Институт уполномоченного по правам человека

Согласно Постановлению Конституционного Cуда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. N 12-П Постановление Конституционного Cуда Российской Федерации от 18 мая 2012 г. N 12-П город Санкт-Петербург "по делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 3 части 4 статьи 5 и пункта 5 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с жалобой гражданина С.А. Каткова"это право является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом и правовом государстве, на котором лежит обязанность обеспечивать защиту, в том числе судебную, прав и свобод человека и гражданина

Реализация данного права обеспечивается Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"от 19.06.2004 N 54-ФЗ (далее - ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").

Рассматриваемый ФЗ регламентирует несколько средств для выражения мнений и выдвижения требований, которые объединяет в категорию публичные мероприятия. В ст. 2 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" под публичным мероприятием понимается открытая, мирная, доступная каждому акция, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования. Публичное мероприятие может быть организовано по инициативе граждан РФ, политических партий, общественных объединений, религиозных объединений. Через публичные мероприятия граждане могут участвовать в осуществлении управления государством, выдвигать требования по различным вопросам - политическим, экономическим, социальным, культурным.

Под собранием в ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Митинг - массовое присутствие граждан для выражения общественного мнения по актуальным проблемам преимущественно общественно-политического характера. Демонстрация - публичное выражение общественного настроения группой граждан с использованием дополнительных средств: плакатов, транспортных средств, наглядной агитации. Шествие - следование граждан по определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Пикетирование - публичное выражение мнений одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты, иные средства наглядной агитации, быстровозводимые сборно-разборные конструкции у пикетируемого объекта.

Следует отметить, что обязательным условием организации публичного мероприятия является оповещение участников мероприятия и подача уведомления о проведении публичного мероприятия в соответствующий орган исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. В Национальном докладе Российской Федерации от 2013г. Совету по правам человека ООН содержится положение, согласно которому отказ в таком согласование может быть дан только в двух случаях: лицо не имело право подавать такое уведомление и планируемое место проведения собрания запрещено законом.

Право на свободу собраний не раз оказывалось в фокусе Уполномоченного по правам человека. Лукин В.П. в Докладе 2012г. выделяет три причины, вследствие которых право на собрания оказывалось в фокусе: право на собрание - базовая ценность демократии и важный инструмент реализации многих других прав человека; мирные собрания граждан по природе являются массовыми мероприятиями, если при таком собрании нарушаются права граждан, то предполагается инициативное вмешательство Уполномоченного и последняя причина - уведомительный порядок проведения мирных собраний имеет тенденцию превращаться в фактически разрешительный и более того избирательно-разрешительный. Согласование места проведения публичного мероприятия всегда должно быть адекватно численности участвующих. Из этого следует, что организатор должен максимально оценить масштабы и общественную значимость вопроса поднимаемого на публичном мероприятии.

Примером участия Уполномоченного по правам человека в защите прав граждан на проведение собраний, является обжалование в Верховный суд РФ (далее - ВС РФ) судебные акты о признании незаконными решения Префектуры Центрального административного округа г.Москвы по обращению гражданина Н. В указанных решениях содержался фактический отказ в согласовании пикетов. Позиция Уполномоченного базировалась на том, что решение префектуры необоснованно, так как улица, на которой должен проходить пикет отнесена Правительством Москвы к пешеходным, следовательно, движение на ней заявленных 2-5 человек было возможно и не могло угрожать общественной. К сожалению, в данной ситуации Уполномоченному было отказано в передаче ходатайства для рассмотрения в заседании Судебной коллегии ВС РФ Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год.

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ (далее - КС РФ) от 25.04.2000г. №7-П участвовать в управлении делами государства могут только граждане Российской Федерации. КС РФ в данном Постановлении ссылается на Всеобщую декларацию прав человека, согласно которой каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных представителей и Международный пакт о гражданских и политических правах, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (пункт "b" статьи 25) Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.2000 N 7-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 11 статьи 51 Федерального закона от 24 июня 1999 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 08.05.2000, N 19, ст. 2102 .Право на участие в управлении делами государства конкретизируется в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ(ред. от 18.04.2018)"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"(с изм. и доп., вступ. в силу с 06.05.2018) // "Собрание законодательства РФ", 17.06.2002, N 24, ст. 2253 и в Федеральном законе "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"Федеральный закон от 26.11.1996 N 138-ФЗ(ред. от 04.06.2014)"Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"// "Собрание законодательства РФ", 02.12.1996, N 49, ст. 5497.

Перейдем к рассмотрению прав граждан, регламентированных статьей 32 Конституции. Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, данное положение согласуется со ст.3 Протокола №1 к Конвенции о защите прав и основных свобод и п. bст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. Указанные международные акты регламентируют права граждан иметь возможность голосовать и быть избранными на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей без какой-либо дискриминации и необоснованных ограничениях.

Реализация прав, указанных в ст. 32 Конституции осуществляется Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»)Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ(ред. от 18.04.2018)"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" //"Российская газета", N 106, 15.06.2002 .

