Производство по исполнению функции государственного контроля и надзора

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

ПРОИЗВОДСТВО ПО ИСПОЛНЕНИЮ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

Звездина Яна Викторовна

Введение

Исследование производства по исполнению функций контроля и надзора уполномоченными органами власти представляется сегодня крайне важным. Контрольно-надзорное производство осуществляется в различных областях, например, в финансово-бюджетной, предпринимательской, в области налоговых и трудовых правоотношений, в здравоохранении и образовании. Реализуются таможенный, транспортный, земельный, жилищно-коммунальный, банковский, страховой, валютный виды контроля и надзора. Отсутствие в настоящее время четкой регламентации контрольно-надзорных процедур, отлаженного механизма межведомственного взаимодействия и координации работы органов государственной власти между собой и с муниципальными органами, неэффективность применения риск-ориентированного подхода требуют комплексного исследования административного контрольно-надзорного производства.

Формой государственного управления в сфере предпринимательства являются контрольно-надзорные мероприятия органов власти. В настоящее время производству по исполнению функции государственного контроля и надзора за коммерческой деятельностью уделяется пристальное внимание, ведутся споры относительно необходимости и избыточности такого контроля. В условиях рыночных отношений контроль и надзор за предпринимателями выступает важным направлением деятельности органов государства и местного самоуправления, в связи с тенденцией вовлечения в хозяйственный оборот новых субъектов - представителей бизнеса.

Высказывается мнение, что сегодня затруднено удовлетворительное развитие экономики страны из-за отсутствия эффективной системы контроля и надзора за предпринимательской деятельностью. Зачастую в регионах и муниципальных образованиях акты, выданные по итогам проверок предпринимателей, признаются судом проведенными с нарушением норм закона. Большой нормативно-правовой пласт, дублирование полномочий и отсутствие разграничения контрольно-надзорных функций между органами федеральной, региональной и муниципальной ступеней обуславливают противоречивую административную и судебную практику. В этой связи проблема формирования действенного механизма государственного контроля в сфере предпринимательства составляет важную задачу государства.

Объектом исследования является контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти. Предмет исследования - нормативное и организационно-правовое обеспечение производства по исполнению функции государственного контроля и надзора в предпринимательской сфере как одной из наиболее важной сферы государственного управления.

Цель исследования - выявить особенности контрольно-надзорного производства на примере предпринимательской сферы.

Для достижения цели исследования поставлен ряд задач: разграничить понятия «административный процесс» и «административные производства»; обозначить специфику функций государственного контроля и надзора за организациями и индивидуальными предпринимателями; представить нормативные и организационно-правовые основы производства по исполнению функций контроля и надзора; определить последовательность действий при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, на основе исследования системы административных процедур; выявить проблемные вопросы специального порядка реализации контрольно-надзорных процедур в предпринимательской сфере.

Теоретическую основу составили труды отечественных специалистов в области административного права: Д.Н. Бахраха, С.М. Зубарева, П.И. Кононова, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова и др.

Нормативно-правовая база исследования включает Конституцию РФ, федеральные конституционные законы (далее - ФКЗ), например, ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Конвенцию № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле», федеральные законы (далее - ФЗ), в частности, ФЗ от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также подзаконные акты, например, Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Постановления Правительства РФ, административные регламенты, ведомственные правовые акты, акты рекомендательного характера, акты региональных и муниципальных органов.

В рамках эмпирической базы исследования использованы административная и судебная практика.

В процессе исследования применены методы: дедукция и индукция, анализ и синтез, описательный, проблемно-ориентированный подход. Формально-юридический метод предоставил возможность детально изучить технико-юридическую и нормативную стороны производства по исполнению функции государственного контроля и надзора. Системный метод способствовал решить задачу по изучению системы административных процедур. Особенности и различия общего и специального порядков контрольно-надзорных мероприятий выявлены с помощью сравнительно-правового метода.

Научная новизна исследования состоит в предложении рекомендаций по совершенствованию административных процедур контроля и надзора за предпринимательской деятельностью.

Работа состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения и библиографического списка.

Глава 1. Контрольно-надзорное производство в структуре административного процесса

1.1 Административный процесс и административные производства: соотношение понятий. Виды административных производств

Развитие нормативного правового регулирования контрольно-надзорного производства основывается на дискурсивных подходах, существующих в административно-правовой науке. Теория оказывает существенное влияние на реализацию компетентными органами исполнительной власти административных производств по осуществлению контрольных полномочий. Административные производства способствуют достижению надлежащего уровня управленческой деятельности органов государственной власти, а также контрольно-надзорных органов См.: Александров А.Г. Понятие и место административного производства в системе российского административного права // Общество и право. 1 (47). 2014. С. 197-204.. На сегодняшний день вопрос об эффективности исполнения административных производств по ведению государственного контроля и надзора обуславливает необходимость научного исследования понятий юридического и административного процесса, а также соотношения административного процесса с административным производством.

