражданином постоянного места жительства;

выполнение государствами обязательств по сохранению пенсионных прав граждан путем заключения международных договоров;

равноправие лиц, переселяющихся на место жительство в другую страну, при сохранении пенсионных прав;

необходимость сохранения как приобретаемых, так и приобретенных пенсионных прав;

разнообразие правовых методов сохранения пенсионных прав;

обеспечение надлежащих и удобных условий для реализации переселенцами права на пенсионное обеспечение.

2. В России сложились две системы сохранения пенсионных прав граждан при их переселении. Одна из них базируется на международных договорах, другая - на внутригосударственном законодательстве. Эти системы являются самостоятельными, но взаимодействуют друг с другом. Особенностью данного взаимодействия является приоритет международной системы над национальной.

3. Побудительные мотивы государств при заключении международных договоров в области пенсионного обеспечения должны состоять не столько в получении каких-либо политических и иных выгод непосредственно для себя, сколько быть обусловлены необходимостью обеспечения прав человека. Первичными должны быть интересы человека, а не государства (даже если для бюджета государства заключение договора невыгодно).

4. Исходя из анализа действующих договоров РФ с другими государствами, приняв за основу сложившееся в пенсионном обеспечении деление международных соглашений на «пропорциональные» (пенсионное обеспечение лица каждой из сторон из своего бюджета исходя из величины пенсионных прав, приобретенных на ее территории) и «территориальные» или «интеграционные» (пенсии назначаются за счет и по законодательству государства, на территории которого проживают граждане, с учетом пенсионных прав, приобретенных на территории государства-контрагента), автор относит к числу «пропорциональных» Договор с Испанией, к числу «территориальных» - соглашения со Словакией, Румынией, Венгрией, Монголией, Молдовой, Литвой, Грузией, Эстонией, а также в рамках СНГ. Кроме того, имеют право на существование «смешанные территориально-пропорциональные» договоры, которыми являются Временное Соглашение с Украиной и Договор с Республикой Беларусь.

5. «Территориальные» соглашения могут быть актуальны в определенный период времени в отношениях между государствами, имеющими не просто тесные связи в области экономики и политики, а совместное историческое прошлое, настоящее или планы на будущее и, как следствие, схожее пенсионное законодательство. К основным недостаткам действующих «территориальных» договоров РФ относятся: ответственность за пенсионные обязательства государства-контрагента и, соответственно, увеличение расходов на пенсионное обеспечение; невозможность реализации пенсионных прав граждан в полном объеме в связи с существенными различиями пенсионного законодательства в РФ и государствах-контрагентах; отсутствие норм, регулирующих вопросы уплаты пенсионных платежей за работающих лиц, что приводит к негативным последствиям (двойное бремя платежей либо неуплата взносов); невозможность получения при выезде за рубеж доплат к российской пенсии, поскольку выплата этой пенсии прекращается; невозможность назначения и выплаты российской пенсии гражданам РФ, проживающим в государствах с низким уровнем пенсионного обеспечения или в странах, в которых выше пенсионный возраст; невозможность использования гражданами пенсионных накоплений при выезде из РФ в другую страну; зависимость права гражданина на пенсионное обеспечение от получения им статуса постоянно проживающего в государстве нового места жительства; возможность ухудшения условий и уровня пенсионного обеспечения граждан при их переселении из одной страну в другую.

6. Действующие «территориальные» международные договоры РФ не позволяют эффективно сохранять пенсионные права граждан при переселении и нуждаются в пересмотре. Современные условия требуют действия «пропорциональных» договоров, основанных на единых принципах исчисления размера пенсии, которые при этом предусматривают право выбора варианта пенсионного обеспечения. С государствами - бывшими республиками СССР целесообразно заключать «смешанные» договоры, позволяющие обеспечить ответственность государства проживания гражданина за союзный стаж.

7. При рассмотрении вопроса о денонсации Россией «территориальных» соглашений до достижения новых договоренностей необходимо учитывать все возможные риски для пенсионных прав граждан в целях избежания негативных последствий, которые могут возникнуть из-за нахождения государств в бездоговорном пространстве. Решение о денонсации «территориальных» договоров до заключения нового соглашения должно приниматься только в том случае, если выгоды от отсутствия договора значительно превышают плюсы от его действия.

