Адміністративно-правовий статус Державної податкової служби України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Харківський національний університет внутрішніх справ

УДК 351.713 (477)

Адміністративно-правовий статус Державної податкової служби України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Попова Світлана Миколаївна

Харків 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, Заслужений юрист України, академік НАПрН України Бандурка Олександр Маркович, Харківський національний університет внутрішніх справ, радник ректора.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент Угровецький Олег Петрович, Міжнародний університет бізнесу і права, завідувач кафедри адміністративного, кримінального права та процесу;

доктор юридичних наук, доцент Симов'ян Саркис Ваграмович, Харківський національний економічний університет, професор кафедри правового регулювання економіки;

доктор юридичних наук, професор Покатаєва Ольга Вікторівна, Класичний приватний університет, перший проректор.

Захист відбудеться 25 лютого 2013 р. о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 23 січня 2013 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л.В. Могілевський

адміністративний правовий податковий

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Проголосивши курс на модернізацію, Українська держава стала на шлях докорінних перетворень. Їхньою метою є утвердження сучасної України як країни високих економічних, соціальних і політичних стандартів. З усіх започаткованих урядом реформ чи не найважливішою є податкова, оскільки вона стосується як держави загалом, так і кожного громадянина, зокрема. Тому прийняття Податкового кодексу України, внесення змін до нього та адаптація нових норм тривалий час залишаються в центрі уваги всього суспільства.

В умовах реформування економіки України особливо актуальною є проблема своєчасного забезпечення грошовими ресурсами доходної частини державного бюджету. Вирішення цієї вкрай важливої проблеми значною мірою залежить від ефективності правового забезпечення діяльності державної податкової служби та розробки науково обґрунтованої системи оподаткування, яка б відповідала реаліям сьогоднішнього життя, забезпечувала зростання податкових надходжень до бюджету та підвищувала рівень збору податкових платежів.

Практика органів Державної податкової служби (ДПС) України відчуває потребу у комплексній розробці основних положень, що визначають адміністративно-правовий статус податкової служби, виявленні основних закономірностей їх функціонування, з'ясування повноти правового регулювання статусу органів державної служби, наявності повноважень щодо виконання завдань і функцій, покладених на органи податкової служби, та розробці на цій основі пропозицій і рекомендацій, спрямованих на удосконалення їх адміністративно-правового статусу.

Першочерговим завданням в умовах радикальних адміністративно-правових реформ, що проводяться в Україні є переосмислення мети, завдань, функцій, прав та обов'язків, принципів взаємодії з платниками податків органів Державної податкової служби, яка була утворена в 2010 році шляхом реорганізації Державної податкової адміністрації України, оскільки саме ці категорії в значній мірі визначають їх статус. Адже основним завданням Державної податкової служби України є перетворення служби з фіскального органу на сучасну сервісну установу європейського зразка.

Теоретичний аспект полягає, перш за все, у з'ясуванні питання про поняття та структуру правового статусу державної податкової служби. Оскільки це дозволяє, з одного боку, на рівні науково-теоретичних узагальнень більш повно вивчити особливості її побудови та функціонування, а з іншого - запропонувати такий варіант закріплення правового статусу Державної податкової служби України у нормативних актах, який забезпечив би її найбільш ефективну діяльність.

Теоретичним і практичним проблемам діяльності Державної податкової служби України, зокрема окремим аспектам становлення, адміністрування та реформування податків і зборів (обов'язкових платежів), удосконаленню правового регулювання податкової системи, в юридичній літературі традиційно приділяється значна увага. Важливою теоретичною базою для дослідження проблем адміністративно-правового статусу ДПC стали наукові праці вчених-юристів із теорії права та управління, адміністративного права, зокрема В. Б. Авер'янова, О. М. Бандурки, О. О. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, О. П. Гетманець, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, В. В. Конопльова, Т. М. Кравцової, Є. В. Курінного, К. Б. Левченко, Н. П. Матюхіної, Р. С. Мельника, О. В. Негодченка, В. П. Пєткова, О. П. Рябченко, А. О. Селіванова, О. Ю. Синявської, Ю. О. Тихомирова та ін. Питання організації та діяльності органів Державної податкової служби України розглядались в роботах фахівців у галузі фінансового та податкового права, таких як А. В. Бечко, Л. К. Воронової, О. П. Дзісяка, Ю. Б. Іванова, Т. Є. Кагановської (Кушнарьової), В. Ф. Коваля, М. П. Кучерявенка, О. В. Покатаєвої, В. І. Полюховича, В. Д. Понікарова, Т. О. Проценка, Л. А. Савченко, С. В. Симов'яна, О. П. Угровецького, Н. П. Фліссак та ін. Значний внесок у висвітленні досліджувальних проблем, зокрема у світлі розвитку податкової політики, зробили такі вітчизняні політичні діячі, фахівці та вчені, як М. Я. Азаров, А. В. Головач, В. Ю. Захарченко, О. В. Клименко та інші.

Враховуючи суттєвий внесок вказаних вчених у розробку означеної проблематики, слід визнати відсутність комплексної методології дослідження, яке б забезпечило розв'язання концептуальних адміністративно-правових проблем статусу Державної податкової служби України, що викликає потребу в її модернізації та перетворенні в ефективну службу нового зразка.