«Будучи проявлением политической свободы гражданина, право на участие в управлении делами государства характеризует не только субъективные правопритязания, связанные с возможностями индивидуального влияния на положение в стране, но и социальную значимость и публичную потребность в стабильной и эффективной системе организации публичной (государственной и муниципальной) власти. В этом плане оно включает как субъективно-личностное (частное), так и публично-правовое начала, соотношением которых во многом определяются не только статусные характеристики гражданина в политической сфере, но и публично-правовая природа данной сферы отношений. Из этого вытекает еще одна важная юридическая характеристика данного права: обладая качествами субъективного и одновременно публичного политического права, оно может получать реализацию как на индивидуальной, так и на коллективной основе» Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л.В. Андриченко, С.А. Боголюбов, Н.С. Бондарь и др.; под ред. В.Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2011. 1008 с..

В докладе 2014г. Уполномоченный пишет, что Аппаратом УПЧ выявлен ряд нарушений в единый день голосования 14 сентября 2014 года. Уполномоченный не подвергает сомнению легитимность выборов, но отмечает, что в результате проведенных им проверок были выявлены нарушения. 8,7 % обращений из всех обращений по защите политических прав, составили обращения, связанные с организацией и проведением выборов. Уполномоченным в рамках решения этого вопроса в единый день голосования был организован мониторинг в четырнадцати регионах страны. Мониторинг показал, что необходимо совершенствовать работу избирательных комиссий и органов правопорядка.

2. Защита политических прав граждан Уполномоченным по правам человека Российской Федерации в разрезе 2012-2017 гг.

Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации имеет в своей деятельности несколько задач: восстановление нарушенных прав и свобод; медиативную - поиск компромиссного решения; правотворческую - направленную на совершенствование законодательства; информационно - воспитательную - просвещение и превенция в вопросе прав и свобод человека.

Одним из результатов деятельности Уполномоченного, что было рассмотрено в первой главе, является ежегодный доклад, который публикуется в открытом доступе и направляется органом государственной власти и должностным лицам.

Доклад Уполномоченного представляет собой систематизированный отчет о деятельности за год. За выбранный период времени должность Уполномоченного по правам человека в РФ занимали три разных человека. Результаты, которые отражены в публикуемом ежегодном докладе тоже разные. Одной из целей данной работы было выявление динамики защиты политических прав граждан в период выбранного времени. В процессе написания главы первой данной работы, был рассмотрен тезис о том, что предыдущая деятельность лица, занимающего должность Уполномоченного сказывается на характере его деятельности в рамках статуса Уполномоченного. По мнению автора такая тенденция имеет место быть особенно в рамках защиты политических прав граждан и акцентировании на них внимания в результатах своей деятельности, так как политические права позволяют гражданам участвовать в управлении делами государства.

В 2004г. на должность Уполномоченного был избран Владимир Петрович Лукин - доктор исторических наук, Чрезвычайный и Полномочный Посол России в США. Лукин В.П. был на должности два срока подряд и покинул пост в начале 2014г. в связи с истечением срока полномочий.

В рамках данной работы будут проанализированы два доклада Владимира Петровича - за 2012г. и 2013г. Содержание докладов представлено следующим образом: сопроводительная письмо, где представлены источники, которые использовались при подготовке доклада; введение, где резюмируются особо важные события, произошедшие за год; глава о тематике и количестве обращений за год; 17 глав, раскрывающих результаты деятельности Уполномоченного детально по каждому нарушенному праву; глава, посвященная развитию института уполномоченных по правам человека в субъектах/российских уполномоченных по правам человека; награждение медалью Уполномоченного; заключение (в 2012г. вместо заключения Лукин В.П. представил небольшое эссе «закон сильнее власти)».

В период с 2014г. по 2016г. на должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была Элла Александровна Памфилова - политический и государственный общественный деятель, в прошлом - министр социальной защиты населения, председатель Совета при Президенте Российской Федерации по содействию и развитию институтов гражданского общества и правам человека.

Данная работа предполагает рассмотрение двух докладов Э.А. Памфиловой - за 2014г. и 2015г. Доклады различаются по своему содержанию, поэтому рассмотрим каждый. Доклад 2014г. содержит вступительную часть, которая озаглавлена - Конституционные права и свободы в России: системный подход; далее социально-правовой мониторинг развития правозащитной ситуации в России, представленный в рамках общества, правозащитников и Уполномоченного; глава вторая - актуальные проблемы защиты и восстановления прав человека по результатам рассмотрения жалоб и обращений, поступивших к Уполномоченному в 2014г. - политические права, личные права и свободы, социально - экономические права, культура и экология, Крым: вопреки сложностям переходного периода; глава третья посвящена приоритетам и рекомендациям по обеспечению устойчивого развития в сфере прав человека. Доклад 2015г. содержит вступление; главу, посвященную реалиям 2015гю в отношении прав и свобод человека; актуальные проблемы защиты и восстановления прав человека; основные результаты деятельности Уполномоченного в разрезе всех компетенций - рассмотрение обращений и восстановление нарушенных прав, совершенствование законодательства, правовое просвещение, международное сотрудничество, взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах РФ; заключение, которое представлено рекомендациями и предложениями.

В 2016г. депутаты Государственной думы проголосовали за назначение на должность Уполномоченного по правам человека - Москальковой Татьяны Николаевны. Москалькова Т.Н. - доктор юридических и философских наук, генерал - майор МВД в отставке, в прошлом также депутат Государственной Думы РФ.

