Адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство освіти і науки України

Національний авіаційний університет

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища в Україні

Єршова Вікторія Сергіївна

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Державного вищого навчального закладу "Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана"

Науковий керівник кандидат юридичних наук Макаренко Альона Віталіївна, Державний вищий навчальний заклад "Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана", доцент кафедри конституційного та адміністративного права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, Теремецький Владислав Іванович, Харківський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри цивільного права та процесу

кандидат юридичних наук, доцент, Рябець Катерина Анатоліївна, Київський національний університет культури і мистецтв, професор кафедри теорії та історії держави і права

Захист відбудеться "23" грудня 2014 року на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: 03058, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1

Учений секретар Спеціалізованої вченої ради І.М. Сопілко

Анотації

Єршова В.С. Адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет. - Київ, 2014.

Дисертація є комплексним науковим дослідженням адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища. Вона являє собою діяльність, врегульовану нормами адміністративного права та спрямовану на застосування системи організаційно-правових заходів, що здійснюється уповноваженими на те державними органами та органами місцевого самоврядування в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, а також громадськими об'єднаннями природоохоронного спрямування, щодо попередження негативного впливу, збереження та відновлення стану навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів для забезпечення сприятливого для життя та здоров'я людини оточення існування. Зроблено висновок, що законодавство потребує значних змін. Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" потрібно доповнити поняттями "навколишнє природне середовище" й "охорона навколишнього природного середовища", визначити в ньому ряд принципів ЄС, розкрити повноваження Президента України та розширити повноваження Кабінету Міністрів України. Наголошено на прийнятті ряду нових нормативно-правових актів: Типового положення про обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації, Екологічного кодексу України, Концепції сталого розвитку України, Національної стратегії сталого розвитку України, Національний план дій по адаптації законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища відповідно до положень Угоди про асоціацію з Європейським Союзом, Положення про створення Національної експертної комісії з моніторингу довкілля України, Державну цільову програму розбудови системи оцінки впливу на довкілля, Постанову Кабінету Міністрів України "Про основні засади державного контролю (нагляду) у сфері охорони навколишнього природного середовища".

Автор приділила увагу вдосконаленню напрямів діяльності Мінприроди та необхідності усунення дублювання функцій деяких підпорядкованих центральних органів виконавчої влади. Сформульовано пропозиції по створенню нових органів державного управління: Національної експертної комісії з моніторингу довкілля України та її регіональних центрів; Державного координаційного центру України з охорони атмосферного повітря, надр, вод, клімату, ґрунтів та поводження з відходами; Омбудсмена з питань охорони довкілля України; Державну службу України з питань європейської інтеграції та у її складі Департамент охорони навколишнього природного середовища.

З'ясовано, що органи місцевого самоврядування займають важливе місце серед суб'єктів адміністративно-правової охорони довкілля, тому запропоновано уточнити та розширити їх повноваження, запровадивши використання частини дотацій із державного бюджету та функціонування спеціальних фондів охорони навколишнього природного середовища.

Встановлено, що взаємодія громадських об'єднань природоохоронного спрямування з органами державного управління має відбуватись у наступних основних напрямах: здійснення контролю за діяльністю органів державного управління; отримання доступу до екологічної інформації; їх залучення до проведення наукових досліджень; участь в освітніх заходах. Окрім того розкрито питання екологічних податків, які широко використовуються в ЄС для інноваційного розвитку у цій сфері, а також потребу в кардинальній перебудові системи юридичної відповідальності у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Ключові слова: навколишнє природне середовище, охорона навколишнього природного середовища, адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища, гармонізація, Європейський Союз.

Ершова В.С. Административно-правовая охрана окружающей природной среды в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный авиационный университет. - Киев, 2014. правовий законодавство самоврядування

Диссертация является комплексным исследованием административно-правовой охраны окружающей природной среды. Она являет собой деятельность, урегулированную нормами административного права и направленную на использование системы организационно-правовых мероприятий, которые совершаются уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, а также гражданскими объединениями природоохранной направленности, по предупреждению негативных последствий, сохранения и восстановления состояния окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов для обеспечения благоприятного для жизни и здоровья человека окружения существования. Сделан вывод, что законодательство требует значительных изменений. Закон Украины "Об охране окружающей природной среды" необходимо дополнить понятиями "окружающая природная среда" й "охрана окружающей природной среды", закрепить в нем ряд принципов ЕС, раскрыть полномочия Президента Украины и расширить полномочия Кабинета Министров Украины. Отмечена необходимость принятия ряда новых нормативно-правовых актов: Типового положения об областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администрациях, Экологического кодекса Украины, Концепции устойчивого развития Украины, Национальной стратегии устойчивого развития Украины, Национального плана действий по адаптации законодательства в сфере охраны окружающей природной среды в соответствии с Соглашением об ассоциации с ЕС, Положения о создании Национальной экспертной комиссии по мониторингу окружающей среды Украины, Государственной целевой программы развития системы оценки воздействия на окружающую природную среду, Постановления Кабинета Министров Украины "Об основных принципах государственного контроля (надзора) в сфере охраны окружающей природной среды".

