Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

"ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ"

Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук

Выпускная квалификационная работа

Транспортная политика как элемент региональной политики в России (2014 - 2017)

по направлению подготовки 41.03.04 "Политология"

студентки группы № 142 (образовательная программа "Политология")

Момотова Татьяна Владимировна

Рецензенты: доцент НИУ ВШЭ СПб

Стародубцев Андрей Владимирович

Научный руководитель: преподаватель НИУ ВШЭ СПб

Кабанов Юрий Андреевич

Санкт- Петербург - 2018

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Транспортная политика в контексте региональной политики РФ
• 1.1 Федерализм, межбюджетные отношения и дорожно-транспортная политика в России

1.1.1 Российский федерализм

1.1.2 Межбюджетные отношения в РФ

1.1.3 Транспортная политика в контексте межбюджетных отношений России

• 1.2 Факторы влияния на распределение трансфертов на строительство дорог
• Глава 2. Анализ распределения трансфертов в области транспортной политики
• 2.1 Дизайн исследования
• 2.2 Описательная статистика
• 2.3 Анализ эмпирических данных
• Заключение
• Библиография


Аннотация

В данной работе представлено исследование о влиянии различных факторов на региональную политику России по развитию транспортной инфраструктуры. Для этого используется количественный метод, с помощью которого тестируются гипотезы, связанные с политической лояльностью, социально-экономическим положением, эффективностью управления региональных властей и направляемыми межбюджетными трансфертами на строительство и улучшение дорожно-транспортной инфраструктуры. Исследование охватывает 81 регион России, которые в 2017 году приняли участие в программах правительства по транспортной политике, и которым федеральным центром было выделено денежное финансирование. В результате, было выявлено, что больше трансфертов получили более развитые в социально-экономическом плане регионы, а также те, кто показал более высокие результаты эффективности регионального управления. В установлении причинно-следственной связи свою роль сыграло количество населения того или иного субъекта, но данная переменная не стала объяснительной. Регрессионный анализ выявил модель, в которой сработали ряд переменных, показавших определенный результат воздействия на распределение трансфертов.

Abstract

This paper is aimed to research the impact of different factors on Russia's regional policy of the development of transport infrastructure. In this investigation a quantitative method is used to test the hypotheses associated with political loyalty, socio-economic status, the effectiveness of regional government management and directed inter-budgetary transfers for the construction or improvement of transport infrastructure. The study covers 81 regions of Russia, which in 2017 took part in the government's transport policy programs and which the federal center allocated money for. As a result of the research it was discovered that more socio-economically developed regions, as well as those who showed higher results of the effectiveness of regional management, received more transfers. Also, the number of the population of subjects played a role, but this variable did not become explanatory. Regression analysis revealed a model in which a number of variables worked, that shows a certain impact on the distribution of transfers.

Введение

Региональная политика каждого государства представляет собой особый кейс для изучения, на который могут влиять такие факторы как размер страны, этнолингвистический состав населения, историческое наследие, экономическое развитие, уровень демократии и другое. Так как отношения между центром и регионами - это прежде всего процесс, то все государства можно поместить на прямой и отслеживать динамику их постепенного движения по направлению к "централизованному" или "децентрализованному" устройству. Д. Трейзман отмечает, что в современном мире "в моду" вошел именно последний сценарий Treisman D. The architecture of government: Rethinking political decentralization. - Cambridge University Press, 2007.P.1..

Россия после кардинальных структурных изменений, развала Советского союза и ухода от коммунистических идей и командной экономики несколько раз меняла свои стратегии: "от анархичной децентрализации 1990-ых годов до сверхцентрализации управления и бюджетной системы 2000-ых" Зубаревич Н. В. Региональное развитие и региональная политика в России //ЭКо. - 2014. - Т. 4. - С 7., и последующим тенденциям "к новому циклу децентрализации, слабо заметному, но неизбежному" Там же.. Такие направления отношений между центром и регионами влияли на многое: специфику распределения полномочий, право принятия решений и представительство интересов, избирательную систему, а также на распределение ресурсов и бюджета. Регионы в России, особенно в виду большого пространства территории страны, имеют массу отличий: в уровне жизни, занятости населения, цен, ресурсной базе, специализации и в целом в экономическом развитии, а в виду еще и постоянной трансформации представляют собой огромное поле для исследований. Многие работы посвящены рассмотрению формирования отношений между центром и регионами, среди которых одно из важных мест занимает становление межбюджетной политики. Трансферты являются ключевым связующим звеном, которое обеспечивает денежный оборот между всеми уровнями территориальной власти и объединяет все сферы политики: образование, медицину, безопасность и другое. Транспортная политика не является исключением. Денежные средства на дорожно-транспортную инфраструктуру можно рассматривать как часть большой системы денежных потоков между центром и регионами. Поэтому транспортная политика может стать удобным кейсом для анализа региональной политики, а также для изучения межбюджетных трансфертов и для рассмотрения проблемы дорожно-транспортного оснащения. Н. Зубаревич пишет, что "общего канона межбюджетных отношений в федеративных государствах не существует…каждая страна разрабатывает свою модель" Зубаревич Н. В. Региональное развитие и региональная политика в России //ЭКо. - 2014. - Т. 4. - С. 16.. Д. Трейзман и ряд других исследователей рассматривают влияние политических факторов помимо всех прочих на такую модель. То есть выделение средств из бюджета исходит из приоритетов и определенных целей политики по отношению к регионам. Существуют также и экономические факторы, характеристики дорожного состояния и прочее. В целом мы можем сказать, что транспортная политика встраивается в региональную политику государства, и межбюджетные трансферты подчинены отношениям между центром и регионами. В данной работе под транспортной политикой будут пониматься определенные действия правительства и регионов, направленные на улучшение качества и увеличение количества дорожного покрытия в субъектах РФ.