Далее будут рассмотрены два доклада Уполномоченного по правам человека Москальковой Т.Н. за 2016г. и 2017г. Доклады по структуре схожи, включают в себя: вступительное слово; главу о правах и свободах человека и гражданина: общественное восприятие и мониторинг обращений к Уполномоченному по правам человека в РФ; глава о защите гражданских и политических прав и свобод; защита социально-экономических прав и свобод; защита прав человека в уголовном судопроизводстве, в местах принудительного содержания и при производстве по делам об административных правонарушениях; деятельность УПЧ по совершенствованию законодательства, правовому просвещению, международному сотрудничеству; взаимодействие УПЧ по правам человека в РФ с государственными органами и УПЧ субъектах РФ; появилась глава, по сравнению с 2012 - 2014г., посвященная аппарату Уполномоченного; рекомендации и предложения; в заключение представлена «Правозащитная карта России».

2.1. Участие Уполномоченного по правам Российской Федерации человека в защите политических прав граждан в 2012 - 2013г.

В 2012г. к Уполномоченному поступило более 52 тыс. входящей корреспонденции - индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав и свобод человека, информационные сообщения и обращения правозащитной тематики, предложения об участи в проектах правозащитной направленности, предложения о взаимодействии с политическими партиями и общественными организациями.

Свыше 24 тыс. обращений - жалобы на нарушения прав и свобод человека. Распределение жалоб по категориям выглядело следующим образом: нарушение личных (гражданских) прав и свобод - 56,7%, нарушение социальных прав - 26,2 %, нарушение экономических прав граждан - 12,7%, нарушение политических прав граждан - 1,7 %, нарушение прав на свободу творчества и преподавания, участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям - 1%.

Относительно показателя нарушений политических прав граждан Уполномоченный отмечает, что процент полученных и рассмотренных жалоб не должен вводить в заблуждение, так как зачастую обращения такой категории подаются на нарушения прав больших групп граждан. При этом граждане, чьи политические права нарушены, мало расположены к обращению за защитой таких прав к Уполномоченному.

В рамках категории - нарушение политических прав граждан, по сравнению с 2011г. увеличился процент (на 6,9%) жалоб на нарушение прав на участие в управлении делами государства - преимущественно такие жалобы поданы на нарушение избирательных прав в ходе выборов в Государственную Думу и выборов Президента.

На роль Уполномоченного в защите прав граждан также влияет процент жалоб, которые были отклонены по причине несоответствия критериям приемлемости и процент жалоб, направленных заявителям, которые не исчерпали правовых средств защиты своих прав.

В 2012г. было отклонено 12,2 % поступивших жалоб, которые не соответствовали критериям приемлемости. Рассмотрение таких жалоб предполагает использование ресурсов Уполномоченного, аппарат несет определенные издержки, и деятельность Уполномоченного, направленная на просвещение граждан в рамках защиты их прав, должна способствовать снижению этого показателя.

Если говорить о рассмотрении жалоб заявителей, не исчерпавших правовых средств защиты своих прав - в 2012г. 51,8 % - деятельность Уполномоченного имеет в данном случае консультативный характер, направленный на разъяснение и рекомендации о формах и методах дальнейших действий таких заявителей, что представляется эффективным методом защиты прав граждан.

Принято к рассмотрению Уполномоченным 26,9% жалоб, по 7,5 % удалось достичь полного восстановления прав заявителей.

В рамках изменения данного показателя нельзя говорить об эффективности деятельности Уполномоченного, так как он не наделен правом влиять директивными указаниями на деятельность государственных органов и должностных лиц, в его инструментах лишь рекомендации, предложения и информирование общества об отказе того или иного субъекта выполнять рекомендации Уполномоченного.

В 2013г. к Уполномоченному поступило свыше 46 тыс. входящей корреспонденции. 22 тыс. обращений - жалобы на различные нарушения прав и свобод человека. На 100 тыс. человек пришлось 15,8 жалобы, что ниже показателя 2012г. Нарушение жалоб по категориям сопоставимо с показателями 2012г. Нарушение личных (гражданских прав) - 59,1%, нарушение социальных прав граждан - 26,4 %, нарушение экономических прав граждан - 10,8%, нарушение политических прав - 1,5 %, что по сравнению с 2012г. уменьшилось на 0,2%, нарушение культурных прав граждан - 0,8 %.

В категории политических прав граждан наибольшее количество связано с реализацией права на обращении - 76,3% (увеличение на 6,3% по сравнению с 2012г.), нарушение права на участие в управлении делами государства уменьшилась на 3,2% и составила 18,1%.

Отклонено Уполномоченным 7,8% поступивших жалоб по причине несоответствия формальным критериям, что на 4,4 % меньше, чем в 2012г. Показатель по жалобам, заявители которых, не исчерпали правовые средства защиты своих прав, составил 65,1 %, что на 13,3% больше по сравнению с 2012г. Рассмотрено Уполномоченным 25,2%поступивших жалоб, добиться полного восстановления прав заявителей удалось по 5,8% дел (что на 1,9% меньше , чем в 2012г.).

Рассмотрим Приложение №1 к данной работе, в 2012г. - 2013г. наблюдается определенная стабильность в количестве жалоб, направленных Уполномоченному на рассмотрения, а также в показателе по отклоненным жалобам, показатель по жалобам, где заявитель не исчерпал средств правовой защиты тоже пропорционален поступившему количеству жалоб. Количество дел, в которых Уполномоченному удалось добиться восстановления нарушенных прав граждан за 2012г. и 2013г. составляет - 3076 дел.