Автор уделила внимание усовершенствованию направлений деятельности Минприроды и необходимости устранения дублирования функций некоторых подчиненных центральных органов исполнительной власти. Сформулированы предложения по созданию новых органов государственного управления: Национальной экспертной комиссии по мониторингу окружающей природной среды и ее региональных центров; Государственного координационного центра Украины по охране атмосферного воздуха, недр, вод, климата, почв и обращения с отходами; Омбудсмена по вопросам охраны окружающей природной среды Украины; Государственной службы Украины по вопросам европейской интеграции и в ее составе Департамента по вопросам охраны окружающей среды.

Выяснено, что органы местного самоуправления занимают важное место среди субъектов административно-правовой охраны окружающей природной среды, поэтому необходимо уточнить и расширить их полномочия в области использования части дотаций из государственного бюджета и функционирования специальных фондов охраны окружающей среды.

Установлено, что взаимодействие общественных объединений природоохранного направления с органами государственного управления должно происходить в следующих основных направлениях: осуществление контроля за деятельностью органов государственного управления; доступа к экологической информации; их привлечение к проведению научных исследований; участие в образовательных мероприятиях. Кроме того, раскрыты вопросы экологических налогов, которые широко используются в ЕС для инновационного развития в этой сфере, а также раскрыта необходимость кардинальных изменений в системе юридической ответственности в сфере охраны окружающей природной среды.

Ключевые слова: окружающая природная среда, охрана окружающей природной среды, административно-правовая охрана окружающей природной среды, гармонизация, Европейский Союз.

Yershova V. S. Administrative and legal protection of natural environment in Ukraine. - Manuscript.

Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of Sciences (Law), specialty 12.00.07 - Administrative Law and process; Financial Law; Informational Law. - National Aviation University. - Kyiv, 2014.

The thesis offers comprehensive scientific analysis of the administrative and legal protection of the environment. It is an activity governed by administrative law and aimed to use the system of managerial authority undertaken by competent state bodies and local self-government in the executive and management activities, as well as civil society organizations in the field of environmental protection, to prevent adverse effects, conservation and restoration of the environment, sustainable use of natural resources to provide supportive and healthy ambiance for human existence. It is concluded that legislation needs significant changes. The Law of Ukraine "On Environmental Protection" has to add the definitions of "environment" and "environmental protection", to define a number of EU principles, role and place of government bodies in this area, to declare the powers of the President of Ukraine and expand the powers of the Cabinet Ministers of Ukraine. Emphasized the adoption of a number of new legal acts: the Regulations on regional, Kyiv and Sevastopol city state administrations, Environmental Code of Ukraine, the Concept of Sustainable Development of Ukraine, the National Strategy for Sustainable Development of Ukraine, the National Action Plan for the implementation of the Association Agreement with the EU, Regulation on the establishment of the National expert commission for environmental monitoring, State Program for developing system of environmental impact assessment, the Cabinet of Ministers of Ukraine Act "On the fundamentals of State control (supervision) in the field of environmental protection". The author paid attention to improving the activities of the Ministry of Environment and the need to eliminate duplication of some functions of subordinated central executive authorities. There are also suggestions on creating new public bodies: National commission for environmental monitoring and its regional centres; State coordination centre of Ukraine for the protection of air, mineral resources, water, climate, soil, and waste management; Ombudsman for the environment of Ukraine. State service of Ukraine on European integration and in its structure Department on environmental protection.

It was found that local government bodies have an important place among the subjects of the administrative and legal protection of the environment, so proposed to clarify and extend their powers by introducing the use of subsidies from the state budget and creation of the special funds for environmental protection. It was established that the interaction of environmental NGOs direction of public administrations should take place in the following main areas: monitoring the activities of governments; access to environmental information; their involvement in scientific research; participate in educational activities. Also solved the issue of environmental taxes, which are widely used in the EU for innovative development in this area, and revealed the need for fundamental changes in the system of legal liability in the field of environmental protection.

Key words: natural environment, protection of natural environment, administrative and legal protection of natural environment, harmonization, European Union.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Норми ст. 3 Конституції України визначають права і свободи людини, її життя та здоров'я як найвищі соціальні цінності. Виходячи з цього, гарантування безпечного для людини навколишнього природного середовища є одним із найважливіших завдань нашої держави. Останнім часом відбувається стрімкий розвиток технологій, зростання промислового виробництва, збільшення рівня споживання ресурсів, накопичення небезпечних відходів та ряд інших процесів. Вони спричиняють незворотні порушення у навколишньому природному середовищі: глобальне потепління, збільшення рівня захворюваності людей, погіршення якості питної води й атмосферного повітря, виснаження ресурсів, а також ряд інших загроз. Масштабність вище перерахованого зумовлює необхідність участі держави в охороні навколишнього природного середовища. Саме тому у ст. 16 Конституції України зазначено, що: "забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов'язком держави".