В 1970 - 1980-х гг. юридический процесс определялся как комплексная система последовательных и связанных между собой правовых форм деятельности компетентных органов исполнительной власти и их должностных лиц (далее - ДЛ) по разрешению конкретных юридических дел См.: Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 10.. В указанную систему были включены не только традиционные (юридисдикционные) См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С. 21-23., но и нетрадиционные (управленческие) процессы См.: Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Советское государство и право. 1962. №5. С. 27-33.. Необходимость единого подхода к соотношению понятий административного процесса и административного производства предопределяет научный интерес к сущности, системе и форме этих категорий См.: Кононов П.И. Современные проблемы понимания административного процесса // Вестник университета им. О.Е. Кутафина. 2015. № 8 (12). С. 62-68..

В современной российской административно-правовой науке выделяются доктринальные подходы к содержанию административного процесса. Прежде всего, административный процесс определяют как исполнительно-распорядительную деятельность органов публичного управления, которые разрешают подведомственные им категории конкретно-юридических дел. Эта деятельность регулируется административно-процессуальными нормами и осуществляется в процессе повседневного позитивного (неконфликтного) государственного управления. Т.н. управленческая концепция административного процесса См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник для юрид. вузов. СПб., 2004. С. 203..

В рамках другого подхода устанавливается, что деятельность уполномоченных органов в рамках административного процесса проявляется исключительно в разрешении административно-правовых споров между сторонами, не находящимися между собой в отношениях подчинения, а также в привлечении к административной ответственности (т.н. юрисдикционый подход к пониманию административного процесса) См.: Масленников М.Я. Административный процесс: теория и практика. М., 2008. С. 293.. Третью концепцию называют юстиционной, поскольку она предполагает отождествление административного процесса с административным судопроизводством См.: Старостин С.А. Административный процесс как отрасль публичного права // Административное право и процесс. 2017. № 4. С. 13-21., осуществляемым в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08 марта 2015 г. № 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // СЗ РФ. 2015. № 10. Ст. 1391..

Эффективность и результативность функционирования государственной власти и органов государственного управления зависят от содержания административного процесса. С теоретических позиций административный процесс рассматривается как деятельность уполномоченных органов публичной власти, урегулированная нормами административного законодательства.

На сегодня представляется приемлемым подход к пониманию административного процесса, когда выделяются три вида административного процесса: административно-процедурный (административные процедуры), административно-юрисдикционный (дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях) и административная юстиция (разрешение споров по нормам КАС РФ) См: Салищева Н.Г., Дубровский Д.С., Женетль С.З., Штатина М.А. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры. М., 2014. С. 54-57.. Этот подход охватывает все сферы деятельности управленческих органов в рамках исполнения административных производств, урегулированных материальными и процессуальными нормами административного права. В структуру административного процесса включаются общие и специальные административные процедуры, выполняемые в ходе деятельности органов исполнительной власти, а также «смешанные» административно-судебные процедуры по разбору коллизионных, конфликтных ситуаций и споров См: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.:, 2005. С. 603-632..

Кроме того, некоторыми исследователями административный процесс может классифицироваться по функциональному признаку на административно-юрисдикционный процесс, административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс, административно-правотворческий процесс См: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М., 2008. С. 599-603.. При осуществлении административно-правотворческого процесса выделяются производства по принятию и опубликованию нормативно-правовых актов Правительством РФ См., например, Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» (вместе с «Правилами представления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений») (ред. от 09.12.2017) // СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3823. и иными органами исполнительной власти на федеральном уровне См., например, Приказ ФНС России от 03 апреля 2017 г. №ММВ-7-2/278@ «Об утверждении перечней правовых актов и их отдельных частей (положений), содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении Федеральной налоговой службой государственного контроля (надзора)» (ред. от 21.11.2017) // Нормативные акты для бухгалтера. 2017. № 13., региональными органами исполнительной власти См., например, Постановление Правительства Нижегородской области от 21 ноября 2014 г. № 806 «Об утверждении Порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания на территории Нижегородской области» (ред. от 28.11.2017) // Правовая среда. 2014. № 122 (1832). , исполнительными муниципальными органами См., например, Постановление администрации города Нижний Новгород от 03 апреля 2008 г. № 1414 «Об осуществлении муниципального земельного контроля» (ред. от 04.12.2017) // День города. Нижний Новгород. 2008. № 28 (245). .

