У роботі здійснено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у розробленні на основі аналізу чинного законодавства України, відповідних підзаконних нормативних актів, узагальнення практики їх реалізації, а також вивчення вітчизняних та зарубіжних теорій концепції громадського контролю у публічному управлінні. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Розробка інституту громадського контролю у публічному управлінні має бути розпочата з уточнення основних категорій, що складають його зміст. Центральною з таких категорій є публічне управління, яке лише починає знаходити належне місце у теорії та практиці правозастосування. Публічне управління є комплексним поняттям, що складається з низки елементів більш низького системного рівня. Найголовнішим з таких елементів є державне управління.

2. Публічним управлінням (у функціональному розумінні) є діяльність відповідних державних та недержавних суб'єктів, пов'язана з практичним застосуванням норм адміністративного права, закріплених у Конституції та законах України, а також підзаконних нормативних актах. Публічне управління можна розглядати також і в організаційному значенні, розуміючи його як об'єднану в одну систему сукупність органів виконавчої влади, інших органів державної влади, що мають своїм призначенням реалізацію виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також суб'єктів делегованих повноважень.

3. Реалізація публічного управління або публічної влади не може здійснюватися у "вільному" режимі, адже, як відомо, безконтрольна влада, яка спирається не на закон, а на погрози застосування насилля, є найбільш небезпечною. З огляду на це, державою та суспільством розроблено механізми контролю за реалізацією публічного управління, що дозволяє розглядати останнє як об'єкт контролю взагалі та громадського контролю зокрема.

4. Громадський контроль - це діяльність громадськості (окремих приватних осіб та (або) громадських об'єднань), яка має на меті перевірку або спостереження з метою перевірки для протидії, попередження або припинення протиправних дій, рішень чи бездіяльності суб'єктів публічного управління.

Суб'єктами здійснення громадського контролю не можна вважати парламент, органи місцевого самоврядування, громадських інспекторів.

Особливістю громадського контролю є те, що він здійснюється як окремими приватними особами, так і громадськими об'єднаннями, організаційно та функціонально незалежними від об'єктів контролю - суб'єктів публічного управління.

5. Громадський контроль можливий лише у громадянському суспільстві, яке, у свою чергу, формується та розвивається за наявності двох основних передумов: по-перше, визнання прав, свобод та законних інтересів приватних осіб та, по-друге, існування демократично орієнтованого адміністративного права, покликаного створювати приватним особам необхідні можливості для реалізації наданих їм правомочностей, насамперед у взаємовідносинах останніх з державою. Отже, певною мірою громадянське суспільство можна вважати соціальним утворенням, протилежним державі, яке спонукає останню до створення умов, необхідних для всебічного розвитку та існування членів такого суспільства. Громадянське суспільство виступає своєрідною противагою державі, яке однак орієнтується на взаємовигідне та безконфліктне існування з нею. Зазначена форма взаємовідносин громадянського суспільства та держави у свою чергу вимагає формування інституту їх кореспондуючих прав та обов'язків, оскільки інакше члени громадянського суспільства будуть розглядатися як підпорядковані державі суб'єкти, а не повноправні учасники відповідних відносин. Разом з цим, у даній сфері простежується зв'язок і іншого порядку. Йдеться про те, що громадський контроль, будучи сформованим у межах громадянського суспільства, набуває ознак засобу, за допомогою якого громадянське суспільство виконує покладені на нього завдання.

6. Основними ідеологічними передумовами виникнення та функціонування громадського контролю можна розглядати концепцію людини та її прав і свобод як найвищої соціальної цінності, концепцію народу як єдиного джерела влади та концепцію громадянського суспільства.

В Україні розроблено та затверджено низку програмних документів, що складають правове підґрунтя для формування та розвитку інституту громадського контролю. Однак незрозуміло досі, хто конкретно буде реалізовувати їх положення на практиці, яка відповідальність посадових і службових осіб за неналежні дії (рішення) чи бездіяльність у даній сфері. Тому доцільно розробити базовий законодавчий акт "Про громадський контроль", а також низку спеціалізованих законів, які б регламентували порядок здійснення громадського контролю за окремими сферами (напрямками) діяльності суб'єктів публічного управління.

7. Інститут громадського контролю є складовим елементом системи адміністративного права, оскільки саме норми даної галузі права визначають порядок його організації та функціонування.