Незавершеність та актуальність адміністративно-правових аспектів статусу Державної податкової служби України визначили вибір теми і задач дисертаційного дослідження, її актуальність та практичну важливість.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження спрямоване на реалізацію положень Програми економічних реформ на 2010 - 2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», затвердженої 02.06.2010 р. та Стратегічного плану розвитку державної податкової служби України на період до 2013 року, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 7 квітня 2003 р. № 160.

Роботу виконано відповідно до пп. 10, 12, 15, 65 додатку № 13, пп. 22, 34 додатку № 14, п. 1 додатку № 16 Пріоритетних напрямків наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010 - 2014 років, затверджених наказом МВС України від 29.07.2010 р. № 347, а також пп. 4.9, 13.2, 13.7, 16.7 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011 - 2014 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 28 грудня 2010 р.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на підставі комплексного аналізу наукових положень адміністративного та фінансового права, специфіки правового регулювання та врахування результатів практичної діяльності удосконалити адміністративно-правовий статус Державної податкової служби України, на цій основі розробити його нову концепцію, а також сформувати науково-обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо подальшого реформування податкової системи України.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно вирішити наступні задачі:

- визначити поняття адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України та його елементи і сформувати авторське бачення подальшого реформування податкової системи України;

- встановити сутність, мету Державної податкової служби України та розробити напрямки з вдосконалення її основних завдань в умовах радикальних адміністративно-правових реформ, що проводяться в державі;

- охарактеризувати систему податкових органів та з'ясувати організаційну структуру Державної податкової служби України;

- розкрити зміст основних функцій Державної податкової служби України, комплексна реалізація яких має привести до успішного виконання її завдань;

- окреслити права й обов'язки органів Державної податкової служби України, відповідальність її службових та посадових осіб при виконанні своїх функцій;

- встановити сутність та зміст поняття «адміністрування податків» та обґрунтувати принципи організації адміністрування податків і зборів податковими органами;

- з'ясувати порядок реєстрації платників податків для ефективного здійснення контролю за дотриманням податкового законодавства;

- обґрунтувати необхідність належного інформаційного забезпечення діяльності Державної податкової служби України при адміністративно-правовому регулюванні складання й обробки звітності платників податків;

- розкрити порядок проведення перевірок органами Державної податкової служби України, як провідного органу контролю за дотриманням податкового законодавства;

- охарактеризувати порядок використання спеціальних економічних знань при організації розслідування способів ухилення від сплати податків;

- здійснити порівняльно-правове дослідження ліцензування та патентування певних видів господарської діяльності органами Державної податкової служби України;

- встановити порядок оформлення результатів перевірок податкових органів з метою виявлення порушень чинного законодавства та усунення виявлених недоліків, а також способи їх оскарження;

- окреслити адміністративно-правове регулювання порядку складання та подання податкової й фінансової звітності платників податків для об'єктивної та достовірної інформації про реальні наслідки їх діяльності;

- з'ясувати порядок застосування примусових засобів виконання податкових зобов'язань і фінансових санкцій до платників податків та визначити види відповідальності платників податків за порушення податкового законодавства;

- охарактеризувати адміністративно-правові засади забезпечення прав платників податків, вдосконалення роз'яснювальної роботи та проведення консультацій органами Державної податкової служби України;

- визначити принципи громадського контролю за діяльністю Державної податкової служби, як важливої складової демократичного суспільства;

- розкрити завдання і напрямки модернізації Державної податкової служби України та розробити конкретні пропозиції щодо перетворення її з фіскального органу на сервісну установу.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які формуються у сфері здійснення адміністративної діяльності Державної податкової служби України.

Предмет дослідження становить адміністративно-правовий статус Державної податкової служби України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження у відповідності з його об'єктом, предметом, метою та завданнями становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання як загальнонаукових (діалектичний, історичний, логічний, системного аналізу), так і спеціальних (порівняльно-правовий, документального аналізу тощо). Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України.

Діалектичний та формально-правовий методи пізнання процесів у сфері податкового контролю дозволили розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, що дало можливість визначити роль і місце органів ДПС в системі органів виконавчої влади та з'ясувати їх компетенцію та повноваження (розділи 1, 2). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат (розділи 1 - 6), визначено сутність і особливості адміністративно-правового статусу державної податкової служби (підрозділ 1.1, розділ 2), сформовано відповідні дефініційні конструкції (розділи 3, 4). Методи класифікації, групування, системно-структурний, системно-функціональний застосовано для визначення системи органів ДПС, її функціонально-організаційної структури, прав, обов'язків та відповідальності за порушення податкового законодавства (підрозділи 1.2, 1.3, 3.1, 5.3, розділ 2). За допомогою документального аналізу, спеціально юридичного та статистичного методів визначено зміст адміністрування податків та функції органів державної податкової служби (підрозділи 2.1, 3.2, 3.3, 4.1, 4.3, 4.4, 5.2). Методи моделювання, аналізу і синтезу використовувалися для з'ясування засобів і видів податкового контролю державною податковою службою (підрозділи 4.1, 4.2), а також для обґрунтування пропозицій щодо вдосконалення чинного податкового законодавства (підрозділи 1.3, 4.1, 5.3). Статистичний, порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи застосовувалися для визначення удосконалення взаємозв'язків органів Державної податкової служби та платників податків (розділ 6).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації становлять наукові праці фахівців у галузі філософії, соціології, загальної теорії держави і права, адміністративного, фінансового та господарського права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних вчених. Положення і висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актах, які визначають організаційно-правові засади діяльності Державної податкової служби України. Дисертант звертався також до законодавства окремих зарубіжних держав, досвід яких щодо адміністративно-правового статусу податкової служби може бути використано в Україні. Інформаційною та емпіричною основою дослідження є узагальнення результатів практичної діяльності органів ДПС, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали. Використано також особистий досвід роботи дисертанта в Державній податковій службі у Харківській області та досвід науково-дослідної роботи у вищих навчальних закладах.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що у вітчизняній науці адміністративного права здійснено одне з перших комплексних досліджень теоретичних і практичних проблем адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України як цілісного явища, яке має важливе значення для діяльності всіх податкових органів. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, які у сукупності становлять нову концепцію адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України, а також пропозицій та рекомендацій щодо його розвитку та удосконалення. Основні з них такі:

вперше:

- розроблено авторське визначення адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України в сучасних умовах реформування її діяльності та запропоновано низку заходів з його удосконалення;

- з'ясовано правове забезпечення соціальної ролі, завдань та функцій Державної податкової служби України в процесі побудови громадянського суспільства і переходу від фіскальної спрямованості її діяльності до сервісного обслуговування платників податків;

- запропоновано створити єдиний центральний орган виконавчої влади, який адміністрував би переважну більшість джерел наповнення бюджету;

- запропоновано створити новий самостійний правоохоронний орган державної (виконавчої) влади, основним завданням якого була б боротьба з економічною злочинністю, зокрема з ухиленням від сплати податків та інших обов'язкових платежів;

- обґрунтовано доцільність розробки концепції автоматизованого виконання окремих функцій податкової служби з метою якомога більшого відокремлення посадових осіб служби від контактів з платниками податків та уникнення умов, які сприяють порушенням прав людини в процесі адміністрування податків;

- розроблено схему оптимізації контрольних заходів Державної податкової служби України з урахуванням міжнародної практики щодо використання непрямих методів перевірок для визначення зон ризику та операцій, що приховуються від оподаткування;

- визначено оптимальні напрями застосування спеціальних знань при організації розслідування способів ухилення від сплати податків;

- запропоновано використовувати однозначне трактування терміну «неоподаткований мінімум доходів громадян» як для цілей адміністрування податків, так і для норм адміністративного та кримінального законодавства в частині кваліфікації злочинів чи інших правопорушень у податковій сфері;

удосконалено:

- методологічний підхід до адміністрування податків шляхом оптимізації податкової системи, автоматизації облікових процесів, застосування штрафних санкцій і примусових засобів сплати податків;

- методично-правовий підхід організації громадського контролю за діяльністю податкових органів шляхом створення громадських рад при кожному територіальному відділенні Державної податкової служби України;

- методичні основи захисту платників податків від неправомірних дій податкових органів шляхом розширення судового порядку затвердження їх рішень;

- розуміння та завдання діяльності Державної податкової служби України з податкового консультування і роз'яснення податкового законодавства;

- порядок адміністративного оскарження платниками податків рішень державних податкових органів шляхом розширення повноважень за адміністративно-територіальною приналежністю;

дістали подальшого розвитку:

- розмежування функцій з контролю виконання державного бюджету між різними державними органами в умовах проведення адміністративно-правової реформи в Україні;

- наукові положення щодо реалізації адміністративно-правових засад забезпечення законності і дисципліни в органах Державної податкової служби України;

- напрями та форми підготовки фахівців для органів податкової служби і визначення обсягу знань та умінь, які забезпечують виконання їх повноважень і компетенції.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації положення можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - результати дисертації, які в сукупності становлять нову концепцію адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України, можуть бути основою для подальшого наукового дослідження проблем адміністрування податків податковими органами;

- у правотворчій діяльності - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для уточнення низки законодавчих та підзаконних актів, зокрема: Податкового кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, законів України «Про державну податкову службу в Україні», «Про державну службу», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що буде сприяти удосконаленню адміністративно-правових засад управління у сфері податкового контролю, подальшому проведенню модернізації Державної податкової служби України;

- у правозастосовній діяльності - впровадження отриманих результатів сприятиме підвищенню ефективності практичної діяльності органів Державної податкової служби України у сфері адміністрування податків;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін «Податкове право», «Фінансове право», «Адміністративне право», «Адміністративна діяльність податкових органів». Значна частина матеріалів дослідження вже використовується в процесі проведення практичних і семінарських занять із зазначених дисциплін в ряді вищих навчальних закладів.