8. «Пропорциональный» договор как предусматривающий возможность осуществления пенсионного обеспечения лиц не только по месту их жительства, гораздо сложнее по механизму реализации, чем «территориальное» соглашение. Применение «пропорционального» договора фактически невозможно без административного соглашения между странами, регулирующего все процессуальные и процедурные вопросы назначения и выплаты пенсий.

9. В договорах, именуемых «пропорциональными», исчисление размера базовой части трудовой пенсии (с 1 января 2010 г. - фиксированного базового размера пенсии (страховой части пенсии)) должно осуществляться пропорционально имеющемуся российскому стажу, исходя из стажевых требований, предусмотренных законодательством РФ, а не с применением каких-либо иных норм. В таком случае при расчете пенсий будет в полной мере действовать принцип пропорциональной ответственности государства о выплате части пенсии, соответствующей продолжительности стажа, приобретенного на его территории. Страховая и накопительная части пенсии должны исчисляться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

10. В «пропорциональных» договорах РФ целесообразно предусматривать специальные правила о пенсионных накоплениях. При переезде с территории одной Договаривающейся Стороны на территорию другой Стороны на постоянное жительство накопления, которые сформированы лицом по законодательству первой Стороны, могут быть по его заявлению: выплачены ему единовременно; переведены компетентному органу Стороны, на территорию которой он переселился, для дальнейшего формирования пенсионных накоплений по законодательству этой Стороны; зафиксированы компетентным органом Стороны, на территории которой он проживал, для выплаты при наступлении права на пенсию.

11. Если Российская Федерация и государство-контрагент пересматривают пенсионное соглашение и заключают между собой другой договор по тем же вопросам, в новом договоре необходимо предусматривать, исходя из интересов пенсионеров, нормы либо о прекращении действия прежнего соглашения, либо о его действии в части, не противоречащей заключаемому договору.

12. В «пропорциональные» договоры в целях правовой определенности и, следовательно, правильной и единообразной правоприменительной деятельности целесообразно включать положение о том, что виды пенсий, не входящие в предмет договора, устанавливаются и выплачиваются согласно национальному законодательству договаривающихся сторон.

13. Единого законодательства о пенсионном обеспечении лиц, переселившихся за границу, в советский период не существовало; имелись необоснованные ограничения прав ряда категорий лиц на пенсию. Современное российское законодательство о выплате пенсий за рубеж сформировано в постсоветский период под влиянием решений Конституционного Суда РФ и не имеет дискриминационного характера, однако, нуждается в некотором совершенствовании в целях улучшения соблюдения прав граждан.

14. Выплате за границу наравне с пенсиями должны подлежать предусмотренные законодательством РФ доплаты к ним (дополнительное материальное обеспечение), имеющие страховую природу и (или) связанные с осуществлением трудовой деятельности (службы). Нет оснований гарантировать выехавшим за рубеж гражданам сохранение прав на социальные выплаты, не связанные с осуществлением трудовой деятельности (службы), назначаемые государством в порядке вспомоществования либо в качестве денежного эквивалента натуральных льгот.

15. Граждане, проживающие за границей, принимая во внимание, что правоотношения по поводу предоставления пенсии носят волевой, сознательный характер, должны иметь право отказаться от получения назначенной им российской пенсии, если это отвечает их интересам (например, в связи с выплатой пенсии большего размера по законодательству страны проживания), а в случае изменения обстоятельств - обратиться за восстановлением выплаты пенсии по законодательству РФ.

16. Вопросы назначения пенсии иностранцам, которые приобрели пенсионные права в России, безотносительно их места жительства, должны решаться посредством международного сотрудничества в пенсионной сфере, а не национальным законодательством. В случае принятия Россией международных обязательств по взаимной договоренности с другими государствами при пенсионном обеспечении иностранцев место жительства может не иметь значения. Учитывая, что международное право - это право равных (jus inter pares), необходимо, чтобы аналогичные обязательства по осуществлению пенсионного обеспечения граждан России приняло на себя и государство-контрагент.

На защиту также выносятся предложения по изменению и дополнению международных соглашений РФ, законов и подзаконных правовых актов. Подготовлены проекты: постановления Правительства РФ о внесении поправок в порядок выплаты пенсий за границу; актов Президента РФ и Правительства РФ о создании за рубежом представительств ПФР; договора о пенсионном обеспечении между Россией и государством-контрагентом, основанного на принципе пропорциональности. На защиту выносятся и предложения о необходимости ратификации нашей страной документов МОТ и Совета Европы, направленных на сохранение пенсионных прав граждан разных стран.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что содержащиеся в нем выводы, предложения, обобщения, рекомендации, систематизированная информация и материалы могут быть использованы в научной работе, в правотворческой и правоприменительной деятельности. Положения диссертации могут быть использованы при преподавании курса «Право социального обеспечения», а также специалистами в области международного права и прав человека.

Апробация результатов исследования. Работа выполнена и обсуждена на кафедре трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений. Основные идеи, теоретические и практические предложения, изложенные в диссертации, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором. Аргументированные в работе выводы использовались диссертантом в процессе практической деятельности, в том числе в судебных инстанциях и при консультациях экспертов по разработке международных договоров в пенсионной сфере, а также в ходе преподавания дисциплины «Право социального обеспечения» в АТиСО, при проведении занятий со слушателями курсов повышения квалификации в Институте экономики и финансов «Синергия».

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

правовой пенсионный обеспечение законодательство

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются цели и задачи исследования, его научная новизна и практическая значимость, методологическая и научная основа работы, ее нормативная и эмпирическая база, излагаются положения, выносимые автором на защиту, представлены сведения об апробации результатов диссертации и ее структуре.

В параграфе первом главы I, именуемой «Международные принципы сохранения пенсионных прав граждан при их переселении в другие страны», рассматривается право человека на социальное обеспечение с позиции сохранения пенсионных прав при переселении. По степени подтверждения этого права в универсальных международных актах оно безоговорочно относится к базовым правам человека, неотъемлемым от его личности. Автор не соглашается с мнением о вторичности социальных прав по отношению к политическим и гражданским См.: Гордон Л.А. Социально-экономические права человека: своеобразие, особенности, значение для России//Общественные науки и современность. - 1997. - № 3. С.8., учитывая их наибольшую востребованность и неразрывную взаимосвязь с правом на жизнь, на которую, в частности, обращает внимание Е.Е. Мачульская Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. Перспективы развития. - М.: Городец, 2000. С.19.. Социальные права человека равноценны с другими правами и составляют с ними единую систему прав человека без каких-либо приоритетов и иерархии.

Всеобщие нормы о праве на социальное обеспечение и защите прав переселенцев, закрепленные в документах ООН, находят выражение в региональных международных актах. В этом случае следует согласиться с высказанным в литературе мнением, что «универсальное международное право содействует прогрессу региональных систем» Лукашук И.И. Международное право. Общая часть: учебник. - М.: Волтерс Клувер, 2005. С.142. . Такие нормы учтены, к примеру, в документах Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, СНГ, Союза России и Беларуси, Европейского Союза. Из содержания международных документов вытекает обязанность государств предпринимать усилия для эффективной реализации права человека на социальное обеспечение как путем принятия законодательных мер, так и через международное сотрудничество.

Основания предоставления права на пенсию являются крайне важным фактором с точки зрения оценки результатов выполнения и соблюдения государствами социальных прав человека. Автор полагает, что сохранение пенсионных прав при переселении является необходимым условием реализации права человека на социальное обеспечение в целом. Вопрос сохранения пенсионных прав при переселении стал наиболее актуальным с возрастанием в мире миграционных потоков (в работе на этот счет приводятся цифровые данные). Это обусловило выработку международным сообществом различных механизмов защиты пенсионных прав граждан, развитие соответствующей правовой базы в отдельных государствах и сотрудничество между ними.

Во втором параграфе главы I исследуется формирование и современное состояние международной правовой базы по теме работы, состоящей из конвенций и рекомендаций МОТ и СЕ. Особое внимание уделяется тем актам, которые предлагают государствам использовать либо метод пропорционального распределения, либо метод интеграции. Эти предложенные МОТ методы обусловили заключение нашей страной международных договоров, именуемых в одних случаях «пропорциональными», в других - «территориальными» («интеграционными»).

МОТ и Советом Европы различаются приобретенные и приобретаемые пенсионные права, подлежащие сохранению при переселении. Под приобретенными понимаются права, которых достаточно для реализации лицом права на пенсию от государства без учета его стажа на территории других стран. Сохранение приобретенных прав направлено на снятие территориальных ограничений при выплате пенсии лицам, заработавшим их на протяжении всей своей трудовой деятельности на территории одной страны, а затем переселившимся в другое государство. Приобретаемые права - это права, которые не могут быть реализованы лицом в виде получения пенсии по законодательству какого-либо государства без принятия специальных мер на международном уровне. Это затрагивает мигрантов, работавших в двух и более странах и не выполнивших условия для назначения пенсии согласно нормативным правовым актам данных государств.