Таким образом, научная актуальность данной работы сложится из нескольких сторон, во-первых, широкое поле региональной политики будет рассмотрено на конкретном примере транспортной политики, во-вторых, будет продемонстрировано влияние не только экономических показателей, но и политических факторов и, в-третьих, будет показано, как строятся межбюджетные трансферты на примере России. Временные рамки в работе следующие - 2014-2017 года, выбор начала исследования связан прежде всего с внесением последних изменений в основную Транспортную стратегию РФ на период до 2030 года Транспортная стратегия РФ на период до 2030 года [Электронный ресурс] сайт: http://docs.cntd.ru/document/902132678 (дата обращения 01.11.2017)., завершением финансирования приоритетного строительства инфраструктуры в Сочи в связи с проведением там зимних Олимпийских игр, а также с расширением границ территории РФ за счет присоединения двух субъектов - Республики Крым и г. Севастополь и пересмотра распределения бюджетных средств. 2017 год является завершающим, так как дает для исследования полные данные в связи с подведениями итогов за год.

Объектом исследования в работе выступает региональная политика России по инвестированию и строительству дорог. Предметом исследования являются факторы, влияющие на распределение федеральных трансфертов для обеспечения строительства транспортной инфраструктуры регионов.

Исходя из этого, исследовательский вопрос работы звучит следующим образом: Какие факторы влияют на региональную политику России по развитию дорожно-транспортной инфраструктуры? В соответствии с этим цель работы определить влияние различных факторов на региональную политику России по развитию дорожно-транспортной инфраструктуры.

Для ответа на исследовательский вопрос предполагается решение следующих задач:

1) проанализировать работы, посвященные региональной политике России, затрагивая аспекты советского времени и периода 1990-х годов для понимания изменений в выборе стратегий распределения трансфертов;

2) изучить транспортную политику РФ, исходя из теоретических концепций региональной политики, вывести и обосновать гипотезы;

3) определить дизайн исследования и собрать необходимые данные для построения корреляционного и регрессионного анализа;

4) выявить зависимость через призму денежных потоков между наличием транспортной инфраструктуры и политикой центра по отношению к регионам.

Теоретическая рамка исследования базируется на работах в области бюджетного федерализма и транспортной политики в контексте отношений между центром и регионами. Здесь мы можем отметить таких авторов, как У. Райкер, Дикшит, Г. Хьюз и С. Смит, Х. Зиберт, Б. Вайнгаст, В. Оутс и др., которые дали теоретическое основание для изучения федерализма и межбюджетных отношений. Большой вклад в изучение фискальных отношений в РФ был внесен Д. Трейзманом, В. Поповым, В. Гельманом, А. Стародубцевым, Н. Зубаревич Габриэль ди Белла, О. Дынниковой, Ф. Григоли, А. Захаровым и др.

Эмпирическая база исследования основывается на использовании количественных методов анализа - корреляционного и регрессионного, для которого сначала будет собрана информация, касающаяся распределения федерального бюджета на строительство транспортной инфраструктуры, а затем данные, позволяющие определить влияние выбранных факторов. Эта информация позволит узнать, какие регионы и в каком количестве получают денежные средства на дорожно-транспортную инфраструктуру и почему. Работа будет охватывать почти все регионы России, за исключением Москвы, Санкт-Петербурга, Московской и Ленинградской областей (в виду неучастия в анализируемых программах по финансированию дорожно-транспортного строительства), то есть 81 случай. Такой отбор позволяет дать достаточно полную картину проявления изучаемого феномена в пределах страны.

Зависимой переменной выступает федеральное финансирование транспортной инфраструктуры регионов в 2017 году согласно программам "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)" Постановление Правительства РФ О федеральной целевой программе "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)" (с изменениями на 20 сентября 2017 года) [Электронный ресурс] URL: http://docs.cntd.ru/document/901807416 (дата обращение 28.04.2018). и "Безопасные и качественные дороги" Постановление Правительства РФ Об иных межбюджетных трансфертах, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в рамках основного мероприятия "Приоритетный проект "Безопасные и качественные дороги" (от 21.01.2017года) [Электронный ресурс] URL: http://government.ru/docs/26201/ (дата обращение 28.04.2018)., в роли независимых переменных - политические факторы: степень лояльности, которую можно будет выявить через результаты голосования на выборах, социально-экономическая развитость, которую можно просмотреть через налоговые доходы регионов и эффективность работы региональных представителей - через рейтинг, составленный АПЭК и НИУ ВШЭ. Также в работе будут предусмотрены контрольные переменные.

Структура работы: в первой главе мы рассмотрим основные подходы к изучению региональной политики России, далее проанализируем используемые стратегии решений проблем построения отношений между центром и регионами в целом и становления межбюджетной системы распределения трансфертов в частности для выявления теоретического обоснования, что приведет к формулировке гипотез. Во второй главе мы попытаемся установить наличие связи между федеральными трансфертами на улучшение состояния дорожно-транспортной инфраструктуры в регионах и политическими факторами. В заключении будут сделаны выводы о том, влияют ли эти факторы на региональную политику России по развитию транспортной инфраструктуры.