Зважаючи на сучасний незадовільний стан навколишнього природного середовища в Україні, однією з найбільш серйозних проблем залишається його адміністративно-правова охорона. На сьогодні існує потреба у подальшому вдосконаленні законодавчої бази, системи державних органів та діяльності органів місцевого самоврядування у цій сфері, покращенні їх взаємодії з суспільством та громадськими об'єднаннями природоохоронного спрямування.

Загальновідомо, що останні двадцять років в Україні відбуваються євроінтеграційні процеси. Вони передбачають, по-перше, гармонізацію законодавства про охорону навколишнього природного середовища з основоположними актами Європейського Союзу (далі - ЄС), по-друге, використання його досвіду для ґрунтовного наукового дослідження адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в Україні.

Загальнонауковою та теоретичною основою при дослідженні стали праці провідних вітчизняних та зарубіжних вчених у галузях адміністративного та екологічного права, теорії державного управління, права ЄС, інших галузевих правових наук, зокрема: В.Б. Авер'янова, В. І. Андрейцева, Г. І. Балюк, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, М.М. Бринчука, Г.Х. Вінтера, А.П. Гетьмана, О.Л. Дубовик, В.А. Зуєва, С.Ю. Кашкіна, В.В. Костицького, Л.Х. Кремера, О.Я. Лазора, К.П. Ласока, Э.М. Лоуку, Н.Р. Малишевої, М.М. Микієвича, В.Ф. Опришка, В.В. Петрова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинського, К.А. Рябець, Ю.М. Старилова, С.Г. Стеценка, В. І. Теремецького, О.А. Улютіної, Ю. C. Шемшученко, Дж. X. Янса та інших.

При цьому в більшості сучасних наукових праць питання адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища досліджувалась фрагментарно, що зумовило подальші дискусії та потребу однозначного наукового та законодавчого вирішення цього питання. Зважаючи на їх важливість в контексті державної політики, впливу на суспільство та природу, необхідність подолання ряду масштабних проблем, актуальність дослідження адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища видається своєчасною та доцільною. Обмежений обсяг дисертаційного дослідження дозволяє зупинитись лише на визначенні сутності адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища, її законодавчому забезпеченні й інституційній системі, шляхах вдосконалення з урахуванням досвіду ЄС.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано на кафедрі адміністративного та конституційного права юридичного факультету Державного вищого навчального закладу "Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана" в рамках комплексних цільових програм "Проблеми правового забезпечення соціально-політичного та економічного розвитку України" (номер державної реєстрації 0102 U 006315) та "Законодавче забезпечення вирішення проблем, пов'язаних з подоланням наслідків Чорнобильської катастрофи" (номер державної реєстрації 0108 U 006686).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є формування науково-обґрунтованих висновків та пропозицій для визначення сутності та механізмів вдосконалення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища, узагальнення правових та організаційних засад функціонування державних органів та органів місцевого самоврядування, їх взаємодії з суспільством та громадськими об'єднаннями природоохоронного спрямування на основі аналізу наукового доробку вітчизняних та зарубіжних вчених, чинного законодавства України та ЄС.

Досягнення поставленої мети передбачає вирішення наступних задач:

- узагальнити основні підходи до розуміння термінів "навколишнє природне середовище" й "охорона навколишнього природного середовища", уточнити їх визначення як складових адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища;

- визначити сутність та особливості поняття "адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища";

- здійснити науково-теоретичний аналіз та обґрунтувати шляхи удосконалення законодавчого забезпечення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища;

- розкрити особливості системи та правового статусу органів державного управління у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища;

- проаналізувати правовий статус органів місцевого самоврядування як суб'єктів адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища;

- розкрити напрями покращення взаємодії громадських об'єднань природоохоронного спрямування (далі - ГОПС) з державними органами та органами місцевого самоврядування;

- охарактеризувати сучасний стан та виявити проблемні питання процесу гармонізації законодавства України у сфері охорони навколишнього природного середовища з правом ЄС;

- запропонувати основні шляхи вдосконалення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в Україні, з урахуванням досвіду ЄС.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища.

Предметом дослідження є адміністративно-правова охорона навколишнього природного середовища.

