Производство по исполнению функции государственного контроля и надзора

Проблемой правовой регламентации контроля и надзора является избыточность регулирования и дублирование норм. В одном из случаев в ходе рассмотрения административного искового заявления возникла правовая неопределенность по вопросу нормативного правового регулирования осуществления государственного надзора в области связи. Судом было установлено, что нормы Положения о федеральном государственном надзоре в области связи устанавливают идентичный нормам Федерального закона №294-ФЗ порядок осуществления государственного надзора, что обуславливает повтор и избыточность правовой регламентации вопроса.

Итак, нормативные основы производства по исполнению функций контроля и надзора на федеральном уровне представлены как федеральными законами и подзаконными актами (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты - положения и административные регламенты), так и региональными, и муниципальными. Законы субъектов РФ, подзаконные акты регионального и муниципального уровней определяют компетенцию уполномоченных органов и специфику осуществления контроля и надзора. Не смотря на множество различных по иерархии актов по вопросу контроля и надзора, судебная практика выявляет ряд существующих проблем правового регулирования. Они связаны с правовой неопределенностью содержания нормативно-правовых актов, дублированием и избыточностью федеральных норм в региональных актах.

2.2 Организационно-правовое обеспечение исполнения контрольно-надзорных функций

Организационно-правовую основу обеспечения исполнения контрольно-надзорных функций составляют органы государственной власти, задействованные в осуществлении контроля и надзора. В современной России существует целая система контрольно-надзорных органов, от эффективности работы которых зависит функционирование государства. Существует тенденция расширения структуры и компетенции органов контроля и надзора, обусловленная увеличением сфер предпринимательства.

Вклад в формирование организационно-правового базиса государственного контроля (надзора) вносят органы прокуратуры. В компетенцию органов прокуратуры входят функции надзора за исполнением различными субъектами законов, а также соблюдение ими прав и свобод иных лиц См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.. Важнейшим полномочием Генеральной прокуратуры РФ выступает ежегодное формирование и опубликование сводного плана проведения проверок См.: Приказ Генпрокуратуры России от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 03.07.2015) // Законность. 2010. № 11. . Проведение проверочных мероприятий прокурорами на основании сведений, полученных из обращений граждан о нарушении их прав предпринимателями, определяет специфику контрольно-надзорных полномочий прокуроров. По итогам проверки прокурор уполномочен внести представление об устранении нарушений требований закона, а также вынести мотивированное постановление в т.ч. в отношении ЮЛ и ИП о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

Ключевым полномочием прокуратуры является межведомственная координация контрольной и надзорной работы иных уполномоченных органов. Органы прокуратуры имеют цель не допустить факты дублирования контрольных действий в отношении коммерческих организаций и предотвратить оказание административного давления на предпринимателей в ходе проверок См.: Алхутова Е.Ю. Особенности координационной деятельности современной прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2017. № 4. С. 69-76.. В правоприменительной деятельности встречаются случаи необоснованного проведения контрольно-надзорных мероприятий неуполномоченными органами, на основании неправомерного делегирования контрольных полномочий См.: Буркова Ю.С. Конституционно-правовые гарантии деятельности предпринимательских сообществ // Безопасность бизнеса. 2017. № 5. С. 13-17.. Межведомственная координация в рамках компетенции органов прокуратуры позволяет не допускать такие случаи. Для этого формируется план проверок, а также согласовывается проведение внеплановых проверок ЮЛ и ИП.

Согласование прокурорами контрольных мероприятий с органами исполнительной власти расширяет компетенцию органов прокуратуры в части координационной деятельности См.: Алхутова Е.Ю. Указ.соч. С. 69-76.. В настоящее время прокуратурой осуществляется координация деятельности контролирующих и надзорных органов по борьбе с правонарушениями. При этом работа прокуроров по согласованию деятельности контролирующих и надзорных органов не противоречит осуществлению прокурорского надзора См., например, Письмо Генпрокуратуры России от 20 июля 2012 г. № 76/2-146-2012 «Об упорядочении направления поручений о проведении проверок в федеральные контролирующие органы» // Законность. 2012. № 10.. Ведение контрольно-надзорных мероприятий органами исполнительной власти и координация их органами прокуратуры правомерно может осуществляться вместе. Координирующее положение прокуратуры обусловливается наличием специальных функций, отличных от компетенции органов власти, особого порядка реализации ею надзорных полномочий, индивидуального организационно-кадрового механизма См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2015. № 2. .

Органы контроля и надзора осуществляют свои функции на федеральном уровне, в субъектах и муниципальных образованиях РФ. Контрольно-надзорные органы федерального уровня в первую очередь представлены таким органом общей компетенции, как Правительство РФ. Правительство РФ распределяет функции между органами исполнительной власти федерального уровня, утверждает положения по вопросам компетенции федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной ветви власти См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 28.12.2016) // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712..