8. На дореволюційному етапі становлення інститут громадського контролю існував тільки на теоретичному рівні, адже у ті часи лише починали формуватися наукові концепції, на підставі яких можна було б обґрунтувати право громадян здійснювати контроль за суб'єктами державного управління.

Реалізація його бере початок у межах права громадян на об'єднання у товариства та спілки, права на участь у масових зібраннях, права на адміністративну скаргу.

9. Становлення та розвиток громадського контролю у державному управлінні Російської імперії має свої особливості. По-перше, громадський контроль у державному управлінні не міг виникнути перш ніж почала діяльність Державна дума. Факт створення Державної думи свідчив не лише про перші спроби запровадження у Російській імперії принципу поділу влади, а й про можливість приватних осіб (за термінологією Положення - виборщиків) брати участь у розробці та затвердженні державних рішень, що можна розглядати як первинну форму громадського (недержавного) контролю за публічною владою, представленою на ті часи владою монарха. По-друге, важливим та необхідним кроком на шляху обґрунтування виникнення громадського контролю стала також і розробка інституту суб'єктивних публічних прав приватних осіб, одним з елементів якого визнавалося право підданих на участь у державній діяльності; по-третє, інститут громадського контролю міг розпочати своє функціонування не раніше часу виникнення правових норм, які регулювали порядок здійснення зовнішнього контролю за діями та рішеннями суб'єктів державного управління.

10. На перших етапах становлення радянського державного управління питання законності діяльності його апарату не відігравали принципової ролі, тож не було потреби у існуванні будь-яких механізмів, покликаних забезпечувати правомірність діяльності посадових і службових осіб державних органів. І хоча ситуація поступово змінювалася, однак за радянських часів не було прийнято жодного нормативного акта, який би надавав громадськості можливість контролювати рішення та дії влади.

11. Сутність та зміст громадського контролю за радянським державним управлінням характеризувалася наступним. По-перше, громадський контроль позиціонувався у СРСР як необхідний елемент функціонування держави. Проте таке ставлення до громадського контролю було пов'язане не з бажанням влади надати державному управлінню більш демократичного оформлення, а зумовлювалося необхідністю. Суб'єкти державного контролю з огляду на обсяг сфери управління були просто не в змозі охопити своєю контрольною діяльністю всі об'єкти. А тому ця функція, спрямована, власне, на забезпечення функціонування авторитарної радянської держави, виконувалася частково "руками" приватних осіб. По-друге, незважаючи на наявність великої кількості суб'єктів громадського контролю, правове забезпечення їхньої діяльності не можна було вважати достатнім. Нормативні акти, які стосувалися даного питання, носили переважно загальний, рамковий характер. По-третє, з урахуванням того, що громадські організації в СРСР створювалися в дозвільному порядку, їхню діяльність щодо здійснення громадського контролю не можна було вважати незалежною від держави, а відтак громадський контроль скоріше був підвидом державного контролю, чим незалежним засобом забезпечення законності та дисципліни в державному управлінні.

12. У кожній державі громадський контроль має свої історичні та національні особливості.

Громадський контроль за публічним управлінням у розвинутих країнах світу, насамперед США та державах-членах Європейського Союзу, розглядається як необхідна та обов'язкова основа демократії. Він визнається одним із найголовніших способів реалізації права приватних осіб на участь в управлінні державними справами. Необхідною передумовою громадського контролю є запровадження у сферу діяльності суб'єктів публічної влади принципу прозорості її функціонування. Громадський контроль у зазначених державах доволі часто розглядається через призму інституту демократії участі, під яким розуміється процес, що виносить на перший план широку і тривку участь виборців у політичній системі. Громадський контроль у зарубіжних країнах може застосовуватися та реально застосовується як у сфері публічного управління, так і у сфері політичної діяльності, що унеможливлює "випадання" з-під громадського контролю окремих дій (рішень) суб'єктів публічної влади.

13. Зараз, з огляду на анонсоване на вищому державному рівні значення громадського контролю для розвитку Української держави, необхідною постає розробка комплексної державної програми розвитку інституту громадського контролю в Україні. Без запровадження дієвого громадського контролю за порядком формування та реалізації публічної влади взагалі та публічного управління зокрема Україна не зможе досягнути необхідного рівня демократії, тобто перейти від нормативного забезпечення демократичних перетворень до демократичної культури як вищої форми прояву зазначеного явища. Однією з основних ідей, покладених у підґрунтя розвитку інституту громадського контролю, має бути наступна: жодна сфера функціонування суб'єктів публічної влади не може бути вилучена з-під громадського контролю.

