Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9 : 342.6 (477)

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

Київ - 2014

Робота виконана у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України

доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України

Оніщенко Наталія Миколаївна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, завідувач відділу теорії держави і права;

доктор юридичних наук, професор Якимчук Микола Костянтинович, Національна академія прокуратури України, перший проректор;

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України Конопльов В'ячеслав В'ячеславович, Харківський національний університет внутрішніх справ, декан Євпаторійського факультету

Захист відбудеться “23” квітня 2014 р. о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.139.01 у Відкритому міжнародному університеті розвитку людини “Україна” за адресою: 03115, м. Київ, вул. Львівська, 23

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Відкритого міжнародного університету розвитку людини “Україна” за адресою: 03115, м. Київ, вул. Львівська, 23

Автореферат розісланий “21” березня 2014 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради С.О. Короєд

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Починаючи зі здобуття Українською державою незалежності відбувається поступовий і цілеспрямований процес пошуку нової моделі системи та структури органів державного управління, які б відповідали потребам демократичного суспільства. Проте навіть більш ніж через два десятиліття цих трансформацій система органів державного управління в Україні залишається такою, що не відповідає вимогам правової держави, а інколи і суперечить суспільним інтересам. Сьогодні в Україні відбуваються радикальні зміни, що свідчать про серйозну структурну модернізацію в різних сферах суспільного життя, про зростання активності та значущості центральних органів виконавчої влади. На жаль, існуюча модель центральних органів виконавчої влади, що перейшла в спадок від пострадянського етапу розвитку суспільства і держави, далеко не завжди сприяє тим позитивним зрушенням, які спостерігаються останнім часом.

За таких умов особливого значення набуває проблема встановлення особливостей організаційно-правового забезпечення функціонування центральних органів виконавчої влади України. Сьогодні все більша кількість дослідників звертається до вивчення найважливіших питань адміністративного права, пов'язаних з організаційно-правовим забезпеченням діяльності органів державної влади, і особливо центральних органів виконавчої влади. Ця проблема уявляється достатньо складною і багатоаспектною, такою, що вимагає серйозного теоретичного осмислення і комплексного аналізу нормативного матеріалу, накопиченого у процесі його практичної реалізації. При цьому без чіткого визначення таких базових понять, як-от: «принципи та форми організаційно-правового забезпечення», «центральні органи виконавчої влади», «правосуб'єктність органів виконавчої влади» - неможливо говорити про будь-яку серйозну модернізацію державного управління суспільством.

Крім того, достатньо складно усвідомлювати процес демократизації держави, не звертаючись до аналізу значної кількості нормативно-правових актів, що стосуються низки фундаментальних питань, пов'язаних із визначенням правового статусу, принципів і форм, організації діяльності та функціонування центральних органів виконавчої влади України. Аналіз розвитку нового типу державного устрою в нашій державі за порівняно невеликий проміжок часу незалежності дозволяє зробити висновок про те, що в Україні ще немає ефективно діючого державного апарату й системи органів управління, відсутнє зважене та об'єктивне керівництво достатньо складним механізмом економіки, соціально-культурної сфери та суспільно-політичного устрою. Насамперед це стосується організації і діяльності центральних органів виконавчої влади. Усе це дозволяє зробити конструктивний висновок про те, що дослідження проблемних питань функціонування центральних органів виконавчої влади України, їх організаційно-правового забезпечення на сучасному етапі суспільного розвитку набуває особливої гостроти й актуальності.