Наделение функциями федерального государственного контроля и надзора осуществляется посредством издания подзаконных актов Президента РФ и Правительства РФ (ст. 90 Конституции РФ). Президентом был сформирован блок органов, основными функциями которых стал контроль и надзор. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства входят в систему федеральных органов исполнительной власти См.: Указ Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.. По общему правилу, федеральное министерство не уполномочено выполнять контрольно-надзорные функции, однако существуют исключения. Например, исполнять контроль в сфере приобретения товаров, работ, услуг с целью обеспечения нужд и потребностей государства и муниципальных образований уполномочено Министерство экономического развития РФ См.: Постановление Правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» (ред. от 14.04.2017) // СЗ РФ. 2013. № 35. Ст. 4514..

Федеральная служба является другим видом органов исполнительной власти на федеральном уровне. Она реализует контрольно-надзорные функции в конкретной сфере общественных отношений. Так, Федеральная таможенная служба РФ (далее - ФТС) осуществляет таможенный, валютный и транспортный контроль при пересечении государственной границы в специальных пунктах пропуска См.: Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809 «О Федеральной таможенной службе» (ред. от 12.06.2017) // СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4823.. Федеральная антимонопольная служба РФ (далее - ФАС) уполномочена выполнять контроль и надзор за соблюдением требований антимонопольного законодательства См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» (ред. от 24.01.2018) // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3259..

На уровне субъектов и муниципальных образований РФ не определен единый вид и структура контрольно-надзорных органов. Как правило, контрольно-надзорные функции в субъектах и муниципальных образованиях РФ выполняют управления, инспекции, администрации, отделы, комиссии См., например, Закон Нижегородской области от 31 марта 2010 г. № 62-З «О системе исполнительных органов государственной власти Нижегородской области» // Правовая среда. 2010. № 40 (1162); Указ Губернатора Нижегородской области от 15 января 2018 г. № 6 «Об утверждении структуры органов исполнительной власти Нижегородской области» // Нижегородская правда. 2018. № 6 (26254). . Например, уполномоченным органом по вопросу реализации государственной функции регионального контроля (надзора) в сфере социального обслуживания является министерство социальной политики Нижегородской области См.: Постановление Правительства Нижегородской области от 21 ноября 2014 г. № 806 «Об утверждении Порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания на территории Нижегородской области» (ред. от 28.11.2017) // Правовая среда. 2014. № 122(1832). . Государственный жилищный надзор на территории Нижегородской области осуществляется государственной жилищной инспекцией Нижегородской области См.: Постановление Правительства Нижегородской области от 06 сентября 2013 г. № 624 «Об утверждении Порядка осуществления государственного жилищного надзора на территории Нижегородской области» (ред. от 01.02.2018) // Правовая среда. 2013. № 108(1664). . Органы местного самоуправления также имеют полномочия по контролю. Муниципальный земельный контроль - зона ответственности администрации города Нижнего Новгорода. Комиссия Администрации Богородского района Нижегородской области выполняет контроль за соблюдением прав в сфере трудовых отношений.

Судебной практикой выделяется проблема «конкуренции» полномочий контрольно-надзорных органов. В частности, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор) осуществляет контроль и надзор в области ветеринарии См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» (ред. от 30.01.2017) // Российская газета. 2004. № 150. . Одновременно с этим в системе Федеральной службы исполнения наказаний РФ (далее - ФСИН) имеется ветеринарная служба, уполномоченная на осуществление контрольных функций в сфере ветеринарии в учреждениях, подведомственных ФСИН. Нарушением прав, по мнению ЮЛ, учреждения «Исправительная колония», стало проведение проверки и Россельхознадзором и ветеринарной службой ФСИН. В связи с вопросом о «конкуренции» надзорных полномочий, суд постановил, что ветеринарная служба в системе ФСИН не является уполномоченным органом по надзору в сфере ветеринарии, по реализации государственной надзорной функции.

Одной из проблем в правоприменительной деятельности в связи с реализацией налогового контроля в отношении ЮЛ и ИП является расширительное толкование налоговыми органами своих полномочий, например, по истребованию документов вне контрольно-надзорных процедур См.: Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 29.12.2017) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.. Допускается истребование у налогоплательщика документов, касающихся его деятельности, лишь в период проведения проверки ФНС либо контрольно-надзорных мероприятий дополнительного характера См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 57 «О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2013. № 6..

