Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования «национальный исследовательский университет «высшаяшкола экономики»

Факультет Санкт-Петербургская школа социальных и гуманитарных наук Департамент Государственного администрирования

Выпускная квалификационная работа

Развитие центров изучения русского языка в рамках взаимодействия местных органов власти с негосударственными организациями в области социальной адаптации мигрантов (на примере региональной общественной организации «Дети Санкт-Петербурга»)

студента группы №БГУ-141 по направлению 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

Иванова Екатерина Александровна

Научный руководитель д-р соц. наук. проф. М.В. Рубцова

Рецензент к-т ф. наук, доцент О.В. Па венков

Санкт-Петербург, 2018



Аннотация

муниципальный социальный адаптация мигрант

Данная выпускная квалификационная работа посвящена развитию центров изучения русского языка в рамках взаимодействия органов местного самоуправления и негосударственных организаций в области социальной адаптации мигрантов. За основу работы взят кейс региональной общественной организации «Дети Петербурга». ВКР состоит из трех глав и строится на использовании различных методов исследования, в частности качественных и количественных методах. В первой главе проведен анализ существующих муниципальных программ, посвященных социальной адаптации мигрантов, изучены основные подходы к взаимодействию государства и третьего сектора, рассмотрен феномен социального партнерства. Во второй главе на основе контент-анализа открытых источников описан профиль РОО «Дети Петербурга» и с помощью статистических моделей построен прогноз развития организации на первые кварталы 2019 года. На основании проведенных анализов в третьей главе представлены основные выводы и рекомендации для органов местного самоуправления СПб по взаимодействию с негосударственными общественными организациями в области социальной адаптации мигрантов и детей-инофонов.



Abstract

This research paper is devoted to the development of Russian language study centers within the framework of interaction between local authorities and non-governmental organizations in the field of social adaptation of migrants. It is based on the case of the regional public organization “Children of St. Petersburg”. Research paper consists of three chapters. Both, qualitative and quantitative research methods were used. The first chapter analyzes the existing municipal programs on the social adaptation of migrants, explores the main approaches to the interaction between the state and the third sector, and examines the phenomenon of social partnership. In the second chapter, based on the content analysis of open media sources, the profile of the NGO "Children of Petersburg" was described, and the forecast of the organization's development for the first quarters of 2019 was constructed using statistical models. Based on the analysis, the third chapter presents the main conclusions and recommendations for local authorities of St. Petersburg on interaction with non-governmental public organizations in the field of social adaptation of migrants and foreign-speaking children.



Оглавление

Введение

Глава 1. Проблемы социальной адаптации мигрантов в Санкт-Петербурге. Роль местных органов власти и негосударственных организаций в их решении

1.1 Анализ государственных и муниципальных программ, касающихся социальной адаптации мигрантов

1.2 Проблемы официальных статистики, законодательства и терминологии, касающихся детей мигрантов

1.3 Социальное партнерство: роль НГО и волонтерского движения в решении проблем социальной адаптации мигрантов

Глава 2. Центры изучения русского языка в Санкт-Петербурге: пример «Детей Петербурга»

2.1 «Дети Петербурга»: профиль организации

2.2 Прогнозная модель развития «Детей Петербурга» на конец 2018 - начало 2019 годов

Глава 3. Выводы и рекомендации для органов местного самоуправления и исполнительных органов Санкт-Петербурга, основанные на результатах исследования

Заключение

Список литературы

Приложения



Введение

В настоящее время проблема внешней миграции стоит особенно остро во всем мире. В России в связи с повысившимся миграционным потоком в 2012 году была принята Концепция миграционной политики до 2025 года, а годом позже Федеральный закон №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пополнился поправками, в соответствии с которыми некоторые вопросы миграции, в частности социальная и культурная адаптация мигрантов, были отнесены к вопросам местного самоуправления О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений [Текст]: федеральный закон РФ от 22.10.2013 № 284-ФЗ // Ст. 2.. На данный момент органы местного самоуправления ответственны за составление и реализацию муниципальных программ по данным вопросам, а также проведение мероприятий в рамках этих программ. Подобный метод реализации новых полномочий является наиболее востребованным, однако, зачастую его нельзя назвать исчерпывающим. Мероприятия, проводимые на муниципальном уровне, привлекают в основном местное население муниципального образования, в частности потому, что они проводятся на русском языке, которым некоторые из мигрантов, особенно младшего возраста, могут не владеть или владеть на недостаточном уровне. Соответственно, реализация полномочий по социально-культурной адаптации ставится под угрозу, а проведенные мероприятия не только не сближают местное население и мигрантов, проживающих на территории муниципального образования, не уменьшают социальную напряженность, но, наоборот, дистанцируют данные социальные группы друг от друга.

Языковой барьер становится серьезной преградой для многих мигрантов, в том числе и детей-инофонов. Неспособность говорить на русском языке приводит к полной или частичной исключенности из образовательного процесса; таким детям тяжело социализироваться в новом, иноязычном обществе. Некоторые негосударственные общественные организации предлагают мигрантам и их детям бесплатные языковые курсы, как, например, РОО «Дети Петербурга». Чаще всего подобные организации ведут свою деятельность на волонтерских началах, из-за чего вынуждены сталкиваться с рядом проблем, к примеру, с нехваткой ресурсов, как финансовых, так и человеческих.