Глава 1. Транспортная политика в контексте региональной политики РФ

1.1 Федерализм, межбюджетные отношения и дорожно-транспортная политика в России

1.1.1 Российский федерализм

Чтобы понять, как складываются межбюджетные отношения внутри государства, обратимся для начала к общей модели федеративного территориального устройства государства. Исследованием федерализма занимались ряд ученых, таких как У. Райкер Riker, W.H. Federalism: Origins, Operation, Significance (Boston: Little,  Brown, 1964), Р. Дикшит Dikshit, R.D. The Political Geography of Federalism. An Inquiry into Origins and Stability (Dehli: Macmillan Company of India Limited, 1975)., Д. Элейзер Элейзер Д. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. №5., М. Филиппов Filippov M. Riker and federalism //Constitutional Political Economy. - 2005. - Т. 16. - №. 2. - С. 93-111., Дж. Беднар Bednar J. et al. The robust federation //Principles of Design. - 2009. и др. Если посмотреть на определение, данное одним из основных исследователей федерализма У. Райкером, то можно обозначить, что федерализм - это сделка между потенциальными национальными лидерами и официальным конституционным лидером с целью объединения территорий Riker, W.H. Federalism: Origins, Operation, Significance (Boston: Little, Brown, 1964) P.21.. Такая сделка происходит между суверенными единицами для передачи полномочий на наднациональный уровень (не между центром и регионами, а между регионами о создании центра) Ibid.. Эта модель хорошо выражена на примере построения такого государства как США. Этот пример отвечает сценарию централизации, когда суверенные единицы, ранее существовавшие отдельно, под воздействием причин, военных или экономических, формируют союз. Изначально такой союз близок к конфедерации, но в виду нестабильности и проблемы контроля требует дальнейшего договора, который приводит к созданию сильного центра и автономных регионов.

Существует и другой сценарий развития событий, который можно просмотреть на примере таких стран как Бельгия или Нигерия - сценарий децентрализации, когда изначально государство функционирует как унитарное или имперское, а затем центр начинает постепенно делегировать свои полномочия нижестоящим уровням. Д. Трейзман объясняет, что это может происходить в силу большого размера территории страны, богатого этнолингвистического состава, который служит основанием наличию языкового и культурного разнообразия, колониального опыта, экономического развития, уровня демократии Treisman D. Defining and measuring decentralization: a global perspective //Unpublished manuscript. - 2002. P.22-34.. Обычно делегирование полномочий из центра на уровень субъектов начинается с вопросов культуры, образования и языка. Если регионам недостаточно, они начинают требовать больше, и центр может делегировать еще какое-то количество полномочий, например, отдать часть экономических полномочий, таких как налоги. транспортная региональная политика трансферт

В целом, чтобы относить государство к федеративному территориальному устройству, по Райкеру, нужно чтобы выполнялись некоторые минимальные условия, а именно имелись два уровня управления одной и той же территорией, и населением; каждый уровень правительства имел минимум одну область, в которой у него была бы автономия; и эта автономия была бы гарантированной Конституцией Riker, W.H. Federalism: Origins, Operation, Significance (Boston: Little,  Brown, 1964) P.21.. Р Дикшит в своей книге "Политическая география федерализма" продемонстрировал природу федерализма разных стран, стараясь передать те особенности, которые способствовали его созданию. Такой широкий охват позволил ему выделить ряд условий формирования федераций, а именно внешняя угроза, экономические выгоды; мобильность населения между регионами - географический фактор; политические институты, культура и общее прошлое Dikshit, R.D. The Political Geography of Federalism. An Inquiry into Origins and Stability (Dehli: Macmillan Company of India Limited, 1975) P.120-128.. И каждое государство в виду разного набора данных факторов имеет свою собственную модель территориального устройства.

Россия также представляет собой уникальный случай федеративного государства, которое в действительности, как показывают исследования В. Гельмана Гельман В. Я. Региональная власть в современной России: институты, режимы и практики //Полис. Политические исследования. - 1998. - №. 1. - С. 87-105., А. Стародубцева Стародубцев А. В. Платить нельзя проигрывать. Региональная политика и федерализм в современной России. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2014., А. Захарова Захаров А. Унитарная федерация. Пять этюдов о российском федерализме. -- М.: Московская школа политических исследований. -- 2008. -- 144 с., В. Иванова Иванов В. Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах. - Directmedia, 2013., Н. Зубаревич Zubarevich N. Russian elections and relations between the center and the regions //Russia: insights from a changing country. Report№ 11, February 2012. - European Union Institute for Security Studies, 2012. и др., не отвечает данному определению. О том, как формировалась российская федерация, пишет А. Стародубцев в книге "Платить нельзя проигрывать. Региональная политика и федерализм в современной России". Автор рассматривает факторы, которые привели к подписанию существующей Конституции, основываясь на историческое развитие событий, а именно коммунистическое прошлое, которое в большей степени повлияло на современное территориальное устройство страны. Несмотря на то, что СССР был назван социалистическим федеративным государством с 15 республиками, по факту существовало много противоречий, которые не позволяли относить СССР к федерации. Например, сами Конституции разных уровней политической власти нарушали первый признак федерализма - распределение полномочий: и РСФСР, и автономные республики обладали одними и теми же полномочиями, что позволяло высшему уровню власти вмешиваться в дела нижестоящего уровня Стародубцев А. В. Платить нельзя проигрывать. Региональная политика и федерализм в современной России. СПб.: Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2014. С. 71-72.. Автор проводит сравнительный анализ Конституций, который показывает, что, например, РСФСР (которая именовала себя федерацией) и Грузинская ССР (которая не была федерацией) имеют одинаковые нормы и порядок функционирования автономных республик; Конституция автономной республики в составе РСФСР и Конституция самой союзной республики - РСФСР схожи в предметах ведения обоих уровней; и, наконец, в Конституции СССР вопросы функционирования автономных республик были закреплены наравне с нормами союзных республик Там же С. 71.. Также в работе акцентируется, что в РСФСР отсутствовала выборность должностных лиц региональными сообществами, а если выборы и были, то они были не свободные и не конкурентные, и часто назначались просто представители титульной нации Там же С. 72.. Таким образом, ни СССР, ни РСФСР в его составе изначально не были в полной мере федеративными государствами, но обладали рядом признаков для этого: самые существенные - большой размер страны, богатый этнолингвистический состав с культурным разнообразием, дифференциация экономического развития регионов и пр. Наличие этих признаков позволяло идти по сценарию децентрализации, причем условия формирования федерации по Дикшиту также имели место быть.