- у правовиховній сфері - положення і висновки дисертації можуть бути використані у роботі з підвищення рівня правової та професійної культури працівників ДПС України, правового виховання населення та формування поваги громадян до податкового законодавства.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження є самостійною науковою працею і містить отримані автором нові результати в галузі адміністративного та фінансового права, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень. У співавторстві опубліковано 2 монографії: «Фінансові послуги: проблеми теорії та практики» (дисертантом розроблено розділ «Правове регулювання ринку фінансових послуг»), «Фінансові послуги: проблеми теорії та практики» (дисертантом розроблено розділ «Органи фінансового контролю»); підручник «Національна економіка» (дисертантом розроблено розділ «Податкова система як елемент національної економіки»); навчальні та науково-практичні посібники: «Аудит суб'єктів підприємницької діяльності» (дисертантом розроблено підрозділи: 1.3 «Органи контролю фінансово-господарської діяльності в Україні», 5.4 «Перевірка розрахунків з бюджетом та державними цільовими фондами»); «Цивільне право» (дисертантом розроблено розділи: 2 «Суб'єкти цивільних правовідносин та об'єкти цивільних прав», 3 «Особисті немайнові права фізичних осіб»); «Судово-економічна експертиза» (дисертантом розроблено розділ 1 «Економічний контроль у правоохоронній діяльності України»); «Фінансове право» (дисертантом розроблені розділи: 4 «Правові основи фінансового контролю в Україні», 9 «Податкове право»); «Казначейська справа» (дисертантом розроблено розділ 6 «Взаємодія органів Державного казначейства з державними контролюючими органами»); «Податкове право» (дисертантом розроблені розділи: 2 «Податкове право та податкові правовідносини», 3 «Адміністрування податків і зборів», 11 «Податковий контроль та забезпечення виконання податкових зобов'язань», 12 «Відповідальність за порушення податкового законодавства»); «Правове забезпечення, організація та захист господарської діяльності» (дисертантом розроблені розділи: 11 «Контроль за здійсненням господарської діяльності», 12 «Захист прав суб'єктів господарської діяльності в господарському суді»); «Організація податкового контролю» (дисертантом розроблені розділи: 2 «Державна податкова служба України», 3 «Організація перевірок платників податків», 4 «Реалізація результатів податкового контролю»); а також навчально-наукові посібники: «Митне право» (дисертантом розроблені розділи: 2 «Митний контроль», 6 «Митні платежі»); «Фінансове право» (дисертантом розроблені розділи: 2 «Предмет, метод, система і джерела фінансового права», 9 «Податкове право»).

При підготовці у співавторстві статті «Реформування діяльності Державної податкової служби в умовах модернізації економіки країни» дисертантом окреслено окремі напрямки Державної податкової служби України з метою спрощення взаємин між податківцями та представниками бізнесу, побудови сучасної Європейської моделі оподаткування - як за формою, так і за суттю; «Трансформація державного контролю в умовах проведення адміністративної реформи» - розроблено напрямки підвищення ефективності діяльності органів фінансового контролю в умовах адміністративно-правової реформи, яка відбувається в Україні. У дисертації ідеї та розробки, що належать співавторам, не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Основні наукові положення, висновки й практичні рекомендації, викладені в дослідженні, були оприлюднені дисертантом на науково-практичних, у тому числі міжнародних, конференціях: «Забезпечення правопорядку під час проведення фінальної частини чемпіонату Європи з футболу 2012 року» (Харків, 2011); «Адміністративне право України: сучасний стан та шляхи розвитку» (Харків, 2012); «Актуальні проблеми забезпечення практичної спрямованості підготовки кадрів для органів внутрішніх справ України» (Харків, 2012); «Актуальні проблеми сучасних наук» (Дніпропетровськ, 2012); «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (Суми, 2012); «Сучасні проблеми правового, економічного та соціального розвитку держави» (Харків, 2012); «Протидія корупції: європейський досвід та українські реалії» (Львів, 2012).

Публікації. За темою дисертаційного дослідження опублікована 1 індивідуальна та 2 колективні монографії, підручник, 14 навчальних та науково-практичних посібників (у співавторстві), 24 статті у наукових фахових виданнях, а також надруковано 7 тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, 6 розділів, які об'єднують 19 підрозділів, висновків до кожного розділу, загальних висновків, списку використаних джерел та додатків. Загальний обсяг дисертації становить 414 сторінок. Список використаних джерел складається із 282 найменувань і займає 28 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, окреслюються мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, наводяться дані, що свідчать про апробацію результатів дослідження та публікації.

Розділ 1 «Характеристика адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України» складається з трьох підрозділів, в яких досліджено етапи розвитку податкової служби в нашій державі, елементи, що визначають її адміністративно-правовий статус, завдання, сутність системи податкових органів та її організаційну структуру.

У підрозділі 1.1 «Поняття адміністративно-правового статусу Державної податкової служби України та його елементи» на підставі історичного аналізу досліджено основні етапи розвитку системи оподаткування України та підкреслено, що оподаткування є найбільш динамічною формою державного регулювання економіки, і у правовій державі податки є формою участі окремих громадян і організацій у суспільному житті.

Встановлено, що з точки зору державного регулювання економіки, найважливіше значення має регулююча (економічна) функція податків. Ефективне функціонування ринкової економіки, а тим більш, соціально-орієнтованої економіки неможливе без втручання держави в регулювання економічних і соціальних процесів.

У загальному вигляді під податковим регулюванням розуміється цілеспрямований вплив держави на учасників економічних відносин шляхом засобів та інструментів податкової політики. Встановлено, що реалізація завдань податкового регулювання економікою країни покладається на спеціалізований орган - Державну податкову службу України. Причому, податкове регулювання економічних і соціальних процесів має суттєві відмінності на мікро- і макрорівні. Саме за допомогою податків держава забезпечує створення необхідних умов для структурної перебудови національної економіки та її зростання.

