Практика государственных и муниципальных закупок в сфере машиностроения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Выпускная квалификационная работа - БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

Практика государственных и муниципальных закупок в сфере машиностроения

по направлению подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Шаронова Анастасия Михайловна

Москва 2018

Содержание

• Введение
• Глава 1. Особенности национального режима
• 1.1 Цели внедрения и законодательная регламентация: ограничения, запреты
• 1.2 Условия допуска к участию в закупках по 44-ФЗ. Составление заявки
• 1.3 Релевантный международный опыт в сфере импортозамещения в рамках проведения государственных и муниципальных закупок
• Глава 2. Практика государственных и муниципальных закупок в сфере машиностроения
• 2.1 Обзор отечественного рынка строительной техники
• 2.2 Аналитическое исследование закупок на рынке строительной спецтехники
• 2.3 Отечественный рынок машин для пассажирских перевозок: автобусы и троллейбусы. Аналитическое исследование закупок на рынке
• Заключение
• Список использованной литературы
• Введение
• В России на сегодняшний день в связи большой долей импорта в ряде отраслей, а также в целях развития внутреннего рынка и поддержки отечественных производителей действующим законодательством РФ при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд был предусмотрен национальный режим, необходимый помимо всего прочего для обеспечения оборонной промышленности и защиты государства. Постановление Правительства РФ от 14.01.2017 №9 “Об установлении запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства” закрепило ряд запретов и ограничений, под которые попали такие предметы закупок как продукты машиностроения, которые и будут рассмотрены далее в настоящей работе, а также товары легкой промышленности, программного обеспечения, мебельная продукция и товары оборонного значения.
• Однако регламентация допуска иностранных производителей к участию в торгах в рамках контрактной системы в частности на рынке машиностроения уже была произведена ранее Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2014 года №656 «Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд», под которое попала как специализированная строительная техника, так и транспортные средства для пассажирских перевозок, закупаемые в рамках удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
• Несмотря на тот факт, что теме государственных закупок уже посвящено большое количество источников профессиональной литературы, вопрос изучения особенностей национального режима и его влияния на сферы его распространения все еще остается на повестке дня ввиду его недавнего возникновения. В силу недостаточной степени изученности вопроса влияния национального режима на проводимые закупки в машиностроительной отрасли данную работу следует считать актуальной.
• На сегодняшний день спрос, в частности, на строительную технику - одну из категорий продуктов машиностроения, исследуемую в данной работе, находится в прямой зависимости от перспектив расширения жилищного фонда и интенсивности застройки частных объектов, выполнения работ по усовершенствованию дорожного покрытия. Согласно мнению сотрудников Министерства экономического развития, в текущем календарном и следующем годах строительный сектор вырастет на 4% в рамках реализации федеральных программ, предполагающих увеличение доступности жилья, что неосуществимо без предъявления повышенного спроса на продукты дорожно-строительной техники, потребление которой ориентировочно составит 17000 единиц уже к 2020 году. Текущие прогнозы по увеличению производства и продаж единиц специализированной техники, отдельные категории которой попали под запрет со стороны государства, вызывают неподкупный исследовательский интерес и открывают поле для дальнейшего изучения. Для выявления степени влияния введенного режима на различные категории продуктов машиностроения настоящее исследование также рассматривает рынок производства троллейбусов и автобусов.
• В силу вышесказанного в качестве объекта данной исследовательской работы выступает национальный режим осуществления государственных закупок. Предметом исследования являются закупки продуктов машиностроения (дорожно-строительной техники и автотранспорта для пассажирских перевозок).
• Цель моего исследования заключается в изучении степени влияния запрета на импорт продуктов машиностроения в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд.
• Для детального изучения вопроса представляется нужным решить ряд следующих задач:

· Ознакомиться с законодательными особенностями введенного национального режима;

· Сопоставить отечественный опыт применения протекционизма с релевантным международным;

· Изучить специфику рынка специализированной техники и техники для пассажирских перевозок в части троллейбусов и автобусов;

· Проанализировать реальную практику закупок продуктов машиностроения на базе данных Единой Информационной Системы в сфере государственных и муниципальных закупок.

На основе вышеизложенного представляется возможным сформулировать следующую гипотезу данной исследовательской работы: национальный режим в сфере государственных и муниципальных закупок, предусматривающий запрет на ввоз ряда продуктов машиностроения, не оказывает большого влияния на рынок автотранспортных средств.

Для достижения поставленных задач и цели были систематизированы данные из открытых источников, включая Единую Информационную систему в сфере закупок, ежегодные отчеты маркетинговых и консалтинговых агентств, официальную статистику, научные публикации по проблематике исследования.

Исходя из поставленных задач, представляется необходимым определить структуру данной исследовательской работы. В первой главе мною будут освящены особенности рассматриваемого режима, накладываемые спецификой его регламентации действующим законодательством РФ и проводимыми в его рамках мероприятиями, а также существующий релевантный опыт зарубежных коллег в части ориентации государства на импортозамещение. В следующем разделе данной исследовательской работы будет представлен краткий анализ рынка специализированной техники и автотранспорта для пассажирских перевозок, а также рассмотрены особенности осуществления государственных и муниципальных закупок в сфере машиностроения за период 2014-2018 гг.