Периоду трансформации и распада Советского Союза в литературе уделено достаточно большое внимание. Анализы Проекта договора о Союзе суверенных государств 1991 показывают попытку строительства конфедеративного образования, Федеративного договора 1992 года демонстрируют усиление автономных республик, которые стали обладать большим объемом полномочий по сравнению с другими субъектами России. Постепенно были сформированы ассиметричные отношения центра и регионов. Но главной особенностью, которую выделяет А. Стародубцев, был тот факт, что республики расширили свои права и полномочия не по своему требованию, а по счастливому стечению обстоятельств борьбы политических сил Там же С. 81.. В этом и состоит важная особенность формирования федерализма в России, как скорее побочного эффекта происходящих политических событий и экономических потрясений, нежели борьбы регионов за расширение их автономии. Конституция 1993 г. закрепила формально равный объем полномочий всех субъектов РФ, были установлены разграничения предметов ведения между всеми субъектами и центром, но дальнейшие события, происходившие в России, показали ее неэффективность в действительности. Конституция могла по-разному использоваться для достижения определенных политических целей, выдавая разные политические эффекты, что не могло не затронуть трансформацию отношений между центром и регионами. Райкер писал, что федерализм - это пример неполного контракта, так как практически невозможно прописать точно акторов, цели, условия, нет внешнего арбитра, который будет контролировать его соблюдение, поэтому отношения между центром и регионами постоянно находятся "в движении" и могут пересматриваться Riker, W.H. Federalism: Origins, Operation, Significance (Boston: Little, Brown, 1964) P.12-16.. Российский случай позволяет это сделать без изменений основного закона. В целом, можно сказать, что Конституция РФ имеет ряд нюансов, которые влияют на положение регионов и не дают им полной защиты от вмешательства центра. Во-первых, предметы ведения субъектов не прописаны, а даны по остаточному принципу, прописаны только предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения. Это уже не дает права уверенно называть Россию федеративным государством, скорее модель отношений центра и регионов напоминает децентрализованное унитарное государство. Во-вторых, не прописана выборность представителей регионов в Совет Федерации, а также не защищена выборность губернаторов, что позволяет использовать данное положение в целях назначения на данные должности нужных людей. Эти и иные проблемы были затронуты в работах В. Гельмана Гельман В.Я. Динамика субнационального авторитаризма (Россия в сравнительной перспективе) //Общественные науки и современность. - 2009. - №. 3., Г. Голосова Голосов Г. В. Элиты, общероссийские партии, местные избирательные системы (О причинах развития политических партий в регионах России) //Общественные науки и современность. - 2000. - №. 3. - С. 51-75., Р. Туровского Туровский Р. Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. - ГУ ВШЭ, 2006., А. Моммена Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? //Полис. Политические исследования. - 2000. - №. 5. - С. 70-80., А. Кынева Кынев А. В., Любарев А. Е. Партии и выборы в современной России: Эволюция и деволюция. - Новое лит. обозрение, 2011. и др. Например, как мы знаем, в России к выборам 1995-1996 годах губернаторы всех регионов были наделены достаточной политической автономией, но в результате последующего движения к централизации прямые выборы губернаторов были отменены в 2005 г. и снова возвращены в 2012 году. В. Гельман называет это "неформальным контрактом между Центом и локальными лидерами…изменения определяли новые стимулы к поведению локальных лидеров, создавая "правильные" результаты голосования" Гельман В. Я. Динамика субнационального авторитаризма (Россия в сравнительной перспективе) //Общественные науки и современность. - 2009. - №. 3. - С. 58.. В-третьих, несмотря на то, что де-юре все субъекты РФ стали равны и принцип ассиметричности был ликвидирован, де-факто он продолжает существовать. Особенно отчетливо это можно было видеть в подписании двусторонних договоров между отдельными регионами и центром и в распределении межбюджетных трансфертов, о которых подробно пишет М. Чуман. В период подписания двусторонних договоров регионы становились более самостоятельными, устанавливали собственные налоги и сборы, участвовали в международных отношениях, это вело к децентрализации и асимметричной политической системе. Во время экономического кризиса регионы сами искали способы решения проблем, прибегая нередко к пренебрежению конституционными нормами, например, ограничивали экспорт своей продукции или налагали дополнительные налоги на продукты из других регионов Chuman M. The rise and fall of power-sharing treaties between center and regions in post-Soviet Russia //Demokratizatsiya. - 2011. - Т. 19. - №. 2. - P.138-141.. В конце 1990-ых начался процесс усиленной централизации, и некоторые регионы начали отменять двусторонние договоры и поддерживать действия центра. Предложенные еще Примаковым федеральные реформы продолжились под руководством В. Путина, который не собирался менять основные конституционные принципы Ibid P. 144.. Несмотря на то, что к 2005 году все договоры были признаны недействительными, что ограничивало свободу действий определенным регионам, некоторые федеральные законы дали регионам новые полномочия, связанные с государственным управлением, социальным обеспечением, культурным наследием и т. д., в то же время были расширены региональные финансовые обязательства, с которыми бедные регионы не смогли справляться без финансовой помощи центра Ibid P. 146-147..