Можливості і рівень ефективної діяльності податкових органів України, в першу чергу, залежать від їхнього адміністративно-правового статусу. Правовий статус або правове положення податкових органів визначається ступенем їх впливу як на суспільство в цілому, так і на окремі органи та установи, суб'єкти господарювання та фізичні особи. Тобто адміністративно-правовий статус податкових органів - це регламентоване адміністративно-правовими нормами положення цих органів, яке визначається через мету їх створення, сукупністю прав, обов'язків і відповідальності, та забезпечує оптимальний вплив на підконтрольні об'єкти.

У підрозділі 1.2 «Основні завдання Державної податкової служби України» насамперед звертається увага на той факт, що в умовах реформування економіки української держави особливо актуальною є проблема своєчасного забезпечення грошовими ресурсами доходної частини державного бюджету, що і є основним завданням Державної податкової служби України.

Практика діяльності податкових органів свідчить, що вони відчувають потребу у комплексній розробці положень, що визначають повноваження податкових органів щодо виконання завдань і функцій, покладених на ці органи та розробці на цій основі пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення їх адміністративно-правового статусу. Головним завданням податкових органів як різновиду державної служби є адміністрування податків та інших платежів до бюджетів різних рівнів. І у зв'язку з прийняттям Податкового кодексу України акцент податкового адміністрування має робитися на визначенні провідної ролі платника податків в системі правовідносин «держава - платник податків». Значущість завдань податкових органів є дуже високою, оскільки вони є певною мірою соціальним замовленням і відображають потреби соціального розвитку держави. Розгорнутий перелік завдань Державної податкової служби України зазначено у спеціальних законодавчих і нормативно-правових актах. Але цей перелік не є вичерпним, і він може змінюватися у зв'язку із змінами загальнополітичної ситуації в країні.

У підрозділі 1.3 «Система та структура Державної податкової служби України» зазначено, що ефективність діяльності податкових органів залежить від їх призначення та завдань.

Встановлено, що податкові органи утворюють єдину систему, під якою слід розуміти сукупність цих органів центрального, обласного та районного (міського) рівня, між якими існують субординаційні зв'язки, тобто кожний вищий орган консолідує зусилля решти податкових органів на досягнення стратегічних цілей усієї податкової служби з метою забезпечення узгодження та ефективності діяльності всіх її суб'єктів. Причому, система органів, що забезпечують надходження податків та зборів до бюджетів, включає декілька достатньо розгалужених структур (податкова міліція, митні органи тощо).

Структура податкових органів в Україні чітко формалізована, що надає їй стійкості, надійності, послідовності та підконтрольності, але, в той же час, вона є застарілою і громіздкою, що не здатна в повній мірі забезпечувати завдання економічного та соціального розвитку країни. Тому запропоновано реформувати структуру податкових органів та створити єдиний державний орган з адміністрування усіх видів надходжень до бюджетів.

Розділ 2 «Компетенція та повноваження Державної податкової служби України» складається з трьох підрозділів, в яких розглядаються основні функції, повноваження, права, обов'язки та компетенція службових та посадових осіб податкових органів України, а також відповідальність працівників цих органів за неналежне виконання ними своїх обов'язків.

У підрозділі 2.1 «Функції Державної податкової служби України» зазначається, що діяльність кожного державного органу характеризується певними напрямками, сумлінна робота в сфері яких повинна, врешті решт, привести до досягнення мети та вирішення завдань, які ставить держава перед цим органом. Такі напрямки роботи визначаються як функції державних органів. Тому правові відносини, що виникають у сфері справляння податків, їх адміністрування, здійснення прав платників податків, виконання компетенції контролюючих органів, повноважень і обов'язків їх посадових осіб, встановлення фактів порушень податкового законодавства та притягнення винних до відповідальності реалізується через функції цих податкових органів.

Єдиної класифікації функцій податкових органів не існує, але від спрямованості цих функцій, їх можна поділити на зовнішні (основні) та внутрішні (організаційні). Найбільш важливою з зовнішніх (основних) функцій є контрольна, яка дозволяє встановити відповідність діяльності платників податків чинному законодавству. Не менш важливою функцією податкових органів є обліково-реєстраційна, оскільки саме облікові дані є основним джерелом інформації для проведення податкового контролю. До організаційних функцій податкових органів слід віднести такі напрямки діяльності як добір, розстановка, професійна підготовка та перепідготовка кадрів, робота зі створення інформаційної системи робочих місць, здійснення діяльності з управління державної власності, що належить до сфери управління податкових органів тощо.

У підрозділі 2.2 «Права та обов'язки службових та посадових осіб Державної податкової служби України» підкреслено, що права, обов'язки та відповідальність працівників податкових органів є похідними елементами правового статусу цих органів.

Права податкових органів розкривають демократизм їх діяльності, обумовлюють її ефективність та результативність. Наявність у податкових органів значної кількості прав, передбачених Податковим кодексом України, допомагає більш глибоко їх проаналізувати. При цьому, всю сукупність прав податкових органів можна поділити на три основні групи: 1) права, пов'язані із запобіганням податковим правопорушенням; 2) права щодо припинення правопорушень; 3) права щодо застосування санкцій та засобів державного примусу до порушників податкового законодавства. Зазначені права виступають своєрідною гарантією виконання покладених на податкові органи функції.