В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе выделяется, например, производство по приватизации имущества, принадлежащего на праве собственности государству и муниципальным образованиям См., например, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ред. от 01.07.2017) // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.. Так, на осуществление контроля за ходом приватизации уполномочено Правительство РФ. Постановлением Правительства города Санкт-Петербурга от 24 августа 2006 г. № 1034 утвержден порядок контроля за исполнением условий конкурса по реализации (продаже) имущества государства, также юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям (далее - ЮЛ и ИП), а специально созданная комиссия из ДЛ исполнительно-распорядительных органов наделена контрольными полномочиями См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 августа 2006 г. № 1034 «Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения условий конкурса по продаже государственного имущества Санкт-Петербурга, контроля за их исполнением и подтверждения победителем конкурса исполнения указанных условий» (ред. от 07.09.2015) // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 9. . В то же время Правительством РФ не регламентирован порядок осуществления контроля за процедурами приватизации имущества государства и муниципалитета, в т.ч. при приобретении этого имущества предпринимателями, что является пробелом в нормативно-правовом регулировании вопроса.

Производство по выдаче разрешений, например, лицензий также входит в структуру административно-правонаделительного процесса См.: Федеральный закон от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.. В ходе производства по выдаче лицензий, осуществляются и контрольные процедуры в рамках лицензионного контроля. Из содержания п.7 ст.19 ФЗ от 04 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее - ФЗ о лицензировании) следует, что одним из предметов проверок лицензирующего органа являются выполняемые лицензиатом работы, оказываемые услуги. В случае административного приостановления лицензии, лицензирующий орган наделен полномочиями проверки фактического приостановления осуществления лицом деятельности. Такая проверка может быть осуществлена до истечения срока, в период которого органом власти приостановлено действие лицензии, или до направления лицензиатом сведений об устранении причин приостановления. За лицензирующим органом закреплена обязанность обратиться в суд с административным исковым требованием об аннулировании лицензии при выявлении обстоятельств не устранения лицензиатом причин и последствий приостановления лицензии. Однако срок такого обращения законом не определен, равно как и дальнейшее правовое положение лицензиата, что является проблемой осуществления производства.

В ходе административного производства по регистрации в структуре административно-правонаделительного процесса на основании содержания п.4.2 ст.9 ФЗ от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (далее - ФЗ о госсрегистрации ЮЛ и ИП), контроль за достоверностью информации, включаемой или включенной в Единый государственный реестр ЮЛ (далее - ЕГРЮЛ), исполняется органом госрегистрации в случае появления достаточных оснований сомневаться в достоверности сведений См.: Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3431.. К примеру, основанием для проверки достоверности внесенных в ЕГРЮЛ изменений в сведения о ЮЛ стало их регистрация физическим лицом без доверенности. По делу, рассматриваемому Арбитражным судом, ЮЛ обратилось с заявлением к Инспекции Федеральной налоговой службы РФ (далее - ФНС) о признании незаконными действий по проведению проверки. По указанному иску суд отказал в удовлетворении требований. Решением суда в ходе другого дела удовлетворены требования той же организации о признании недействительным решения ФНС о госрегистрации изменений в сведения о ЮЛ и внесении в ЕГРЮЛ записи. Из указанных решений следует вывод, что спорным в судебной практике является право без доверенности осуществлять права и нести обязанности от имени организации при регистрации изменений в ФНС лицом, приобретающим статус представлять интересы ЮЛ без доверенности по итогам госрегистрации.

В административно-юрисдикционном процессе обособились производство по делам об административных правонарушениях, исполнительное производство, которые исполняются со специальными процедурными особенностями для ЮЛ и ИП. Сегодня отсутствие корреляции между нормами законодательства о банкротстве См.: Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ред. от 29.12.2017) // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190. и законодательства об исполнительном производстве См.: Федеральный закон от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849. выступает серьезным проблемным аспектом. Очевидна конкуренция двух процессов удовлетворения требований кредиторов должника-организации - в рамках процедур банкротства и принудительного исполнения См.: Нахова Е.А. Вопросы соотношения исполнительного производства и процедур несостоятельности (банкротства) // Вестник исполнительного производства. 2017. № 2. С. 46-56.. Судебный пристав-исполнитель утрачивает практически все полномочия по осуществлению исполнительного производства, в том числе по наложению ареста на имущество должника См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 23 июля 2009 г. № 59 «О некоторых вопросах практики применения Федерального закона «Об исполнительном производстве» в случае возбуждения дела о банкротстве» (ред. от 06.06.2014) // Вестник ВАС РФ. 2009. № 9. .