Таким образом, многие исследователи доказали, что федерализм в России имеет ряд существенных проблем и несоответствий с минимальными требованиями того, что вкладывается в это понятие. Несомненно, такие условия влияют на формирование бюджетных отношений между центром и регионами, и эта область также представляет собой интерес для многих научных работ.

1.1.2 Межбюджетные отношения в РФ

Прежде чем перейти к рассмотрению фискального федерализма и межбюджетных отношений в России, следует понять, что они подразумевают под собой. Академические словари дают следующие определения: Фискальный федерализм - это экономический термин, который обозначает "систему финансовых отношений субъектов иерархической структуры административно-территориальных образований, в которой каждый субъект является членом более чем одного образования" Финансово-кредитный энциклопедический словарь [Электронный ресурс] сайт: finance_loan.academic.ru URL: https://finance_loan.academic.ru/1920/ФИСКАЛЬНЫЙ_ФЕДЕРАЛИЗМ (дата обращения 03.03.2018).. Также можно сказать, что это система трансфертов или межправительственного перераспределения финансовых средств, которая воспроизводит оптимальные размеры и число местных администраций, разделение полномочий по сбору налогов и расходам между различными уровнями управленияФискальный федерализм [Электронный ресурс] сайт: ngpedia.ru URL: http://www.ngpedia.ru/id560777p1.html (дата обращения 03.03.2018).. Исследованием этой области занимались Г. Хьюз, С. Смит Hughes G., Smith S. Economic aspects of decentralized government: Structure, functions and finance. -- London, 1991., А. Гамильтон Hamilton A., Madison J., Jay J. The federalist //New York, The Nodern Library. - 1961., Дж. Кларк Clark J. P. The Rise of a New Federalism: Federal-State Cooperation in the US. - Columbia University Press, 1938., А. де Токвиль Токвиль А. де. Демократия в Америке //М.: Прогресс. - 1992., Х. Зиберт Зиберт Х. Эффект Кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике. Спб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003., Б. Вайнгаст Weingast B. R. The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic development //Journal of Law, Economics, & Organization. - 1995. - С. 1-31., В. Оутс Oates W. E. An essay on fiscal federalism //Journal of economic literature. - 1999. - Т. 37. - №. 3. - С. 1120-1149. Д. Трейсман Treisman D. Fiscal redistribution in a fragile federation: Moscow and the regions in 1994 //British Journal of Political Science. - 1998. - Т. 28. - №. 1. - С. 185-222., а также В. Попов Popov V. Fiscal federalism in Russia: Rules versus electoral politics //Comparative Economic Studies. - 2004. - Т. 46. - №. 4. - С. 515-541., А. Стародубцев Стародубцев А. В. Политическая лояльность или экономическая эффективность? Факторы распределения межбюджетных трансфертов в России //Пути модернизации: траектории, развилки и тупики. Международные сравнительные измерения. - Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010., А. Лавров Lavrov A. The System of Interbudgetary Relations in Russia in Transition //Background Report, The World Bank. Washington DC. - 1997., Габриэль ди Белла, О. Дынникова, Ф. Григоли Di Bella G., Dynnikova O., Grigoli F. Fiscal Federalism and Regional Performance. - International Monetary Fund, 2017., Е. Сабуров, Н. Типенко, А. Чернявский Saburov E., Tipenko N., Cherniavskii A. Budget federalism and interbudgetary relations //Problems of Economic Transition. - 2001. - Т. 43. - №. 11. - С. 76-92.и др.

Обычно существует три уровня правительства: федеральный, региональный и местный и каждый из них обязательно является автономным, в состав региональных доходов входят собственные доходы и федеральные трансферты, доля которых в региональных доходах может варьироваться в разных регионах: от 10 до 90 процентов Di Bella G., Dynnikova O., Grigoli F. Fiscal Federalism and Regional Performance. - International Monetary Fund, 2017.. Существуют разные модели фискального федерализма, построение которых зависит от исторического наследия, экономического развития и политической структуры и так далее. Но каждая модель основана на трех важных компонентах, которые являются необходимыми для эффективного функционирования. Во-первых, это ясная дифференциация полномочий среди всех уровней власти с учетом расходов, во-вторых, наделение полномочиями подходящего уровня власти с достаточными финансовыми ресурсами для их осуществления, и, в-третьих, сглаживание вертикальных и горизонтальных различий с помощью системы трансфертов, чтобы обеспечить единый оптимальный уровень жизни по всей стране Bogacheva O. Forming the Russian model of fiscal federalism //Problems of Economic Transition. - 1996. - Т. 39. - №. 1. - P.72..