Методи дослідження. Відповідно до поставленої мети та завдань, методологічну основу дисертаційного дослідження становить сукупність загальнофілософських, загальнонаукових та спеціальних методів та прийомів наукового пізнання. Діалектичний метод використано для поглиблення понятійного апарату, визначення сутності адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища та здійснення об'єктивної оцінки її стану (розділи 1, 2, 3). Формально-юридичний метод застосовано разом з методом логічного аналізу для вивчення законодавства України та ЄС (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.2., 3.1, 3.2). Системний метод дозволив запропонувати ефективну організацію системи органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища (підрозділ 2.1). За допомогою методу документального аналізу, статистичного та спеціально-юридичного методів здійснено аналіз взаємодії органів державного управління та органів місцевого самоврядування з ГОПС (підрозділи 2.3, 3.2). Порівняльний метод використано для з'ясування проблемних питань розмежування повноважень органів державного управління та місцевого самоврядування у досліджуваній сфері, їх взаємодії з громадськими об'єднаннями природоохоронного спрямування, а також аналізу та узагальнення досвіду провідних європейських країн у сфері охорони навколишнього природного середовища (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 3.2). Методи моделювання та прогнозування дозволили сформулювати пропозиції щодо напрямів удосконалення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 3.1, 3.2).

Під час формування висновків та пропозицій, автор дотримувалась вимог формальної логіки щодо послідовності, визначеності, несуперечливості та обґрунтованості суджень.

Емпіричну основу наукового дослідження склали акти чинного законодавства України, ЄС, судова практика, дані статистичної звітності, довідкові та аналітичні видання. При написанні дисертації використовувались наукові праці вітчизняних та зарубіжних авторів у галузі адміністративного та екологічного права, державного управління, права ЄС та інших галузевих правових наук.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що подана до захисту дисертаційна робота є одним із перших комплексних досліджень адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в українській науці адміністративного права, яке спрямоване на обґрунтування та формулювання низки концептуальних положень, висновків, рекомендацій та пропозицій, а саме:

вперше:

- з урахуванням досвіду ЄС сформульовано авторське бачення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища як діяльності, врегульованої нормами адміністративного права та спрямованої на застосування системи організаційно-правових заходів, що здійснюється уповноваженими на те державними органами та органами місцевого самоврядування в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, а також громадськими об'єднаннями природоохоронного спрямування, щодо попередження негативного впливу, збереження та відновлення стану навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів для забезпечення сприятливого для життя та здоров'я людини оточення існування;

- запропоновано прийняти для забезпечення ефективного та перспективного розвитку адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища Концепцію сталого розвитку України; Національну стратегію сталого розвитку України; Положення про створення Національної експертної комісії з моніторингу довкілля України; Державну цільову програму розбудови системи оцінки впливу на довкілля; Національний план дій по адаптації законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища відповідно до положень Угоди про асоціацію з ЄС (далі - УА); Постанову Кабінету Міністрів України "Про основні засади державного контролю (нагляду) у сфері охорони навколишнього природного середовища";

- на дисертаційному рівні доведено, що адміністративно-правові засади охорони навколишнього природного середовища потребують впровадження наступних принципів ЄС у Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища": принципу гарантування екологічно безпечного для життя та здоров'я людей середовища існування, принципу застереження, принципу профілактичних заходів, принципу "забруднювач платить", принципу збереження просторової та видової різноманітності і цілісності природних об'єктів і комплексів, принципу міжнародного наукового співробітництва, принципу інтеграції;

- обґрунтовано створення Національної експертної комісії з моніторингу довкілля України; Державного координаційного центру України з охорони атмосферного повітря, надр, вод, клімату, ґрунтів та поводження з відходами; посаду Омбудсмена з питань охорони довкілля України; Державної служби України з питань європейської інтеграції та Департаменту з питань охорони навколишнього природного середовища у його складі; Об'єднаного інформаційного центру при Міністерстві екології та природних ресурсів України (далі - Мінприроди).

удосконалено:

- теоретико-правові дефініції "навколишнє природне середовище" та "охорона навколишнього природного середовища";

- обґрунтування особливостей адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища. Доведено, що така охорона ґрунтується на адміністративно-правових нормах, здійснюється визначеним колом суб'єктів за допомогою певних форм і методів;

- класифікацію адміністративно-правових норм у сфері охорони навколишнього природного середовища;

- характеристику системи органів державного управління у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища;

- аргументування змін та доповнень до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" щодо повноважень Президента України та Кабінету Міністрів України (далі - КМУ);

- рекомендації щодо покращення основних напрямів діяльності Мінприроди як центрального органу виконавчої влади у досліджуваній сфері;

- пропозиції стосовно прийняття єдиного кодифікованого акту - Екологічного кодексу України, який би містив загальні та спеціальні положення стосовно регулювання всіх об'єктів та напрямів охорони навколишнього природного середовища, серед яких й енергетичне право, транспортне екологічне право, поводження з відходами та небезпечними хімікатами тощо;