Если говорить о категориях жалоб, где права граждан были нарушены, то лидируют личные (гражданские) права человека, на втором месте - социальные права - обе эти категории имеют тенденцию роста. Остальные категории - экономические права, политические права и культурные падают. Граждане по таким категориям в 2013г. снизили активность обращения к институту Уполномоченного.

Перейдем к детальному рассмотрению участия Уполномоченного в защите политических прав граждан.

В 2012г. в рамках анализа ситуации с правом на свободу информации, Уполномоченный акцентирует внимание на проблемы, связанные с распространением информации, наличие которых нередко связано с применением законодательства о противодействии экстремизму и практикой преследования граждан за критику публичных фигур - политических и общественных деятелей, должностных лиц.

ФЗ «О противодействии экстремисткой деятельности», по мнению Уполномоченного, не содержит однозначных критериев экстремизма, и его квалификация во многом зависит от правоприменителя, который склонен в большинстве случаев произвольно широко толковать понятия «социальная группа» и «публичность».

Согласно ст.1 указанного закона, экстремистской деятельность может быть признана деятельность по осуществлению массовых беспорядков, хулиганских действий и актов вандализма по мотивам политической ненависти либо вражды, а равно по мотивам ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы.

Политическая ненависть либо вражда связана с неприятием политических взглядов на осуществление внешней или внутренней политики и деятельности государства. Политическая ненависть - не всегда активная политическая деятельность. В литературе есть мнение о том, что политическая ненависть в преступлениях экстремистской направленности представляет собой побуждение к совершению преступления в отношении лиц, придерживающихся иных политических взглядов, в целях борьбы за власть, а политическая вражда - совершение каких-либо демонстративных действий, выражающих неприязнь к иным политическим оппонентам, основанную на политических убеждениях.

Было проведено исследование, в рамках которого респондентам задали вопрос: «В чем вы видите причины политического экстремизма?» - 72,5% ответили, что причиной является борьба за власть, в том числе преступными способами; 5,3% считают, что это деятельность политических фанатиков; 16,7% определяют причиной потребность политических движений в переделе экономических ресурсов; 5,5% указали на неясность политических перспектив. По итогу детального рассмотрения, автор данного исследования относит к причинам политического экстремизма утрату авторитета государственной власти среди населения, активное использование политическими оппонентами преступных методов борьбы, а также отсутствие четкой государственной идеологии о нетерпимости поведения, в том числе экстремистской направленности Петрянин А.В. Концептуальные основы противодействия преступлениям экстремистской направленности. М.: ООО Проспект. 2016..

Следовательно, можно сделать вывод, что рост преступлений экстремистской направленности свидетельствует о снижении авторитета государственной власти среди населения. По 282 ст. Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) в 2012г. было вынесено по ч.1 статьи - 118 приговоров, по ч.2 - 12 приговоров. Динамику преступлений экстремисткой направленности и как следствие уровень авторитета государственной власти мы будем наблюдать далее в рамках рассмотрения периодов 2013г. - 2017г С использованием сводных статистических сведений о состоянии судимости в России за 2012г., представленной Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации на сайте http://www.cdep.ru/ .

Уполномоченный в докладе 2012г. отмечает позицию ЕСПЧ в отношении публичной критики политических, общественных деятелей и должностных лиц - пределы допустимой публичной критики не могут не быть шире такой же критики, адресованной частным лицам. Такой подход представляется Уполномоченному оптимальным в смысле обеспечения прав и свобод человека в демократическом государстве.

В 2012г. Уполномоченному удалось добиться отмены ранее вынесенного судебного акта по рассматриваемой категории дел. В 2011г. Гагаринский суд вынес решение, в котором признал, что гражданин в своей критике сотрудника ГИБДД вышел за допустимые пределы. Уполномоченный в рамках данного дела обратился в Президиум Московского городского суда, затем в Судебную коллегию по гражданским делам ВС РФ, где заявил о том, что критика в адрес должностного лица может быть шире, чем в отношении частного лица. Судебная коллегия ВС РФ отменила вынесенный ранее судебный акт, направив дело на новое рассмотрение. Гагаринский суд отказал в иске сотруднику ГИБДД.

Право граждан на свободу собраний, как подчеркивает Уполномоченный в 2012г., находится в фокусе внимания в силу нескольких причин, которые были рассмотрены выше. Эффективность норм законодательства о митингах и готовность сторон (органов власти и сил правопорядка с одной стороны и организаторов и участников мероприятия с другой) исполнять законодательство только в целях обеспечения конституционного права граждан на мирные собрания прошли за отчетный период испытания практикой. С 2011г. в стране начали проводиться различные митинги и демонстрации. Уполномоченный отмечает, что до начала мая 2012г. сотрудники правоохранительных органов вели себя по отношению к митингующим корректно.