импортозамещение закупка строительной автотранспорт

Глава 1. Особенности национального режима

1.1 Цели внедрения и законодательная регламентация: ограничения, запреты

На основании Генерального соглашения по тарифами и торговле 1994 года, а также Договора о Евразийском экономическом союзе (далее - ЕАЭС) от 29.05.2014 Правительством Российской Федерации было принято постановление, вступившее в свою законодательную силу с января прошлого года в целях регулирования процесса государственных закупок в части приоритета товаров и услуг отечественных производителей перед иностранными поставщиками.

Введение национального режима сопряжено с рядом стратегических целей государства, а именно:

· Обеспечением оборонной способности и государственного суверенитета;

· Защитой конституционного строя;

· Развитием национальной экономики и расширением внутреннего рынка сбыта;

· Поддержкой отечественных производителей;

· Ограничением взаимодействия со странами-поставщиками, утратившими доверие РФ.Национальный режим при осуществлении закупок по 44-ФЗ // Информационный портал Госзакупки

Иными словами, внедренный национальный режим представляет собой не что иное, как создание беспрепятственных условий для осуществления закупок у отечественных поставщиков и стран-участников ряда международных договоров, а именно стран ЕАЭС, в составе которого помимо России значатся Беларусь, Казахстан, Армения и Киргизия.

Данная исследовательская работа предполагает изучение поставленных цели и задач в рамках действия Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗФедеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», регламентирующего существующие введенные запреты, ограничения по обсуждаемой процедуре, а также условия допуска поставщиков к участию в закупке.Черданцева Т. Как работает национальный режим в сфере закупок. // Информационный портал Госконтракт Представляется необходимым последовательно рассмотреть каждый из упомянутых блоков более детально.

Начнем с того, что согласно ст.14 вышеупомянутого Федерального закона существует ряд ограничений и условий, касающихся ввоза продукции на территорию Российской Федерации при проведении процесса закупок в целях удовлетворения государственных и муниципальных нужд и развития отечественного рынка.Иванов С. Ограничение на ввоз товаров в Россию. // Информационный портал Госконтракт То есть, например, для того, чтобы поставщик из другой страны был допущен к процедуре аукциона, необходимо, чтобы на российском рынке имелся лишь единичный аналог, либо их не было как таковых, и заявки поступали только от иностранных производителей. При этом существует особый перечень продуктов, попавших под действие введенных законодательством ограничений: в него входит ряд медицинских изделийПостановление Правительства РФ от 5 февраля 2015 г. N 102 "Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 04.03.2018)., жизненно важные продукты фармакологииПостановление Правительства РФ от 30 ноября 2015 г. N 1289 "Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» , частично продовольственные товарыПостановление Правительства РФ от 22.08.2016 N 832 "Об ограничениях допуска отдельных видов пищевых продуктов, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» и радиоэлектроникаПостановление Правительства РФ от 26 сентября 2016 г. № 968 “Об ограничениях и условиях допуска отдельных видов радиоэлектронной продукции, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд”. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

Однако помимо ряда ограничений существуют намного более серьезные запреты, ограничивающие импорт в определенных секторах в целях поддержки отечественного производителя. Все той же 14 статьей Федерального закона №44 высший орган исполнительной власти РФ уполномочен издавать собственные НПА, запрещающие ввоз товаров иностранного происхождения, а также допуск к участию в закупках нерезидентов, предоставляющих свои услуги в сферах машиностроенияПостановление Правительства РФ от 14 июля 2014 г. № 656 “Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд”. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», обороннойПостановление Правительства РФ от 14 января 2017 г. N 9 "Об установлении запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» и легкойПостановление Правительства РФ от 11.08.2014 N 791 (ред. от 26.10.2017) "Об установлении запрета на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, и (или) услуг по прокату таких товаров в целях осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» промышленности, а также продажи мебелиПостановление Правительства РФ от 5 сентября 2017 г. N 1072 "Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров мебельной и деревообрабатывающей промышленности, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 04.03.2018). и программного обеспеченияПостановление Правительства РФ от 16.11.2015 N 1236 (ред. от 20.12.2017) "Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» - исключения составляет лишь продукция стран ЕАЭС (при предоставлении соответствующего сертификата происхождения, выданного уполномоченном органом государства, входящего в ЕАЭС), заявки прочих государств отклоняются сразу же.

В сфере машиностроения в целях развития внутреннего рынка под запрет попало большое количество видов техники, включая транспортные средства для пассажирских перевозок (легковые автомобили, троллейбусы, автобусы) и специальных служб (пожарной инспекции, полиции и др.), а также строительная техника (погрузчики, экскаваторы, катки и пр.) и др. Однако даже при столь жестких ограничениях законодательной базой предусмотрен ряд исключений: закупка импортного оборудования разрешена в случае предоставления заверенной копии специального инвестиционного контрактаАбзац 2, пп. «а» Постановления Правительства РФ от 31 января 2014 г N 656. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» , при отсутствии отечественных аналогов и предоставлении поставщиком акта-экспертизы ТПП РФ о соответствии поставляемого продукта российским требованиям согласно ПП № 719 от 17.07.2015, а также при заказе вне территории Российской Федерации для обеспечения нужд посольств и консульств.

Постановлением ПравительстваПостановление Правительства РФ от 14 января 2017 г. N 9 "Об установлении запрета на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» в целях удовлетворения нужд государственной обороны и защиты суверенитета страны помимо строительной техники и транспортных средств, запрещены иностранные поставки (кроме ЕАЭС) средств авиационного сообщения, а также ряд изделий из пластмассы и такие строительные материалы как песок, камень и т.д. (перечень включает коды по ОКПД-2 и название товара/услуги).

Запреты не обошли стороной и поставщиков товаров легкой промышленности, предлагающих не только их продажу, но и прокат, включая текстиль, постельное белье, одеяла, ковры и т.д. При этом существует два разных списка для федерального и регионального/местного уровней власти (последний охватывает куда меньшее количество позиций), находящихся под запретом для покупки в целях удовлетворения нужд субъектов и муниципалитетов. При этом предусмотрено, что поставка товаров из дружественных стран ЕАЭС также должна удовлетворять такому критерию, как производство материалов (нитки и др.) для конечной продукции на территории стран Евразийского союза с их декларированием в целях предоставления документации заказчику.

Что касается запрета по закупке иностранного программного обеспечения, то здесь необходимо вспомнить о существующем реестре отечественных программ для ЭВМ, который ведется и систематически обновляется Министерством связи РФ: в случае, если данный перечень содержит продукт, отвечающий функциональным требованиям заказчика, то альтернативные варианты, поставляемые иностранными государствами, является запрещенными для закупки властями (декларация поставщика является решающим аргументом).

До 1 декабря 2019 года в Российской Федерации запрещена к ввозу в целях осуществления процесса государственных закупок иностранная мебель вне зависимости от материала, включая мягкуюПостановление Правительства РФ от 5 сентября 2017 г. N 1072 "Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров мебельной и деревообрабатывающей промышленности, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» (дата обращения: 04.03.2018).. Ограничения и запреты по закупке мебельной продукции чрезвычайно схожи с ввозом запрещенной к импорту машиностроительной техники: исключения все также составляет производство в странах ЕАЭС, соответствие характеристикам законодательстваПостановление Правительства РФ от 17.07.2015 N 719 (ред. от 22.12.2017) "О подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» в случае отсутствия отечественных альтернатив (и аналогов в странах-членах Евразийского союза), а также закупки по специальным инвестконтрактам.Ильина Я. Заключаем инвестиционный контракт. // Информационный портал Госконтракт

Помимо перечисленных запретов, все еще осталось несколько деталей, касающихся закупки у поставщиков Турецкой Республики. В мае прошлого года В.В. Путин отменил введенный в 2016 году запрет на закупку турецкой сельскохозяйственной продукцииУказ Президента РФ от 31 мая 2017 г. N 244 "Об отмене некоторых специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» для обеспечения государственных нужд, однако в качестве продукта-“табу” по сей день значатся томаты.

В рассматриваемом контексте также невозможно не упомянуть о 223-ФЗ. В 2016 году Правительством РФ было принято постановлениеПостановление Правительства Российской Федерации от 16 сентября 2016 г. N 925 г. Москва "О приоритете товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами".Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс», вводящее приоритет отечественных услуг и товаров при закупках отдельных видов юридических лиц, которое, однако, не устанавливает перечень продукции, попадающие под действующий национальный режим. Сам закупочный процесс схож с тем, что попадает под нормы Федерального закона №44: в извещении и самой документации содержится информация о существовании приоритетов и понижающего коэффициента, однако ограничения и запреты, рассмотренные в данной главе ранее, отсутствуют.Ильина Я. Импортозамещение в действии, или как не нарушить правила национального режима. // Информационный портал Госконтракт

1.2 Условия допуска к участию в закупках по 44-ФЗ. Составление заявки

Созданные условия для развития внутреннего рынка и поддержки отечественных производителей на законодательном уровнеПриказ Министерства экономического развития РФ от 25 марта 2014 г. N 155 "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» предусматривают ряд преференций для российских поставщиков, представляющих собой не что иное, как преимущество в цене при заключении контракта с поставщиками из России и ряда других стран (в данном случае - страны Евразийского экономического союза) в целях поддержки их экономики в целом и производства в ряде сфере в частности.

Как уже было отмечено ранее, условия допуска к участию в закупках иностранных участников регламентированы ст.14 44-ФЗ и были составлены Министерством Финансов РФ по поручению Правительства, однако ранее другое ведомство [Министерство экономического развития РФ] было уполномочено устанавливать подобного рода условия до апреля 2017 года.Постановление Правительства РФ от 14.04.2017 N 446 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации". Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» Иными словами, несмотря на переход полномочий, приказ Минэкономразвития России продолжает применяться и устанавливает распространение преференций на следующие группы товаров: компьютерное оборудование, мебель для офисов, фармакологические средства, бумагу, продовольствие и пр.

Все поступающие заявки при закупке вышеперечисленных продуктов принимаются и допускаются к участию, однако отечественные поставщики и участники из стран ЕАЭС получают преимущества при определении цены контракта согласно Приказу Минэкономразвития №155 от 25.03.2014. При этом ценовая выгода определяется по-разному в зависимости от выбранного способа процесса закупки.

Так в случае запросов котировок и предложений, а также при проведении конкурса государства-члены ЕАЭС находятся в крайне выгодном положении. В силу того факта, что их заявки оцениваются с понижающим коэффициентом 15%, это дает им конкурентное преимущество перед предложениями участников из прочих стран, однако в конечном итоге цена контракта назначается по той стоимости, которая была заявлена поставщиком изначально.Ч. 4-5 Приказа Министерства экономического развития РФ от 25 марта 2014 г. N 155 "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант» Стоит также помнить о том, что в случае снижения цены контракта поставщики могут набрать равно количество баллов при оценке заявки - в данном случае победителем будет признан участник из стран, входящих в Евразийский союз.Ч. 6. Приказа Министерства экономического развития РФ от 25 марта 2014 г. N 155 "Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Доступ из справ.-правовой системы «Гарант»

Но в случае проведения аукциона преференции определяются совсем иным образом: выигрывает аукцион участник, предложивший минимальную стоимость, однако в случае отсутствия принадлежности поставщика к Евразийскому союзу, цена заключения контракта падает на 15% от первоначальной.Черданцева Т. Преференции по закону 44-ФЗ. // Информационный портал Госконтракт: Стоит также заметить, что в случае заключения контракта с единственным поставщиком, преференции не предоставляются.

Говоря о предоставлении преференций, невозможно не упомянуть о существующих возможных исключениях, когда вышеуказанный приказ Минэкономразвития не имеет силы:

· В случае если закупка содержит продукцию, одновременно включенную и не включенную в перечень;

· Когда в процессе закупок не возникают заявки, содержащие продукцию, произведенную на территории ЕАЭС;

· В случае проведения закупки способом аукциона и предоставления победителем продуктов, произведенных как на территории Евразийского союза (при условии, что цена произведенных продуктов в ЕАЭС превышает половину стоимости всей поставляемой продукции), так и другими иностранными производителями, цена контракта является жесткой и не снижается.

· В случае признания аукциона несостоявшимся (сотрудничество с единственным поставщиком) и т.п.

В случае существования национального режима в стране заказчика, закупочная документация обязательно должна содержать:

· Документы, подтверждающие соответствия участника закупки 44-ФЗ;

· Декларацию о стране происхождения в первой части заявки (сертификат соответствия СТ-1/декларация) в соответствии с Общероссийским классификатором стран мира ОК (МК (ИСО 3166) 004-97) 025-2001;

· Отметку о существовании национального режима;Ильина Я. Импортозамещение в действии, или как не нарушить правила национального режима. // Информационный портал Госконтракт:

· Условия предоставления преференций;

· Установление ответственности поставщика за предоставление заведомо ложных сведений о стране происхождения продукции и т.д.

Рассмотрим некоторые из условий чуть подробнее. Заявка будет отклонена в случае, если участник неправильно указывает страну происхождения поставляемой продукции. Согласно 44-ФЗ в качестве страны происхождения товара может указываться одно либо несколько государств, где товар был произведен.

При этом при указании рассматриваемых данных необходимо помнить о различиях между страной происхождения товара и рядом других терминов. Так наименование происхождения товара содержит в названии место, ассоциируемое с продаваемым продуктом, например, вологодское масло. Место нахождения производителя также не является страной происхождения продукции, как и страна торгового знака, ведь в современных реалиях обычным делом являются регистрация марки на территории одного государства и более дешевое производство в другой стране. К слову, согласно ст.33 знак, место происхождения и название производителя не указываются в описании объекта закупки.

Территория возникновения продукта указывается без сокращений согласно Постановлению Госстандарта России от 14.12.2001 № 529-ст и, как уже было отмечено ранее, указывается в первой части заявки с последующим приложением подтверждающих документов. В случае, если произведенная продукция экспортируется за пределы страны, то необходимо проведение экспертизы в целях определения страны-производителя, однако российский товары для внутреннего оборота просто сертифицируются ТПП РФ. Так ранее упомянутая форма сертификата СТ-1 оформляется в случае экспорта в страны СНГ и действует в течение одного года.Ильина Я. Как определить страну происхождения товара. // Информационный портал Госконтракт:

В силу специфики описанных требований к документации в случае существования национального режима заказчикам необходимо:

· В обязательном порядке требовать к предоставлению декларацию или сертификат соответствия для товаров на предмет проверки производства странами ЕАЭС;

· В обязательном порядке обоснованно отклонять заявки, в которых не предоставлена информация о государстве-производителе;

· Уведомлять участников закупки о возможности наступления ответственности при предоставлении недостоверной информации о стране-производителе продукции;

· Безошибочно проверять поступающие заявки на предмет соответствия требуемым характеристикам и помнить о наступлении административной ответственности в случае ошибочного принятия к процессу закупки несоответствующей требуемым критериям заявки от участников.