дістали подальшого розвитку:

- підходи до диференціації системи законодавства, яке становить основу адміністративно-правового регулювання охорони навколишнього природного середовища;

- трактування правового статусу органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища;

- пропозиції щодо усунення дублювання функцій окремих ЦОВВ та органів місцевого самоврядування у сфері охорони навколишнього природного середовища;

- рекомендації стосовно децентралізації влади та надання органам місцевого самоврядування ширших повноважень у сфері охорони довкілля;

- пріоритетні напрями взаємодії ГОПС з органами державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища;

- наукові положення щодо правового врегулювання розмірів екологічних податків та їх використання на підтримку інноваційного розвитку у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані дисертантом науково-теоретичні положення, висновки, рекомендації та пропозиції можуть використовуватись:

- у науково-дослідній сфері - для подальшого розроблення теоретико-правових питань, пов'язаних з реформуванням адміністративно-правових засад охорони навколишнього природного середовища України з урахуванням досвіду ЄС;

- у правотворчій діяльності - у процесі розробки нових нормативно-правових актів, внесення змін та доповнень до чинного законодавства, які встановлюють організаційно-правові основи адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища. Зокрема, дисертантом було запропоновано ряд змін до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (лист Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи про можливість використання результатів дисертаційного дослідження у законотворчій роботі від 03.09.2014 р.);

- у навчальному процесі - під час викладання курсів "Адміністративне право", "Екологічне право", "Гармонізація національного законодавства з міжнародно-правовими нормами", "Правові основи управління у сфері економіки" (акт впровадження юридичного факультету ДНВЗ "Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана" від 14.05.2014 р.).

Матеріали проведеного дисертаційного дослідження, висновки, рекомендації та пропозиції можуть бути використані як основа для подальших досліджень у питаннях, пов'язаних з ефективністю адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в України, а також в процесі гармонізації законодавства України з правом ЄС.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконане автором особисто. Всі положення, висновки, рекомендації та пропозиції дисертаційного дослідження обґрунтовані на основі особистих розробок автора. При використанні наукових доробків інших вчених для обґрунтування власних міркувань автора на них обов'язково зроблені посилання.

Апробація результатів дисертації. Матеріали дослідження обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного та конституційного права ДВНЗ "Київський національний економічний університет імені Вадима Гетьмана" та наукового студентського гуртка "Міжнародно-правові норми та стандарти охорони навколишнього природного середовища". Основні теоретичні положення, висновки й практичні рекомендації, викладені в дослідженні, були оприлюднені на дев'яти міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: "Законодавство України: сучасний стан та перспективи розвитку" (м. Косів, 2008 р.); "Проблеми екології та екологічної освіти" (м. Кривий Ріг, 2008 р.); "Осінні юридичні читання" (м. Харків, 2008 р.); "Законодавство України: сучасний стан та перспективи розвитку" (м. Косів, 2009 р.); "Регіональний розвиток України: проблеми та перспективи" (м. Київ, 2009 р.); "Сучасна цивілістика" (м. Одеса, 2010 р.); "Наукова складова навчального процесу та інноваційні технології його розвитку" (м. Київ, 2011 р.); "Правові проблеми подолання наслідків Чорнобильської катастрофи" (м. Київ, 2011 р.); "Адміністративно-правове регулювання суспільних відносин в умовах адаптації позитивного досвіду Європейського Союзу" (м. Донецьк, 2013 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження викладені у 16 наукових працях автора, з яких шість опубліковано у фахових наукових виданнях, що входять до переліку наукових видань, затверджених Департаментом атестації кадрів Міністерства освіти і науки України, одна - у виданні іноземної держави, та дев'ять - у збірниках тез матеріалів науково-практичних конференцій.

Структура дисертації обумовлена метою і предметом дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які поділені на вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел та додатків до дисертації. Загальний обсяг дисертації становить 264 сторінки, з них основного тексту - 185 сторінок, список використаних джерел налічує 411 найменувань і займає 52 сторінки, додатки розміщено на 13 сторінках.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, наведено відомості про зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету та задачі, окреслено об'єкт, предмет і методологічну основу дослідження, висвітлено наукову новизну й практичне значення одержаних результатів, наведено дані щодо апробації результатів дисертації та кількості публікацій.

Розділ 1 "Теоретико-правові засади адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища" складається з трьох підрозділів, в яких здійснено всебічний аналіз становлення та формування сутності адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища, окреслено систему організаційно-правових заходів, адміністративно-правових норм та законодавчого забезпечення у цій сфері.