Порядок досудебного обжалования и судебного оспаривания действий (бездействий) и решений ДЛ и органов, выполняющих контроль и надзор, является проблемным вопросом в организационно-правовом обеспечении контроля и надзора. Невнесение изменений региональными органами контроля и надзора в порядок процедуры обжалования их действий обуславливает неэффективность выполнения ими государственной функции См.: Постановление Правительства Нижегородской области от 21 ноября 2014 г. № 806 «Об утверждении Порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания на территории Нижегородской области» (ред. от 28.11.2017) // Правовая среда. 2014. № 122 (1832). . Так, отсутствие порядка обжалований действий ДЛ министерства социальной политики Нижегородской области, уполномоченного на реализацию контроля в сфере социального обслуживания на территории субъекта РФ, не соответствует требованиям федерального законодательства См.: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (ред. от 14.11.2017) // СЗ РФ. 2013. № 52 (часть I). Ст. 7007..

Судебная практика также содержит примеры выхода за рамки полномочий муниципальных контрольно-надзорных органов. Так, в одном случае суд пришел к выводу об отсутствии у начальника административно-технической инспекции администрации города полномочий по принятию административных регламентов, закрепляющих процедуру проверки при выполнении муниципального контроля за соблюдением норм, определяющих требования благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города См.: Постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 ноября 2010 г. по делу № А46-8128/2010 [Электронный ресурс] / URL: http://kad.arbitr.ru (дата обращения: 18.02.2018)..

Таким образом, организационно-правовые основы исполнения контрольно-надзорных функций составляют органы власти, задействованные в осуществлении контроля и надзора. Важным надзорным органом является прокуратура, обеспечивающая защиту прав подконтрольных субъектов, обладающая полномочиями на осуществление проверок (в т.ч в отношении ЮЛ и ИП). Прокуратура координирует деятельность других контрольно-надзорных органов. На федеральном уровне контрольно-надзорные полномочия осуществляют органы общей компетенции - это Правительство РФ, и органы специальной (межотраслевой и отраслевой) компетенции - федеральные службы, например, ФНС, ФАС, ФТС. Уполномоченные на реализацию контрольных и надзорных функций органы регионов и муниципальных образований не имеют единой системы. В основном, они представлены министерствами, инспекциями, администрациями, отделами, комиссиями. Множественность органов, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, предопределяет ряд проблем. Это «конкуренция» полномочий контрольно-надзорных органов, расширительное толкование органами своей компетенции. Чтобы решить обозначенные проблемы, необходимо упорядочить конкуренцию контрольно-надзорных полномочий, в частности, в сфере ветеринарии между Россельхознадзором и ветеринарной службой ФСИН, путем упразднения последней; привести региональное законодательство в соответствие с федеральным.

Глава 3. Система административных процедур в сфере государственного контроля и надзора

3.1 Контрольно-надзорные мероприятия: порядок организации, стадии и сроки проведения

Административный процесс состоит из структурированной системы административных процедур. Теория административного права определяет «процедуру» как закрепленный законом порядок осуществления уполномоченными органами действий по реализации их компетенции и оказания публичных услуг в определенной последовательности См.: Тихомиров Ю.А. Административные процедуры: доктрина и практика. М., 2011. С. 150.. Система административных процедур определяет цели и задачи, вид, характер, продолжительность и периодичность, порядок и последовательность действий и решений компетентных органов власти по выполнению контроля и надзора См.: Давыдов К.В. Административная процедура: стадии возбуждения и рассмотрения административного дела // Административное право и процесс. 2017. № 8. С. 13-18.. Поскольку эффективность государственного управления зависит от действенного механизма производства по исполнению функций государственного контроля и надзора, представляется обоснованной необходимость исследования системы административных процедур в области государственного и муниципального контроля.

Существует многообразие процедур, доктриной выдвигаются различные их классификации в зависимости от административного производства, сферы применения, планируемого результата осуществления процедуры См.: Гречкина О.В., Тугушев А.К. Административные и таможенные процедуры в деятельности таможенных органов // Административное право и процесс. 2017. № 11. С. 49-52.. Например, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина в зависимости от видов решаемых задач в рамках компетенции исполнительных органов власти выделяют следующие виды административных процедур: организационные (распределение полномочий между ДЛ); принятие решений (правовых актов); использование информации (межведомственный документооборот); решение задач в рамках компетенции; передача полномочий; выполнение юридических действий (выдача разрешений); разрешение разногласий и споров (обжалование действий государственных органов) См.: Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4. С. 4-17.. административный правовой контрольный надзорный

При исследовании административного производства по принятию актов органами исполнительной власти, в частности, административных регламентов, примером процедуры является экспертиза проекта регламента Минэкономразвития РФ См.: Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 25.10.2017) // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.. При реализации производства по выдаче разрешений таможенными органами широко применяются такие административные процедуры разрешительного характера, как выдача аттестатов специалистам по таможенным операциям для осуществления внешнеэкономической деятельности См.: Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (ред. от 29.12.2017) // СЗ РФ. 2010. № 48. Ст. 6252..