14. Громадський контроль, зважаючи на суспільне призначення, функціонує в межах системи публічно-правових відносин, що, як наслідок, виключає можливість досягнення (реалізації) його суб'єктами власних (приватних) цілей. Інакше кажучи, всі цілі, які реалізуються завдяки інституту громадського контролю, носять суспільно значимий характер.

15. Метою громадського контролю є: участь громадськості в реалізації публічної влади; підвищення ефективності функціонування суб'єктів публічної влади; сприяння формуванню в Україні громадянського суспільства.

16. Завданнями контролю є наступне: забезпечення законності діяльності суб'єктів публічного управління; попередження або усунення раніше допущених порушень Конституції України, законів України, інших правових актів об'єктами громадського контролю; підвищення рівня прозорості (відкритості) публічного управління; сприяння зниженню рівня корупції у сфері публічного управління; забезпечення повної реалізації прав, свобод та законних інтересів приватних осіб; забезпечення реалізації публічного інтересу в діях та рішеннях суб'єктів публічного управління; підвищення рівня індивідуальної і суспільної самосвідомості; забезпечення реалізації юридичної відповідальності суб'єктів публічного управління; забезпечення стабільності соціальних зв'язків всередині країни та побудова позитивного іміджу держави за кордоном.

17. До функцій громадського контролю у публічному управлінні належить: стеження та спостереження за діяльністю суб'єктів публічного управління з метою визначення суспільної оцінки порушень або небезпеки, обумовленої здійснюваною чи запланованою діяльністю; оцінка законності в публічному управлінні; інформування громадськості про стан справ у сфері публічного управління, його ефективність, перспективи розвитку; недопущення відхилень суб'єктів публічного управління від виконання поставлених перед ними завдань, а в разі появи цих відхилень усунення їх негативних наслідків; здійснення нагляду за станом справ у різних сферах суспільного життя через встановлення відповідності визначеним у державі стандартам, правилам, регламентам; ужиття заходів правового характеру з виявлення і припинення зловживань та порушень чинного законодавства України, законних прав та свобод людини і громадянина з боку органів публічного управління та їх посадових осіб; підвищення ефективності та результативності публічного управління.

18. Принципи громадського контролю формуються в межах інституту громадянського суспільства, оскільки саме на цьому рівні відбувається становлення та розвиток правил взаємодії приватних осіб та держави. Ці принципи дозволяють розширити уяву про громадський інститут як про правовий інститут. В Україні громадський контроль у його демократичних формах є відносно молодим явищем, яке ще не отримало належного нормативного регулювання, тому суб'єкти громадського контролю за відсутності необхідних юридичних актів з питань організації громадського контролю можуть/повинні керуватися в процесі його здійснення названими вище принципами. Принципи можна охарактеризувати також як напрямки розвитку законодавства про громадський контроль.

19. Громадський контроль, будучи видом суспільної діяльності, заснованим на нормах права, ґрунтується насамперед на загальноправових принципах, які мають на меті закласти, так би мовити, його конструктивні засади. Спеціальними принципами громадського контролю, тобто тими, що безпосереднім чином визначають порядок його здійснення, є: принцип прозорості громадського контролю; принцип відповідальності; принцип орієнтації на консенсус; принцип справедливості; принцип ефективності; принцип результативності; принцип стратегічного бачення.

Принципи громадського контролю до певної міри повторюють (дублюють) принципи публічного (державного) контролю. Це обумовлено тим, що названі види контролю є підвидами соціального контролю, який, власне, і наділяє їх певними спільними рисами.

20. Всіх потенційних суб'єктів громадського контролю запропоновано розділити на фізичних (1) та юридичних (2) осіб. З огляду на надзвичайну різноманітність юридичних осіб - суб'єктів громадського контролю - необхідною виглядає їх подальша диференціація. В якості першої підстави для класифікації визнано їх державну приналежність. Доведено, що принциповим є поділ юридичних осіб також і на підприємницькі (здійснюють діяльність з метою одержання прибутку) та непідприємницькі (не мають на меті одержання прибутку).

21. Об'єктом громадського контролю є результати роботи суб'єктів публічного управління, що можуть бути представлені у вигляді юридичних актів (нормативні акти, адміністративні акти, акти-плани, адміністративні договори) або фактичних дій (бездіяльності). Громадськість має перевіряти не лише законність, а й доцільність юридичних актів суб'єктів публічного управління.