В юридической науке вопрос о соотношении категорий «процесс» и «производство» остается дискуссионным. Различие доктринальных подходов к сущности и соотношению административного процесса и административного производства обусловлено сложной правовой природой исследуемых категорий. Ю.А. Тихомировым высказывается точка зрения, что административный процесс выступает разновидностью административных производств См.: Тихомиров Ю.А Административное право и процесс: полный курс. М., 2005. С. 493.. О.В. Лучин утверждает о равнозначности таких категорий и их полном отождествлении друг с другом См.: Лучин О.В. Процессуальные нормы в советском государственном праве. М., 1976. С. 31., что обосновано лексическим сходством терминов См.: Локшина С.М. Краткий словарь иностранных слов. М., 1984. С. 112..

В большинстве исследований указывается, что основу административного процесса составляет административно-процедурная деятельность. Совокупность административных процедур, объединенная в последовательную систему, образует административное производство. Следовательно, административное производство следует определять, как составную часть административного процесса. Через самостоятельность категории административной деятельности по разрешению определенного вида дел уполномоченными органами определяется сущность и содержание административного производства См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ.соч. С. 599-603.. Понятие процесс является более широким, чем производство, а производство - часть или разновидность административного процесса. В то же время в рамках последних исследований доминирует позиция о том, что административный процесс представлен тремя: процедурным (административные процедуры представляют позитивный управленческий процесс, в т.ч. нормотворческий, контрольно-надзорный, по рассмотрению обращений и пр.), юрисдикционным (по Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях и дисциплинарным уставам) и юстиционным (по Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации) См.: Салищева Н.Г., Дубровский Д.С., Женетль С.З., Штатина М.А. Административный процесс: учебник для бакалавриата и магистратуры. М., 2014. С. 13-21..

Итак, существуют различные подходы к пониманию административного процесса. В классическом понимании административный процесс выражается в деятельности исполнительных органов власти и ДЛ, а также судей, урегулированной административно-процессуальными нормами. Административное производство - это самостоятельная разновидность деятельности в административных правоотношениях по разрешению различных дел конкретной категории исходя из общих и специальных норм. Административные производства (в т.ч. контрольно-надзорное) рассматриваются как составные части единого административного процесса, в состав которых входит совокупность административных процедур как установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и ДЛ повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти.

1.2 Функции государственного контроля и надзора: содержание и сферы реализации

Управление является внешним выражением властной деятельности, чем обуславливается их взаимосвязь. Контроль рассматривается как специфическая форма государственного управления См.: Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 32.. Существует необходимость выявления содержания и сфер реализации контроля и надзора в связи с их значимостью в управлении и системе функционирования государственной власти.

Сущность контроля состоит в проверке соответствия фактического состояния деятельности подконтрольных субъектов режиму законности См.: Петров А.В., Епифанов А.Е. Юридическая природа государственного контроля и надзора // Журнал российского права. 2013. № 7. С. 36-49.. Законность определяется как режим постоянного и эффективного поддержания жизнедеятельности системы государственного управления и заключается в строгом и безусловном следовании и выполнении всеми субъектами управленческих отношений требований нормативно-правовых актов. В качестве целей государственного контроля выделяются обеспечение законности и правопорядка, для того чтобы защитить конституционный строй См.: Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006. С. 15.. Соответственно, от эффективного выполнения компетентными органами функций государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля зависит обеспечение на территории государства функционирования режима законности. Эффективность управленческой деятельности государства и стабильность формы его устройства входят в содержание целей осуществления контроля и надзора. Чтобы обеспечить соответствие действий граждан и ЮЛ закону, а также поддерживать согласованность издаваемых нормативных правовых актов Конституции РФ См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. существуют контроль и надзор.