Затрагивая тему происхождения продукции, невозможно не изучить более подробно требования к локализации производства, оказывающей критическое значение в вопросе выбора поставщика, как уже было сказано ранее, в рассматриваемой сфере машиностроения. После вступления в 2014 ПП РФ №656 при производстве машин обязательным условием было осуществление 5 и более производственных операций на территории РФ, с января прошлого года данное количество увеличилось до 11, включая процессы монтажа, сварки и конечных контрольных тестов изготовленного оборудования, для автобусов, также легковых и грузовых автомобилей.

Помимо требуемого количества производственных операций существуют ограничения по допустимой доле добавленной стоимости и проценту зарубежных составляющих в конечном продукте. Так для таких категорий строительной спецтехники как дорожные катки, экскаваторы и бульдозеры установлено правило, гласящее, что стоимость использованных зарубежных компонентов в конечной цене продукта не может быть больше 50 процентов, в которых доля стоимости отдельных частей, используемых преимущественно для того или иного производимого транспортного средства, не может превышать 5%, что вынуждает зарубежных производителей локализовывать сборку дорогих и больших составных частей на территории РФ.

Иными словами, действующее законодательство переориентирует производителей техники с существующей крупноузловой сборки, когда, к примеру, на отечественный завод приходят готовые крупные детали с зарубежного “материнского”, на более глубокую локализацию.

Помимо прочего, существуют и другие требования уже к промышленной сборке легковых автомобилей в особых экономических зонах, к которым относят производство на территории КалининградаСоглашение по вопросам свободных (специальных, особых) экономических зон на таможенной территории Таможенного союза и таможенной процедуры свободной таможенной зоны от 18 июня 2010 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» , при которых статус происхождения конечного продукта определяется в особом предусмотренном порядке, а необходимый перечень производственных операций отсутствует как таковой (в этом случае применимы нормы соглашенияСоглашение о Правилах определения страны происхождения товаров в Содружестве Независимых государств от 20 ноября 2009 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» . Кроме этого, продукции, произведенной на территории особой экономической зоны, присваивается статус товара Таможенного союза, если адвалорная доля является равной 30%.

К слову, затрагивая вопросы локализации производства зарубежных производителей на территории РФ, стоит отметить, что преимущественно заинтересованные в российском рынке поставщики уже создали свое производство на отечественном пространстве в силу ряда экономических причин. Так производство легковых автомобилей, спрос на которые со стороны государственных закупщиков является сопоставимым затратам на локализацию сборки в РФ, уже создано на местной территории. Что касается локализации специализированной строительной техники, то далеко не во всех ее подкатегориях спрос со стороны государства является достаточным для осуществления глубокой локализации, что в конечном итоге может вылиться в ограничение конкуренции, ценовые скачки и потерю качества, о чем более детально речь пойдет во второй главе настоящей исследовательской работы.

1.3 Релевантный международный опыт в сфере импортозамещения в рамках проведения государственных и муниципальных закупок

Рассматривая плюсы и минусы введения национального протекционистского режима в сфере закупок для удовлетворения государственных и муниципальных нужд, представляется необходимым ознакомиться с существующим аналогичным международным опытом проводимой политики импортозамещения, как правило, развивающейся в трех возможных направлениях. Первый сценарий сопряжен с максимальным выпуском собственной продукции, ориентированным на количество, в то время как импорту подлежат лишь отсутствующие товары, либо те, производство которых является более дорогостоящим (СССР, страны Южной Америки). Другим вариантом является активная государственная поддержка наиболее многообещающих рыночных сегментов (машиностроение и микроэлектроника получили существенную поддержку госсектора в странах Восточной Азии). Третья опция предполагает поощрение экспортоориентированных отраслей производства (США, Китай, Япония, Индия, Тайланд и др.).Гулин К.А., Мазилов Е.А., Ермолов А.П. Импортозамещение как инструмент активизации социально-экономического развития территорий. // Проблемы развития территории. № 3(77). 2015. С. 9

Что касается наиболее “громких” проектов, связанных с поддержкой отечественных производителей и развитием внутреннего рынка, то в контексте поднятого вопроса невозможно не упомянуть о созданном еще в 30-ых годах прошлого столетия пакте “Покупай американское”, принятом Конгрессом Соединенных Штатов Америки в рамках введения барьера доступа на американский рынок для иностранных поставщиков, а также внутренней мобилизации и увеличения занятости населения, несмотря на противоречие нормам ВТОKnapp Laurence A. The Buy American Act: A Review and Assessment. // Columbia Law Review. Vol. 61, No. 3. p. 435. Данный закон запрещает использование зарубежной продукции в целях исполнения государственных заказов за исключением случаев, когда цена импортного товара оказывается ниже стоимости отечественных в два раза, либо их качество разнится на такую же величину.Гущин А.Ю. Направления модернизации системы государственного заказа в России на основе адаптации зарубежного опыта. // Творчество молодых ученых. 2011.с.99 -101 Также как и в случае преференций со стороны России для поставщиков из ЕАЭС, власти США предусмотрели схожие льготы для государств-партнеров, членов НАТО и ряда других стран (Израиль и др.).