Также в 2012г. был успешно реализован предложенный Уполномоченным проект по наблюдению за подготовкой и проведением публичными мероприятиями совместно с сотрудниками МВД. В рамках данного проекта Уполномоченный готовил и размещал на своем официальном сайте отчет, оценивая поведение его участников и деятельности полиции. Проект Уполномоченного был одобрен МВД и запущен в другие регионы страны с участием региональных Уполномоченных. Такой проект позволяет балансировать интересы участников и организаторов публичных мероприятий и сотрудников правоохранительных органов. Однако первая версия такого проекта позволила выявить его слабые стороны при возникновении первого же напряжения на Болотной площади 6 мая в Москве - сотрудники ОМОНа без идентификационных номеров были замечены в избирательном применении силы и нарушении закона. В отношении граждан, задержанных в связи с событиями на Болотной площади было возбуждено уголовное дело по ч.2 стю212 УК РФ - «Участие в массовых беспорядках». Положения данной статьи применяются в случаях, как насилие в отношении гражданских лиц, погромы, поджоги, уничтожение имущества, применение огнестрельного оружия и взрывчатых веществ, вооруженное сопротивление представителями власти. Уполномоченный и его сотрудники лично наблюдали за происходящими 6 мая событиями, и таких действий за демонстрантами зафиксировано не было. В связи с этим Уполномоченный сделал заявление, в котором подчеркнул, что при отсутствии перечисленных обстоятельств невозможно констатировать наличие массовых беспорядков.

В 2012г. Уполномоченный обратился в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина законом, примененным в конкретном деле. Поводом послужило обращение руководителей местных религиозных организаций Свидетели Иеговы из Казани и Белгорода, в обращениях содержалась информация о незаконном привлечении их к административной ответственности за проведение богослужений в арендованных помещениях общего назначения без предварительного уведомления властей. В Постановлении КС №30-П Постановление Конституционного Суда РФ от 05.12.2012 N 30-П по жалобе Уполномоченного содержалось положение, согласно которому в порядок проведения публичных богослужений должны быть внесены изменения, с учетом, что не все мероприятия такого характера требуют от властей принятия мер для обеспечения общественного порядка и безопасности их участников. Следовательно, необходимость уведомления властей о проведении такого рода публичных мероприятий могут определять сами организаторы, и это не будет рассматриваться как нарушение действующего законодательства.

Уполномоченный отмечает, что процедура согласования публичных мероприятий не является процедурой, так как не содержит четкие механизмы, полномочия и обязательства сторон, это лишь возможность для государства для реализации своего усмотрения и произвола. В связи с тем, что отсутствует детально регламентированная процедура, в Москве в 2012г. в последний момент власти отозвали «согласование» на проведение одного из митингов.

Еще один случай нарушения органами власти прав граждан на мирные собрания произошел в ноябре 2012г. Группа граждан уведомила городские власти о намерении провести в митинг с количеством участников до одной тысячи человек, целью данного мероприятия являлся протест против политических репрессий и нарушений прав человека. Уведомление было подано в установленный законом срок лицами, имеющими на это право. Как указывает Уполномоченный, формально гражданам не отказали, но организаторам направили ответ, подписанный первым заместителем руководителя Департамента региональной безопасности Москвы, в котором утверждалось, что мероприятие не соответствуют положениям законодательства... в котором отсутствуют нормы, содержащие меры принуждения, принимаемые государством по политическим мотивам, при чем ответ заканчивался угрозой привлечь организаторов к уголовной ответственности по ст. 282 УК РФ. Уполномоченный в своем докладе заявляет, что если цели мероприятия не соответствуют Конституции или нарушают законодательство, то орган власти должен довести вынести организаторам мотивированное предупреждение об ответственности после проведенного мероприятия. В рамках данного дела Уполномоченный обратился с заявлением в Пресненский районный суд г.Москвы с заявлением об обжаловании законности письма за подписью первого заместителя руководителя от 16.11.2012г. №22-11-548/2.

По итогу рассмотрения применения ст.31 Конституции Уполномоченный дает положительный комментарий о том, что методом проб и ошибок граждане и государственный власти приобретают опыт проведения мирных собраний.

В рамках исследования нарушений прав граждан на свободу собраний рассмотрим статистику осужденных по вступившим в законную силу приговорам по ст.212 УК РФ. По ч.1 ст.212 - организация массовых беспорядков было вынесено 3 приговора, по ч.2 - участие в массовых беспорядках - 44 С использованием сводных статистических сведений о состоянии судимости в России за 2012г., представленной Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации на сайте http://www.cdep.ru/ .

Рассмотрим статистику привлечения к административной ответственности должностных лиц, в действиях которых усматриваются признаки воспрепятствования правам граждан на свободу публичных мероприятий. В 2012г. в рамках нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях было (ст. 5.38 КоАП РФ) было рассмотрено 14 дел, подвергнуто наказанию из них 5, 3 из которых - должностные лица С использованием сводных статистических сведений о состоянии судимости в России за 2012г., представленной Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации на сайте http://www.cdep.ru/.

Далее рассмотрим право избирать и быть избранным. В рамках защиты права граждан избирать и быть избранными Уполномоченный в 2012г. работал в двух направлениях: совершенствование законодательства о выборах и методов контроля за избирательным процессом. Уполномоченный отмечает, что в 2012г. на первый план общественной жизни вышла проблема доверия к институту выборов.

В декабре 2011 года к Уполномоченному поступила жалоба, в которой сообщалось о том, что ректор регионального государственного университета своим приказом обязал руководителей кафедр и служб университета обеспечить явку сотрудников и студентов на выборы в ГД РФ и отчитаться о голосовании. Уполномоченный, рассмотрев жалобы, выявил нарушение п.3 ст.3 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав», гарантирующий добровольность участия граждан в выборах. Уполномоченный обратился в прокуратуру региона с просьбой о проверке изложенных в жалобе фактов. По итогу рассмотрения просьбы Уполномоченного прокуратурой в адрес должностного лица была применена дисциплинарная ответственность, приказ ректора отменен.

В своем Докладе от 2012г. Уполномоченный пишет, что это единственный случай положительного решения принятого государственным органом по обращению Уполномоченного в связи с фактом нарушения избирательного законодательства.

В марте 2012г. состоялись выборы Президента РФ, которые продемонстрировали рост политической активности избирателей, а также их требовательности в части соблюдения норм избирательного законодательства. Особенно хотелось бы выделить следующий кейс, гражданин П. обратился к Уполномоченному с просьбой проверить данные по избирателям, которые голосовали «на дому», потому как по данным ЦИК их количество увеличилось за короткий срок на 1,6 миллиона человек. По мнению заявителя, такие данные требовали проверки, поскольку контроль наблюдателей за таким голосованием затруднен. Уполномоченный обратился в ряд территориальных избирательных комиссий с просьбой ознакомить его с письменными заявлениями избирателей, проголосовавших вне помещений для голосования, и получил однотипные отказы в предоставлении такого рода информации со ссылкой на то, что без решения ЦИК сделать это невозможно и действующее законодательство не допускает разглашение персональных данных избирателей.

Деятельность Уполномоченного регулируется Федеральным конституционным законом, который имеет приоритет над федеральными законами, Уполномоченным отказы были обжалованы в прокуратуру и районный суды. Прокуратура также ответила шаблонными отказами с рекомендацией отстаивать право на выполнение должностных обязанностей в судах, районные суды Уполномоченного не поддержали.

Несмотря на то, что статус Уполномоченного по правам человека регулируется федеральным законодательством и функционирует Уполномоченный как государственный правозащитный орган, в своих возможностях и инструментах Уполномоченный объективно ограничен, особенно это проявляется в рамках защиты прав граждан избирать и быть избранными.

Уполномоченный справедливо отмечает тенденцию превращения ЦИК в закрытую для контроля со стороны других государственных органов структуру. По итогам президентских выборов ЦИК было опубликовано 806 жалоб, из которых подтверждено 135, других источников для подтверждения или опровержения таких сведений в России не существует.

К Уполномоченному в 2012г. поступила жалоба от избирателя на отказ районного суда Московской области принять его заявление об отмене результатов голосования на выборах Президента по избирательному участку. В жалобе содержалась информация о нарушениях, зафиксированных в ходе голосования на этом участке. Районный судья отказался принимать заявление к рассмотрению, сославшись на то, что избирательные права заявителя не были затронуты, и в отношении лично заявителя нарушений не было. Уполномоченный отметил, что такая интерпретация закона препятствует реализации права на обжалование решения избирательной комиссии, влияющего на итоги выборов. Уполномоченный в рамках данного нарушения обратился в КС РФ с просьбой признать несоответствующими Конституции положения ч.1 ст.259 ГПК РФ и п.10 ст.75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав», в части ограничения права избирателя на обжалование результатов выборов. По мнению Уполномоченного, такое обжалование воплощает в себе не только частный интерес, но и публичный, лишение избирателя права на обжалование - ограничение прав, гарантированных ч.2 ст.46 Конституции РФ.

Рассмотрим, как обстояли дела с правом на свободу информации, правом на объединение, правом на свободу собраний в 2013г.

Проблема «антиэкстремистского» законодательства по-прежнему актуальна. Формулировки понятия «экстремизм» приобретают еще более размытый характер.

Во второй половине 2013г. в КоАП РФ и УК РФ появились дополнительные ограничения тем, за обсуждение которых теперь предусмотрена административная и уголовная ответственность:

- Федеральным законом от 29.06.2013 г. № 136-ФЗ 65 ст. 148 УК РФ изложена в новой редакции, предусматривающей ответственность за публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершенные в целях оскорбления религиозных чувств верующих. Следует отметить, что в 2013г. по ст.148 УК РФ не было вынесено обвинительных приговоров С использованием сводных статистических сведений о состоянии судимости в России за 2013г., представленной Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации на сайте http://www.cdep.ru/.

- Федеральным законом от 28.12.2013 г. № 433-ФЗ введена статья 280-1 УК РФ «Публичные призывы к осуществлению действий, направленных на нарушение территориальной целостности Российской Федерации». В статистике, представленной Судебным департаментом при ВС РФ применение данной статьи и осужденные по ней лица отсутствует.

- На рассмотрении в ГД законопроект «О внесении изменения в статью 13.15 КоАП», устанавливающий ответственность за распространение в СМИ и в информационно-телекоммуникационных сетях сообщений и материалов, пропагандирующих культ насилия и жестокости.

Уполномоченный отмечает, что за 2012г., 2013г. для власти стало характерно применять запреты с непропорционально жесткими карательными мерами за их нарушения, что не может способствовать результативности таких запретов. Законы не должны создаваться по каждому конкретному случаю, следует разрабатывать методы эффективной работы уже существующего законодательства.

Уполномоченным приведен пример следующий пример, в начале 2014г. в прямом эфире телеканала «Дождь» один из журналистов допускает бестактность, что редакторы телеканала исправляют только через час после выхода программы. Роскомнадзор направил «Дождю» письмо о необходимости соблюдения законодательства о СМИ, а кабельные операторы по цепочке отключали трансляцию телеканала. Прокуратурой была проведена проверка на наличие экстремизма в деятельности телеканала, но признаки не были найдены, у других государственных органов претензий тоже не было, но все кабельные операторы отключили «Дождь» от своей сети. Уполномоченный обратил внимание на возможность наличия сговора, препятствующего распространению и получению информации, он обратился с запросами к Федеральной службе надзора в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, а также в Федеральную антимонопольную службу.

Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусматривает, что Генеральный прокурор и его заместители могут вне судебного порядка ограничивать доступ к электронной информации, содержащей призывы к массовым беспорядкам, экстремистской деятельности, а также к участию в массовых мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка.

По мнению Уполномоченного ограничение доступа к информационным ресурсам должно происходить в рамках состязательной процедуры, более того, предметом ограничения будет деяние, содержащее признаки уголовного преступления ст.212 и 280 УК РФ или административного правонарушения, предусмотренного ст. 20.2.2 КоАП РФ.

В 2013г. по ч.1 ст.212 УК РФ - организация массовых беспорядков - были вынесены обвинительные приговоры в отношении 1 лица, а по ч.2 ст.212 УК РФ - участие в массовых беспорядках - в отношении 17 лиц, по ч.3 ст. 212 УК РФ - призывы к массовым беспорядкам - в отношении 3 лиц. Относительно 2012г. показатели значительно снизились.

Конституционное право на объединение в 2013г. подверглось испытанию принятым Федеральным законом от 20.07.2012 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента». В данном законе есть два ключевых понятия - «политическая деятельность» и «иностранное финансирование». «Политическая деятельность» в указанном законе определяется абсолютно абстрактными формами - участие в «политических акциях», направленных на изменение «политики» государственных органов и «формирование общественного мнения в указанных целях». Из данной формулировки следует, что к политической деятельности может быть отнесен любой вид деятельности. Применение на практике указанного закона вызвало трудности, многочисленные проверки НКО парализовали их деятельность, о чем стало известно Уполномоченному из обращений, поступающих от НКО на воспрепятствованию их работе. Уполномоченный в рамках решения вопроса обратился к Президенту, который в свою очередь попросил Уполномоченного разобраться в обстоятельствах законности оснований проводившихся проверок. В рамках осуществления просьбы Уполномоченный направил ряд запросов руководителям, участвующих в проверке органов.

Уполномоченный отмечает, что органами прокуратуры в период с февраля по июнь было проведено около тысячи проверок НКО, их них в 215 случаях выявлены функции «иностранного агента», а привлечена к административной ответственности только одна НКО, еще две были привлечены к ответственности Минюстом.

Выявив и проанализировав несовершенства ФЗ «Об иностранных агентах» Уполномоченный изложил свои наблюдения Президенту, и через некоторое время, рассмотрев четыре обращения руководителей НКО, Уполномоченный обратился в КС РФ с просьбой признать ч.1 ст.19.34 КоАП РФ во взаимосвязи с п.6 ст.2 и п.7 ст.32 ФЗ от 12.01.1996г. №7-ФЗ «Л некоммерческих организациях» не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 13 (ч. 1-4), 19 (ч. 1,2), 30 (ч. 1), 45, 46 (ч. 1,2), 55 (ч. 3) и не отвечающими принципам: равенства общественных объединений; формальной определенности закона; соразмерности вводимых им ограничений.

Право на свободу собраний в 2013г. не потерпело серьезных нарушений, снизилась митинговая активность по сравнению с 2012г. Уполномоченный вновь акцентирует внимание на том, что уведомительный характер публичных мероприятий перетекает в право государственных органов запретить публичное мероприятие, если им не понравилась его цель. В 2013г. Уполномоченный активно принимал участие в обжаловании действий государственных органов, которые выходили за пределы рассмотрения уведомления о публичном мероприятии. Еще одна проблема уведомительного характера публичных мероприятий заключается в том, что законодателем не предусмотрена форма ответа на такое уведомление. Если рассуждать логически, то уведомление не предполагает получение ответа «разрешительного характера». Отсутствие регламентированных критериев ответа государственных органов создает на практике ограничения в реализации конституционного права граждан на мирные собрания.

Нарушения права на мирные собрания происходит не только на этапе согласования, но и на этапе их проведения. В таких нарушениях, как правило, замечены сотрудники правоохранительных органов.

По итогу рассмотрения жалоб граждан на нарушения их прав на проведение мирных собраний, Уполномоченный обращает внимание на две особенности «типовых» нарушений: срок рассмотрения подобных нарушений исчисляется годами и ощущение собственной безнаказанности со стороны правоохранительных органов, что ведет к большему совершению подобных правонарушений.

Рассмотрим статистику привлечения к административной ответственности должностных лиц, в действиях которых усматриваются признаки воспрепятствования правам граждан на свободу публичных мероприятий. В 2013г. в рамках нарушения законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях было (ст. 5.38 КоАП РФ) было рассмотрено 8 дел, 3 субъекта подвергнуты наказанию, все трое - должностные лица.

2013г. по сравнению с 2012г. в рамках нарушений права избирать и быть избранным был менее богат на нарушения. Кульминационным моментом массовых протестных нарушений были события 6 мая на Болотной площади, после чего наступило затишье. Стоит отметить, что в 2013г. возрос общественный спрос на честные выборы.