Важнейшим признаком международных источников является наличие в них коллизионных норм, которые, как отмечают исследователи, призваны решить вопрос: материально-правовыми нормами какого государства регулируются социально-обеспечительские отношения, осложненные иностранным элементом Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспечения. М.: Юстицинформ, 2009. С. 618.. В пенсионном обеспечении коллизионная норма содержит правило, руководствуясь которым можно выбрать законодательство, подлежащее применению при установлении и выплате пенсий. В этом случае эффект правового регулирования достигается в совокупности с той материально-правовой нормой, к которой отсылает коллизионная норма. Это правило определяется при помощи так называемых коллизионных привязок или формул прикрепления Шестерякова И.В. Коллизионные нормы и международные трудовые отношения. Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2007. С. 52. . В международных правовых актах, в том числе договорах, заключаемых РФ, используются следующие основные коллизионные привязки: а) к месту жительства (применяется закон государства, на территории которого проживает лицо; соответствует территориальному принципу пенсионных соглашений); б) к месту совершения действия (применяется право государства, на территории которого лицом осуществлялась трудовая деятельность и (или) уплачивались страховые взносы; используется в «пропорциональных» договорах); в) к гражданству (применяется законодательство страны, гражданином которой является заявитель); г) к волевому решению (применяется право государства, которое выберет лицо). Как правило, привязка к гражданству при назначении пенсий используется в совокупности с привязкой к волевому решению.

В международных договорах возможно сочетание коллизионных привязок. Формулы волевого решения и гражданства не могут быть положены в основу договоров в части установления пенсий, они используются как исключения в целях выбора гражданами наиболее выгодного варианта пенсионного обеспечения. Для страхования работающих лиц характерны и другие формулы прикрепления: так называемые закон юридического лица (применение права государства, которому принадлежит организация, где работает гражданин) и закон флага (распространение на работников водного транспорта законодательства государства, под чьим флагом осуществляет плавание судно).

Автором сформулированы международные принципы сохранения пенсионных прав при переселении См. стр. 5-6 настоящего автореферата.. Этому предшествует изложение взгляда диссертанта на понятие принципов права, которое, согласимся с И.К. Дмитриевой, является «многогранным, проявляющимся в многообразии характеризующихся качеств с точки зрения изучения их исследователями различных отраслей юридической науки, теории и философии права» Дмитриева И.К. Основные принципы трудового права. Дисс. … док. юрид. наук: 12.00.05. - М., 2004. С.68.. Полагаем, что к международной правовой сфере применимы подходы к принципам права, указывающие на их нормативный и объективный характер. Международные принципы являются стержнями, на которых базируется вся международная система сохранения пенсионных прав. Их можно представить также в виде системы координат, в рамках которой развивается международное сотрудничество в области пенсионного обеспечения. Данные принципы затрагивают, в первую очередь, пенсионные права, сформированные в рамках систем страхования и (или) связанные с осуществлением трудовой деятельности.

Третий параграф посвящен историко-правовому анализу международного договора как источника отечественного права социального обеспечения. Исходя из законодательства и практики СССР автор приходит к выводу, что в советский период говорить о международном договоре как источнике национального права было преждевременно, поскольку внутригосударственное выполнение норм международного договора требовало их трансформации в нормы национальных правовых актов, а в важнейших отраслях советского законодательства ссылка на приоритет международных договоров отсутствовала. Видимо, поэтому В.С. Андреев не рассматривал международный договор в качестве источника права социального обеспечения См: Андреев В.С. Право социального обеспечения в СССР. Учебник. - М.: Юрид. литература, 1974. С. 65-75.. Состоявшееся в 1993 г. конституционное, а позже и отраслевое признание международных договоров неотъемлемой частью правовой системы Российской Федерации значительно усилило позиции сторонников признания международных договоров источником национального права. Анализ мнений Е.Е. Мачульской, М.Л. Захарова, Э.Г. Тучковой, К.Н. Гусова, М.В. Филипповой, В.П. Галаганова, С.И. Кобзевой и др. показывает, что сейчас в науке права социального обеспечения признание международного договора источником права является общепринятым.