В свою очередь, протекционизм на рынке государственных закупок характерен и для Китая. В соответствии с китайским действующим законодательством и законом о государственных закупках в частности, существует норма, регламентирующая, что компании с государственным участием и сами государственные учреждения обязаны закупать товары и услуги, произведенные на территории Китая (продукты, не менее половины которых в процентном соотношении созданы на территории КНР) кроме случаев, когда импортная продукция обходится дешевле более чем на 20%. Кроме этого, в Китае существует план развития науки и техники до 2020 года, предусматривающий, что закупки правительственными учреждениями и госкомпаниями должны производиться в рамках действия особых каталогов, содержащих высокотехнологичные инновационные продукты, созданные китайскими резидентами в рамках патентов.Georghiou L., Edler J., Uyarra E., Yeow J. Policy instruments for public procurement of innovation: Choice, design and assessment. // Technological Forecasting and Social Change. Vol. 86. 2014. P.6. Рассмотренная выше модель взаимосвязи исполнения госконтрактов и развития инновационной деятельности частично реализуется и на территории РФ: аналогом китайского каталога в России является реестр инновационных продуктов, который в отличие от Китая носит всего лишь рекомендательный, а не обязательный характер для государственных заказчиков.Шувалов С.С. Современные тенденции развития системы государственных закупок для стимулирования инновационного обновления экономики. // Экономическая система развития государства вчера, сегодня, завтра. 2015. С. 78

Международный передовой опыт перенимают и наши соседские страны. Так украинские власти выступают за введение правила учета национальной составляющей при исполнении государственных контрактов. Законопроект “Покупай украинское” в первом чтении предусматривал введение преференций для местных поставщиков в размере 15-25%.

Представители Украины, в своих стремлениях поддержать отечественных производителей и внутренний рынок, ставят в пример все те же “страны-передовики”, приводя следующие аргументы: ожидается, что в Соединенных Штатах уже к 2020 году в транспортной сфере доля местных производителей на рынке достигнет 70 процентов, турецкие власти в рамках исполнения государственного заказа придерживаются правила, что местная составляющая должна превышать 15 процентов, а государственные заказчики в Китае также жестко ограничивают импортные поставки, допуская их в случае, когда закупаемая продукция не производится на территории страны.

Так или иначе, но ожидается, что предлагаемый законопроект не станет в полной мере запрещать импорт продукции, а лишь предоставит существенные преференции местным поставщикам в зависимости от степени локализации производства в размере 11 процентов на утвержденный перечень продукции, с большой долей вероятности включающий такую стратегически важную сферу как машиностроение.Производители считают закон «Покупай украинское!» необходимым минимумом господдержки // Новостной портал uaprom.info

Однако всегда в случае введения подобных крупномасштабных изменений, находятся недовольные стороны. По данным СМИ и проведенным социологическим опросам порядка 90% украинских предпринимателей против вступления в силу описанного выше законопроекта, несмотря на тот факт, что данное нововведение позволит выигрывать тендеры местным производителям даже в случае, если цена их коммерческого предложения будет выше, нежели стоимость продукции или услуг, предложенная при прочих равных зарубежными представителями на торгах.В правительстве заявили, что 88% украинского бизнеса против закона "Покупай украинское" // Новостной украинский портал “24 канал”

Описанная ситуация вновь заставляет задуматься о существовании “подводных камней” для бизнеса и неоднозначности последствий введения какого бы то ни было из возможных видов протекционизма, описанных ранее в настоящем разделе исследовательской работы.

Рассматривая внедренный национальный режим в России, в качестве проводимой правительством политики импортозамещения, можно выделить ряд положительных и отрицательных последствий его действия. К плюсам можно отнести ряд следующих моментов:

· Зарубежные поставки товаров начинают играть все меньшую роль в жизни государства; (с 2015 года в России увеличилось количество заводов по производству фармакологической продукции, открылись биомедицинские технопарки)Порошин С.А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в условиях импортозамещения: за и против. // Евразийское Научное Объединение. № 1 (13). 2016. С.94

· Внедрение национального режима и политики импортозамещения стимулирует развитие малого и среднего бизнеса, а также увеличивает приток средств в сферы инновационного развития;

· Национальный режим провоцирует возникновение филиалов зарубежных компаний на территории РФ с целью допуска к участию в закупочном процессе, что приводит к возникновению новых рабочих мест для россиян.

Однако, несмотря на значимость положительных моментов от существования национального режима, необходимо обратить внимание на следующие возможные трудности:

· Доля импорта в отечественной экономике является сравнительно большой, а процесс импортозамещения в той или иной отрасли с большой долей вероятности занимает более 5-ти лет и необязательно проходит успешно, по мнению экспертов;Воронов В. Импортозамещение для Рогозина // Радио Свобода

· Законодательная база, регламентирующая ограничения по закупкам у иностранных поставщиков является очень противоречивой, содержит пробелы, приводящие к различной трактовке НПА или даже их обходу;

· Отечественные производители в ответ на политику протекционизма могут повышать цены на свою продукцию в погоне за максимизацией собственной прибыли, как правило, снижая качество производимого товара.Порошин С.А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в условиях импортозамещения: за и против. // Евразийское Научное Объединение. № 1 (13). 2016. С.94

Частично подытоживая вышесказанное, хочется заметить, что импортозамещение в любой его вариации является мощным экономическим и геополитическим инструментом, результатом применения которого должна быть не столько “слепая” государственная поддержка отечественных производителей, предлагающих не всегда конкурентоспособный уровень выпускаемой продукции, сколько ориентация на увеличение объема экспорта и занятие устойчивой позиции в той или иной сфере на мировой арене в качестве уникального поставщика достойных товаров. Введение преференций в зависимости от локализации сборки действительно является способом существенной поддержки местных производителей, однако жесткий запрет на импорт продукции, стопроцентными аналогами которой государство не располагает, не всегда является хорошей идеей.