У підрозділі 1.1. "Навколишнє природне середовище як об'єкт правової охорони" з'ясовано необхідність встановлення єдиного підходу до розуміння сутності навколишнього природного середовища. У процесі аналізу наукового доробку, українського та зарубіжного законодавства, запропоновано визначити поняття "навколишнє природне середовище" як сукупність елементів та умов, природних чи створених людиною, які діють у нерозривному зв'язку та являють собою оточення існування людини, а точніше: поверхню Землі та її надра, повітря, воду, ґрунти, всі органічні та неорганічні матерії та всі живі організми, всі екосистеми, ландшафт. Зроблено висновок, що невід'ємною складовою даного поняття є природні, природно-антропогенні та антропогенні об'єкти. Обґрунтовано, що поняття "навколишнє середовище", "навколишнє природне середовище", "довкілля" є синонімічними.

Проаналізовано сучасні підходи науковців до розуміння поняття "охорона навколишнього природного середовища" та висвітлено досвід провідних європейських країн стосовно його законодавчого закріплення. Зроблено висновок, що охорона навколишнього природного середовища - це діяльність, спрямована на застосування системи заходів правового, економічного, технологічного та іншого характеру щодо попередження негативних наслідків, збереження та відновлення стану навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів для встановлення безпечної форми відносин суспільства та довкілля, сприятливого для життя та здоров'я людини оточення існування.

У підрозділі 1.2. "Сутність адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища" обґрунтовано авторський підхід до розуміння адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища. Виявлено, що для забезпечення її регулювання сформовано систему організаційно-правових заходів, що являє собою певний комплекс дій, який реалізовується органами державної влади та місцевого самоврядування в рамках передбаченої законодавством виконавчо-розпорядчої діяльності для забезпечення ефективної охорони довкілля. До цієї системи входять заходи попередження, збереження, відновлення, раціонального використання та, в разі необхідності, припинення дій, які негативно випливають на навколишнє природне середовище.

Висвітлено розуміння адміністративно-правових норм у сфері охорони навколишнього природного середовища як загальнообов'язкових, формально визначених правил поведінки, встановлених, санкціонованих або ратифікованих державою в особі уповноважених на те органів державної влади для організації та регулювання суспільних відносин у сфері державного та громадського управління охороною навколишнього природного середовища, а також інших управлінських відносин, пов'язаних із зазначеною сферою.

У підрозділі 1.3. "Законодавче забезпечення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища" доведено, що досліджувана сфера характеризується великою та складною системою норм, запропоновано їх класифікацію за групами відносин, які регулюють адміністративно-правову охорону навколишнього природного середовища. Обґрунтовано необхідність подальших змін у законодавстві, в тому числі прийняття Екологічного кодексу України. При цьому основними напрямами вдосконалення законодавчого регулювання адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища є: покращення механізмів дотримання прав людини у цій сфері; забезпечення екологічних вимог під час ведення господарської діяльності; зміцнення міжнародного співробітництва та використання зарубіжного досвіду для вдосконалення вітчизняного законодавства.

Розділ 2 "Адміністративно-правовий статус суб'єктів правовідносин у сфері охорони навколишнього природного середовища" складається з трьох підрозділів, які присвячені дослідженню системи та правового статусу органів державного управління та органів місцевого самоврядування у цій сфері, а також вдосконаленню шляхів їх взаємодії з ГОПС.

У підрозділі 2.1. "Система та правовий статус органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища" з'ясовано, що система органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища є ієрархічно впорядкованою функціональною єдністю органів з чітко визначеною роллю та спільною метою діяльності, встановлена законодавством щодо попередження та усунення негативних наслідків використання навколишнього природного середовища для здоров'я населення, збереження та відновлення стану навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів для встановлення безпечної форми відносин суспільства та довкілля. Також наголошено, що правовий статус органів державного управління у цій сфері являє собою сукупність їх завдань, функцій, повноважень, які нормативно закріплені та спрямовані на попередження та усунення негативних наслідків, збереження та відновлення стану навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів для встановлення безпечної форми відносин суспільства та довкілля, сприятливого для життя та здоров'я людини середовища існування, за допомогою системи заходів правового, політичного, економічного, технологічного та іншого характеру.

Доведено необхідність внесення змін і доповнень у законодавство для вдосконалення системи та правового статусу органів державного управління у сфері адміністративно-правового регулювання охорони навколишнього природного, а саме: закріплення у Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" ролі та місця органів державного управління, розширення повноважень Президента України та КМУ, а також внесення змін у Закони України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про охорону навколишнього природного середовища" стосовно чіткого розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державного управління, затвердження уніфікованого Типового положення про обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації.