На основе анализа Конституции РФ, законодательства, международных договоров РФ диссертант высказывает мнение, что международный договор будет являться источником права социального обеспечения России, если он: не противоречит Конституции РФ; заключен в письменной форме; в отношении него выражено согласие на обязательность для РФ; официально опубликован; вступил в силу и для России, и для государства-контрагента. При определении приоритета международных договоров РФ над пенсионными законами необходимо учитывать особенности каждого из видов договоров и свойственную каждому из них юридическую силу. По отношению ко всем актам пенсионного законодательства РФ приоритет имеют ратифицированные договоры. Для лица, выехавшего за рубеж, из верховенства международного договора следует, что его пенсионное обеспечение будет осуществляться исходя из норм соглашения, если таковое имеется.

На данный момент к источникам права социального обеспечения относятся 13 договоров, регулирующих назначение страховых пенсий. Их условно можно дифференцировать на две группы: соглашения СССР (Россия выступает как государство-продолжатель Советского Союза) и соглашения РФ. Эти договоры можно классифицировать и по другим основаниям (например, на межгосударственные и межправительственные; двусторонние и многосторонние; временные и бессрочные). Существует и ряд межведомственных соглашений о применении договоров (административные соглашения), которые не имеют самостоятельного характера, являясь организационно-процедурными документами. Административные соглашения могут вступать в силу и прекращать свое действие одновременно с основным договором, но не раньше или позже.

Глава вторая «Законодательство РФ о пенсионном обеспечении лиц, выехавших на постоянное жительство за границу» посвящена анализу внутригосударственной нормативной правовой базы, регламентирующей пенсионное обеспечение переселенцев, начиная с 50-х годов прошлого столетия.

В первом параграфе рассматриваются становление и развитие законодательства о выплате пенсий за границу в советский период (1956 - 1991 г.г.) и в первые 10 лет постсоветского периода (1991-2001 г.г.). Отмечено, что закрепление в советском законодательстве норм о выплате пенсий за рубеж связано с принятием Закона СССР от 14.07.1956 «О государственных пенсиях» и произошло в нормативных актах Совета Министров СССР, изданных в развитие Закона. Изначально порядок выплаты назначенных пенсий за границу был оптимальным, поскольку признавал право каждого лица на получение установленной ему в СССР пенсии независимо от гражданства и государства выезда. В 1958 г. правила выплаты пенсий за рубеж стали зависеть от того, в какое государство (социалистическое или капиталистическое) выехал пенсионер. Лицам, выехавшим в капиталистические страны, выплачивались только пенсии по инвалидности вследствие трудового увечья или профзаболевания. Такой подход обуславливался политическими причинами. Граждане, проживающие за границей, правом обращаться за назначением пенсии не обладали, пенсии им не устанавливались. Эти нормы фактически действовали до распада СССР. В работе обращается внимание, что в то же время было большое количество исключений из общих правил, касающихся выплаты пенсий за границу. Так, на основании решения Совмина СССР испанским политэмигрантам и членам их семей, которые репатриировались из СССР, переводились все виды назначенных пенсий. В капиталистические страны могли выплачиваться по решениям органов государственной власти персональные пенсии. Совмином СССР принимались также индивидуальные акты о выплате в эти страны и обычных пенсий. Пенсии, установленные по Закону СССР от 15.07.1964 «О пенсиях и пособиях членам колхозов», за границу не выплачивались, за исключением пенсионеров из числа граждан СССР, выехавших в Польшу.

Таким образом, порядок выплаты за границу назначенных в СССР пенсий носил во многом дискриминационный характер. Имелись категории получателей, которые находились на привилегированном положении. Главным недостатком существовавшей в СССР системы выплаты пенсий за границу следует признать закрепленную в законодательстве произвольную, не обоснованную в достаточной степени, субъектную дифференциацию правового регулирования выплаты пенсий и наличие в ней изрядного элемента субъективизма, в том числе основанного на политических пристрастиях. На взгляд автора, право человека на пенсию должно находиться вне политики.

Закон СССР от 15.05.1990 «О пенсионном обеспечении граждан в СССР», который действовал очень незначительный период времени лишь формально (фактически не реализовывался пенсионными органами) и поэтому не оставил заметного следа в пенсионном законодательстве, предусматривал введение единого, но более жесткого, подхода: выехавшим гражданам пенсии не назначаются и не выплачиваются независимо от государства выезда (кроме установленных пенсий вследствие трудового увечья или профзаболевания). Однако важно, что впервые в отечественной практике нормы, регулирующие вопросы выплаты пенсий за рубеж, были закреплены законом, а не подзаконным правовым актом.

Постсоветский период характеризуется интенсивным развитием законодательства о выплате пенсий за границу. Правда, Закон РФ от 20.11.1990 № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» не содержал норм о пенсионном обеспечении переселенцев, что, по нашему мнению, являлось его недостатком. Вследствие этого в первые годы названного периода к выплате пенсий за границу продолжали применяться нормы союзного законодательства. При этом в целях выполнения обязательств СССР по отношению к гражданам, получавшим за границей советские пенсии, было принято постановление Верховного Совета РФ. В 1993 г. появилась правовая база для выплаты за рубеж пенсий, назначенных по законодательству РФ, которая предусматривала единообразные правила для всех категорий граждан, выехавших за границу после 01.07.1993 с территории РФ. За границу могли выплачиваться любые виды пенсий, в том числе социальные (последнее автору представляется ошибкой, поскольку социальная пенсия не зависит от трудовой деятельности и, по сути, является пособием, назначаемым государством в порядке вспомоществования). В 1998 г. Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что подход, связывающий право на выплату пенсии с выездом за рубеж только с территории России и начиная с указанной даты, приводит к нарушению гарантированного Конституцией РФ равенства всех перед законом, ограничивает конституционное право на социальное обеспечение и поэтому не может применяться. В 2001 г. Конституционный Суд РФ положительно решил вопрос о возможности назначения пенсии гражданам России, выехавшим за границу до наступления на нее права, независимо от места жительства.

В рассматриваемый период многие правила выплаты пенсий за границу, имевшие значение для прав граждан и затем оказавшие влияние на развитие законодательства, были установлены ведомственным актом - Указанием Минсоцзащиты России от 8 ноября 1994 г. № 1-8-У, что нельзя признать приемлемым.

Анализ пенсионного законодательства РФ девяностых годов XX века дает основания утверждать: в течение первых 10 лет после распада СССР, при активном участии Конституционного Суда РФ, сформировались основные положения пенсионного обеспечения граждан, переселившихся за рубеж. В первую очередь речь идет о сохранении права на получение советской пенсии за лицами, которым она выплачивалась за границу в соответствии с законодательством СССР; установлении единых правил по выплате пенсий за рубеж без учета каких-либо дискриминационных факторов; возможности получения в любой стране мира или на территории РФ российской пенсии независимо от ее вида, даты выезда из страны, государства выезда; праве граждан РФ на установление пенсии безотносительно места жительства.

Во втором параграфе исследуется действующее законодательство о выплате пенсий за рубеж, начало формирования которого связано с принятием Федерального закона от 06.03.2001 № 21-ФЗ «О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное место жительство за пределы Российской Федерации». В настоящее время право лиц, выехавших за границу, на пенсионное обеспечение может реализовываться по двум вариантам: а) восстановление выплаты пенсий, которые были назначены лицам в соответствии с законодательством РФ до отъезда из России (сохранение приобретенных прав при выезде из РФ осуществляется независимо от гражданства и иных факторов); б) назначение пенсий гражданам РФ, выехавшим за рубеж до наступления права на пенсию. При этом в Законе от 06.03.2001 при определении видов пенсий, подлежащих переводу за рубеж, называются «пенсии в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью (службой)», соответственно, за границу могут выплачиваться как трудовые пенсии, устанавливаемые на основании Федерального закона от 17.12.2001 № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», так и пенсии, предусмотренные Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» (кроме социальных пенсий).

Социальные пенсии за пределы РФ не выплачиваются. В связи с этим вступление в силу с 01.01.2010 поправок в пенсионное законодательство может обернуться проблемой. В ст. 22 Закона о трудовых пенсиях (в ред. Федерального закона от 24.07.2009 № 213-ФЗ) основанием для прекращения выплаты трудовой пенсии по инвалидности назван факт достижения лицом возраста, дающего право на социальную пенсию по старости. Тем самым получатель пенсии по инвалидности, проживающий за рубежом и не имеющий права на трудовую пенсию по старости, останется без пенсии. Такая ситуация ухудшит его положение и нарушит пенсионные права. Целесообразно исправить допущенную законодателем ошибку.

Редакция абз.2 ст. 2 Закона от 06.03.2001 не предусматривает возможности пересмотра пенсии, подлежащей переводу за пределы РФ, в сторону увеличения при принятии подзаконных нормативных актов, что не соответствует существующему порядку индексации пенсий. Также не предусмотрен пересмотр размера пенсий, если он связан с истребованием от пенсионера заявления и документов, подтверждающих право на перерасчет, при условии, что другие правила не установлены законами. Отсутствует в Законе от 06.03.2001 норма о верховенстве международных договоров. В целях обеспечения правовой определенности целесообразно внести в этот Закон соответствующие коррективы.