Глава 2. Практика государственных и муниципальных закупок в сфере машиностроения

2.1 Обзор отечественного рынка строительной техники

В современных реалиях в условиях развития и субсидирования строительного рынка специализированная техника продолжает пользоваться большим спросом. К 2013 году отечественный рынок продуктов машиностроения уже расширялся в 2,7 раз по сравнению с послекризисным 2009, при этом почти две трети предлагаемой продукции имело зарубежное происхождение (на долю российских производителей приходилось порядка 36%). В качестве катализатора подобного роста и полученных процентных соотношений эксперты выделяли такие причины как расширение компаний иностранного происхождения на российском рынке (данная тенденция имеет как положительные, так и негативные последствия, как было замечено в предыдущей главе), ценовая политика китайских производителей, предлагающих продукцию более высокого качества, нежели отечественные поставщики, а также введение утилизационного сбора (далее - утильсбор) в 2012 года во время вхождения РФ в ВТО, распространившегося в том числе на российских производителей помимо компаний-импортеров, одновременно со снижением размера таможенных пошлин при ввозе продукции.Рынок спецтехники в России: почему импортировать выгоднее? // Официальный портал РБК

Резкие послекризисные спады в объемах продаж новых машин вынудили производителей переориентироваться на производство запчастей, а потребителей - максимально продлевать срок службы ранее закупленной техники вместо покупки новой.Рынок дорожно-строительной техники: В условиях кризиса российские производители меняют тактику // Официальный портал маркетингового и консалтингового агентства IndexBox Увеличение ставки утилизационного сбора (в 2016 уже происходила индексация на 65%, с 1 апреля 2018 года ставка вновь была повышена), скачки валютного курса и сохранение высоких цен на импортные транспортные средства и комплектующие способствуют продолжению сокращения доли закупаемых продуктов машиностроения из-за рубежа. Ведь, к примеру, по мнению аналитиков, повышение утильсбора будет компенсировано специализированными субсидиями со стороны государства, в то время как импортерам придется еще больше повышать цену на конечный продукт.В России повышаются ставки утилизационного сбора на автомобили // Аналитическое агентство Автостат

В качестве одной из причин сильного роста цен на рынках продажи таких транспортных средств как, к примеру, экскаваторы или бульдозеры, исследователи выделяют расширение зарубежных компаний за счет отечественной территории (ООО «Komatsu Manufacturing rus», ООО «Катерпиллар тосно» и т.д.), где производители занимаются лишь конечной сборкой транспортных средств, оставляя установленную за рубежом цену практически неизменной. Волатильный курс также часто “не играет на руку” закупщикам в силу того факта, что внутрь цены импортируемого средства также закладываются различные сборы (таможенная пошлина и др.). Помимо всего прочего, отмечается, что большинство поставок автотранспортных средств происходит через Дальний Восток, несмотря на то, что места их использования являются довольно отдаленными, что существенно снижает привлекательность цен ввиду излишних транспортных расходов на транспортировку в глазах покупателей.

Иными словами, беря во внимание описанные выше данные, уже на данном этапе исследования можно предположить, что помимо введения запрета на импорт, существует огромное количество макроэкономических факторов, влияющих на цену предложения и динамику объема спроса на рынке: под воздействием скачков курса и удорожания техники, а также в связи с рядом ранее изложенных причин, доля импортных поставок варьируется не без помощи “невидимой руки рынка”.

На сегодняшний день, к слову, больше 95% всего отечественного производства сосредоточено в трех федеральных округах: Центральном ФО (43% в 2015), Приволжском ФО (40% в 2015), Уральском ФО (12% в 2015) (см. рис.1).

Рис.1 - Отечественный рынок дорожно-строительной техники в 2013-2016 гг., производство по округам

Источник: аналитика маркетингового агентства IndexBox.

Подтверждают ранее изложенные предположения о снижении объема поставок импортной продукции на рынке и существующие аналитические отчеты и официальная статистика, которые демонстрируют нисходящий тренд в процентном отношении закупаемой спецтехники на протяжении 2013-2016 гг. и увеличение доли отечественной продукции на рынке:

Доля импортируемых машин стала снижаться после 2014 года, а начиная с 2016 года, стало расти отечественное производство. К примеру, по сравнению с 2015 годом, 2016 был ознаменован увеличением производства погрузчиков на 20,3%, экскаваторов на 19,7%, бульдозеров на 23,3%. Менее приятная ситуация связана с автогрейдерами - за рассматриваемый период производство упало более чем на 30%, падение производства фронтальных погрузчиков в 2016 году составило 62,5%.Производство и импорт спецтехники в России: тенденции и перспективы // Информационно-аналитическая компания VVS

Рис.2 - Отечественный рынок дорожно-строительной техники в 2013-2016 гг.