Разом з правами зміст та межі діяльності Державної податкової служби України визначають і її обов'язки, які є центральною ланкою усієї моделі правового статусу, тому що у формі обв'язку законодавець санкціонує ті адміністративні дії, виконання яких забезпечує реалізацію компетенції цих податкових органів. Автор погоджується з тим, що всю сукупність обов'язків працівників податкових органів можна поділити на дві основні групи - загальні та спеціальні. До загальної групи слід віднести ті з них, які стосуються всіх підрозділів податкових органів, всіх посадових і службових осіб, незалежно від виконуваних ними функцій, основними з яких є дотримання Конституції України та шанобливе ставлення до платників податків, які, на думку О.Клименка, є основними роботодавцями для податківців. А спеціальні обов'язки податківців слід розглядати лише в контексті тих конкретних завдань і функцій, які вони виконують відповідно до посадових інструкцій.

У підрозділі 2.3 «Відповідальність працівників Державної податкової служби України» визначено, що засобом забезпечення належної реалізації прав та повного виконання своїх обов'язків працівниками податкових органів є їхня відповідальність.

У відносинах між державними службовцями і окремими фізичними чи юридичними особами громадянського суспільства юридична відповідальність покликана відігравати роль зворотного зв'язку, за допомогою якого забезпечується належна поведінка керуючих суб'єктів таких відносин.

У зв'язку з тим, що на практиці все частіше виникають питання до матеріальної відповідальності податкових органів за збитки, спричинені неправомірними діями їх працівників, сьогодні набуває актуальність перегляд правового регулювання матеріальної відповідальності працівників податкових органів. І якщо матеріальна відповідальність є наслідком правопорушення, яке завдало шкоду платнику податків, то ця відповідальність повинна бути перекладена на працівника податкового органу, який скоїв таке правопорушення.

До працівників податкових органів, які скоїли правопорушення можуть застосовуватися різні види дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідальності відповідно до норм чинного законодавства.

Розділ 3 «Адміністрування податків і зборів Державною податковою службою України» присвячено принципам і процедурам адміністрування податків і зборів та інформаційному забезпеченні діяльності податкових органів.

У підрозділі 3.1 «Принципи організації адміністрування податків та зборів органами Державної податкової служби України» визначено, що податкове адміністрування являє собою комплекс правових, організаційних і фінансових заходів держави для забезпечення нормального функціонування системи оподаткування, своєчасної і повної сплати податків і зборів з метою задоволення фінансових потреб суспільства та розвитку економіки країни шляхом перерозподілу фінансових ресурсів. Тобто адміністрування процесів оподаткування об'єднує за допомогою однієї ідеї комплекс заходів, спрямованих на виконання віх чинних законодавчих та нормативно-правових актів.

Регламентує діяльність з податкового адміністрування розділ ІІ Податкового кодексу України. На жаль, сьогодні в існуючих правових нормах податкового адміністрування є значні недоліки та прогалини, розробляються вони без єдиного концептуального підходу до змісту. Все це призводить до масового ухилення від сплати податків, «втечі» капіталів за кордон та частих змін Податкового кодексу України. Тому сьогодні у питанні налагодження адміністрування податків на перший план повинні виходити високі моральні та етичні стандарти. До таких етичних принципів можна віднести патріотизм, справедливість, законність, нейтральність та неупередженість, ефективність, прозорість і відкритість, корпоративність.

Дотримання цих принципів в адмініструванні податків і зборів з боку податкових органів та їх посадових осіб прискорить перетворення Державної податкової служби з фіскального відомства на сервісну установу, що є основною метою її діяльності на сучасному етапі нашої країни.

У підрозділі 3.2 «Процедури адміністрування податків і зборів Державною податковою службою України» зазначається, що з метою ефективного проведення адміністрування податків і зборів платники податків підлягають реєстрації або взяттю на облік у відповідних податкових органах. Облік платників податків ведеться за податковими номерами. Але якщо взяття на облік платника податків є досить простою процедурою, то більш складним є порядок зняття з обліку платника податків, і ця процедура, на думку автора, повинна бути спрощена, так як на сьогодні чинне законодавство передбачає багато заперечень з боку податкових органів щодо здійснення державної реєстрації припинення платника податків.

Підлягає уточненню і процедура реєстрації фізичних осіб - платників податків, оскільки до 1 січня 2011 р. їх реєстрація проводилася на підставі ідентифікаційних номерів, а з січня 2012 р. - здійснюється без цих ідентифікаційних номерів за номером облікової картки, яку подає платник. А це ускладнює процес реєстрації. Також доцільно спростити та скоротити кількість державних реєстрів різних видів платників податків.

У підрозділі 3.3 «Інформаційне забезпечення діяльності Державної податкової служби України» підкреслюється, що адміністрування податків в широкому розумінні визначає всю організаційно-розпорядчу діяльність будь-якого органу управління. А з точки зору кібернетики, всяке управління є, перш за все, інформаційним процесом.