В силу этого представляется актуальным проведение научного исследования по заявленной теме, освещающего существующую в России ситуацию в миграционной сфере, а также определяющего то, какую роль в ней играют местное самоуправление и центры изучения русского языка на базе негосударственных общественных организаций. Выпускная квалификационная работа основывается на исследовательском вопросе: «Каковы механизмы взаимодействия негосударственных общественных организаций, предназначенных для решения проблемы социальной адаптации мигрантов, и органов местного самоуправления?», из которого вытекает цель работы: разработать рекомендации для органов местного самоуправления по взаимодействию с негосударственными общественными организациями, являющимися центрами изучения русского языка, в целях реализации полномочий по социальной и культурной адаптации мигрантов.

Задачи исследования таковы:

1. Проанализировать теоретическую базу (нормативно-правовые документы, российские и зарубежные научные источники);

2. Составить описание существующей на данный момент ситуации в сфере миграции и конкретно в области социальной адаптации мигрантов;

3. Выявить основные проблемы, касающиеся детей-инофонов;

4. Построить прогнозную модель развития РОО «Дети Петербурга» на конец 2018 - начало 2019 годов;

5. Сформулировать возможные механизмы межсекторного сотрудничества по развитию центров изучения русского языка, основываясь на прогнозной модели;

6. Обобщение итогов проведенных анализов;

7. Разработка рекомендаций для органов местного самоуправления по работе с центрами изучения русского языка.

Объектами исследовательской работы являются органы местного самоуправления, а также негосударственные общественные организации (в частности центры изучения русского языка), тогда как предметом - процесс их взаимодействия.

Методология исследовательской работы смешанная. Применялись методы, связанные с анализом вторичных источников, качественные методы (контент-анализ открытых источников для построения профиля РОО «Дети Петербурга») и количественные методы (прогнозная модель).



Глава 1. Проблемы социальной адаптации мигрантов в Санкт-Петербурге. Роль местных органов власти и негосударственных организаций в их решении

1.1 Анализ государственных и муниципальных программ, касающихся социальной адаптации мигрантов

Как уже было отмечено, рост актуальности темы миграции во всем мире заставил мировую общественность и власти отдельных стран обратить свое внимание на новые проблемы в данной сфере. В частности особое внимание было необходимо уделить законодательству той или иной страны, а также разработке документов стратегического планирования по решению возникающих миграционных проблем. Одной из таких проблем стала социальная и культурная адаптация мигрантов.

Данный вопрос стал особенно актуальным для России в начале 2010-х годов. Именно в этот период было сделано множество определяющих дальнейшую политику страны шагов. Так, например, важным этапом стало принятие новой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года // Сайт Администрации Президента России. [Электронный ресурс] - URL: http://kremlin.ru/events/president/news/15635 (Дата доступа: 28.03.2018), в которой обозначались новые траектории развития государственной политики в области миграции, а также цели, задачи и механизмы ее реализации. Одной из задач Концепции была определена социально-экономическая адаптация и интеграция мигрантов в принимающее общество. Другим важным документом стратегического планирования стала государственная программа «Реализация государственной национальной политики» Государственная программа Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики» // Сайт Правительства России. [Электронный ресурс] - URL: http://government.ru/programs/478/about/ (Дата доступа: 29.03.2018). Подпрограмма 5 «Социально-культурная адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации», входящая в состав Программы, напрямую связана с миграционной политикой и имеет своей целью создание условий для успешной социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов в российское общество Паспорт подпрограммы 5 «Социально-культурная адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации». - Там же.. Среди целевых показателей Подпрограммы был выделен такой, как доля иностранных граждан, успешно сдавших экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации, что подразумевает создание специализированных научно-методических программ для обучения мигрантов русскому языку. Данная часть Подпрограммы доказывает, что вопрос социальной адаптации на данный момент является частью государственной повестки и нуждается в особом внимании.

Тем не менее, и Концепция, и, частично, Программа явились лишь основополагающими документами, описывающими желаемые результаты от проведения миграционной политики в стране. Подписание Концепции стало предпосылкой для государства к системному и поэтапному, а не ситуативному подходу к решению выдвинутых в ней проблем. Одним из элементов этого подхода можно по праву считать передачу органам местной власти полномочий по реализации миграционной политики.

Согласно тексту федерального закона №131, органы местного самоуправления с 22 октября 2013 года наделены следующими полномочиями:

1. осуществление мер по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;

2. предотвращение ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

3. сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, их языков и культуры;

4. защита прав национальных меньшинств;

5. социальная и культурная адаптация мигрантов;

6. профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон РФ от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Ст. 21, пункт 2..

Данные полномочия направлены на реализацию соответствующих вопросов местного значения, касающихся укрепления межнационального и межконфессионального согласия, социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактики межнациональных (межэтнических) конфликтов Ст. 14, пункт 7.2; ст. 15, пункт 6.2; ст. 16, пункт 7.2. - Там же..

Аналогичные изменения претерпел Закон Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге». С 2016 года к вопросам муниципальных образований в Санкт-Петербурге относятся:

1) участие в создании условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия;

2) социальная и культурная адаптация мигрантов;

3) профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге [Текст]: Закон Санкт-Петербурга от 23.09.2009 №420-79 // Ст. 10, пункт 42..