Теоретичну основу дисертаційної роботи становлять напрацювання представників вітчизняної і зарубіжної юридичної науки різних історичних періодів у галузі адміністративного та конституційного права, теорії держави та права, серед яких: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, І.Л. Бачило, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, Ю.М. Козлов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, В.В. Конопльов, О.Д. Крупчан, Є.Б. Кубко, В.М. Марчук, Н.Р. Нижник, Н.М. Оніщенко, П.М. Рабинович, В.М. Селіванов, В.Ф. Сіренко, О.Ф. Скакун, Ю.О. Тихомиров, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, М.К. Якимчук та інших. Однак, незважаючи на значну кількість наукових праць, опублікованих останніми роками, необхідність оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади, з одного боку, та відсутність комплексних наукових досліджень з цієї проблематики - з іншого, зумовлюють актуальність та важливість наукового дослідження із зазначеної проблеми в умовах проведення адміністративної реформи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дисертаційного дослідження належить до числа пріоритетних у галузі адміністративного права, а також розбудови системи центральних органів виконавчої влади України. Роботу виконано відповідно до розділу V Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810/98, Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012, а також п. 47 додатку 13, п. 18 додатку 14 Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр., затверджених наказом МВС України від 29.07.2010 № 347.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб з урахуванням розробок юридичної науки, вимог чинного законодавства України та узагальнень практики його застосування визначити концептуальні засади оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади України та виробити практичні пропозиції і рекомендації, спрямовані на забезпечення ефективності реалізації центральними органами виконавчої влади внутрішньої і зовнішньої політики в усіх сферах суспільного життя.

Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження ставляться такі основні задачі:

- розкрити історіографію становлення та розвитку центральних органів виконавчої влади України;

- визначити поняття та надати загальну характеристику центральних органів виконавчої влади України;

- сформулювати критерії ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади України;

- з'ясувати основні недоліки та переваги нормативно-правової діяльності центральних органів виконавчої влади України;

- визначити принципи організації та діяльності центральних органів виконавчої влади України;

- розкрити організаційно-правові форми діяльності центральних органів виконавчої влади України;

- охарактеризувати особливості функціонування центральних органів виконавчої влади України як суб'єкта адміністративно-правового регулювання;

- встановити місце та значення центральних органів виконавчої влади у системі суб'єктів забезпечення євроінтеграційних процесів в Україні;

- сформулювати принципи євроінтеграційної діяльності центральних органів виконавчої влади України;

- розкрити організаційно-правові форми реалізації центральними органами виконавчої влади євроінтеграційної політики;

- висвітлити нормативно-правове забезпечення євроінтеграційних процесів центральними органами виконавчої влади України;

- визначити шляхи оптимізації структури центральних органів виконавчої влади;

- напрацювати пропозиції щодо удосконалення правового статусу центральних органів виконавчої влади;

- обґрунтувати напрями удосконалення матеріально-технічної, кадрової та інформаційної бази реалізації публічної влади в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються під час функціонування центральних органів виконавчої влади України.

Предметом дослідження є теоретико-правові засади оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є діалектичний метод пізнання правових явищ, який дозволив вирішити поставлені завдання щодо організаційно-правового забезпечення функціонування центральних органів виконавчої влади України у їх взаємодії. За допомогою формально-логічного методу досліджено понятійно-категоріальний апарат функціонування центральних органів виконавчої влади, сформульовано практичні висновки та рекомендації (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2, 2.3, 4.3). Компаративістський метод використано при визначенні нормативно-правової діяльності центральних органів виконавчої влади (підрозділ 1.4).Застосування історико-правового методу дозволило дослідити генезис наукової думки щодо становлення та розвитку центральних органів виконавчої влади України (підрозділ 1.1). Системно-структурний і системно-функціональний методи застосовано для визначення нормативно-правового забезпечення євроінтеграційних процесів центральними органами виконавчої влади (підрозділ 3.4). Для оптимізації структури центральних органів виконавчої влади та удосконалення їх правового статусу застосовано методи прогнозування та моделювання (підрозділи 4.1, 4.2). Використання в дисертації методу аналізу та формально-юридичного методу дозволило глибше проаналізувати специфіку і особливості реалізації центральними органами виконавчої влади євроінтеграційної політики (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3). Зазначені вище методи дослідження використовувалися в комплексі, що забезпечило переконливість результатів наукового пошуку.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників.

Нормативною базою роботи слугують нормативно-правові акти національного законодавства радянського та сучасного періодів, проекти законів та інших нормативних документів. Дисертант також вивчав досвід роботи центральних органів виконавчої влади деяких зарубіжних держав, який може бути враховано і використано в Україні.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів, які складають систему виконавчої влади в Україні, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали, статистичні дані і фактологічні матеріали щодо організації діяльності системи органів виконавчої влади, результати анкетування та інтерв'ювання 423 респондентів, з яких 201 - пересічні громадяни, 135 - працівники центральних органів виконавчої влади, 34 - працівники місцевих державних адміністрацій, 73 - фахівці у галузі права.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень теоретико-правових засад оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади України. У результаті проведеного дослідження визначено концептуальні основи подальшого реформування центральних органів виконавчої влади України, сформульовано ряд нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. До найбільш значущих належать такі:

вперше:

- зроблено висновок про недоцільність пошуку універсального критерію ефективності діяльності центральних органів виконавчої влади за монокритеріальним підходом. Зокрема, до основних критеріїв ефективності віднесено такі: 1) дієвість виконання поставлених завдань; 2) належний рівень нормативно-правового забезпечення; 3) достатність фінансування; 4) модернізація організаційної структури; 5) стабільність політичної системи; 6) високий професійний рівень кадрового забезпечення; 7) стимулювання праці державних службовців; 8) взаємозв'язок центральних органів виконавчої влади з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та громадськістю;

- надано авторське визначення поняття оптимізації структури центральних органів виконавчої влади, під якою запропоновано розуміти: 1) процес вибору найкращого варіанта структурної організації роботи системи органів виконавчої влади із переліку можливих для забезпечення належного рівня виконання передбачених законом функцій, завдань і повноважень з урахуванням об'єктивних вимог і обмежень матеріального, фінансового, кадрового, соціально-політичного та часового характеру під впливом внутрішніх і зовнішніх факторів впливу; 2) упорядковану комплексну діяльність уповноважених органів, спрямовану на модернізацію існуючих механізмів адміністративної діяльності та формування найкращих організаційно-структурних умов функціонування системи центральних органів виконавчої влади (варіантів, методів, форм, принципів, програм), які характеризуються доцільністю, раціональністю, ефективністю, альтернативністю та процесуальністю дій;

- рекомендовано вжити наступних заходів щодо удосконалення правового статусу центральних органів виконавчої влади: 1) реформувати законодавчу базу таким чином, щоб Президент України не мав змоги здійснювати неконституційні повноваження, закріплюючи не належні йому за Конституцією установчі та кадрові повноваження стосовно центральних органів виконавчої влади; 2) закріпити на конституційному рівні правовий статус не тільки Кабінету Міністрів України та місцевих адміністрацій, а й центральних органів виконавчої влади; 3) збалансувати повноваження уряду і президента; 4) переглянути положення Указу Президента України «Про оптимізацію центральних органів виконавчої влади», відмовившись від ліквідації урядових комітетів та урядових органів і децентралізуючи таким чином виконавчу владу; 5) при реструктуризації та реформуванні центральних органів виконавчої влади необхідно уникати поєднання в одному органі виконання конфліктних функцій; 6) позбавити центральні органи виконавчої влади (окрім міністерств) функцій щодо розробки політики; 7) у міністерствах слід чітко виокремити посаду керівника апарату; 8) перейти до використання функціонального принципу створення міністерств у поєднанні з галузевим; 9) визначити нормативно-правовий статус членів Кабінету Міністрів України та керівників інших центральних органів виконавчої влади; 10) підвищити публічність і колегіальність у роботі уряду, рівень ефективності міжміністерської координації тощо;

удосконалено:

- розуміння ознак центральних органів виконавчої влади, до яких віднесено такі: а) є складовою апарату державного управління, який належить до числа складних самоврядних інституційних систем; б) відповідальні перед Президентом України та підконтрольні й підзвітні Верховній Раді України; в) є носіями владних повноважень, компетенція яких поширюється на всю територію держави; г) діють від імені та за дорученням держави на основі норм чинного законодавства; ґ) мають власну організаційно-штатну структуру; д) реалізують виконавчо-розпорядчу діяльність в юридично-владній формі;