Постійне ж ускладнення фінансово-господарської діяльності з переходом до ринкових відносин та проведенням радикальних економічних реформ в Україні потребує вдосконалення інформаційного забезпечення органів Державної податкової служби.

Метою інформаційного забезпечення податкових органів є отримання опрацьованої обґрунтованої інформації, яка має слугувати базою для прийняття виважених управлінських рішень у сфері оподаткування, що неможливе без використання засобів обчислювальної техніки і відповідного програмного забезпечення.

З метою розширення функціональних можливостей податкових органів в Україні розроблена Державна цільова програма використання програмного забезпечення з відкритим кодом.

Основним документом - матеріальним носієм податкової інформації, що надається платниками до податкових органів, є податкова декларація. Складання й обробка звітності значно полегшується з переходом до електронної технології передачі даних. Для цього необхідно у кожному податковому органі створити «Єдине вікно подання електронної звітності».

Податкова інформація платників податків повинна підтверджуватися первинними обліковими документами та реєстрами бухгалтерського обліку. Але податкова звітність в Україні лише частково базується на даних бухгалтерського обліку, тому що паралельно з ним в державі існує і податковий облік, що суперечить Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». Тому в нашій країні терміново необхідно передбачити розробку та створення моделі взаємодії системи бухгалтерського обліку та оподаткування.

Окрім того, необхідність в об'єктивній і достовірній інформації про діяльність господарюючих суб'єктів також потребує не лише ведення бухгалтерського та податкового обліку, а й організації обов'язкового аудиту будь-якої податкової інформації.

Але всі інформаційні ресурси в Україні підлягають обов'язковому обліку та захисту. Тому податковим органам надається право самостійно встановлювати режим захисту інформаційних ресурсів, оскільки податкова інформація відноситься до інформації з обмеженим доступом.

Розділ 4 «Організація податкового контролю Державної податкової служби України» присвячено порядку проведення податкових перевірок, використанню спеціальних знань при здійсненні податкового контролю, ліцензуванню як формі податкового контролю, а також питанням оформлення результатів податкових перевірок та прядку їх оскарження.

У підрозділі 4.1 «Адміністративно-правове регулювання порядку проведення перевірок органами Державної податкової служби України» звертається увага, що контроль є невід'ємною частиною регулювання економічних відносин, і, на думку фахівців Державного комітету з питань регуляторної політики, його проведення повинно регламентуватися Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Хоча цей закон містить і багато позитивних моментів, однак, на жаль, ним порушена міжнародна практика раптовості перевірок. Тому проведення камеральних та документальних перевірок (які є основними видами перевірок для податкових органів) є мало ефективним, оскільки вони потребують обов'язкового попередження платників податків за 10 діб до їхнього початку. Більш того, планові перевірки проводяться лише відповідно плану-графіку таких перевірок, а підстави проведення позапланових перевірок обмежуються чинним законодавством. Але проведення планових перевірок залежно від ступеня ризику у діяльності платників податків в деякій мірі підвищує їх ефективність. Однак документальні перевірки з попереднім повідомленням платників податків практично не дають можливості податковим органам виявити деякі види правопорушень, зокрема, порушення заняття забороненими видами діяльності.

З'ясовано, що більш ефективною формою економічного контролю, яку можуть проводити податкові органи, є фактичні перевірки, що здійснюються, відповідно до Податкового кодексу України, без попередження платника податків.

Підвищення ефективності контрольної роботи податкових органів, сьогодні, перш за все, пов'язано з чіткою взаємодією цих органів з іншими контролюючими та правоохоронними органами (митними органами, Держфінінспекцією, Державною Казначейською службою та іншими), особливо в питаннях правильності відшкодування платникам податків сум податку на додану вартість.

Також при проведенні податкових перевірок необхідно ширше використовувати поряд з методами документального контролю, прийоми фактичного контролю.

У підрозділі 4.2 «Використання спеціальних знань при здійсненні податкового контролю Державною податковою службою України» досліджено порядок залучення експертів при проведенні податкових перевірок. Широке коло відносин, що контролюються податковими органами потребує постійного підвищення ефективності податкового контролю та вдосконалення прийомів і методів його проведення. На жаль всі види перевірок податкових органів (камеральні, документальні та фактичні) і зустрічні звірки в основному базуються на дослідженні документальних джерел.

Процеси оподаткування тісно пов'язані з процесами постачання, виробництва та збуту продукції, а також з фінансовими, кредитними й іншими операціями платників податків. Тому висновки документальних перевірок слід підтверджувати прийомами фактичного контролю. Але нормативно-правові акти, які регламентують діяльність податкових органів практично не передбачають проведення прийомів фактичного контролю. Такі прийоми фактичного контролю, перш за все, пов'язані з проведенням різного роду експертиз. І хоча стаття 84 Податкового кодексу України надає право податковим органам на проведення різного роду експертиз, пов'язаних з використанням спеціальних знань, зміст цієї статті треба конкретизувати, окресливши хоча б приблизний перелік таких експертиз, які можуть замовляти державні податкові органи, на кшталт того, як це зроблено у Положенні про Державну фінансову інспекцію України.