Соответственно, согласно новым поправкам, муниципальные образования, начиная даты вступления их в силу, наделяются новыми обязанностями по разработке и реализации местной национальной и миграционной политики. Основным инструментом реализации данных политик получили муниципальные программы. Программы, затрагивающие перечисленные выше полномочия, разрабатываются на местах и согласовываются с исполнительными органами власти Санкт-Петербурга. К примеру, вопросами миграции и межконфессионального и межнационального согласия в Санкт-Петербурге занимается Комитет по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики. Для упрощения муниципальным образованиям понимания новых полномочий и работы над созданием новых программ Комитет разработал документ, содержащий в себе методические рекомендации для органов местного самоуправления по реализации ими подпункта 42 пункта 1 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» Об утверждении Методических рекомендаций по реализации органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга подпункта 42 пункта 1 статьи 10 Закона Санкт-Петербурга «Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге» // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга. [Электронный ресурс] - URL: http://gov.spb.ru/static/writable/ckeditor/uploads/2017/02/17/8-%D1%80_17.pdf (Дата доступа: 30.03.2018). Методические рекомендации определяют положения, касающиеся данного подпункта Закона, формы участия органов местной власти в мероприятиях, направленных на реализацию подпункта, принципы формирования муниципальных программ и виды мероприятий.

К сожалению, в силу новизны переданных в ведение органов местного самоуправления полномочий, многие муниципальные образования Санкт-Петербурга составляют свои программы некорректно, что отражается в частичном или полном несоответствии с принятыми Комитетом методическими рекомендациями. К примеру, в приложении А представлена информация о десяти муниципальных программах, разработанных муниципальными образованиями Санкт-Петербурга в 2017 году. В целом наиболее часто встречающаяся проблема среди всех программ: отсутствие индикаторов или же целевых показателей. Программа - документ стратегического планирования, имеющий своей задачей достижение поставленных целей. Соответственно, для того, чтобы проверить, насколько цель достигнута, необходимо иметь показатели, благодаря которым можно по завершении программы измерить ее успех. Отсутствие таких показателей означает неизмеримую цель, а значит - недостижимую. Другой момент - отсутствие разделения по типам мероприятий. В рамках методических рекомендаций приводится четкое разделение мероприятий, которые могут проводить органы местного самоуправления по типам. Также у органов местного самоуправления некоторых муниципальных образований (например, МО Большая Охта), несмотря на положения методических рекомендаций, до сих пор нет четкого представления о границах применения полномочий по реализации подпункта 42. Основная часть Программы МО Большая Охта содержит неверное понимание и трактовку понятия «в рамках полномочий», некорректно отражающее положения методических рекомендаций, согласно которым органы местного самоуправления имеют право самостоятельно проводить мероприятия в пределах предоставленной им законом компетенции. Отсутствующая информация о бюджете программы или нулевой объем выделенных финансовых средств тоже ставят под сомнение возможность полноценной реализации программы на уровне муниципального образования, а также заставляют задуматься о возможных причинах отказа от выделения бюджета на ее реализацию и бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Вкратце основные проблемы муниципальных программ санкт-петербургских муниципальных образований представлены на рисунке 1:



Рисунок 1 - Основные проблемы муниципальных программ Санкт-Петербурга

Составлено по: Приложение А

По итогам анализа ряда государственных и муниципальных программ можно сказать, что существующие муниципальные программы, разработанные муниципальными образованиями Санкт-Петербурга, имеют ряд существенных недостатков, ставящих под сомнение понимание органами местного самоуправления сути переданных им во введения полномочий и разработки документов стратегического планирования в целом. Несмотря на разработанные государственными органами вспомогательные документы, такие как методические рекомендации, органы местного самоуправления все еще слабо ориентируются в новых полномочиях. Предполагалось, что методические рекомендации, предложенные Комитетом, помогут муниципальным образованиям Санкт-Петербурга составить грамотную муниципальную программу по направлению социальной адаптации мигрантов, но на практике видно, что и рекомендации нуждаются в переработке и уточнении в части определения границ полномочий местных органов власти.



1.2 Проблемы официальных статистики, законодательства и терминологии, касающихся детей мигрантов

Санкт-Петербург по праву можно назвать если не самым главным, то одним из главных миграционных центров России. По наиболее актуальным данным Петростата в период с января по ноябрь 2017 года в город прибыло 241160 человек, среди них 30686 человек - из-за рубежа, тогда как всего в Санкт-Петербурге проживает 5351935 человек (по состоянию на 1 января 2018 года) Численность населения Санкт-Петербурга в разрезе муниципальных образований по состоянию на 1 января 2018 года // Основные показатели, Петростат. - Спб, 2018 [Электронный ресурс] - URL: http://petrostat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/petrostat/resources/04405880452cea24a89efec4d78fa45b/СПб+числ+на+01.08.2018+по+МО+в+чел.pdf (Дата доступа: 29.04.2018). Таким образом, процент прибывших в общей численности жителей города составил 4,5%. Миграционный прирост по внешней миграции составил 15050 человек, что кажется огромным скачком по сравнению с показателями предыдущего года за аналогичный период, когда прирост был отрицательным Общие итоги миграции населения // Оперативная статистическая информация, Петростат. - Спб, 2017 [Электронный ресурс] - URL: http://petrostat.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ts/petrostat/resources/d0dd4d004e39a3ff9da1bdba5f1db840/02migr_g.pdf (Дата доступа: 01.02.2018). Около 91% приезжих составляют трудовые мигранты из СНГ. Наиболее интенсивные миграционные потоки наблюдаются из Кыргызстана, Белоруссии, Армении Миграционные потоки со странами СНГ. - Там же.. Привлекательность Санкт-Петербурга для мигрантов в первую очередь обосновывается активно развивающейся экономикой, большим количеством рабочих мест, высоким по отношению к другим регионам уровнем заработной платы и качества жизни. Последний критерий в случае семейной миграции может считаться решающим, нежели в случае с единичной миграцией. Тем не менее, в новых условиях многие мигранты сталкиваются с еще более серьезными проблемами, связанными в основном с миграционным законодательством и легальностью своего статуса нахождения на территории России. Наиболее уязвимыми в данном случае становятся несовершеннолетние.