Проаналізовано основні напрями діяльності Мінприроди, в рамках яких охарактеризовано головні проблеми та шляхи їх вдосконалення у питаннях видання дозволів, трансформації повноважень державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища у зв'язку з ліквідацією територіальних органів Мінприроди, реорганізації галузі екологічного моніторингу, розширення інформаційно-просвітницької діяльності тощо. Також виявлено дублювання функцій деяких ЦОВВ, які реалізують частину функцій Мінприроди у сфері охорони навколишнього природного середовища, та сформовано пропозиції по їх усуненню.

У підрозділі 2.2. "Місце органів місцевого самоврядування у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища" з'ясовано, що органи місцевого самоврядування займають важливе місце серед суб'єктів адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища, адже забезпечують у межах своєї компетенції реалізацію положень законодавства у сфері охорони довкілля шляхом прийняття відповідних рішень, організації процесів, контролю за їх виконанням і т.д. Для більш чіткого розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища доречно розширити їх повноваження, запровадивши використання частини дотацій із державного бюджету та функціонування спеціальних фондів охорони навколишнього природного середовища.

У підрозділі 2.3. "Взаємодія органів державного управління з громадськими об'єднаннями природоохоронного спрямування" виділено основні напрями взаємодії ГОПС з органами державного управління у цій сфері. Обґрунтовано створення громадської організації "Всеукраїнський центр з охорони навколишнього природного середовища", яка опікувалась взаємодією громадськості з державними органами, а також окреслено необхідність залучення до обговорення населення, науковців, визначення та "лобіювання" проблем на державному рівні за допомогою кампаній, засобів масової інформації, співробітництва з бізнесом тощо.

Розділ 3 "Шляхи вдосконалення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища" складається з двох підрозділів, які розкривають процес гармонізації українського законодавства з правом ЄС, а також пропозиції по вдосконаленню адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в Україні на основі використання досвіду Союзу.

У підрозділі 3.1. "Передумови гармонізації адміністративно-правових засад у сфері охорони навколишнього природного середовища України з правом Європейського Союзу" охарактеризовано основні нормативно-правові акти України для виділення подальших напрямів покращення вітчизняного законодавства та підвищення рівня ефективності органів державної влади та місцевого самоврядування у досліджуваній сфері охорони навколишнього природного середовища, а також їх взаємодії з ГОПС. Встановлено, що адміністративно-правові засади навколишнього природного середовища Союзу охоплюють ширше коло питань, ніж передбачено у нормативно-правових актах України на теперішньому етапі адаптації вітчизняного законодавства до acquis communautaire ЄС.

У підрозділі 3.2. "Використання досвіду Європейського Союзу у сфері адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища по вдосконаленню законодавства України" обґрунтовано, що реалізація законодавства ЄС у сфері охорони навколишнього природного середовища передбачає необхідність використання так званих Програм дій, які є політико-правовими актами з пріоритетними напрямами діяльності та конкретно встановленими цілями та завданнями. Доведено важливість подальшого вдосконалення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища на засадах сталого розвитку. Наголошено, що невід'ємною передумовою євроінтеграційних процесів є розробка ряду основоположних нормативно-правових актів та внесенні ряду змін у чинне законодавство України, які б забезпечили реалізацію чинного законодавства та подальшу адаптацію до законодавства ЄС.

Здійснено комплексний аналіз екологічних кодексів Швеції та Франції, складнощів кодифікаційного процесу Німеччини. У результаті ми вбачаємо необхідність прийняття Екологічного кодексу України, який би містив загальні та спеціальні положення, нівелював протиріччя у чинному вітчизняному законодавстві, вплинув на вдосконалення та ефективніше застосування адміністративних норм, а також передбачив би існування спеціалізованих судів з питань охорони навколишнього природного середовища для удосконалення законодавства та покращення дотримання прав людини на безпечне довкілля. Він має регулювати всі можливі сфери охорони навколишнього природного середовища, серед яких енергетичне право, транспортне екологічне право, поводження з відходами та небезпечними хімікатами тощо.

Наголошено на збільшенні розмірів екологічних податків в України, розширенні кола їх об'єктів, внесенні відповідних змін до законодавства. Крім того, обґрунтовано необхідність перебудови системи покарань за недотримання законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.

На прикладі ЄС охарактеризовано шляхи підвищення ефективності взаємодії органів державного управління та органів місцевого самоврядування з ГОПС.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та запропоновано нове вирішення наукового завдання - удосконалення адміністративно-правової охорони навколишнього природного середовища в Україні, з урахуванням досвіду ЄС. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Запропоновано розуміти адміністративно-правову охорону навколишнього природного середовища як діяльність, врегульовану нормами адміністративного права та спрямовану на застосування системи організаційно-правових заходів, що здійснюється уповноваженими на те державними органами та органами місцевого самоврядування в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, а також громадськими об'єднаннями природоохоронного спрямування, щодо попередження негативного впливу, збереження та відновлення стану навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів для забезпечення сприятливого для життя та здоров'я людини оточення існування.