- критерії класифікації нормативно-правових актів, які ухвалюються центральними органами виконавчої влади: 1) за змістом; 2) органом, який приймає акт; 3) колом осіб, на які цей акт поширюється; 4) за часом дії; 5) за юридичною силою нормативно-правового акта; 6) за формою зовнішнього вираження; 7) за об'єктом управління; 8) за юридичною назвою; 9) за масштабом впливу; 10) за терміном реалізації;

- перелік видів організаційно-правових форм діяльності центральних органів виконавчої влади: а) підготовка, прийняття та реалізація рішень центральних органів виконавчої влади; б) координація діяльності органів у системі виконавчої влади; в) організаційні, реєстраційні, дозвільні та інші форми; г) консультативна та інформаційна діяльність; ґ) облікові, аналітичні, програмні форми роботи; д) взаємодія органів виконавчої влади з іншими гілками та інститутами державної влади; е) інформаційне забезпечення усіх суб'єктів у системі виконавчої влади; є) державний контроль та нагляд;

- характерні ознаки оптимізації структури центральних органів виконавчої влади: 1) процесуальність, динамічність і стадійність; 2) правовий, стратегічний, закономірний та об'єктивний характер; 3) наявність об'єкта та кола суб'єктів; 4) орієнтація на мінімальні витрати часу, матеріально-фінансових ресурсів і людського капіталу; 5) вплив внутрішніх і зовнішніх факторів та умов; 6) механізм здійснення оптимізації (методи, форми, принципи, інформаційно-технічна база); 7) доцільність, альтернативність, раціональність та ефективність;

- напрямки матеріально-технічного забезпечення діяльності центральних органів виконавчої влади: 1) модернізація нормативно-правової бази; 2) реформування інституційних та організаційних основ функціонування центральних органів виконавчої влади; 3) інформаційний та інноваційний розвиток у діяльності уряду та інших центральних органів виконавчої влади; 4) оптимізація матеріально-фінансового забезпечення здійснення реформи публічної адміністрації; 5) підвищення ефективності кадрової політики держави;

- поняття принципів євроінтеграційної діяльності центральних органів виконавчої влади, а також правотворчої, правозастосовчої та регулятивної діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері реалізації євроінтеграційної політики держави;

дістали подальшого розвитку:

- дослідження історико-правових аспектів організаційно-правового забезпечення функціонування центральних органів виконавчої влади України, згідно з якими розвиток та становлення виконавчої влади, залежно від історичного періоду, політичного становища України, умовно розділений на три етапи, кожний з яких має свої специфічні тенденції розвитку;

- поділ принципів функціонування центральних органів виконавчої влади залежно від напрямку діяльності на: а) принципи діяльності: законності, верховенства права, відкритості, забезпечення дотримання прав і свобод людини і громадянина, забезпечення єдності державної політики, прозорості, безперервності, об'єктивності, незалежності, гласності, дієвості, цілеспрямованості і наукової обґрунтованості; б) принципи організації: єдиноначальності, системності та відповідальності;

- перелік основних функцій центральних органів виконавчої влади, до яких віднесено такі: 1) функція охорони суспільного порядку й забезпечення національної (державної) безпеки; 2) регулятивна функція; 3) функція забезпечення прав та свобод громадян; 4) контрольна функція; 5) нормотворча функція; 6) оперативно-управлінська функція; 7) юрисдикційна функція;

- характеристика організаційної діяльності центральних органів виконавчої влади, до видових ознак якої віднесено: 1) її здійснюють власне центральні органи виконавчої влади (суб'єктна ознака); 2) вона здійснюється на державному рівні; 3) має цільовий різновекторний характер, тобто спрямована на: а) виконання завдань соціального управління (у широкому розумінні); б) здійснення завдань державного управління на державному рівні функціонування соціуму; в) вирішення питань державного значення в інтересах суспільства (об'єктна ознака); г) здійснення і підвищення якості діяльності центральних органів виконавчої влади; 4) має евристичний характер (здійснюється вибір оптимальних варіантів реалізації повноважень центральних органів виконавчої влади); 5) має інноваційний характер (з її допомогою можливе вирішення низки проблемних питань, регламентація яких не відображена в компетенції центральних органів виконавчої влади);