Одна из разновидностей классификаций моделей была разработана Г. Хьюзом и С. Смитом на основании исследования нескольких стран на предмет регулирования межбюджетных отношений. Эта работа позволила объединить ряд стран в группы по более похожим признакам межбюджетного взаимодействия, их получилось четыре: первая объединяла государства, где регионы обладали широкими полномочиями, в том числе и фискальными; вторая выделяла те страны, где большую роль играли нецентральные власти в финансировании социальных расходов; третья - где регионы были самостоятельны, но активно сотрудничали с центром, четвертая - где финансовая система подчинялась центру, и регионы были зависимы от нее Hughes G., Smith S. Economic aspects of decentralized government: Structure, functions and finance. -- London, 1991.. В целом мы можем увидеть две общие модели бюджетных систем - децентрализованную и централизованную, их еще называют "идеальными" моделями бюджетного федерализма Akai N. et al. On Fiscal Federalism under Democracy. - CIRJE, Faculty of Economics, University of Tokyo, 2005. - №. CIRJE-F-313.. Децентрализованная система подразумевает под собой самостоятельность всех уровней в вопросах доходов, расходов, установления налогов, регионы не рассчитывают постоянно на перераспределение средств и помощь со стороны центра, а имеют собственную политику поднятия уровня экономического развития. Централизованная система, напротив, контролирует и подчиняет регионы политике центра, не дает оптимальных финансовых полномочий, вводя их в зависимость и режим ожидания указаний "сверху" по решению экономических и прочих проблем. Одним из основных защитников первой системы был В. Оутс, в своей работе через анализ выгод и издержек он изложил идеи разработки эффективных решений региональных проблем. Он предложил рассматривать регионы в качестве "лабораторий", которые сами ищут пути решения проблем, что позволяет снизить риски в случае неудачи и распространить варианты решения на другие регионы в случае успеха Oates W. E. An essay on fiscal federalism //Journal of economic literature. - 1999. - Т. 37. - №. 3. - С. 1120-1149.. Такая локализация более эффективна, поскольку регионы обладают большим объемом информации в вопросах своих проблем Ibid.. Н. Акаи и К. Миками также в своей статье описывают две модели бюджетного федерализма и, опровергая работу Оутса, приходят к выводу, что не всегда децентрализованная система является эффективной в предоставлении местных общественных благ, так как система может пренебрегать интересами меньшинств и в этом случае централизованная система может быть даже ближе к высокому уровню социального обеспеченья, но в условиях существования демократии Akai N. et al. On Fiscal Federalism under Democracy. - CIRJE, Faculty of Economics, University of Tokyo, 2005. - №. CIRJE-F-313..

Среди множества вариантов классификаций моделей бюджетного федерализма выделяют децентрализованный/конкурентный и смешанный/ кооперативный. О первом варианте подробно пишет А. Бретон в своей книге "Конкурентные правительства: экономическая теория политики и государственных финансов". Регионы и центр рассматриваются как игроки, у регионов главная задача - сохранить и приумножить трудовые и денежные ресурсы, и для выполнения этой задачи они наделены достаточной свободой и полномочиями, чтобы обеспечить определенные общественные блага для своего населения в обмен на их поддержку и плату в виде налогов Breton A. Competitive governments: An economic theory of politics and public finance. - Cambridge University Press, 1998.. Центр по сути не следит за горизонтальным дисбалансом, не несет ответственность за дефицит или долги регионов, но при этом может оказывать помощь в виде денежных отчислений на определенные программы, создавая конкуренцию между регионами на их получение Ibid..

На примере Германии другой ученый - Х. Зиберт показал работу кооперативного федерализма. Согласно этой модели регионы и центр могут вести переговоры по финансовым вопросам, причем это не всегда переговоры центра и региона, это также может быть договоренность бедного и богатого региона без вмешательства центра Зиберт Х. Эффект Кобры: Как можно избежать заблуждений в экономической политике. Спб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2003.. Несмотря на то, что регионы наделены своими полномочиями, центр несет ответственность за общее экономическое состояние дел и поэтому может вмешиваться - пересматривать условия договора, а также существует принцип перераспределения и выравнивания как вертикального, так и горизонтального Там же..

Российский межбюджетный федерализм заключает в себе признаки и кооперативной, и конкурентной моделей. Как пишут В. Бандурин и В. Щедров, в России согласно законам регионы обладают правом участвовать в формировании и реализации налогово-бюджетной и межбюджетной политики, имеют степень самостоятельности и ответственности за свои расходы и доходы и могут проявлять инициативу на получение трансфертов, при этом также существует система перераспределения и горизонтального, и вертикального выравнивания, центр контролирует все денежные потоки. Авторы анализируют нормативно-правовую составляющую этих процессов и находят, что "институциональная среда российского федерализма оказалась недостаточно четкой, что легко может привести к нарушению баланса властных полномочий" Бандурин В.В., Щедров В.И. Анализ состояния бюджетного устройства Российской Федерации //МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). - 2015. - Т. 6. - №. 2-1 (22). С.11.. Как и в описанных ранее существующих нюансах Конституции РФ, сфера бюджетных отношений отнесена к сфере совместной компетенции центра и субъектов, что позволяет центру и в этом случае "лавировать" исходя из своих политических целей и заданных стратегий. Исследователи также отмечают, что регионы в силу существования весомых экономических различий сами скорее поддерживают большую централизацию и перераспределительный процесс Там же С.11..

На то, как сложилась такая система межбюджетных отношений в России, повлияло много факторов, которые прежде всего изначально исходили из существовавшей политической и экономической обстановки в стране в период трансформации. Н. Зубаревич пишет, что в 1990-ые годы решалась задача "упорядочения и институализации финансовых отношений центра и регионов" Зубаревич Н.В. Региональное развитие и региональная политика в России //ЭКо. - 2014. - Т. 4. - С.17., для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов и разработана методика выравнивания. В 2000-ые - были централизированы рентные доходы и ликвидированы внутренние оффшоры, а затем и нефинансируемые мандаты Там же.. Но делалось это путем перекладывания ответственности на регионы, а также путем усиления контроля за их расходами и ценрализацией финансовых потоков, что усилило зависимость регионов от федеральных трансфертов (например, в Чечне и Ингушетии доля трансфертов достигала почти 90 %), сложившаяся система слабо стимулировала развитие регионов, усилило состояние иждивенчества и способствовала процветанию коррупции Там же С. 17-20..