Для правоприменительной деятельности практическое значение имеет разграничение целей контрольно-надзорных и административно-юрисдикционных производств. Важна последовательность действий: сначала осуществляется контрольно-надзорная функция, когда в рамках контроля и надзора проверяется соблюдение обязательных требований и условий. Затем реализуется административно-юрисдикционная деятельность, когда при наличии поводов и оснований возбуждается и рассматривается дело об административном правонарушении на основании Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 05.02.2018) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.. Отсутствие четкого разграничения приводит к возникновению противоречивой практики. Складываются методологически неверные подходы, когда ДЛ контрольно-надзорных органов рассматривают в качестве целей контроля привлечение к административной ответственности, и, следовательно, эффективность деятельности определяют по количеству выявленных административных правонарушений. Показательна статистика, приведенная на сайте Прокуратуры Нижегородской области, где результаты работы прокуратуры представлены количеством лиц, привлеченных к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

В противоположность этому подходу судебная практика исходит из того, что административно-юрисдикционное производство может быть начато только после завершения контрольно-надзорной функции. Так, суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу, что привлечение лица к административной ответственности в рамках административно-юрисдикционной деятельности без надлежащего оформления результатов проверки (конечная стадия реализации контрольно-надзорной функции) нельзя признать надлежащим. Из акта проверки следовало, что проверка ЮЛ была окончена позднее времени составления протокола об административном правонарушении, что, по мнению суда, недопустимо.

Выполнение уполномоченными органами контрольно-надзорных функций осуществляется в различных областях, например, медицине, образовании, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в сфере отношений предпринимателей и потребителей См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» (ред. от 20.09.2017) // СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2899., таможенного, валютного, транспортного контроля См.: Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809 «О Федеральной таможенной службе» (ред. от 12.06.2017) // СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4823., антимонопольного См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» (ред. от 24.01.2018) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259. и др.

Из определения государственного контроля, установленного п.1 ст.2 ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 27.11.2017) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249., а также определения контрольно-надзорных функций, закрепленного в пп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. можно представить содержание контрольно-надзорных функций. К ним относятся выполнение в определенной последовательности действий по контролю и надзору за исполнением различными субъектами (прежде всего ЮЛ и ИП, гражданами) установленных Конституцией РФ, ФКЗ, ФЗ и подзаконными актами императивных правил поведения, в т.ч. предупреждение, выявление и пресечение нарушений этих правил путем применения мер принуждения.

Функцией контрольно-надзорной деятельности также является выдача уполномоченными органами разрешений (лицензий) на выполнение конкретного вида экономической деятельности. Так, закрепляется обязанность ЮЛ перед началом выполнения перевозок воздушным транспортом пассажиров и грузов обратиться в компетентный орган за выдачей лицензии См.: Постановление Правительства РФ от 05 мая 2012 г. № 457 «О лицензировании деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров и перевозкам воздушным транспортом» // СЗ РФ. 2012. № 20. Ст. 2555.. Такой вид лицензирования входит в компетенцию Федерального агентства воздушного транспорта РФ (далее - Росавиация) См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 396 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта» (ред. от 13.10.2017) // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3343..

Воздушным кодексом РФ допускается право использовать государственную авиацию в коммерческих целях, однако ограничением выступает осуществление воздушных перевозок в порядке, установленном Правительством РФ См.: Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.. Правительством РФ поручено Министерству обороны РФ и Министерству промышленности и торговли РФ утвердить процедуры допуска коммерческих организаций к перевозкам с использованием государственных воздушных судов и аэродромов См.: Постановление Правительства РФ от 30 июля 1999 г. № 862 «Об использовании государственной и экспериментальной авиации в коммерческих целях» (ред. от 18.02.2016) // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4085.. К сожалению, такой порядок не утвержден. Данное обстоятельство послужило основанием для признания в действиях ЮЛ отсутствия объективной стороны состава административного правонарушения, закрепленного ч.1 ст.14.1.2 КоАП РФ, и прекращения производства по делу об административном правонарушении.

Видим, что нечеткость и пробельность нормативно-правового регулирования негативно влияет на возможность реализации органами власти контрольно-надзорной функции, а впоследствии и административно-юрисдикционного производства.

Госрегистрация прав, документов, актов, объектов, разработка индивидуальных правовых актов также включается в блок функций контрольно-надзорной деятельности. Институт государственной регистрации часто называют межотраслевым. Множественность субъектов, осуществляющих госрегстрацию, недостаточное и противоречивое регулирование регистрационных отношений составляют целый блок проблем административных процедур См.: Долинская В.В. Государственная регистрация в системе государственного контроля // Законы России: опыт, анализ, практика. 2017. № 6. С. 12-17.. Государственную регистрацию осуществляют различные органы исполнительной власти, например: госрегистрацию приобретения статуса ИП и создания, реорганизации и ликвидации ЮЛ выполняет ФНС См.: Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (ред. от 23.09.2017) // СЗ РФ. 2004. № 40. Ст. 3961.; госрегистрацию приобретения, перехода и прекращения прав на недвижимое имущество - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии РФ См.: Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (ред. от 15.02.2017) // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052 и т.д.

Отсутствие единого понятия государственной регистрации обуславливает недостаточное регулирование содержания контрольно-надзорных функций. На основании содержания ст.1 ФЗ о госсрегистрации ЮЛ и ИП, ст.1 ФЗ от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» См.: Федеральный закон от 13 июня 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2015. № 29 (часть I). Ст. 4344. и т.д. государственная регистрация - это юридический акт. С другой стороны, на основании ст.1 ФЗ от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (ред. от 05.12.2017) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3806., ст.1 ФЗ от 03 декабря 2008 г. № 242-ФЗ «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» См.: Федеральный закон от 03 декабря 2008 г. № 242-ФЗ «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» (ред. от 17.12.2009) // СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5740., государственная регистрация - это деятельность, осуществляемая государственными органами.

Законодательная неопределенность позволяет по-разному интерпретировать государственную регистрацию. Ю.А. Тихомиров выделил государственную регистрацию как позитивную административную процедуру См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 3-13.. Функция государственной регистрации имеет цель упорядочить различные виды деятельности. И.Л. Бачило включала ее в учетно-аналитический блок функций уполномоченных органов См.: Бачило И.Л. Развитие законодательства в сфере управления экономикой // Право и политика. 2000. № 7. С. 49-55. . Ю.Н. Старилов определил проведение государственной регистрации как совершение юридически значимых действий на основе нормативно-правового акта управления См.: Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 18-19.. Представляется целесообразным дать обобщенное понятие государственной регистрации как административной процедуры (или их совокупность), выраженной в процедурно-процессуальных действиях органов государственной власти.

Таким образом, содержание контрольно-надзорных функций заключается в установлении соответствия фактического состояния деятельности подконтрольных субъектов режиму законности. Контрольно-надзорные функции включают в себя: контроль и надзор за соответствием деятельности подконтрольных субъектов требованиям нормативно-правовых актов; предупреждение, выявление и пресечение нарушений норм; выдача специальных разрешений (лицензий); регистрационная деятельность статуса ЮЛ и ИП, прав на недвижимое имущество. Достижение надлежащего уровня законности стоит в прямой зависимости от эффективного выполнения уполномоченными органами контрольно-надзорных функций в различных сферах. С целью решения проблемных вопросов, прежде всего, необходимо дать обобщенное понятие государственной регистрации в ФЗ, а также решить ряд частных вопросов регламентации административных процедур контрольно-надзорного характера (например, Министерству обороны РФ и Министерству промышленности и торговли РФ разработать административный регламент, которым будут утверждены процедуры допуска коммерческих организаций к перевозкам с использованием государственных воздушных судов и аэродромов).

Глава 2. Нормативные и организационно-правовые основы производства по контролю и надзору

2.1 Нормативные основы производства по исполнению функций контроля и надзора

Правовое регулирование контрольно-надзорных функций осуществляется большим количеством, как законов, так и подзаконных актов, что обусловлено многообразием сфер и видов деятельности, контролируемой государством. Поскольку общего закона об основах государственного и муниципального контроля пока нет, то действует целый ряд актов разного уровня, которые регламентируют общие правила проведения контроля и надзора в конкретных областях общественной жизни, полномочия контрольно-надзорных органов, алгоритм (порядок) реализации этих полномочий. Государственный контроль (надзор) осуществляется в культурной и образовательной сфере, социальной, экономической и иных областях. Представляется, что наиболее важной и в определенном смысле «болевой» точкой государственного контрольно-надзорного механизма является зона предпринимательства.

Статьей 34 Конституции РФ закрепляется право любого лица использовать свои способности, навыки и умения, а также принадлежащее имущество свободно и по собственному усмотрению в рамках соблюдения законов. Одним из способов реализации права является осуществление предпринимательской деятельности. С точки зрения законодателя, предпринимательской является деятельность, целью которой выступает постоянное получение прибыли, на основании абз. 3 п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // CЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.. ЮЛ и ИП должны быть зарегистрированы в этом качестве в порядке, установленном специальным законом.

В связи с тем, что статья 45 Конституции РФ закрепляет гарантии отстаивания прав и свобод человека со стороны государства, видится целесообразной правовая предпосылка постановки проблемы защиты прав предпринимателей при выполнении в отношении них контрольно-надзорных мероприятий органами власти. Полагаем, что права и интересы ЮЛ и ИП в равной степени как права и свободы граждан должны быть признаны, уважаемы, соблюдаемы и защищаемы правовым государством, а также органами власти.

Нормативную основу производства по исполнению функций контроля и надзора составляют, прежде всего, нормы ФЗ. Они отражают общие (или особенные относительно других сфер контролируемой государством деятельности) аспекты государственного контроля (надзора). Базовым для ведения контроля за хозяйствующими субъектами является ФЗ от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон №294-ФЗ) См.: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 27.11.2017) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.. Федеральный закон №294-ФЗ устанавливает нормы, определяющие процедуры по организации и проведении контрольно-надзорных мероприятий уполномоченными органами в сфере предпринимательства. Благодаря закону был осуществлен важный шаг структурирования и систематизации административных процедур контрольно-надзорного производства.

Права, способы их защиты и гарантии также определяются Федеральным законом №294-ФЗ. Например, гарантией защиты прав предпринимателей малого и среднего бизнеса, как способа снижения давления государством на предпринимательскую сферу, является отсрочка проведения плановых проверок в отношении этих субъектов до 31 декабря 2018 года.

ФЗ от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон №209-ФЗ) определяет основания для отнесения ЮЛ и ИП к числу субъектов-представителей малого и среднего бизнеса См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ред. от 27.11.2017) // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.. В качестве анализируемых критериев при включении в реестр субъектов-представителей малого и среднего предпринимательства используют, в частности, численность работников, доход от осуществления бизнеса. Такой предприниматель вправе обратиться в контрольно-надзорный орган с заявлением об исключении его из плана проведения проверок.

В области контроля и надзора действует целый ряд федеральных законов, которые предусматривают проведение специального надзора (контроля). В частности, ФЗ от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» регламентируют особый предмет проверки См.: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.. В ходе пожарного надзора как специального вида надзора проверяются соответствие объектов, на которых осуществляется предпринимательская деятельность, требованиям пожарной безопасности. Другим примером выступает ФЗ от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» См.: Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (ред. от 28.12.2017) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.. За осуществлением предпринимателями розничной продажи алкогольной продукции реализуются специальные контрольно-надзорные процедуры.

Нормы международного права составляют часть нормативного блока, обеспечивающего контроль и надзор в среде предпринимательства. Так, Конвенция №81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле» регулирует отношения, касающиеся осуществления контроля и надзора за соблюдением требований трудового законодательства работодателями - ЮЛ и ИП, а также требования к осуществлению и порядку проведения инспекционных проверок См.: Конвенция № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (принята в г. Женеве 11 июля 1947 г. на 30-ой сессии Генеральной конференции МОТ) // CЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4650..

Особую роль при определении правовой регламентации вопросов контрольно-надзорного производства играют указы Президента РФ. В них формулируются и закрепляются векторы государственной деятельности. Например, Указом Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» были закреплены положения, которые определили направление по расширению списка гарантий защиты прав ЮЛ и ИП в ходе ведения контрольно-надзорных мероприятий, в частности, ограничение периодичности и оснований внеплановых проверок в отношении представителей малого и среднего бизнеса См.: Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2293.. После издания Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 в декабре 2008 года был принят Федеральный закон №294-ФЗ.

Важное место в правовой регламентации контроля за сферой предпринимательства играют акты органов общей компетенции - постановления Правительства РФ. Так, согласно ст.2 Федерального закона №294-ФЗ ежегодные планы, разработанные в отношении ЮЛ и ИП и обобщенные в единый перечень уполномоченными контрольно-надзорными органами, являются основанием для проведения плановых проверок. Правила подготовки, разработки и утверждения ежегодных планов проверок закреплены Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 с целью унификации проверочных процедур См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 09.09.2016) // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3706..

Постановлениями Правительства РФ утверждаются положения о некоторых органах, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, в которых детализируются контрольно-надзорные процедуры в отдельных сферах. Например, Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 утверждено «Положение о федеральном государственном надзоре в области связи», которым закреплены функции Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, в т.ч. порядок осуществления службой контрольно-надзорных процедур См.: Постановление Правительства РФ от 05 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» (вместе с «Положением о федеральном государственном надзоре в области связи», «Положением о государственном надзоре в области охраны атмосферного воздуха», «Положением о государственном надзоре в области использования и охраны водных объектов», «Положением о государственном ветеринарном надзоре», «Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре») (ред. от 02.10.2017) // СЗ РФ. 2013. № 24. Ст. 2999.. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 утверждаются правила о федеральном государственном надзоре в области: санитарно-эпидемиологическом надзоре; ветеринарии; надзоре за использованием и охраной водных объектов.

Специфика осуществляемой деятельности обуславливает существование специальных форм и процедур контроля. Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2013 г. № 627 закреплены особые условия проведения контрольно-надзорных мероприятий за функционированием образовательных организаций, подведомственных Федеральной службе безопасности РФ, Министерству обороны РФ См.: Постановление Правительства РФ от 25 июля 2013 г. № 627 «Об утверждении требований к осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью образовательных организаций, реализующих образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну» // СЗ РФ. 2013. № 31. Ст. 4223.. Режим государственной тайны в таких образовательных организациях обуславливает необходимость специальной регламентации порядка осуществления контроля.

Существование ведомственных правовых актов различных исполнительных органов является следствием многообразия форм и областей деятельности ЮЛ и ИП, что сложно объединить единым порядком по контролю и надзору для органов общей компетенции. Важную роль в проведении контрольно-надзорных процедур играют административные регламенты, раскрывающие последовательность исполнения процедур. Например, налоговые органы в ходе осуществления контрольно-надзорных мероприятий за соблюдением предпринимателями требований к контрольно-кассовой технике руководствуются Приказом Министерства финансов РФ от 17 октября 2011 г. № 132н, который закрепляет административный регламент См.: Приказ Минфина РФ от 17 октября 2011 г. № 132н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 17.01.2012 № 22921) // Российская газета. 2012. № 14. . В сфере социального обслуживания, контроль за которой осуществляет Федеральная служба по труду и занятости, действует Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 31 мая 2017 г. № 467н, утверждающий административный регламент исполнения государственной контрольно-надзорной функции.

В субъектах Российской Федерации, в т.ч. и в Нижегородской области, отношения, связанные с осуществлением государственного контроля и надзора в различных сферах, регулируются различными правовыми актами. Прежде всего, это региональный закон «О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области» См.: Закон Нижегородской области от 31 марта 2010 г. № 62-З «О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области» // Правовая среда. 2010. № 40 (1162). , а также Указ Губернатора Нижегородской области «Об утверждении структуры органов исполнительной власти Нижегородской области» См.: Указ Губернатора Нижегородской области от 15 января 2018 г. № 6 «Об утверждении структуры органов исполнительной власти Нижегородской области» // Нижегородская правда. 2018. № 6 (26254). . Кроме того, издаются специальные законы, например, Законом Нижегородской области от 10 сентября г. 1996 № 45-З устанавливаются правила контроля за исполнением требований экологической безопасности См.: Закон Нижегородской области от 10 сентября 1996 г. № 45-З «Об экологической безопасности» (принят постановлением ЗС НО от 03.09.1996 № 163) (ред. от 05.07.2017) // Правовая среда. 1996. № 36 (136). .

На муниципальном уровне, как правило, принимаются акты, регулирующие осуществление контроля в конкретных сферах. Так, Постановлением администрации городского округа города Выкса Нижегородской области от 09 февраля 2015 г. № 339 определена зона ответственности Департамента финансов администрации города Выкса как органа, наделенными контрольными полномочиями в сфере закупок для обеспечения муниципальных нужд.

Заметим, что подробная регламентация административных контрольно-надзорных процедур не снимает ряда проблем. Судебная практика содержит примеры необоснованного отказа контролирующего органа в исключении из ежегодного плана проверок. Так, в некоторых случаях основанием для включения представителя малого бизнеса в ежегодный план проверок служит то, что в Едином реестре субъектов-представителей малого и среднего бизнеса не содержатся сведения о ЮЛ См., например, Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 19 ноября 2017 г. по делу №А27-2554/2017 [Электронный ресурс] / URL: http://kad.arbitr.ru/ (дата обращения: 20.02.2018).. В таких случаях судом может быть установлено, что организация соответствует критериям отнесения его к представителям малого и среднего бизнеса, а имеет возможность влиять на формирование такого реестра только опосредованно, например, предоставлением налоговой, финансовой и статической отчетности. Правовая неопределенность возникает на основании того, что контрольно-надзорный орган ограничительно истолковывает порой содержание нормативно-правовых актов. Вместе с тем, ни в постановлении Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489, ни в статье 26.1 Федерального закона №294-ФЗ, ни в статье 4 Федерального закона №209-ФЗ не говорится о том, что к ЮЛ и ИП малого и среднего бизнеса относятся только лица, информация о которых содержится в реестре.