Реальной проблемой, касающейся детей мигрантов, как в Санкт-Петербурге, так и во всей России, является отсутствие единого и систематизированного статистического учета. Статистические данные ОМВД и УФМС по Санкт-Петербургу касаются лишь совершеннолетних мигрантов, непосредственно обращавшихся в органы для оформления регистрации или патента на работу. В ином случае семьи мигрантов скрываются за расплывчатой формулировкой иностранные граждане и лица без гражданства РФ и члены их семей. Так или иначе, отсутствие отдельного учета несовершеннолетних мигрантов осложняет понимание миграционной ситуации в отношении детей-мигрантов, а также косвенно усложняет процесс их социальной адаптации.

Примерно оценить ситуацию можно благодаря данным об учащихся в государственных образовательных учреждениях. Согласно Ежегодному докладу Уполномоченного по правам ребенка, в СПб в период с 2013 по 2017 год количество несовершеннолетних иностранных граждан или лиц без гражданства, посещающих государственные учебные заведения возросло Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге за 2017 год // О работе Уполномоченного, Сайт Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге. - СПб, 2018 [Электронный ресурс] - URL: http://www.spbdeti.org/files/agapitova_doklad_2017.pdf (Дата доступа: 30.04.2018). Как видно из таблицы 1, в 2017 году наблюдается рекордное количество детей-иностранцев школьного возраста за весь период. Количество же посещающих детские сады и другие дошкольные образовательные учреждения наоборот снизилось по сравнению с показателями предыдущих годов.



Таблица 1 - Количество несовершеннолетних иностранных граждан (лиц без гражданства), обучающихся в образовательных организациях Санкт-Петербурга (2013-2017 гг.)

	2013 год	2014 год	2015 год	2016 год	2017 год
ГБДОУ	1608	1553	1990	2003	1972
ГБОУ	8588	9417	10148	8958	11918

Источник: Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге за 2016 год. - Спб, 2017, с. 322;

Ежегодный доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в Санкт-Петербурге за 2017 год. - Спб, 2018, с. 318

Тем не менее, несмотря на наличие общегородской статистики по количеству обучающихся, ситуация в школах Санкт-Петербурга неоднородна. По данным исследования НУЛ СОН НИУ ВШЭ за 2012 год, посвященного детям мигрантов, количество таких детей обратно пропорционально размеру школы. Исследователи утверждают, что в школах, численность учеников в которых находится на уровне 400 человек или меньше, процент детей-мигрантов значительно выше, нежели в школах с большим числом учащихся Положение детей мигрантов в Санкт-Петербурге - М.: Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), 2012, с. 26. Школы с высоким количеством (от 20 человек) детей-мигрантов так же расположены неравномерно. Отмечается, что на одни районы города приходится больше школ с высокой долей иностранных детей, чем на другие. Среди таких районов исследователи выделяют Центральный, Петроградский, Невский Там же. - С. 28. Таким образом, можно отметить, что территориально эти школы концентрируются в центре города. Это в свою очередь противоречит популярному мнению о том, что наибольшее количество мигрантов и их детей наблюдается на окраинах, в районах массовой застройки, а соответственно там же и обучаются.

Однако данные по учащимся не отражают реальной картины. По некоторым оценкам до 25% приезжих детей не получают должного образования Как идут в школу дети мигрантов // Фонтанка.ру, интернет-газета, 2017 г. [Электронный ресурс] - URL: https://www.fontanka.ru/2017/09/01/117/ (Дата доступа: 14.04.2018). Происходит это в первую очередь из-за проблем с законодательством. Согласно федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации [Текст]: Федеральный закон РФ от 25.07.2002 № 115-ФЗ // Ст. 5, пункт 1., иностранный гражданин по миграционной карте получает право на нахождение на территории России в течение 90 суток за период и суммарно за год - 180 суток, что означает возможность выезда из России и последующего въезда в этом же году. Иностранный гражданин имеет право продлить действие миграционной карты или временной регистрации в случае получения или продления разрешения на работу, а также получения или продления патента Там же. - Ст. 5, пункт 5.. Таким образом, основным инструментом, благодаря которому мигрант может на легальных основаниях оставаться в стране, остается патент или разрешение на работу. Несовершеннолетние мигранты в свою очередь лишены подобного инструмента из-за неимения патента или разрешения (родительский патент или разрешение не распространяет своего действия на несовершеннолетних), а значит, по истечении срока в 90 суток вынуждены по закону покинуть Россию. Осложняется ситуация еще и тем, что получить доступ к образованию могут лишь те дети, которые официально зарегистрированы на территории Российской Федерации, что ведет за собой автоматическое нарушение права на образование в отношении детей-нелегагов согласно Всеобщей декларации прав человека ООН Всеобщая декларация прав человека // Принята резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года, UN, Ст. 26. [Электронный ресурс] - URL: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml (Дата доступа: 15.04.2018). Принимая в образовательное учреждение ребенка без оформленных документов или ребенка, документы которого находятся в процессе оформления, директор школы формально нарушает закон и несет за это ответственность. В случае же приема детей с временной регистрацией администрация школы обязана следить за тем, чтобы родители ребенка-мигранта вовремя продлевали регистрацию, что невозможно без выезда из страны. Таким образом, ребенку приходится прерывать образовательный процесс, что негативно сказывается на его успеваемости и здоровье (такие дети чаще подвержены стрессу). Общечеловеческие права и интерес школы в предоставлении образовательных услуг в данной ситуации в определенной мере противоречат нормам российского миграционного законодательства Александров Д.А. Дети из семей мигрантов в школах Санкт- Петербурга: предварительные данные: рабочие материалы НУЛ СОН /Д.А. Александров, В.В. Баранова, В.А. Иванюшина. - СПб.: Изд-во Политехи, ун-та, 2011. Сложившееся положение дел ограничивает права несовершеннолетних иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, в области образования и лишает их возможности его получения. Правовые эксперты по данному вопросу сходятся в позиции, что пока не будут устранены все несовершенства законодательства, школы имеют право принимать детей без документов Нужны ли России дети мигрантов? // Фергана. Информационное агентство, 2012 г. [Электронный ресурс] - URL: http://www.fergananews.com/articles/7330 (Дата доступа: 14.04.2018). Такая позиция будет обусловлена всемирными декларациями и договорами.