- дослідження діяльності центральних органів виконавчої влади у системі суб'єктів забезпечення євроінтеграційних процесів в Україні на прикладі урядових органів, зокрема Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Міністерства юстиції України, Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства закордонних справ, Міністерства охорони здоров'я України;

- шляхи удосконалення нормативно-правового забезпечення євроінтеграційного процесу: створити робочі групи з експертів європейського та національного права і галузевих експертів та безпосередніх виконавців; залучати міністерства, центральні органи державної влади, провідних експертів національного та європейського права, галузевих спеціалістів, економістів, представників судової влади та громадськості; забезпечити процес програмування адаптації у кожній пріоритетній сфері через: визначення обсягів та забезпечення перекладів правових актів ЄС; проведення порівняльно-правового аналізу відповідності національного законодавства праву ЄС; розробку конкретних рекомендацій щодо необхідності приведення нормативних актів у певній сфері у відповідність до права ЄС; визначення на підставі таких рекомендацій переліку проектів нормативних актів, що мають бути розроблені з метою приведення сфери законодавства у відповідність до права ЄС; розробку визначених проектів нормативних актів, їх ухвалення та імплементацію; запровадження ефективного механізму проведення моніторингу повноти та своєчасності виконання цих заходів;

- стадії оптимізації структури центральних органів виконавчої влади: 1) визначення стратегічної мети і, відповідно до неї, типу організаційної структури; 2) уточнення складу й кількості підрозділів за рівнями влади; 3) визначення чисельності державних службовців; 4) з'ясування характеру співпідпорядкованості між міністерствами та іншими центральними органами влади; 5) розрахунок обсягу фінансового й матеріально-технічного забезпечення, витрат часу та людського капіталу; 6) чітке визначення повноважень, компетенції і відповідальності для кожного структурного органу виконавчої влади.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані: а) у науково-дослідній роботі - для подальшого дослідження теоретико-правових засад оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади України; б) у правотворчості - для удосконалення нормативно-правових актів, спрямованих на врегулювання правових засад функціонування центральних органів виконавчої влади України (акт впровадження у законотворчу діяльність Верховної Ради України від 21 березня 2014 року); в) у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить удосконалити практичну діяльність щодо оптимізації функціонування центральних органів виконавчої влади України (акти впровадження у практичну діяльність Міністерства юстиції України від 19 березня 2014 року; Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 21 березня 2014 року; Головного управління юстиції у м. Києві від 20 березня 2014 року); г) у навчальному процесі - під час проведення лекцій та практичних занять з навчальної дисципліни «Адміністративне право України», «Державне будівництво» (акти впровадження у навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ від 10 лютого 2014 року; Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна» від 20 лютого 2014 року).

Особистий внесок здобувача. Дисертація виконана здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень теорії права та науки адміністративного права. Усі сформульовані в ній положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. У співавторстві опубліковано: навчальний посібник «Теорія та практика правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ України» / за заг. ред. д-ра юрид. наук, проф. Іншина М.І., д-ра юрид. наук, проф. Олефіра В.І. - К., 2012 (дисертант є автором підрозділу 1.3). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки доповідалися дисертантом на засіданнях кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, де була виконана дисертація, та були оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема: «Проблеми трудового права та проходження служби в органах внутрішніх справ» (м. Дніпропетровськ, 2013 р.); «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід» (м. Луганськ, 2013 р.); «Актуальні проблеми правового регулювання економічної безпеки» (м. Київ, 2013 р.); «Публічне адміністрування в сфері внутрішніх справ» (м. Київ, 2013 р.); «Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні» (м. Одеса, 2014 р.); «Право: історія, теорія, практика» (м. Львів, 2014 р.); «Правове забезпечення політики держави на сучасному етапі її розвитку» (м. Донецьк, 2014 р.); «Нові завдання та напрями розвитку юридичної науки у ХХІ столітті» (м. Одеса, 2014 р.); «Актуальні питання та проблеми правового регулювання суспільних відносин» (м. Дніпропетровськ, 2014 р.); «Актуальні питання розвитку та взаємодії публічного та приватного права» (м. Львів, 2014 р.).