Габриелла ди Белла, О. Дынникова, Ф. Григоли провели количественное исследование распределения трансфертов в РФ, которое показало, что большая часть федеральных трансфертов в регионы была направлена ??на уменьшение неравенства между регионами, но трансферты не способствовали улучшению и стабилизации развития регионов. Увеличивалась доля государственного сектора без улучшения соотношения собственных доходов к расходам и соотношения доходов к ВРП, которые положительно коррелируют с размером частного сектора. Таким образом, финансовая зависимость многих из этих регионов от федеральных трансфертов оставалась в целом неизменной и для многих из них собственные доходы продолжают быть едва достаточным для финансирования расходов на здравоохранение и образование, что способствовало образованию зависимости от центра и проводимой им политики Di Bella G., Dynnikova O., Grigoli F. Fiscal Federalism and Regional Performance. - International Monetary Fund, 2017.P.11-14.. Н. Зубаревич описала существующую проблему следующим образом, что "не бывает хороших межбюджетных отношений в недемократических политических системах, поэтому непрозрачность и "ручное управление" стали доминирующими признаками финансовых отношений центра и регионов, несмотря на немалые успехи в реформировании по образцу развитых федераций" Зубаревич Н.В. Региональное развитие и региональная политика в России //ЭКо. - 2014. - Т. 4. - С. 20.. В другой своей статье она показывает влияние двух стратегий: стимулирования и выравнивая. До середины первого десятилетия XXI века в России доминировал второй вид, но, как уже отмечалось ранее, несмотря на то, что благодаря федеральной поддержке темпы роста многих менее развитых регионов ближе к динамично развивающимся сильным, нерыночное предоставление финансовой помощи способствует доминированию в структуре ВРП государственных услуг, что в целом не ведет к устойчивой основе для развития. Затем политика была пересмотрена в пользу стимулирования, но при этом подходе становится неэффективной чрезмерная централизация власти, так как основная трудность заключается в обратной связи, что ведет к менее объективной оценке регионов и принятию ложных решений под давлением мощных лоббистов Zubarevich N. et al. Regional Development and Regional Policy in Russia During Ten Years of Economic Growth //Journal of the New Economic Association. - 2009. - Т. 1. - №. 2. - С. 161-174.. Но все же это поспособствовало наделению регионов некоторой самостоятельностью, начали создаваться специальные фонды, которые могли финансово их поддерживать. Между регионами возникла конкуренция за получение денежной помощи из таких фондов, и это стало хорошим стимулом для их развития. Тем не менее, создание такой инвестиционной конкуренции тоже имеет ряд проблем, связанных с прозрачностью, открытостью, с расстановкой приоритетов, а также не мало важную роль играет неравномерная концентрация человеческого капитала и институциональное качество Ibid.. Последнее создает сложности в привлечении инвестиций, так как вложения в менее развитые регионы имеют низкий доход. Поэтому, по мнению Н. Зубаревич, нужно в первую очередь инвестировать в человеческий капитал, модернизировать институты для создания благоприятных условий для бизнеса и координировать на основе конкурентных преимуществ стратегии территориального правительстваIbid.. Однако, автор делает акцент, что для развития инфраструктуры менее развитые регионы могут быть даже привлекательнее в силу дешевой и относительно квалифицированной рабочей силы в сочетании с низкой стоимостью транспортировки и низкими институциональными барьерами Ibid P.9..

1.1.3 Транспортная политика в контексте межбюджетных отношений России

Сфера дорожно-транспортной политики, как и образование, и здравоохранение также встраивается в систему региональной политики и межбюджетного распределения трансфертов. Тему транспортной политики чаще всего изучают с экономической точки зрения, например, как наличие дорожно-транспортной инфраструктуры влияет на экономический рост, уровень безработицы, уровень жизни и заработной платы и другие показатели, очень много работ посвящены отдельным аспектам в сфере экологии, безопасности, логистики. Политическая составляющая этой области освещена недостаточно широко. Основными документами, посвященными определенным стратегиям развития транспортной инфраструктуры России, являются "Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года (с изменениями на 11 июня 2014 года)"Транспортная стратегия РФ на период до 2030 года [Электронный ресурс] сайт: http://docs.cntd.ru/document/902132678 (дата обращения 01.11.2017). и "Развитие транспортной системы России 2010-2019г" Развитие транспортной системы России 2010-2019г [Электронный ресурс] сайт: http://docs.cntd.ru/document/901807416 (дата обращения 06.11.2017).. Эти программы ставят общие задачи улучшения ситуации, что в частности включает многолетние программы федерального финансирования. Отчасти отдельные аспекты существующих проблем затрагиваются в отдельных статьях, представленных на сайтах бизнес развития и транспорта. Например, в вопросе финансирования строительства дорожно-транспортной инфраструктуры рассматривается проблема создания дополнительных региональных дорожных фондов, которые позволили формировать бюджет на строительство транспортной инфраструктуры на местном уровне. По замечанию Максима Соколова, министра транспорта РФ, это позволило "удвоить источники финансирования обновления региональных дорог, и регионы теперь имеют более широкие возможности для планирования долгосрочных инвестиций и привлечение долгосрочного финансирования от частных инвесторов" The road to 2030: a survey of infrastructure development in Russia [Electronic resource] URL: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/EY-russia-infrastructure-survey-2014-eng/%24FILE/EY-russia-infrastructure-survey-2014-eng.pdf Р.6 (04.03.2018).. В том числе внимание уделяется привлечению иностранных подрядчиков, операторов, инвесторов и производителей для взаимовыгодного сотрудничества Ibid Р.7.. Таким образом, мы можем видеть, что общая проблема разделяется непосредственно на регионы и ее решение отдается отчасти им самим. Но все регионы по-разному оценивают важность транспортной инфраструктуры, исходя из структуры своей экономики. Дороги - это ключевое звено, которое обеспечивает обмен товаров и услуг, доступ к ресурсам, социально-экономическое и хозяйственное развитие территорий, а также имеет военно-стратегическое значение.