Мировые тенденции в области социально-экономического развития подтверждают такой подход, все чаще обращаясь к проблемам меньшинств и особо незащищенных слоев населения. К примеру, Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах закрепляет за государствами, подписавшими ее, обязательства по предоставлению образования и социальных услуг всем нуждающимся в них мигрантам и беженцам вне зависимости от того, какой статус они имеют New York Declaration for Refugees and Migrants // Resolution adopted by the General Assembly on 19 September 2016, UN, pt. II, III, IV [Электронный ресурс] - URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/71/1&referer=/english/&Lang=E (Дата доступа: 15.04.2018).

Также идет жаркая дискуссия по поводу того, есть ли необходимость создавать отдельные школы или классы для детей-мигрантов. Доминирующая парадигма и мировой тренд по этому вопросу - инклюзивное образование. Основная позиция - дети одинаковы и не стоит сегрегировать их по признаку расы или национальности, вероисповедания или даже языка. Исследование, проведенное в немецких школах, показывает, что те классы, «разнообразные», в которых были не только дети, говорящие по-немецки, но и дети-инофоны, владеющие, тем не менее, немецким (так называемые билингвы), показывали намного более высокие показатели успеваемости и обучаемости, нежели «идентичные» классы, и при этом существенно пониженные показатели напряженности между детьми. Исследователи предполагают, что данные результаты можно проинтерпретировать как проявление детского стремления к познанию мира, их любопытности, а также значительно более открытому и непредвзятому взгляду на мир нежели у взрослых Terhart, H. & von Dewitz, N. (2017) Newly arrived migrant students in German schools: Exclusive and inclusive structures and practices. European Educational Research Journal 2018, Vol. 17(2) 290- 304 . Разнообразные по своему составу классы определенно влияют на детей, входящих в него, но это влияние нельзя назвать негативным.

Другим важным вопросом, затрудняющим не только проживание детей мигрантов на территории России, но и понимание того, кем они являются с точки зрения государства и какие органы и структуры власти должны ими заниматься, является терминология. Понятие «мигрант» само по себе слишком широко и может толковаться по-разному.

К примеру, с юридической точки зрения мигрант - это иностранный гражданин, либо лицо без гражданства. Эти понятия фиксируются в законах и используются органами государственной и муниципальной власти. В таблице 2 представлена краткая характеристика каждого термина, которые введены российским законодательством для обозначения несовершеннолетних иностранцев и которые так или иначе можно было бы отнести к зонтичному понятию «мигрант»:

Таблица 2 - Термины, введенные российским законодательством в отношении несовершеннолетних иностранцев и относящиеся к зонтичному понятию «мигрант»

Термин	Границы применения термина
Законно находящийся на территории Российской Федерации ребенок-иностранец	Применяется по отношению к: - детям, имеющим визу или миграционную карту; - детям, имеющим разрешение на временное проживание; - детям, имеющим вид на жительство; - детям-беженцам; - детям, участвующим в государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Незаконно находящийся на территории Российской Федерации ребенок-иностранец	Применяется по отношению к: - детям, не имеющим документов, подтверждающих право на пребывание в Российской Федерации; - детям, уклоняющимся от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания в Российской Федерации.
Дети-иностранцы, находящиеся в трудной жизненной ситуации	Применяется по отношению к: - детям, считающимся беспризорными и безнадзорными; - детям, находящимся в социально опасном положении; - детям, считающимся сиротами, а также не имеющим законного опекуна или представителя.

Источник: Положение детей мигрантов в Санкт-Петербурге - М.: Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), 2012, с.133-136

С точки зрения расовой принадлежности мигрантом может быть человек, принадлежащий к этническим меньшинствам. В данном случае мигрант не обязательно выходец из другой страны, он может быть россиянином и жить на территории России, но не относить себя к русской диаспоре. Как пример - татарская диаспора. Здесь подчеркивается нетождественность понятий «россиянин» и «русский». Еще одна часто встречающаяся интерпретация понятия «мигрант» - человек, не владеющий русским языком. Чаще всего под этим подразумеваются иностранные граждане, родным языком которых является язык отличный от русского. Научный термин, описывающий таких мигрантов, - инофоны. В рамках данной работы, учитывая упор на образовательный процесс и обучение русскому языку несовершеннолетних, далее будет использоваться термин дети-инофоны.