Традиционно перед отъездом из страны по желанию лиц им могут выплачиваться суммы назначенных пенсий за шесть месяцев вперед. В Положении о порядке выплаты пенсий гражданам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы РФ, утвержденным Правительством РФ от 08.07.2002 № 510, фактически ограничено право пенсионера на получение полного размера пенсии, поскольку перерасчет суммы пенсии, выплаченной за шесть месяцев вперед, в связи с изменением в соответствии с законодательством РФ размеров пенсий в этот период не производится. Гражданин может недополучить суммы пенсии, образовавшиеся при индексации, перерасчете и корректировке ее размера. На взгляд автора, непересмотр размера пенсии в сторону увеличения противоречит действующим пенсионным законам. Перерасчет суммы пенсии, выплаченной за шесть месяцев вперед, не должен производиться только в случае, если размер пенсии изменился в сторону уменьшения.

В целях установления периодичности выплаты пенсий за пределы РФ целесообразно закрепить в Положении от 08.07.2002 норму о ежеквартальном переводе денежных сумм (по желанию пенсионера перевод пенсии можно осуществлять ежемесячно). Это предложение базируется как на имеющейся практике, начало которой было положено еще в период СССР, так и на международном опыте. Кроме того, ежемесячный перевод пенсий за границу влечет за собой увеличение расходов на их доставку.

Согласно Положению от 08.07.2002 выплата пенсии на территории РФ может производиться органом, осуществлявшим пенсионное обеспечение лица до его выезда из страны. Такой вариант не только может быть не удобен для гражданина, но и ограничивает его свободу передвижения. Выплата пенсии, назначенной гражданину после его выезда за рубеж, может производиться по его желанию любым территориальным пенсионным органом, поскольку данный вопрос Положением от 08.07.2002 не регулируется. Фактически права граждан, проживающих за рубежом, при выборе ими места получения пенсии на территории РФ находятся в зависимости от того, назначена им пенсия до отъезда за границу или после. Целесообразно предоставить всем переселенцам возможность получения пенсии на территории РФ через любой территориальный пенсионный орган по их выбору.

Диссертант отмечает, что при отсутствии международных договоренностей ежегодное представление, как это установлено в законодательстве, гражданами для продолжения выплаты пенсии документа, удостоверяющего факт нахождения в живых, выдаваемого компетентными органами, является безальтернативной формой контроля за правомерностью выплаты пенсии, если лицо не может явиться в орган, выплачивающий ему пенсию. Целесообразно рассмотреть вопрос о возможности продолжения выплаты пенсии гражданам, лично явившимся в орган, осуществляющий их пенсионное обеспечение, на основании заявления.

Автор не согласен с мнением, что нормативные положения о назначении пенсии иностранцам при условии постоянного проживания в России противоречат Конституции РФ См.: Захаров М.Л., Савостьянова В.Б., Тучкова Э.Г. Комментарий к новому пенсионному законодательству. - М.: Проспект, 2003. С.28; Григорьев И.В. Указ. соч. С. 123.. Во-первых, пенсионные законы для назначения пенсий иностранцам и апатридам устанавливают такие же основные условия, как и российским гражданам. Во-вторых, ч.3 ст.62 Конституции РФ определяет общие положения их статуса, предоставив законодателю право устанавливать соответствующие особенности. В пенсионном законодательстве эта особенность выражается в том, что для назначения иностранцу в России пенсии требуется подтверждение его правовой связи с нашей страной, в качестве которого выступает факт постоянного проживания в РФ. В-третьих, учитывая, что периоды работы до 1 января 1991 г. на территории СССР включаются в страховой стаж, предоставление права на пенсию иностранцам и апатридам без учета их правовой связи с нашей страной приведет к тому, что российская пенсия будет установлена огромному количеству лиц, работавших в период СССР всего пять лет, хотя при этом они могли никогда не проживать на территории России. Речь может идти о населении государств, в отношениях с которыми у России не действуют международные договоры (например, Азербайджана). Такая ситуация недопустима не только с точки зрения финансовых затрат, но и здравого смысла. В-четвертых, неясно, как можно осуществить привязку права на пенсию к нахождению на территории РФ. Получится, что любой находящийся в России иностранец сможет обратиться за назначением пенсии. Но априори не могут быть идентичными социальные права постоянного проживающего в России иностранца и лица, въехавшего в страну по визе. Вопрос назначения пенсии иностранцам, приобретшим пенсионные права в России, независимо от места жительства, должен решаться посредством международных договоров.