Источник: аналитика маркетингового агентства IndexBox.

Рис.3 - Отечественный рынок дорожно-строительной техники в 2016 г.

Источник: составлено автором на основе открытых данных портала Государственной службы статистики

Однако в целом согласно статистике Министерства промышленности и торговли в прошлом году производство дорожно-строительной специализированной техники увеличилось на 28%, а поставки на отечественный рынок возросли еще на 9% по данным “Росспецмаша”.Ввозные пошлины на спецтехнику предлагают повысить в России // Приморская газета

Рис.4 - Доля отечественной дорожно-строительной техники от совокупного объема потребления в 2013-2016 гг.

Источник: аналитика маркетингового агентства IndexBox.

И действительно, профессиональная периодика “Спецтехника и коммерческий транспорт” информирует читателей о существенном подъеме производства в 2017 году в таких категориях спецтехники как фронтальные погрузчики (+40%), экскаваторы (+10%), колесные краны (+25%) и т.д. (см. рис. 5)Рынок строительной техники - 2017. Лед тронулся. // Спецтехника и коммерческий транспорт. №2. 2018. с.25

Рассматривая динамику в производстве и последствия введения национального режима в сфере машиностроения, невозможно не упомянуть о том, что среди категорий спецтехники существует ряд тех, где отечественные поставщики традиционно занимают большую часть рынка, к примеру, автокраны (доля рынка в 2017 - 92%), в то время как импортные фронтальные погрузчики пользуются огромным спросом (доля отечественных производителей составила всего 8% в 2017 году) со стороны заказчиков. Рынок строительной техники - 2017. Лед тронулся. // Спецтехника и коммерческий транспорт. №2. 2018. с.25

Рис.5 - Динамика доли отечественной дорожно-строительной техники в 2016-2017 гг.

Источник: данные ЗАО “Стройдормаш”.Рынок строительной техники - 2017. Лед тронулся. // Спецтехника и коммерческий транспорт. №2. 2018. с.26

Беря за основу последние имеющиеся данные государственной службы статистики и коммерческую периодику, в графическом виде флуктации рынка можно представить в следующем виде:

Таблица 1 Динамика отечественного производства спецтехники, 2016-2017 гг.

Однако несмотря на существенный прирост в производстве в отдельных категориях спецтехники, доля отечественных поставщиков все еще не является существенной во всех категориях спецтехники: доля отечественных производителей на рынке продаж дорожных катков составляет 20%, а на рынке экскаваторов и вовсе всего 10%.Рынок строительной техники - 2017. Лед тронулся. // Спецтехника и коммерческий транспорт. №2. 2018. с.26

Рис.6 - Отечественный рынок дорожно-строительной техники по категориям в 2013-2016 гг.

Источник: аналитика маркетингового агентства IndexBox.

Кроме этого, далеко не во всех сегментах спецтехники отечественная продукция представлена в широком ассортименте: иногда счет идет на единицы. Устаревшая техника (см. рис. 7) существенно тормозит трудоемкий процесс производства, а специфика рассматриваемой сферы предполагает колоссальные материальные затраты при выходе фирм на рынок, что может выражаться в удорожании отечественного оборудования (см. рис.8), а проигрыш зарубежным коллегам в качестве поставляемой продукции и вовсе вынуждают уходить многих производителей из бизнеса.

Несмотря на тот факт, что во многих секторах доля поставляемой отечественной спецтехники увеличивается, для российских производителей существует ряд “подводных камней”. Несколько лет назад президентом России был задан вопрос одному из производителей сельскохозяйственной техники, касающийся того, что компании, производство которых локализовано за границей России, отказываются переносить его на отечественную территорию.

Рис.7 - Динамика удельного веса машин с истекшим сроком службы от общего числа транспортных средств по категориям за 2011-2016 гг., в процентах

Источник: составлено автором на основе открытых данных портала Государственной службы статистики

Рис.8 - Ценовая динамика в разных категориях дорожно-строительной техники на отечественном рынке в 2013-2016 гг. в процентах к пред.году

Источник: аналитика маркетингового агентства IndexBox.

При этом предприниматель тогда назвал ряд причин, вынуждающих переносить производство техники из России (хотя более низкие цены на газ, а также на человеческий труд все еще являются привлекательными для предпринимателей), а именно:

· В ряде стран расходы на электроэнергию обходятся значительно дешевле;

· Охранные расходы и затраты на транспортировку куда ниже;

· Среди других плюсов были отмечены: дешевые кредиты, низкие налоги и минимизированные бюрократические проволочки.

Тем не менее, ожидается, что к 2030 году отечественный рынок строительной техники расширится еще в полтора раз, а доля российских поставок на рынке будет доходить до 70% (сейчас она составляет порядка 38%).В России повышаются ставки утилизационного сбора на автомобили // Аналитическое агентство Автостат Однако при всех самых благоприятных прогнозах правительства необходимо помнить о том, что ограничение ввоза строительной техники может привести к существенному снижению предлагаемых к поставке позиций, снижению качества и росту цен, которое будет трудно проанализировать ввиду факта систематического повышения стоимости металлических исходников и т.д.