Подводя итоги, можно сказать, что ситуация в сфере миграции в России и Петербурге в частности достаточно напряженная. Ужесточение правил оформления документов для мигрантов, а также контроля со стороны органов власти за их исполнением поставило мигрантов, тем более несовершеннолетних, в тяжелое положение. Процесс легализации своего нахождения на территории страны для этой категории населения чрезвычайно сложен. Если взрослые мигранты и родители детей-иностранцев имеют право продлить срок своего нахождения в России, не выезжая из страны, то для их детей закон подразумевает обязательный выезд по истечении срока в 90 дней. Несовершенство законодательства приводит к ущемлению прав детей, не позволяя им в дальнейшем пользоваться образовательными услугами, а также услугами здравоохранения. Ужесточение контроля ударило и по школам - администрация учреждения обязана следить за законностью нахождения на ее территории детей-иностранцев, а также сообщать о необходимости продлить регистрацию их родителям. Однако, как уже было сказано, сделать это без выезда из страны невозможно, что означает необходимость прерывания образовательного процесса на неопределенный срок, соответственно дети мигрантов зачастую лишены возможности получить полноценное образование, что дает начало проблемам с адаптацией в общество.



1.3 Социальное партнерство: роль НГО и волонтерского движения в решении проблем социальной адаптации мигрантов

Кроме органов государственной власти, специально созданных для различных нужд служб и комитетов, существует также и огромный пласт организаций, основанных гражданами Российской Федерации на добровольных началах и помогающих государству в решении тех или иных социально-экономических проблем. В Российской Федерации чаще всего такие организации являются общественными. Согласно Гражданскому кодексу РФ, общественными организациями называются такие организации, которые созданы добровольно, то есть являются объединением граждан, и служат для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей, а также для представления и защиты общих интересов и достижения иных не противоречащих закону целей Основные положения об общественных организациях [Текст]: Гражданский кодекс РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Ст. 123.4, пункт 1.. Таким образом, общественные организации имеют прямое отношение к так называемому третьему сектору экономики. Но есть ли смысл в существовании подобных организаций и так уж ли необходимо государству поддерживать их работу и взаимодействовать с ними?

Многие ученые и исследователи считают, что да. К примеру, Печерских, говоря об общественных организациях и их взаимодействии с государством, вводит понятие «социальное партнерство». Под этим понимается совокупность действий, направленных на долгосрочное взаимодействие органов государственной власти и негосударственных (некоммерческих) организаций для достижения социально значимых целей. Таким образом, механизм социального партнерства близок к механизму государственно-частного партнерства. Различаются лишь способы взаимодействия (система госзакупок, например) и конечные цели (извлечение коммерческой выгоды для одной из сторон). Исследователь также отмечает, что социальное партнерство - это вызов государству как базовому источнику государственных услуг. Действительно, общественные организации в современной России зачастую появляются в тех слоях социальной сферы, в которых граждане страны чувствуют особое напряжение. Общественные организации с помощью механизмов социального партнерства преследуют своей целью решение существующих проблем, которые государство не способно решить самостоятельно с силу тех или иных причин. Важный момент со стороны государства в такой ситуации - не пытаться противостоять общественной инициативе. Государственным представителям необходимо понимать, что общество нуждается в решении появляющихся проблем, а потому, не дождавшись ответа на свой запрос от государства, оно будет пытаться решить его самостоятельно. Печерских считает, что именно так в первую очередь должно проявляться гражданское общество, и государству ни в коем случае не стоит ограничивать его инициативу, но наоборот поддерживать Печерских, Е.А. Механизмы взаимодействия некоммерческих организаций, государства и бизнес сектора в Самарской области: состояние, проблемы и перспективы. - Самара, 2007 г. [Электронный ресурс] - URL: https://aupam.ru/pages/trudoustroistvo/trudoustr_lyudeyj_inva/page_10.htm (Дата доступа: 24.04.2018).

Важную роль социального партнерства подчеркивает и исследователь Певная. Особую роль в развитии гражданского общества в ее парадигме играет волонтерство. Согласно исследованиям, 12% взрослого населения 37 различных стран заняты полный рабочий день в качестве волонтеров Певная, М.В. Волонтерство как социальный феномен: управленческий подход [Текст]: диссертация. - Екатеринбург, 2016 г. - С. 111. Автор считает, что волонтерство в России на данный момент только развивается и нуждается в активном продвижении.

Исследователь Антонова добавляет - необходимо поддерживать инклюзивность социальных услуг. Социальное партнерство особенно необходимо в ситуациях, когда в социальных услугах нуждаются индивиды, которые не могут получить эти же услуги напрямую о государства по разным причинам (например, отсутствие документов в случае с мигрантами). Поддержка слабозащищенных слоев населения общественными организациями на данный момент никак не поощряется государством, а то и вовсе расходится с ним в позиции законодательства, что делает такие организации особенно ценными и важными для общества Antonova, A. (2014) Developing an inclusive culture of public social services in Russia: Rhetoric, policies and practices. International Social Work, 57(5), 497-510..