2. Зроблено висновок, що законодавство у сфері охорони навколишнього природного середовища характеризується великою та складною системою норм, які потребують подальших змін, а саме запропоновано:

- у Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища":

закріпити поняття "навколишнє природне середовище" й "охорона навколишнього природного середовища" у новій статті "Визначення термінів";

ввести у ст. 3: принцип гарантування екологічно безпечного для життя і здоров'я людей середовища існування; принцип застереження, принцип профілактичних заходів, принцип "забруднювач платить", принцип міжнародного наукового співробітництва, принцип інтеграції;

визначити у Розділі ІІІ повноваження Президента у галузі охорони навколишнього природного середовища;

доповнити п. 2 ст. 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" повноваженнями КМУ стосовно розроблення та виконання державних цільових, міждержавних і регіональних екологічних програм, а також прогнозів соціально-економічного розвитку при їх розробці, виконання Національної стратегії сталого розвитку;

розкрити у Розділі IV зміст понять "роль органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища" та "місце органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища";

затвердити уніфіковане Типове положення про обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації для більш чіткого розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та органів державного управління;

- внести зміни до Закону України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року" відповідно до положень Сьомої програми дій з навколишнього природного середовища ЄС;

- затвердити Екологічний кодекс України; Концепцію сталого розвитку України; Національну стратегію сталого розвитку України Положення про створення Національної експертної комісії з моніторингу довкілля України; Державну цільову програму розбудови системи оцінки впливу на довкілля; Постанову КМУ "Про основні засади державного контролю (нагляду) у сфері охорони навколишнього природного середовища";

- затвердити Національний план дій по адаптації законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища відповідно до положень УА (далі - НПДУА), використовуючи секторальний поділ: поліпшення якості повітря, контроль промислового забруднення, управління відходами, захист водних ресурсів, охорона природи та біорізноманіття, захист ґрунтів, хімічні продукти, акустичне забруднення, зміна клімату.

3. За результатами аналізу основних напрямів діяльності Мінприроди охарактеризовано головні проблеми та шляхи їх вдосконалення:

- у дозвільно-ліцензійній діяльності доцільно усунути суперечності у законодавстві стосовно видання дозволів, наприклад, дозволів на спеціальне використання, в тому числі перевезення занесених до Червоної книги об'єктів тваринного та рослинного світу, граничні обсяги викидів для суб'єктів господарювання та дозволів на викиди для стаціонарних джерел тощо;

- у сфері екологічного контролю необхідна трансформація повноважень державних інспекторів з охорони навколишнього природного середовища у зв'язку з ліквідацією територіальних органів Мінприроди;

- в галузі екологічного моніторингу є потреба в реорганізації, адже об'єкти моніторингу знаходяться у віданні різних міністерств та відомств, що ускладнює процес отримання цілісної оцінки рівня забруднення. Доречно створити Національну експертну комісію з моніторингу довкілля України. Її склад формувати з представників уповноважених на ці дії органів державної влади, ГОПС, а також наглядачів та міжнародних експертів. Для забезпечення виконання положень Концепції адміністративної реформи в Україні необхідною складовою регіонального розвитку є існування регіональних центрів цієї групи в кожній області;

- інформаційно-просвітницьку діяльність потрібно розширювати завдяки більш тісній співпраці з населенням та ГОПС шляхом надання інформації про стан довкілля, проведення спільних заходів з питань екологічної освіти, бізнесом тощо.

4. Наголошено, що система органів державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища є ієрархічно впорядкованою функціональною єдність органів з чітко визначеною роллю та спільною метою діяльності, яка діє відповідно до законодавства щодо попередження та усунення негативних наслідків використання навколишнього природного середовища для здоров'я населення. Для підвищення її ефективності доведено необхідність усунення дублювання функцій деяких ЦОВВ, а саме:

· доцільно закріпити у ст. 16 Водного кодексу України залучення фахівців Державного агентства водних ресурсів України у процесі виконання контрольних функцій, наприклад, під час проведення перевірок;

· Державне агентство екологічних інвестицій України має гарантувати реалізацію завдань з питань зміни клімату, цільового використання коштів від торгівлі надлишками квот на викиди парникових газів, а функцію координації цією діяльністю необхідно покласти на Мінприроди з внесенням змін до їх положень;

· Державне агентство України з управління зоною відчуження та Державне агентство екологічних інвестицій України мають забезпечити співробітництво з іноземними інвесторами з приводу реалізації інвестиційних проектів на території України у сфері поводження з радіоактивними відходами;

· головним завданням Державної екологічної інспекції України мають бути заходи попередження правопорушень у сфері охорони довкілля;

· передати функції контролю до Державної екологічної інспекції України, а за Державною службою геології та надр України залишити функції організаційного та розпорядчого характеру;