22. Аналіз нормативних актів, які стосуються порядку організації та здійснення громадського контролю, дозволив дійти висновку про наявність загальних, спеціальних та опосередкованих форм громадського контролю. До загальних форм громадського контролю належать ті, що доступні будь-якій приватній особі на безумовній основі.

На противагу загальним формам громадського контролю реалізація спеціальних форм передбачає дотримання певних умов або виконання певних передумов з боку приватних осіб. Ними є, наприклад, набуття членства у громадській організації або включення приватної особи до складу громадської ради чи спостережної комісії.

Що ж до опосередкованих форм громадського контролю, то такі "включаються" в дію за ініціативою не приватних осіб, а суб'єктів публічного управління (звітування керівників чи уповноважених представників публічної адміністрації про результати роботи, прес-конференції, повідомлення в засобах масової інформації тощо). Їх особливість полягає в тому, що хоча вони й слугують реалізації мети та завдань громадського контролю, проте застосовуються на підставі власного рішення суб'єкта публічного управління. Громадськість у цій сфері має доволі обмежені повноваження на предмет ініціювання часу початку, періодичності таких заходів.

23. Об'єктом громадського контролю за публічним управлінням у сфері охорони навколишнього природного середовища є рішення та дії окремої групи суб'єктів адміністративного права - суб'єктів публічного управління. На підставі системного аналізу прав суб'єктів громадського контролю за публічним управлінням у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також практики їх реалізації зроблено висновок, що на нормативному рівні закріплено достатню кількість форм громадського контролю. Перелік цих форм та їх зміст у цілому відповідають сучасним світовим та європейським стандартам участі громадськості в розробленні та реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища. Але процедури їх реалізації, рівень охоплення ними даної сфери публічного управління досі є проблемними.

Аналіз нормативних актів, які стосуються питань громадського контролю за сферою публічного управління охороною навколишнього природного середовища, показав, що громадськість нині уповноважена: брати участь у розробці планів, програм тощо, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища, розробляти і пропонувати свої екологічні програми; брати участь в обговоренні та внесенні пропозицій до проектів нормативно-правових актів з питань охорони навколишнього природного середовища; брати участь у розробці та здійсненні заходів щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального і комплексного використання природних ресурсів; брати участь у проведенні центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, перевірок виконання підприємствами, установами та організаціями природоохоронних планів і заходів; проводити громадську екологічну експертизу, обнародувати її результати і передавати їх органам, уповноваженим приймати рішення; брати участь у державній екологічній експертизі; брати участь у роботі експертних та консультативних рад екологічної експертизи; мати вільний доступ до екологічної інформації; на отримання від суб'єктів публічного управління екологічної інформації; виступати з ініціативою проведення всеукраїнського і місцевих референдумів з питань, пов'язаних з охороною навколишнього природного середовища, використанням природних ресурсів та забезпеченням екологічної безпеки; брати участь у громадських (публічних) слуханнях, відкритих засіданнях; відвідувати в установленому порядку об'єкти, функціонування яких може завдати шкоди навколишньому природному середовищу.

24. Об'єктом громадського контролю у сфері публічного управління охороною громадського порядку та громадської безпеки є рішення та дії (бездіяльність)"поліцейських" органів держави, що приймаються (вчиняються) ними у зв'язку з реалізацію покладних на них обов'язків. Такими органами є міліція, Служба безпеки України, Управління державної охорони України, військова служба правопорядку у Збройних Силах України, внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України, прикордонна служба України, податкова міліція Міністерства доходів і зборів України, Державна кримінально-виконавча служба.

Зроблено висновок, що громадськість має право контролювати рішення, дії (бездіяльність) суб'єктів публічного управління охороною громадського порядку та громадської безпеки з питань: розкриття та розслідування злочинів; застосування до приватних осіб заходів адміністративного примусу; виконання покарань, призначених уповноваженими органами державної влади та/або судом; розшуку осіб, які переховуються від слідства та суду; попередження злочинів та правопорушень; розгляду та вирішення звернень громадян, зокрема запитів на надання публічної інформації; протидії та боротьби з корупцією; надання приватним особам адміністративних послуг; забезпечення безпеки осіб, визначених законодавством; витрачання бюджетних коштів, виділених на забезпечення функціонування відповідного суб'єкта публічного управління.