Аналогичных взглядов придерживаются и во всем остальном мире. Например, согласно Целям устойчивого развития, пришедшим в конце 2015 года на смену Целям развития тысячелетия, вопрос межсекторного взаимодействия в рамках достижения социально значимых результатов - один из приоритетов ООН в рамках международных стратегий социально-экономического развития Goal 17: Revitalize the global partnership for sustainable development [Электронный ресурс]. - United Nations Sustainable Development, 2018 - URL: https://www.un.org/sustainabledevelopment/globalpartnerships/ (Дата доступа: 25.04.2018). Важность межсекторного взаимодействия подчеркивает и исследовательница Масуда Бано. Автор пишет, что негосударственные организации, предоставляющие населению социальные услуги, помогают обществу преодолеть провалы государства, а также сделать его деятельность эффективнее и прозрачнее Bano, Masooda. (2018) Partnerships and the Good-Governance Agenda: Improving Service Delivery Through State-NGO Collaborations. Voluntas, p. 1-14.. Взаимодействие между государством и НГО в парадигме автора плотно связано с концепцией good governance. Концепция предполагает синергию между представителя двух секторов, открытость их деятельности и социальная значимость их действий. Очевидно, что идеальная модель практически не достижима; существующие же на практике кейсы, касающиеся взаимодействия властей и НГО отличаются намного более низкой результативностью взаимодействия. Исследования автора показывают, что наиболее полный результат от сотрудничества государства с НГО можно получить, если соблюдать следующие условия:

1) Технические знания и решения; методологию. Предполагается, что НГО заинтересованы в улучшении механизмов предоставления социальных услуг, а значит, активно работают над созданием новых, инновационных методов и подходов, которые будут полезны как государству, так и обществу.

2) Неформальность взаимодействия. Под этим имеется в виду отсутствие строгого контракта между государством и НГО. Наличие такого контракта ограничивает обоих акторов в свободе действий, а также отрицает возможность подстраиваться под постоянно изменяющуюся обстановку.

3) Отсутствие конфликта между политиками и бюрократами. Политики, прибегая к популизму, более склонны к тому, чтобы поддерживать взаимодействие с самыми различными слоями общества, а также представителями смежных секторов. Тем не менее, реальные ресурсы государства контролируются государственными служащими, поэтому часто поддержка НГО происходит только на словах.

4) Доступ к государственным сетям. Это подразумевает возможность для НГО напрямую взаимодействовать с властями, а также государственными органами, иметь доступ к необходимой для работы информации и статистическим данным.

5) Общественное участие. Общество, как третье лицо в отношениях государства и НГО, не должно игнорировать и тем более препятствовать их взаимодействию.

6) Взгляды на помощь в рамках развития. НГО и государство могут иметь разные взгляды на то, как должна оказываться подобная помощь. Особенно острые конфронтации могут возникнуть по вопросу финансового обеспечения из-за рубежа. Так, например, российским НГО стоит иметь в виду закон об иностранных агентах и настроения, царящие в кругу представителей власти.

7) Мотивация руководства. Выделен автором как главный, определяющий фактор. Критерий определяет ценности руководства НГО, господствующую организационную культуру. В идеальном варианте - ценности представителей руководства организации не должны отличаться от установленных в самой организации ценностей Bano, Masooda. (2018) Partnerships and the Good-Governance Agenda: Improving Service Delivery Through State-NGO Collaborations. Voluntas, p. 1-14..

Однако негосударственные организации критикуют не только власти, но и общество той страны, в которой они работают. Основания для критики почти всегда одинаковы: НГО никогда не сможет заменить государство, так как именно оно в базовом понимании поставщик социальных услуг. Данная точка зрения в корне неверна, НГО и не должны пытаться заменить государство, их цель - дополнить и, наоборот, усилить позиции государства в обществе. Другая причина критицизма в сторону НГО - все чаще негосударственные организации уходят от своих первостепенных задач и начинают становиться все больше похожими на коммерческие организации, ищущие выгоду для себя. Такой феномен обличает несостоятельность некоторых НГО в плане организационного планирования (непостоянность целей, внезапная смена типа деятельности), недостатка координирования, преобладании индивидуальных интересов над корпоративными, а также дублирование действий Yerima, E. Japhet (2017) Non-Governmental Organizations: Contributions In A Changing World. SCIENCE AND EDUCATION DEVELOPMENT INSTITUTION, NIGERIA., p. 9-11. Под дублированием понимается одинаковый подход к различным проблемам, когда НГО не хочет или не может разобрать в ситуации и найти новый, наиболее эффективный путь для решения проблемы, что, как было указано выше, является важным компонентом для успешного взаимодействия государственного сектора с третьим.

Так или иначе, общественные (в частности негосударственные) организации играют важную роль в формировании гражданского общества той или иной страны. В качестве примеров рассмотрим несколько кейсов, иллюстрирующих роль и состояние НГО в системе власти таких стран как Румыния, Франция, Америка и Россия.