Транспортную политику в РФ осуществляет Министерство транспорта Российской Федерации и Министерство железнодорожного Транспорта Российской Федерации, также некоторые отдельные вопросы отдаются на рассмотрение другим Министерствам и Комитетам. На национальном уровне привлекаются местные отделения для координации, имеется даже перечень обязанностей, которые отдаются на региональный уровень. Согласно им, регионы могут сами разрабатывать и реализовывать транспортные программы, улучшать дорожную и экологическую безопасность, развивать автомобильные дороги, осуществлять строительные работы, но все это за исключением дорог федеративного значения Natural resource aspects of sustainable development in the Russian Federation [Electronic resource]: http://www.un.org/esa/agenda21/natlinfo/countr/russia/eco.htm#trans (data 27.11.2017).. Поэтому по вопросам, касающихся внутренней транспортной системы, регионы могут сами принимать решения, а в делах строительства федеративных объектов контроль остается за центром, плюс к этому на строительство крупных проектов нужна финансовая поддержка, которая может быть оказана только центром.

В анализе внутригосударственных федеральных трансфертов Габриелла ди Белла вместе с соавторами разделяет их на четыре группы:

1) нецелевые и несогласованные - гранты;

2) целевые, относящиеся к приоритетным расходам - субсидии;

3) целевые, несогласованные, связанные с распределением расходов - субвенции;

4) другие переводы, например, из Федерального Фонда медицинского страхования в территориальные медицинские фонды Di Bella G., Dynnikova O., Grigoli F. Fiscal Federalism and Regional Performance. - International Monetary Fund, 2017. P.7..

Гранты на выравнивание идут в основном в регионы с низким доходом на душу населения и с более низкими собственными доходами от налогов и составляют 50 % общих трансфертов, а субсидии и субвенции распределяются в регионы с более высоким доходом на душу населения Ibid P.7.. В сфере транспортной политики можно сказать, что трансферты имеют целевое направление на строительство объектов транспортной инфраструктуры, а значит, согласно логики авторов, они будут направляться скорее в более развитые регионы.

Таким образом, благодаря обзору литературы можно установить, что российский федерализм не отвечает этому понятию в полной мере, такая ситуация сказывается и на межбюджетной политике, в которой центр, как и во многих вопросах, описанных ранее, может менять свои стратегии, не выходя за рамки закона. Российский межбюджетный федерализм включает в себя признаки и кооперативной, и конкурентной моделей, систему перераспределения, горизонтального и вертикального выравнивания, что в виду проблемы иждивенчества некоторых регионов становится не эффективной, тем не менее попытки перехода к политике стимулирования также имеет ряд проблем, связанных в первую очередь с неблагоприятной институциональной средой и чрезмерной централизацией власти. В вопросах дорожно-транспортной политики регионы обладают относительной самостоятельностью, на что может сказываться политика стимулирования, но в то же время зависимость от федеральных трансфертов имеет место быть, особенно в строительстве крупных федеральных объектов, что также подтверждает использование синтеза конкурентного и кооперативного стратегий в условиях постепенной децентрализации отношений центра и регионов и слабой институциональной основе.

1.2 Факторы влияния на распределение трансфертов на строительство дорог

Так как трансферты являются одним из основных механизмов отношений центра и регионов, то различные экономические и политические факторы так или иначе будут в нем присутствовать, а транспортная политика будет являться удобным случаем их рассмотрения, так как проблема дорожно-транспортной инфраструктуры продолжает оставаться актуальной для современной России. В силу существования бюджетных ограничений, трансферты на дорожную инфраструктуру распределяются неравномерно. Причины можно искать в заинтересованности самих регионов, их степени чувствительности к дорожно-транспортному оснащению, специализации, в климатических условиях, историческом прошлом, экономическом развитии и так далее. Данная работа будет обращена к проверке влияния политических факторов на основе проведенных исследований Д. Трейзмана Стародубцев А. В. Политическая лояльность или экономическая эффективность? Факторы распределения межбюджетных трансфертов в России //Пути модернизации: траектории, развилки и тупики. Международные сравнительные измерения. - Издательство Европейского университета в Санкт-Петербурге, 2010., А. Стародубцева Treisman D. The politics of intergovernmental transfers in post-Soviet Russia //British Journal of Political Science. - 1996. - Т. 26. - №. 3., Ю. Пивоварова Пивоваров Ю. Л. Сжатие «экономической ойкумены» России //Мировая экономика и международные отношения. - 2002. - №. 4., Р. Мельникова Мельников Р.М. Федеральное регулирование регионального развития: дифференциация подходов и выбор инструментария // Региональная экономика: теория и практика. 2007. №12. и с учетом составленного рейтинга эффективности региональных властей Рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации в 2016 г [Электронный ресурс] сайт: https://regnum.ru/news/2215593.html (дата обращения 03.05.2018)..