Обращение Уполномоченного в КС РФ с жалобой о признании не соответствующими Конституции положения ч.1 ст.259 ГПК РФ и п.10 ст.75 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав... граждан РФ» в той части, в которой они ограничивали право избирателей на обжалование влияющего на итоги выборов решения органов государственной власти или местного самоуправления, избирательных комиссий и их должностных лиц, получило поддержку КС РФ. КС РФ согласился с Уполномоченным в основном доводе и Постановлением №8-П подтвердил право избирателей обжаловать процедуру и результаты подсчета голосов на своих избирательных участках и обязал законодателя уточнить порядок этого обжалования Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.2013 N 8-П .

Уполномоченным в 2013г. было представлено заключение в КС РФ по жалобе на неконституционность п. 3.2 ст. 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав...граждан РФ», устанавливавшего бессрочные ограничения на реализацию пассивного избирательного права гражданами, осужденными когда-либо за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Уполномоченный пришел к выводу, что такие ограничения неоправданны и непропорциональны и не соответствуют принципам всеобщего и равного избирательного права. КС РФ согласился с доводами Уполномоченного, что было отражено в Постановлении №20-П, которое гласит, что сроки вводимых федеральным законом ограничений пассивного избирательного права должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных УК РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 10.10.2013 N 20-П.

Уполномоченный в 2013г. предложил органам МВД совместный проект, в рамках которого проходила бы совместная работа по наблюдению за электоральным процессом и за действиями сотрудников полиции. МВД поддержало такую идею, и Уполномоченный направил методические рекомендации для сотрудников органов внутренних дел по применению административного законодательства в период подготовки и проведения выборов. Новый проект был запущен 8 сентября в некоторых регионах страны и был высоко оценен наблюдателями. Данный проект позволил осуществлять регистрацию правонарушений в рамках определенной процедуры.

Подведем итоги деятельности Уполномоченного в рамках защиты политических прав граждан в период с 2012г. по 2013г. Во-первых, стоит отметить, что количество обращений граждан к Уполномоченному в целом снижается (Приложение №1), но снижение это малозначительное. Если говорить о количестве поданных жалоб на нарушение политических прав граждан, то также можно видеть тенденцию к снижению. Это может быть вызвано, как снижением уровня доверия к Уполномоченному, так и общим снижением показателя обращений, также это может быть следствием осознания недостаточности инструментов у Уполномоченного в рамках защиты политических прав.

Уполномоченным в 2012г. и 2013г. в категории политические права рассмотрены следующие виды прав: право на свободу информации, право на объединение; право на свободу собраний, право избирать и быть избранным.

Способы участия Уполномоченного в защите политических прав граждан: обращение в судебные органы по заявлению граждан или по собственной инициативе; разработка проектов по предотвращению нарушений прав граждан; разработка предложений по совершенствованию законодательства; обращение в различные государственные органы и к должностным лицам с запросами или просьбой в содействии проведения проверки в отношении нарушений прав граждан; обжалование действий государственных органов или должностных лиц вышестоящим органам или лицам или в прокуратуру; анализ и обобщение информации по различным правовым вопросам, выявление тенденций, их исследование; представление своих наблюдений Президенту и иным органам государственной власти и должностным лицам; представление заключений по различным вопросам в суды и органы государственной власти; участие в судебных разбирательствах.

2.2 Участие Уполномоченного по правам человека Российской Федерации в защите политических прав граждан в 2014 - 2015г.

Изменения, произошедшие в деятельности Уполномоченного: принят ФЗ, который расширил направление деятельности Уполномоченного в рамках взаимодействия с общественными наблюдательными комиссиями, в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания; ФЗ от 21.07.2014 № 212 ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закрепил функцию по взаимодействию Уполномоченного с субъектами общественного контроля, в частности, право инициировать общественную проверку и общественную экспертизу.

В 2014г. к Уполномоченному поступило 59 100 обращений, что на 43,6 % больше, чем в 2013г. В 2014г. была создана интернет-приемная, через которую поступило 7 600 обращений, это значительно расширило возможности граждан для обращения к Уполномоченному.

Если говорить о категориях, то 51,7% - личные права, 31,2 % - социальные, 12,1 % - экономические, 1,6 % - политические, 1,3% - культурные. По сравнению с 2012г. и 2013г. снизился показатель, имеющий тенденцию расти, обращений по личным правам, увеличился на 4,8% показатель обращений по социальным правам. Количество обращений по политическим правам довольно статично и увеличилось в 2013г. на 0,1%.

В категории политических прав Уполномоченный представляет данные по предметам обращений - выборы и избирательная система - 8,5%, создание и регистрация общественных объединений - 8,7%, порядок рассмотрения обращений - 4,2%, остальная часть в представленных данных - обозначена как «иные обращения», что не совсем понятно.

Сложно говорить о деятельности Уполномоченного, потому как в Докладе 2013г. отсутствует количество жалоб, по которым права граждан были восстановлены (как это было в 2012г., 2013г.). Уполномоченный приводит количество жалоб, по которым были приняты меры по восстановлению нарушенных прав - 25 303 жалобы - 42,8% от количества поступивших обращений. Отсутствует также в Докладе 2013г. количество отклоненных жалоб и направленных заявителям, не исчерпавшим средств правовой защиты, что не позволяет оценить насколько в обществе растет или снижается понимание процедуры обращения к Уполномоченному и знание средств защиты своих прав, предусмотренными законодательством способами. Анализ такой информации позволил бы выявить проблему и сформировать рекомендации по ее решению для увеличения конверсии принятых и рассмотренных жалоб.