Зазначено, що експертизи треба проводити, коли для вирішення питань, що мають значення для висновків податкового контролю, потрібні спеціальні знання у галузі науки, техніки, мистецтва та в інших галузях. Це необхідно тому, що професійна освіта та досвід дають працівникам податкових органів лише загальне уявлення про діяльність платника податків. А з метою дослідження окремих конкретних сфер діяльності можуть залучатися особи, які володіють знаннями, навичками та досвідом з окремих спеціальних питань. У зв'язку з цим плануючи податкову перевірку, слід передбачити потребу в експертах.

У підрозділі 4.3 «Ліцензування як форма податкового контролю» проаналізовано вплив дерегуляції господарської діяльності на спрощення «життя» підприємницьких структур та зменшення корупційного тиску.

До регуляторних актів віднесено прийняті уповноваженим регуляторним органом нормативно-правові акти, які або окремі положення яких спрямовані на правове регулювання господарських, а також адміністративних відносин між органами державної влади та суб'єктами господарювання. До регулятивних актів відносяться і так звані дозвільні документи, до яких чинне законодавство України відносить близько 130 видів різних документів (висновки екологічних експертиз, дозволи на будівництво, сертифікати суб'єктів оціночної діяльності та інші). З метою зменшення корупційного тиску на підприємницькі структури всі ці дозвільні документи повинні видаватися за принципом організаційної єдності у спеціальних дозвільних центрах за принципом «Єдиного вікна». Відносяться такі дозвільні центри до відання Державної служби України з регуляторної політики та розвитку підприємства, з якою (або з її територіальними органами) також повинні погоджуватися проекти всіх регуляторних актів.

До засобів державного регулювання у сфері господарювання віднесено ліцензування та патентування певних видів господарської діяльності. Але, на відміну від дозвільних документів, ліцензії в Україні видають декілька десятків органів (Міністерство охорони здоров'я, Мінекоресурсів, податкові органи та інші). Тому з метою спрощення ведення бізнесу в Україні такі ліцензії пропонується видавати також за принципом організаційної єдності у закладах «Єдиного вікна», а дані про видані ліцензії в автоматичному режимі в електронному вигляді передавати до Єдиного ліцензійного реєстру та відповідних територіальних податкових органів, оскільки саме на них покладаються обов'язки з контролю за наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, ліцензій патентів, інших спеціальних дозволів

У підрозділі 4.4 «Оформлення результатів перевірок податкових органів та порядок їх оскарження» підкреслюється, що завершальним станом будь-якого контрольно-ревізійного процесу є узагальнення та реалізація його результатів.

Акт (довідка) перевірки податкових органів повинен містити систематизований виклад виявлених в ході перевірки фактів порушень податкового законодавства, невиконання платником законних вимог податкових органів, а також всі суттєві обставини фінансово-господарської діяльності платника, які мають відношення до фактів виявлених порушень. Всі виявлені факти правопорушень повинні підтверджуватися відповідними доказами (документами), які вилучаються з архіву підприємства в установленому законом порядку. В окремих випадках для надання технічної та організаційної допомоги у вилученні необхідних документів керівникам податкових органів необхідно надавати право залучати відповідних спеціалістів, а з метою виявлення матеріальних підробок у вилучених документах - проводити різного роду криміналістичні експертизи: почеркознавчі, авторознавчі, технічні експертизи документів. При чому контролюючі органи повинні не тільки знаходити порушення податкового законодавства та надавати рекомендації з їх усунення, а й відповідати за фінансово-господарську діяльність на підприємстві.

Рішення, прийняті контролюючим органом, можуть бути оскаржені в адміністративному або судовому порядку. Якщо платник подає скаргу контролюючому органу вищого рівня, він зобов'язаний повідомити про це податковий орган, який прийняв рішення, що оскарджується. Причому, з метою більш об'єктивного розгляду скарги, контролюючий орган, який прийняв рішення, що оскарджується, на думку автора, не повинен напряму бути підпорядкованим контролюючому органу вищого рівня, який буде розглядати цю скаргу.

Констатовано, що в окремих ситуаціях норми одних нормативних документів часто протирічать іншим правовим актам. І це зафіксовано у Податковому кодексі України, а стаття 56 цього Кодексу навіть пропонує один із шляхів вирішення такої колізії. Так, у пункті 21 статті 56 Податкового кодексу України, зазначається, що «у разі, коли норма цього Кодексу чи іншого нормативно-правового акту, виданого на підставі цього Кодексу, або коли норми різних законів або різних нормативно-правових актів припускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків платників податків або контролюючих органів, внаслідок чого є можливість прийняття рішення як на користь платника податків, так і контролюючого органу, рішення приймається на користь платника податків». Тобто ця правова норма дає вказівку всім органам, у тому числі судовим, на чию користь вирішувати спірні питання. А це суперечить статті 129 Конституції України, яка проголошує рівність усіх учасників судового процесу. Тому, зазначено, що слід більш ретельно проводити попередню правову експертизу усіх нормативно-правових актів, особливо з питань оподаткування, як юристами, так і з залученням експертів та фахівців з питань контролю, фінансів, податкового та бухгалтерського обліку.

Розділ 5 «Забезпечення виконання податкового обов'язку Державною податковою службою України» розглядає питання складання та подання податкової й фінансової звітності, порядок застосування податковими органами примусових засобів виконання податкових зобов'язань платниками податків та притягнення їх до відповідальності за порушення податкового законодавства.

...