Сегодня одной из главных задач публично-правовой реформы выступает развитие административно-процедурной формы реализации контрольно-надзорной деятельности государства См.: Мартынов А.В., Старилов Ю.Н. Обзор I Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы контроля и надзора в социально значимых сферах деятельности общества и государства» // Государство и право. 2016. № 2. С. 114-120.. Административные процедуры по осуществлению государственного контроля и надзора определяют взаимное процессуальное положение контрольно-надзорных органов в отношениях с предпринимателями, способствуют достижению баланса процессуальных прав и обязанностей, ограничений и гарантий См.: Стахов А.И. Административно-процессуальные формы государственного контроля и надзора, осуществляемого в России // Административное право и процесс. 2017. № 12. С. 4-8.. Детальная регламентация административными регламентами последовательности осуществления контрольно-надзорных процедур обуславливает качество реализуемых государственными и муниципальными органами функций.

Контрольно-надзорная деятельность в сфере предпринимательства предполагает проведение ряда мероприятий, которые осуществляются в ходе последовательных процедур. Выделяются стадии реализации процедур по контролю и надзору: организационно-подготовительный этап; выявление и фиксирование фактических обстоятельств дела, их анализ; подготовка и принятие решений (в т.ч. предписаний); контроль за ходом исполнения решения, принятого по итогу мероприятий См.: Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: Монография. М., 2005. С. 186.. Как отдельная стадия контрольно-надзорной деятельности отмечено обжалование действий проверяющих органов См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ.соч. С. 599-603..

Мероприятия по контролю в свою очередь включают действия уполномоченных органов. Такими действиями являются рассмотрение документов ЮЛ и ИП и иной информации об их деятельности, осмотр, обследование (в т.ч. плановые / рейдовые), отбор образцов продукции и их исследование (испытание), выполнение экспертиз и расследований. Указанные действия реализуются с целью установления причинно-следственной связи между действиями (бездействиями) ЮЛ и ИП и последствиями причинения вреда. Основной формой мероприятий по выполнению контроля и надзора органами власти является проверка. Выделяются такие виды проверок, как плановые и внеплановые, при этом каждая из них может быть документарной или выездной.

Общим для плановой и внеплановой проверки выступает предмет, а именно соблюдение ЮЛ и ИП в ходе их деятельности нормативно-правового блока обязательных требований. Отличительной чертой предмета плановой проверки является выполнение контрольно-надзорных мероприятий по выявлению согласованности информации в уведомлении о начале реализации конкретного вида деятельности в предпринимательской сфере, обязательным требованиям и реальным намерениям предпринимателя. Примером такой деятельности являются возмездные услуги гостиниц и прочих мест для временного проживания, работы по производству и ремонту мебели и мн. др. См.: Постановление Правительства РФ от 16 июля 2009 г. № 584 «Об уведомительном порядке начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности» (ред. от 09.12.2017) // CЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3823..

По сравнению с проверкой планового характера в предмет внеплановой проверки входит исполнение процедур по контролю и надзору за устранением ЮЛ и ИП нарушений на основании выданного органом власти предписания субъекту предпринимательской деятельности. В предмет внеплановых проверок включено проведение мероприятий, целью которых является предотвращение причинения или устранение результатов, ставших причиной утраты жизни и (или) подрыва здоровья иных лиц, ухудшения окружающей среды, животным и растениям, объектам культурного наследия. Действия в ходе контрольно-надзорных мероприятий уполномоченных органов по обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения или ликвидация последствий чрезвычайных положений естественного характера, а также техногенных факторов (аварий) входит в процедуры внеплановых проверок.

Различные основания выделяются для выполнения плановых и внеплановых проверок. Плановые проверки осуществляются согласно ежегодным планам, которые подготавливаются и публикуются компетентными органами по контролю и надзору См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 09.09.2016) // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3706.. Для совершения внеплановой проверки выделяются различные поводы, например, окончание срока, установленного для исполнения ЮЛ и ИП предписания, выданного ранее исходя из результатов иной проверки с целью устранения выявленных нарушений; получение уполномоченными органами сведений от граждан путем подачи обращений и заявлений о возникновении угрозы и фактах причинения вреда их жизни, здоровью См.: Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.11.2017) // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.; поступление в орган контроля (надзора) заявления о предоставлении ЮЛ и ИП специального правового статуса, выдаче органом специального разрешения (лицензии).

Основанием для включения субъекта предпринимательской деятельности в ежегодный план и отличительной особенностью плановых проверок является истечение трех лет. Моментом отсчета для истечения указанного срока являются государственная регистрация ЮЛ и ИП, а также направление в компетентный орган сведений о намерении начать осуществлять деятельность, или завершение проведения крайней плановой проверки субъекта предпринимательской деятельности. Исключения периодичности проведения плановых проверок установлены для отдельных сфер предпринимательской деятельности, как здравоохранение, образование, социальная сфера, теплоснабжение, электроэнергетика.

Процедуры разработки и утверждения ежегодных планов о проведении плановых проверок включает ряд мероприятий. План утверждается руководителем уполномоченного контрольно-надзорного органа и направляется в органы прокуратуры. По итогам рассмотрения планов на предмет законности органы прокуратуры адресуют планы в Генеральную прокуратуру России, которая ежегодно обобщает и публикует сводный план осуществления проверок планового характера См.: Приказ Генпрокуратуры России от 11 августа 2010 г. № 313 «О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 03.07.2015) // Законность. 2010. № 11. .

В ходе процедуры документарной проверки анализируется информация, хранящаяся в документах ЮЛ и ИП. Отличительной чертой предмета выездной проверки является исследование соответствия работников и используемых территориальной зоны, зданий и помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств обязательным нормативно-правовым требованиям. Организация документарной проверки выполняется контрольно-надзорным органом по месту его нахождения без выезда на место осуществления деятельности ЮЛ и ИП, в отличие от выездной проверки, реализующейся по юридическому адресу предпринимателя, указанному им при регистрации в ФНС.

Срок выполнения любой проверки не может быть превышен контролирующим органом более чем двадцать рабочих дней. Особенности процедуры закреплены для отдельных субъектов. Например, срок осуществления контрольно-надзорных мероприятий для малого предприятия установлен пятьдесят часов в течение года, а для микропредприятия - пятнадцать часов. Срок процедур может быть сокращен в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), если деятельность принадлежит к конкретной категории риска либо классу (категории) опасности, например, федеральный государственный пожарный надзор См.: Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (ред. от 19.02.2018) // СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326..

Заметим, что сложные и продолжительные по времени исследования, испытания, особые расследования, экспертизы, отбор образцов продукции, проб обследования природных и производственных объектов могут выступать поводом для продления срока проверки См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.. О проведении таких мероприятий решение принимает ДЛ органа контроля и надзора. Результаты указанных мероприятий приобщаются к акту проверки.

Общей стадией для всех видов проверок является то, что по итогам контрольно-надзорных мероприятий ДЛ, выполнившими проверку, результаты обобщаются в акт по определенной форме в двух экземплярах. Итоговый акт проверки является обязательной стадией контрольно-надзорных процедур вне зависимости от результатов проверки, выявления или отсутствия нарушений, а также он может быть обжалован. При выявлении компетентным органом нарушений в документах или деятельности ЮЛ и ИП либо выдается предписание об устранении выявленных нарушений, либо выносится постановление, которым предприниматель привлекается к административной ответственности.

В отношении ЮЛ и ИП, которые используют при осуществлении деятельности объекты повышенной опасности (например, связаны с использованием атомной энергии См., например, Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ред. от 03.07.2016) // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.), вводится режим постоянного государственного контроля (надзора). Сущность режима заключается в предоставлении ДЛ компетентных контрольно-надзорных органов не только возможности регулярного пребывания на объектах, но и постоянное проведение ими необходимых контрольных мероприятий.

Формой контрольно-надзорных мероприятий также является проведение компетентными органами плановых (рейдовых) осмотров и обследований специально охраняемых объектов, например, лесных и земельных участков, акваторий водоемов. В ходе таких мероприятий осуществляются следующие действия: внешний визуальный осмотр (обследование) ДЛ объектов (в т.ч. территорий, зданий, специальных установок, оборудования, агрегатов); письменная, аудио-, видео- фиксация итогов.

При исследовании контрольно-надзорных процедур выявлены проблемные вопросы. Пробельным моментом процедур по контролю и надзору на стадии определения оснований для проведения внеплановой проверки является отсутствие обязательных мер, предпринимаемых контрольно-надзорными органами для установления личности заявителя, если выявлена анонимность обращения. Такими мерами могут быть: обращение в органы внутренних дел, налоговые органы, органы регистрации по месту жительства и пребывания, что требует внесения изменений в законодательство о процедурах рассмотрения обращений граждан.

Законодательством не предусмотрена возможность продления сроков исполнения выданного по итогам контроля и надзора предписания, однако ЮЛ и ИП зачастую обращаются в уполномоченные органы с мотивированными ходатайствами. Целесообразно внесение в Федеральный закон №294-ФЗ положений о возможности в исключительных случаях, например, при отсутствии необходимого финансирования, принять решение о продлении срока выполнения требований предписания, выданного компетентным органом государственного контроля (надзора), на основании мотивированного обращения.

Таким образом, система административных процедур в сфере государственного контроля и надзора включает разнообразные контрольно-надзорные мероприятия такие, как отбор образцов, проведение экспертизы, плановые (рейдовые) осмотры и обследования, проверки. Проверки подразделяются на плановые и внеплановые, документарные и выездные. Порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий в рамках осуществления конкретного вида проверки имеет как сходные, так и отличительные черты. Выделяются следующие стадии выполнения контрольно-надзорных процедур: этап по подготовке и организации мероприятий по контролю и надзору; этап непосредственного осуществления мероприятия с одновременной фиксацией результатов; этап изготовления решений (акта) по результатам проверки; контроль за исполнением итогового решения; обжалование проверяемыми субъектами действий контрольно-надзорных органов.

3.2 Проблемные вопросы специального порядка контрольно-надзорных процедур

Конкуренция правовых норм федерального и регионального уровней либо отсутствие регулирования некоторых вопросов по осуществлению специального порядка контроля и надзора является причиной проблемных вопросов при реализации контрольно-надзорных процедур. Существование особенностей организации и проведения контрольных и надзорных мероприятий, отличных от общего порядка, следует исходя из множества сфер общественных отношений. Их специфика обуславливает необходимость специального порядка контрольно-надзорной деятельности, например, область медицины; отношения в сфере транспорта; таможенные отношения; экономические отношения при соблюдении требований к контрольно-кассовой технике. Отличия специальных контрольно-надзорных мероприятий от общего порядка осуществления контроля и надзора заключаются в областях применения, основаниях, стадиях и сроках их проведения. Неприменение или неправильное применение процедур осуществления контрольных и надзорных мероприятий является нарушением прав подконтрольных субъектов, что определяет необходимость их безусловного соблюдения и подробной правовой регламентации.

Процедурами при выполнении государственной контрольно-надзорной функции в специальном порядке зачастую являются назначение и подготовка контрольно-надзорных мероприятий; непосредственное осуществление и фиксация результатов проверки (в т.ч. с использованием специальных технических средств); вынесение предписания и актов уполномоченных органов; осуществление контроля за своевременностью и полнотой его исполнения подконтрольным субъектом См.: Приказ Минфина России от 24 апреля 2013 г. № 48н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по контролю за осуществлением валютных операций резидентами и нерезидентами, не являющимися кредитными организациями» (Зарегистрировано в Минюсте России 17.07.2013 № 29086) // Российская газета. 2013. № 169. . Стадии специальных контрольно-надзорных процедур в зависимости от деятельности, за которой осуществляется контроль и надзор, могут быть выражены отличительными чертами в конкретных основаниях, проверочных действиях, сроках.

Например, при осуществлении специального вида контроля и надзора за соответствием деятельности ЮЛ и ИП нормативно-правовым требованиям к использованию контрольно-кассовой технике процедуры по контролю заключаются в приобретении товара и его оплате, чем устанавливается факт оформления (неоформления) документа такого, как чек или квитанция См.: Приказ Минфина РФ от 17 октября 2011 г. № 132н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 17.01.2012 № 22921) // Российская газета. 2012. № 14. . ДЛ осуществляют следующие действия: визуальное наблюдение, с применением (без применения) способов видео-, аудиофиксации фактов приобретения и оплаты товаров; аналитические процедуры. Срок осуществления такой проверки - один день.

Ярким примером осуществления специальных проверок, несвойственных для общего порядка, является контрольно-надзорные процедуры в сфере транспорта при осуществлении международных автомобильных перевозок См.: Приказ Минтранса России от 11 июля 2012 г. № 229 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации о порядке осуществления международных автомобильных перевозок» (Зарегистрировано в Минюсте России 17.10.2012 № 25700) (ред. от 16.12.2015) // Российская газета. 2013. № 12. . Особенностью является то, что государственная функция по транспортному контролю исполняется на специальных пропускных и контрольных пунктах. Действия ДЛ включают различные административные процедуры. Документальный контроль заключается в проверке водительского удостоверения, свидетельства о регистрации транспортного средства в течение десяти минут. Визуальный контроль происходит путем осмотра регистрационного номера автотранспортного средства и наличия отличительного знака страны регистрации автомобиля не более трех минут. Инструментальный контроль осуществляется путем измерения весовых и габаритных параметров транспортного средства на протяжении двенадцати минут.

Ограничение периодичности и срока проведения специального порядка осуществления контрольно-надзорных процедур является важнейшим способом обеспечения защиты прав ЮЛ и ИП См.: Маликова Н. Границы таможенного контроля // ЭЖ-Юрист. 2017. № 43. С. 5.. При выполнении таможенного контроля Федеральной таможенной службой РФ (далее - ФТС) См.: Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809 «О Федеральной таможенной службе» (вместе с «Положением о Федеральной таможенной службе») (ред. от 12.06.2017) // СЗ РФ. 2013. № 38. Ст. 4823. как одного из видов специального контроля не установлен срок проведения процедуры камеральных проверок, в отличие от срока проведения выездной таможенной проверки, который не должен превышать 2 месяца. Неограниченная законом продолжительность документарных таможенных проверок может стать следствием расширительного толкования контрольно-надзорных полномочий таможенными органами и нарушения прав предпринимателей, что требует внесения изменений в таможенное законодательство.

Интерес для исследования представляет риск-ориентированный подход при выполнении контрольно-надзорной функции компетентными органами. Процедуры при осуществлении риск-ориентированного подхода выступают гарантом снижения административной нагрузки на предпринимательскую деятельность. Позитивными последствиями применения риск-ориентированного подхода называют создание системы мотивации эффективной деятельности контрольно-надзорных органов. Риск-ориентированный подход заключается в концентрации основных усилий контрольно-надзорных органов на проверке тех сфер общественных отношений, которые являются потенциально более опасными, например, пожарный надзор, надзор в области связи, контроль в сфере миграции См.: Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства РФ» (ред. от 19.02.2018) // СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326.. Мировой опыт применения риск-ориентированного подхода свидетельствует, что его применение позволило сократить общее количество избыточных проверок, а также повысить уровень безопасности в контролируемой сфере.

Одной из отличительных черт специального порядка контроля и надзора при применении риск-ориентированного подхода является то, что процедуре контрольно-надзорных мероприятий предшествует отнесение подконтрольных объектов к определенным категориям риска. Риски классифицируется на чрезвычайно высокий, высокий, значительный, средний, умеренный и низкий риски. Присвоение категории риска осуществляется уполномоченным контрольно-надзорным органом после поступления извещения от ЮЛ о начале осуществления деятельности.

Проверка как форма реализации контрольно-надзорных мероприятий при реализации риск-ориентированного подхода осуществляется с применением специфических и сложносоставных действий. Риск-ориентированный подход применяется в ходе выполнения контрольных процедур государственными органами власти за качеством и надежностью оказываемых гражданам медицинских услуг. При этом процессуальными действиями являются оценка применения порядков оказания медицинской помощи (т.н. требования к организации деятельности медицинской организации (ее структурного подразделения, врача); оценка применения стандартов медицинской помощи (т.н. обоснованность назначения медицинских услуг; экспертиза качества медицинской помощи, оказанной пациенту).

Риск-ориентированный подход применяется при осуществлении, например, процедур регионального строительного надзора как вида надзора, осуществляемого в специальном порядке См.: Постановление Правительства РФ от 01 февраля 2006 г. № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (вместе с «Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации») (ред. от 13.02.2018) // СЗ РФ. 2006. № 7. Ст. 774.. Особенностями регионального строительного надзора являются периодичность, продолжительность и стадии контрольно-надзорных мероприятий. В процедурах регионального строительного надзора как специального вида надзора включается составление программы проверок с учетом количества проверок за период строительства, например, для категории высокого риска - не более двенадцати проверок в период строительства. При этом количество проверок может быть увеличено. Специальной стадией исполнения государственной функции по региональному строительному надзору является проверка законченного строительства объекта. В результате итоговой проверки выдается заключение о соответствии объекта требованиям законодательства, а также его ввода в эксплуатацию либо решение об отказе в выдаче заключения.

Сроки проведения процедур контрольно-надзорных мероприятий при проведении регионального строительного надзора определяются уполномоченным органом субъекта РФ. Отсутствие регулирования процедур с точки зрения ограничения сроков проведения проверок в Нижегородской области и их произвольное определение региональной инспекцией строительного надзора (от трех дней до трех месяцев) стало причиной внесения прокурором представления заместителю губернатора Нижегородской области См.: Хромушин П.Н. Участие органов прокуратуры в обеспечении безбарьерной среды для бизнеса в сфере капитального строительства // Прокурор. 2016. № 2. С. 131-134. и обращения ЮЛ в суд за защитой прав. Инспекцией государственного строительного надзора Нижегородской области срок проведения проверки был перенесен на три месяца позднее. Не смотря на отсутствие, как в федеральном, так и региональном законодательстве регламентации срока, суд признал действия Инспекции незаконными.

Судебной практикой отмечена проблема конкуренции процедуры между федеральным и региональным уровнями при осуществлении строительного надзора. Сложность в категорировании того или иного объекта и определении предмета контрольно-надзорного мероприятия обусловило правовую неопределенность в осуществлении процедуры строительного надзора. Начало административного производства по осуществлению строительного надзора предопределяет поступление в уполномоченный надзорный орган извещения ЮЛ о начале строительства. В одном из случаев из административной практики, например, надзорный орган возвратил организации извещение о начале работ по строительству объекта (тепловой электростанции), указав, что государственный надзор в отношении такого объекта на территории Нижегородской области осуществляется Волжско-Окским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Таким образом, проблемные вопросы специального порядка контрольно-надзорных мероприятий обусловлены отсутствием в законодательстве достаточной правовой регламентации непосредственно процедурных моментов контроля и надзора. Ключевыми пробелами в нормативном правовом регулировании специального контрольно-надзорного порядка являются, например, отсутствие установленных конкретных сроков проведения проверки в ходе таможенного контроля, регионального строительного надзора, что влечет возможность самостоятельного определения этого срока по своему усмотрению органами регионального и муниципального уровней. Для устранения проблемного вопроса необходимо внесение изменений в нормы таможенного права, издание инспекцией строительного надзора Нижегородской области акта регионального уровня с целью установить срок проведения проверок. Разнообразие контрольно-надзорных мероприятий и специфика их осуществления обусловлена широким спектром подконтрольных сфер. Отличительные особенности проявляются в конкретных проверочных действиях, сроках, периодичности, применении риск-ориентированного подхода к некоторым сферам контроля и надзора.

Заключение

В доктрине разграничены понятия «административный процесс» и «административное производство», создан ряд их классификаций по различным основаниям. В классическом понимании административный процесс выражается в деятельности исполнительных органов власти и ДЛ, а также судей, урегулированной административно-процессуальными нормами. Административное производство является частью административного процесса. Они состоят из административных процедур как установленного административно-процессуальными нормами последовательного порядка (правил) исполнения компетентными органами управленческих действий в конкретной сфере общественных отношений на ежедневной основе.

Правовое обеспечение исполнения функций контроля и надзора представлено множеством федеральных и региональных законов и подзаконных актов, а также муниципальными нормативно-правовыми актами. Существенное влияние на формирование института контрольно-надзорной деятельности государства оказал Федеральный закон № 294-ФЗ, который помог сделать важный шаг на пути систематизации контрольных и надзорных процедур. Специальные законы, ведомственные акты и административные регламенты регламентируют особые предметы контрольно-надзорных мероприятий, раскрывают контроль и надзор в различных сферах предпринимательской деятельности.

Субъектами, осуществляющими административные процедуры в области государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля выступают федеральные и региональные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, что составляет организационно-правовую основу исполнения контрольно-надзорных функций.

Наиболее распространенной формой контроля и надзора является проверка. Основаниями для проведения проверок могут быть включение в план проверок, невыполнение требований государственных и муниципальных органов, нарушение прав иных лиц. Специальными формами контроля и надзора являются риск-ориентированный подход и режим постоянного контроля и надзора государством.

К сожалению, анализ правового регулирования и практики проведения контрольно-надзорного административного производства позволяет выделить блок проблемных вопросов. Наблюдается избыточное дублирование специальным законодательством норм Федерального закона №294-ФЗ. Специальные законы не раскрывают содержание и сроки контрольно-надзорных мероприятий в ходе процедур таможенного контроля, регионального строительного надзора. Следствием является расширительное толкование контрольно-надзорными органами своих полномочий, что противоречит закону. Для решения этих вопросов предлагаем устранить пробельные моменты в законодательстве, путем внесения изменений.

Проблемные вопросы связаны и с отсутствием нормативной фиксации процедур контроля Правительства РФ за приватизацией предпринимателями государственного и муниципального имущества, противоречивая судебная практика по вопросам регистрации ФНС изменений в ЕГРЮЛ лицом без доверенности. Оценка эффективности деятельности по количеству выявленных административных правонарушений; отсутствие единого понятия государственной регистрации, законодательной регламентации процедуры допуска и использования государственной авиации и аэродромов затрудняют осуществление контроля и надзора.

Выявленные проблемы обуславливают необходимость дальнейшего совершенствования административного производства по государственному и муниципальному контролю и надзору. Для этого предлагаем на федеральном уровне уточнить некоторые процедуры: по контролю за приватизацией государственного имущества также, как это уже сделано в г. Санкт-Петербург; внести приказом ФНС требование обязательного представления интересов ЮЛ на основании доверенности; утвердить административный регламент с процедурами допуска коммерческих организаций к перевозкам с использованием государственных воздушных судов и аэродромов.

Библиографический список

Нормативно-правовые акты и иные официальные документы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Текст] // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 28.12.2016) [Текст] // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

3. Конвенция № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле» (принята в г. Женеве 11 июля 1947 г. на 30-ой сессии Генеральной конференции МОТ) [Текст] // CЗ РФ. 2001. № 50. Ст. 4650.

4. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 31.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 29.12.2017) [Текст] // CЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

6. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 29.07.2017) [Текст] // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

7. Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (ред. от 28.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553.

8. Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ (ред. от 31.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383.

9. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (ред. от 29.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

10. Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (ред. от 31.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2001. №33 (часть I). Ст. 3431.

11. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (ред. от 01.07.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2002. №4. Ст. 251.

12. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 05.02.2018) [Текст] // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

13. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (ред. от 29.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2002. №43. Ст. 4190.

14. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

15. Федеральный закон от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (ред. от 27.11.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.

16. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (ред. от 27.11.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4006.

17. Федеральный закон от 02 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (ред. от 31.12.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

18. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ред. от 27.11.2017) [Текст] // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.