В целях создания максимальных удобств в деле установления российской пенсии автор полагает возможным предоставить гражданам, проживающим за границей, право подачи заявления о назначении пенсии в орган ПФР по месту своего фактического пребывания в РФ. В странах с наибольшим количеством граждан, имеющих право на российскую пенсию, целесообразно открыть представительства ПФР, выполняющие функции по пенсионному обеспечению. Для закрепления права пенсионера, проживающего за границей, отказаться от получения российской пенсии, если это отвечает его интересам, и последующей, при изменении обстоятельств, возможности восстановления ее выплаты предлагается внести соответствующие положения в ст. 22 Закона о трудовых пенсиях.

В работе рассматривается проблема учета при назначении пенсий РФ и государством проживания гражданина одних и тех же периодов стажа, что в международной практике является недопустимым. Предлагается с учетом европейского опыта установить правила, которые исключили бы такую возможность.

Отсутствие норм о выплате переселенцам дополнительного обеспечения (доплат) к пенсиям, связанного с трудовой деятельностью и имеющего пенсионный характер, рассматривается как пробел в законодательстве. Предлагается внести соответствующие поправки в нормативные правовые акты, устанавливающие такое обеспечение: гражданам, имеющим особые заслуги перед страной, членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, работникам ядерного оружейного комплекса, а также в Закон от 06.03.2001 О социальных выплатах, которые не следует переводить за рубеж, см. стр. 8 автореферата..

Автор приходит к выводу, что в целом национальная система сохранения пенсионных прав при переселении отвечает современным реалиям, соответствует международным стандартам и на постсоветском пространстве является лучшей.

В третьей главе «Пенсионное обеспечение лиц, проживающих за границей, в соответствии с международными договорами РФ» характеризуется состояние международного договорного права России в пенсионной сфере, анализируются действующие международные соглашения РФ и формулируются предложения по их изменению, дополнению с целью достижения оптимального механизма сохранения пенсионных прав лиц при переселении.

Первый параграф посвящен вопросам реализации «территориальных» соглашений, которые в отечественной договорной практике получили наибольшее распространение. Сохранение пенсионных прав граждан, переселившихся в страны, с которыми у России заключены такие соглашения, происходит посредством передачи обязательств по их пенсионному обеспечению этим государствам. В них содержатся следующие основные положения: осуществление пенсионного обеспечения по законодательству и за счет государства, на территории которого проживают граждане; полное приравнивание при назначении пенсий иностранного стажа к собственному; установление порядка исчисления заработка при назначении пенсий; прекращение выплаты пенсии по прежнему месту жительства при переезде в другую страну; прием, необходимых для пенсионного обеспечения документов, выданных на территории государств-участников, без легализации; сохранение приобретенных прав в случае денонсации соглашений; сотрудничество сторон во всех вопросах при осуществлении пенсионного обеспечения. Особое внимание обращено на последствия для пенсионных прав граждан утраты «территориальными» соглашениями силы, учитывая имеющиеся прецеденты.

В действующих по настоящее время соглашениях СССР (в отличие от соглашений РФ с бывшими республиками Советского Союза) отсутствует норма о возможности продолжения пенсионного обеспечения лица тем государством, откуда выехал пенсионер, если согласно правовому регулированию государства по новому месту жительства пенсия не может быть назначена, вплоть до возникновения права на пенсию по его законодательству. На практике такая норма позволяет пенсионеру не остаться без средств к существованию и обеспечивает непрерывность процесса пенсионного обеспечения. В связи с этим гражданам, выезжающим в соответствующие страны, рекомендуется сохранять регистрацию по месту жительства в России и получать пенсию на ее территории до назначения пенсии по месту переселения. Отмечено невыполнение требований многих «территориальных» договоров о необходимости в целях их реализации заключить административные соглашения, отсутствие которых негативно сказывается на работе пенсионных органов и влечет за собой дополнительное согласование многих вопросов, касающихся пенсионного обеспечения переселенцев. Это также не позволяет использовать при переводе пенсии на территорию другого государства отличный от предусмотренного национальным законодательством механизм выплаты пенсий за границу, который более удобен для граждан.