Яркий позитивный пример работы НГО можно представить кейсом Франции. В конце 2000х годов на волне присоединения к Евросоюзу Румынии, Болгарии и Хорватии увеличилось количество цыган, проживавших в этих странах, желающих сменить место проживания и переехать на заработки в западноевропейские страны, такие как Германия, Франция, Великобритания. Столкнувшись с увеличившимся потоком мигрантов, работодатели начали на разных основаниях отказывать цыганам в приеме на работу, а власти стран - ужесточать местное законодательство в сфере миграции. Пытаясь противостоять дискриминации и высылкам из стран, цыгане стали создавать свои общественные организации, представляющие их интересы, а также активно взаимодействовать с теми организациями, что уже были созданы ранее. В итоге было создано объединение Romeurope National Human Rights Collective, помогающее цыганам во Франции отстаивать свои права Ram H. Melanie (2014) European Integration, Migration and Representation: The Case of Roma in France, Ethnopolitics, 2014 Vol. 13, No. 3, 203-224.. Особый интерес в контексте защиты прав цыган вызывает коалиция, созданная Romeurope совместно с 15 другими организациями в 2009 году Там же.. Данная коалиция занимается проблемами получения образования детьми из цыганских семей во Франции. В данном примере интересен феномен коалиции НГО, работающих в разных направлениях (работа с детьми, работа с мигрантами, предоставление образовательных услуг), но объединивших усилия ради решения проблемы, косвенно пересекающей их сферу деятельности. В целом, из этого кейса можно сделать вывод, что создание новых профильных организаций и коалиций для решения имеющихся проблем привела к увеличению представительства национальных меньшинств (цыган) и мигрантов, повышению осведомленности государства об их проблемах. Впрочем, также важную роль сыграл сам ЕС и его законодательство - мигранты из Румынии и Болгарии считаются внутренними, что существенно упрощает ситуацию.

Что касается самой Румынии, то в границах страны ситуация обстоит куда хуже, нежели в случае Франции и тем более Евросоюза. После вступление в ЕС в 2007 году Румынией и ее негосударственными организациями стали интересоваться зарубежные инвесторы и международные организации. В частности особый интерес предоставляли политические организации, так как, начиная с постсоветского периода и по наши дни, страна находилась в политическом упадке и проходила сложный путь демократизации. Вступление в ЕС означало необходимость укрепления общеевропейских ценностей в государственной системе Румынии, и это являлось первостепенной задачей, тогда как социальная сфера переживала кризис. Существующие в стране НГО не справлялись с возникающими проблемами в виду своей организационной слабости (нехватка ресурсов, как материально-финансовых, так и человеческих, немотивированность членов организации). Показатели статистических национальных агентств Румынии по предмету НГО в 2015 году показывают, что уровень активности общественных организаций в стране оставался низким. Исследуя состояние гражданского общества и общественных организаций, Тодор Арпад отмечает, что для того, чтобы повысить активность НГО, необходимо поддерживать их стремление к кооперации и взаимодействию не только с властями, но и друг с другом Arpad, T (2018) Strengthening civil society beyond the `assistance-for democratization' era. Lessons from Romania, Romanian Journal of Political Science, p. 41-60. Данный вывод коррелирует с раннее рассмотренным кейсом Франции, когда НГО прибегают к созданию коалиции для совместного решения проблемы образования детей-инофонов.

В общем и целом, можно сделать вывод о том, что Евросоюз как политико-экономический институт значительно упрощает миграцию в Европе. Наличие Шенгенского соглашения, а также соглашения о свободных границах между членами Евросоюза позволяет гражданам стран, вступивших в ЕС, на более упрощенных основаниях мигрировать из страны в страну. Наличие супранациональных институтов ЕС по сути делает их внутренними мигрантами. Проблема остается лишь в локальном законодательстве отдельной страны, господствующих в ней взглядах на мигрантов, а также недостаточном представительстве мигрантов и их семей, в частности через НГО.

Интереснее дела обстоят в США. Национальные академии наук, инженерии и медицины в совместно написанной книге отмечают, что вплоть до 2015 года наблюдается рост мигрантов, то, тем не менее, их уровень жизни, а также способность к интеграции в принимающее сообщество увеличилось National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. (2015). The Integration of Immigrants into American Society. Panel on the Integration of Immigrants into American Society, M.C. Waters and M.G. Pineau, Eds. Committee on Population, Division of Behavioral and Social Sciences and Education. Washington, DC: The National Academies Press.[Book]. - p. 3. Отмечается, что семьи мигрантов второго поколения имеют намного больше общего с семьями коренных американцев, нежели семьи мигрантов первого поколения. Это может объясняться не только специфической истории становления страны или особенностями федеральных законов (дети, рожденные на территории США, получают гражданство по праву рождения), но и высокой ролью гражданского общества и волонтерства. Как пример эффективного взаимодействия государства и общественных организаций можно привести кейс взаимодействия правительства США с волонтерскими организациями после Второй мировой войны в целях обеспечения всех граждан и жителей страны жильем взамен старого. На данный момент партнерство ведется с такими организациями, как Еврейское общество помощи иммигрантам, Международный комитет спасения и Конференция католических епископов США, в целях обеспечения жильем малоимущих граждан США и иностранных граждан, а также беженцев National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. (2015). The Integration of Immigrants into American Society. Panel on the Integration of Immigrants into American Society, M.C. Waters and M.G. Pineau, Eds. Committee on Population, Division of Behavioral and Social Sciences and Education. Washington, DC: The National Academies Press.[Book]. - p. 193-194. Тема беженцев в наши дни активно используется в повестке дня многих общественных организаций. Аналогичная ситуация происходила и в Бразилии, где на помощь государству, не справляющемуся с потоком беженцев, приходили не только местные, но и международные негосударственные и волонтерские организации (например, УВКБ ООН) Moreira, Julia Bertino (2017) Refugee Policy in Brazil (1995-2010): Achievements and Challenges, Refugee Survey Quarterly, 2017, 36, 25-44. Что касается самих мигрантов, то уровень их включенности в общество существенно снижен по отношению с коренными жителями. Более того, участие в общественных организациях и волонтерских движениях напрямую зависит от того, сколько лет мигрант прожил на территории Соединенных Штатов. Отмечается, что те, кто прожил в США более 20 лет, охотнее участвуют в активистской деятельности.

...