Разом з цим, наголошено, що наведений перелік об'єктів контролю є скоріше перспективним, ніж реальним. Його було побудовано виходячи з: концепції громадського контролю, принципу прозорості та відкритості діяльності суб'єктів публічного управління, вимог керівництва країни щодо активізації участі громадськості у публічному управлінні з огляду на потреби становлення громадянського суспільства.

25. Об'єктами громадського контролю у сфері публічного управління освітою є рішення та дії (бездіяльність) суб'єктів публічного управління освітою (Міністерства освіти і науки України та його територіальних підрозділів, центральних органів виконавчої влади, які мають у своєму підпорядкуванні ВНЗ, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, навчальних закладів) щодо: підготовки проектів нормативних актів з питань освіти та їх затвердження (прийняття); розробки та затвердження державного стандарту вищої освіти, галузевих стандартів вищої освіти, стандартів вищої освіти вищих навчальних закладів, державного стандарту базової і повної загальної середньої освіти, державного стандарту початкової загальної освіти та інших державних стандартів; розробки та затвердження типових навчальних планів загальноосвітніх та позашкільних навчальних закладів; реалізації положень Болонського процесу та інтеграції України в Європейський освітній простір; ліцензування, атестації та акредитації навчальних закладів; створення, реорганізації і ліквідації навчально-виховних закладів; якості надання приватним особам освітніх послуг; забезпечення учнів навчальних закладів підручниками і навчальними посібниками; рівня соціального захисту працівників освіти та учнів (студентів); забезпечення функціонування системи атестації педагогічних кадрів; формування керівного складу навчальних закладів; підсумкової атестації випускників навчальних закладів; проведення експертизи навчальних програм, підручників і навчальних посібників для навчальних закладів; підготовки і видання підручників, посібників, методичної літератури для навчальних закладів; організації доступу до освіти громадян з обмеженими можливостями; роботи зі зверненнями громадян та запитами на надання публічної інформації; протидії та боротьби з корупцією; застосування примусових заходів (рішень); витрачання фінансових коштів, виділених з державного та місцевого бюджетів на фінансування навчальних закладів, програм розвитку освіти, проведення наукових досліджень тощо.

Зроблено висновок, що перераховані напрямки (об'єкти) громадського контролю у сфері освіти на сьогоднішній день дещо не узгоджуються з положеннями законодавчих актів з питань освіти, в яких, на жаль, недостатньо уваги приділяється питанням організації та здійснення незалежного громадського контролю за суб'єктами управління, які діють у цій сфері.

26. З метою посилення ефективності та дієвості громадського контролю у цілому, а також його окремих форм доцільно: розширити перелік видів звернень приватних осіб, які закріплено у Законі України "Про звернення громадян"; запровадити адміністративну відповідальність посадових і службових осіб суб'єктів публічного управління за порушення вимог законодавства про звернення громадян; у нормативних актах, які регламентують роботу колегіальних суб'єктів публічного управління, чітко визначити умови, за наявності яких приватні особи можуть бути позбавлені передбаченого Законом України "Про доступ до публічної інформації" права на участь у роботі колегіальних органів суб'єктів владних повноважень; прийняти закон, спрямований на запровадження єдиної процедури проведення громадських слухань; прийняти закони України "Про місцеві ініціативи" та "Про мирні зібрання"; розробити та затвердити нормативний акт з питань організації та проведення громадських дискусій; доповнити Закон України "Про місцеве самоврядування" окремою главою, присвяченою організації та здійсненню громадської експертизи на муніципальному рівні; прийняти Закон України "Про основні засади державної комунікативної політики"; запровадити інститут державного замовлення на проведення громадської експертизи взагалі та громадської антикорупційної експертизи зокрема; внести зміни до Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органові виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у містах Києві та Севастополі державній адміністрації щодо обов'язкового залучення громадської ради до нормотворчої роботи відповідного суб'єкта публічного управління; розробити та затвердити нормативний акт з питань організації та проведення громадських дискусій, як однієї з форм громадського контролю, запровадженою Законом України "Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави"; внесення доповнення до Указу Президента України "Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації", де має бути зазначено, що ліквідація однієї або декількох існуючих форм громадського контролю за діяльністю та рішеннями органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, так само як і інших форм участі громадськості в управлінні державними справами, може бути здійснена лише після проведення консультацій з інституціями громадянського суспільства, а також іншими зацікавленими особами з обов'язковим розміщенням результатів такого обговорення на порталі "Громадянське суспільство і влада" тощо.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації