Адміністративні процедури в діяльності судів і суддів

Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний науково-дослідний інститут

Міністерства внутрішніх справ України

УДК 342.9

Адміністративні процедури в діяльності судів і суддів

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Щепоткіна Валентина Володимирівна

Київ 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Харківському національному університеті внутрішніх справ.

Науковий керівник - доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАПрН України ГУСАРОВ Сергій Миколайович, Харківський національний університет внутрішніх справ, ректор.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор БІЛОУС Віктор Тарасович, Національний університет державної податкової служби України, професор кафедри фінансового права;

кандидат юридичних наук КОБИЛЯНСЬКИЙ Микола Генріхович, Вищий адміністративний суд України, суддя.

Захист відбудеться «22» грудня 2014 року о 9⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4а.

Автореферат розіслано «20» листопада 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Т.А. Плугатар

адміністративний процедура суд

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Необхідність вирішення завдання щодо вдосконалення організації діяльності органів судової влади випливає з приписів міжнародних нормативно-правових актів щодо незалежності, ефективності та ролі суддів, Закону України «Про судоустрій і статус суддів». У Рекомендації № R (94) 12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо незалежності, ефективності та ролі суддів було сформульовано принципи, які стосуються незалежності суддів, а також окремо встановлено принцип відповідних умов праці, створення яких дозволяє суддям ефективно працювати. Окремі рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам (Рекомендація № R (86) 12 щодо попередження і зменшення надмірного робочого навантаження в судах, Рекомендація № R (95) 12 щодо управління системою кримінального правосуддя), № 2 (2001) Консультативної ради європейських суддів для Комітету Міністрів Ради Європи щодо фінансування та управління судами у контексті ефективності судової влади та статті 6 Європейської конвенції з прав людини спрямовані на забезпечення належної організації діяльності судів. У Законі України «Про судоустрій і статус суддів» Розділ 1 присвячений правовим засадам організації судової влади, серед яких, насамперед, виділено принципи самостійності судів, рівності перед законом і судом, гласності і відкритості судового процесу та інші. Про наявність проблеми вдосконалення організації діяльності органів судової влади свідчать окремі рішення Конституційного Суду України, зокрема рішення Конституційного Суду України від 21 червня 2011 року № 7-рп/2011 у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юстиції» (справа про повноваження державних органів у сфері судоустрою), від 12 липня 2011 року № 8-рп/2011 у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та інші.

Проблема вдосконалення організації діяльності органів судової влади є системною, до складу якої належать питання щодо упорядкування організаційних процедур, які не стосуються процесуальної діяльності суду як суб'єкта юрисдикції, але безпосередньо спрямовані на забезпечення належного відправлення правосуддя.

Науковий пошук у напрямі забезпечення ефективності організації діяльності органів судової влади характеризується значною кількістю наукових робіт, в яких аналізуються як окремі аспекти цієї системної проблеми, так і досліджується питання про побудову моделі організаційного забезпечення судової влади. Вказане стосується монографій В.Д. Бринцева «Стандарти правової держави: втілення у національну модель організаційного забезпечення судової влади» (2010 р.), І.В. Назарова «Принципи побудови судової системи» (2009 р.), дисертаційних досліджень та наукових публікацій, присвячених питанням правового регулювання діяльності та правового статусу окремих державних органів, які забезпечують організацію діяльності судової системи (Р.І. Кирилюк, О.В. Красноборов, А.А. Стрижак, А.М. Хливнюк та інші). Звернення до робіт російських вчених дозволяє виділити книгу «Судебная власть», підготовлену за редакцією І.Л. Петрухіна (2003 р.). Серед українських вчених системними є напрацювання І.Є. Марочкіна, Н.В. Сібільової та інших.

Дослідження питання про сутність, зміст, види адміністративних процедур в діяльності судів і суддів неможливе без доведення їх адміністративно-правової природи, що, у свою чергу, передбачає використання доктринальних положень науки адміністративного права у частині, яка стосується сутності адміністративно-правових норм та адміністративно-правових відносин. Порівняльно-правовий аналіз доктринальних положень зі змістом відносин, які виникають у межах певних процедур у діяльності судів і суддів, дозволяє чітко розмежувати адміністративні та інші процедури. Основу такого аналізу складають наукові напрацювання вчених у напрямі доведення існування адміністративно-правових відносин у сфері діяльності судів, наприклад, А.А. Стрижака, присвяченого проблемі державного управління забезпеченням діяльності судів загальної юрисдикції, М.П. Запорожця - питанню адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих загальних судів. Напрацювання вчених більшою мірою відповідають предмету наукового пошуку.

Концептуальне значення для проведення належного теоретико-правового аналізу мають напрацювання провідних вчених-адміністративістів, які формували, а деякі з них продовжують формувати теоретичні основи розвитку науки адміністративного права і процесу: В.Б. Авер?янова, О.Ф. Андрійко, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, Б.М. Лазарєва, Ю.М. Старилова та інших вчених, проблемними питаннями становлення інституту адміністративної процедури займалися: С.З. Женетель, О.С. Лагода, О.І. Миколенко, Ю.М. Старілов, Ю.О. Тихомиров, Т.Я. Хабрієва та інші. Проте відносини у сфері організації діяльності органів судової влади у процедурному аспекті ще не були предметом окремого наукового пошуку.

Високий ступінь важливості проблеми сутності, видів адміністративних процедур у діяльності судів і суддів зумовлює актуальність теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослідження спрямоване на виконання фундаментальних положень Концепції реформи адміністративного права (абз. 1 гл. 4, абз. 1-2 гл. 9), резолюції 1549 (2007) Парламентської Асамблеї Ради Європи «Функціонування демократичних інституцій в Україні», Указу Президента України від 10 травня 2006 року № 361/2006, яким схвалено Концепцію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, Наказу МВС України від 29 липня 2010 року № 347 «Про затвердження Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років».

Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у визначенні сутності, змісту, видів та особливостей адміністративних процедур у діяльності судів і суддів, виявленні недоліків у правовому регулюванні та обґрунтуванні пропозицій щодо внесення змін до законодавства.

Для досягнення мети дослідження обрані такі завдання:

- здійснити обґрунтування поняття адміністративної процедури в діяльності судів і суддів;

- виділити адміністративні процедури в діяльності судів і суддів та провести їх класифікацію;

- визначити місце адміністративних процедур в адміністративному процесі;

- обґрунтувати поняття юридичного акта, що приймається у межах здійснення адміністративних процедур, виділити та систематизувати такі акти;

- виокремити підстави організаційних процедур у діяльності судів і суддів та охарактеризувати сутність зазначених процедур;

- обґрунтувати поняття стадії здійснення організаційних процедур, виділити стадії та встановити особливості реалізації стадій у межах кожної організаційної процедури;

- виділити проблемні питання правового регулювання підстав притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності та обґрунтувати пропозиції щодо їх вирішення;

- встановити особливості здійснення адміністративно-юрисдикційних процедур у діяльності судів і суддів: дисциплінарного провадження та звільнення суддів за особливих обставин, притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного корупційного правопорушення;

- сформулювати пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення чинного законодавства з метою розвитку правового регулювання адміністративних процедур у діяльності судів і суддів.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері організації діяльності судів і суддів.

Предмет дослідження - адміністративні процедури в діяльності судів і суддів.

Методи дослідження обрані з урахуванням мети і завдань дослідження, його об'єкта і предмета. Методологічну основу дисертаційного дослідження складає сукупність сучасних методів наукового пізнання, застосування яких ґрунтується на діалектиці та системному підході. Використання методів, прийомів діалектики дозволяє аналізувати проблему формування правової доктрини у напрямі доведення існування адміністративно-правової природи окремих видів відносин у сфері організації судочинства. Системний підхід став підґрунтям для виділення адміністративних процедур у діяльності судів і суддів, здійснення їх систематизації.

У роботі застосовано методи наукового пізнання, характерні для досліджень юридичного змісту: формально-догматичний - для аналізу та поглиблення понятійного апарату (розділ 1); класифікації та групування - для виділення адміністративних процедур та стадій їх здійснення (підрозділи 1.2, 2.2, розділ 3); за допомогою методів правового моделювання, компаративного та формально-догматичного проаналізовано сутність і зміст окремих адміністративних процедур та обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства (розділи 2, 3).

Нормативною основою дисертації є Конституція України, закони України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юстиції», «Про засади запобігання і протидії корупції», Кодекс України про адміністративні правопорушення, Регламент Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Регламент Вищої ради юстиції, міжнародні нормативно-правові акти, інші законодавчі акти, які регулюють відносини у сфері здійснення у судах та суддями адміністративних процедур, зокрема акти, які приймає Рада суддів України. Використано правові позиції Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України. Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять аналітичні результати опрацювання проектів Адміністративно-процедурного кодексу України (2003 р., 2012 р.), практика діяльності Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, судова практика, аналітичні звіти, здійснені у межах реалізації проекту «Справедливе правосуддя» (USAID).

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним з перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень, присвячених теоретичним та практичним проблемам формування та реалізації адміністративних процедур у діяльності судів і суддів, відображає авторську позицію у розв'язанні конкретних правових проблем, пов'язаних із особливостями реалізації процедур. За результатами проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Зокрема до них відносяться такі:

вперше:

- сформульовано поняття адміністративної процедури в діяльності судів і суддів на підставі виділених ознак та змісту такої процедури, як належної, а також встановлено місце такої процедури у адміністративному процесі;

- запропоновано виділяти належну правову процедуру і адміністративну процедуру в діяльності судів і суддів на підставі врахування невід'ємного характеру взаємозв'язку процедури і процесу. Такий підхід дозволив виділити правові процедури в діяльності судів і суддів, які не є адміністративними: утворення і ліквідація судів загальної юрисдикції; призначення суддів на адміністративні посади; організація діяльності Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України;

- запропоновано такі ознаки класифікації юридичних актів, що приймаються у межах адміністративних процедур діяльності судів і суддів: а) вид адміністративної процедури; б) вид акта; в) форма викладення акта; г) цільова орієнтація акта; д) суб'єкт прийняття акта; е) необхідність нормативного закріплення їх реквізитів;

- обґрунтовано підхід до уніфікації організаційних процедур в діяльності судів і суддів, підґрунтя якого складають основні стадії провадження, а специфіка окремих організаційних процедур позначається на процесуальних діях у межах основних стадій;

удосконалено:

- класифікацію адміністративних процедур у діяльності судів і суддів, яку запропоновано здійснити за ознакою їх правової природи: організаційні та адміністративно-юрисдикційні. У межах кожної групи виділені підгрупи адміністративних процедур;

- визначення поняття управлінського рішення, яке приймається керівництвом судом на підставі наукових підходів щодо ознак управлінського рішення (О.М. Бандурка, В.Р. Веснін, В.В. Конопльов, В.М. Плішкін) та з урахуванням змісту адміністративних повноважень керівництва судами за Законом України «Про судоустрій і статус суддів»;

- формулювання ознак дисциплінарного провадження щодо судді як похідних від ознак адміністративної юрисдикції;

- систематизацію вимог до кандидата на посаду судді. Виділено конституційні і додаткові вимоги, а також заборони. З огляду на правову позицію Конституційного Суду України від 5 квітня 2011 року № 3-рп/2011, наголошено на взаємозв'язку встановлених законодавством вимог до професійного судді із функціональним призначенням професійної діяльності особи на цій посаді;

- підхід щодо визначення стадій організаційних процедур в діяльності судів і суддів та запропоновано основними стадіями назвати ті, які характерні для адміністративно-процесуальної діяльності: аналіз ситуації, прийняття (ухвалення) рішення, стадія виконання (або звернення до виконання) ухваленого рішення, стадія оскарження або опротестування рішення у справі (ця стадія має факультативний характер). Перелік етапів та процесуальні дій у межах перерахованих стадій відрізняються залежно від групи організаційних процедур;

дістали подальшого розвитку:

- виділення ознак адміністративної процедури в діяльності судів і суддів: а) являє собою сукупність послідовно здійснених дій уповноваженими суб'єктами; б) такі дії цілеспрямовані; в) спрямування таких дій обумовлено їх організаційним, упорядковуючим характером; г) сукупність таких дій має процесуальну форму; д) здійснюється поза межами процесуального законодавства;

- обґрунтування поняття юридичного акта, прийнятого у межах здійснення адміністративних процедур в діяльності судів і суддів, та виділення спільних, специфічних і особливих ознак таких актів. Спільні ознаки характерні для правових актів, наявність специфічних ознак дозволяє встановити предметну належність юридичних актів до адміністративної процедури, а специфічні -вказують на ознаки таких актів саме в діяльності судів і суддів;

- теоретичний підхід щодо застосування управлінських категорій до характеристики процесів і явищ, які існують у судовій системі, зокрема концепції управлінського рішення для характеристики рішень, які приймають голови судів;

- визначення вимог до заяви як до юридичного документу, на підставі якого здійснюються організаційні процедури кадрового забезпечення діяльності судів;

- формулювання поняття стадії організаційної процедури в діяльності судів і суддів як сукупності послідовно здійснюваних, логічно взаємопов'язаних та виділених у часі дій, спрямованих на упорядкування діяльності судів і суддів шляхом належної організації такої діяльності, що полягає у здійсненні організаційного керівництва в судах, кадровому забезпеченні діяльності судів, а також реалізації права доступу до публічної інформації. Зазначено, що кожна наступна стадія пов'язана із попередньою та відокремлена одна від одної процесуальними документами, які закріплюють початок і завершення стадії;

- обґрунтування особливостей адміністративної процедури притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, що відрізняє її від інших адміністративних процедур в діяльності судів і суддів;

- пропозиції щодо вдосконалення законодавства у сфері здійснення адміністративно-юрисдикційних процедур за участю суддів, членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради юстиції, державних службовців.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані й аргументовані у дисертації теоретичні положення достовірні і мають завершений ступінь готовності. Висновки, пропозиції та рекомендації мають науково-прикладний характер та можуть бути використані:

- у науково-дослідній діяльності - для подальших досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення правового регулювання відносин у сфері функціонування судів та діяльності суддів щодо здійснення адміністративних процедур (акт впровадження від 11 березня 2014 року);

- у законотворчій сфері - для удосконалення норм адміністративного законодавства, а також інших законодавчих актів, з метою поліпшення правового регулювання відносин у сфері функціонування судів та діяльності суддів щодо здійснення адміністративних процедур;

- у практичній діяльності - для забезпечення ефективності правозастосовної діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради юстиції, інших державних органів, функціонування яких спрямоване на організацію діяльності судів;

- у навчальному процесі - під час викладання дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Адміністративне судочинство» у вищих навчальних закладах, які готують юристів (акт впровадження від 18 грудня 2013 року).

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження були оприлюднені протягом 2010-2012 рр. на науково-практичному семінарі «Адміністративне судочинство в державному механізмі захисту прав платників податків» (м. Ірпінь, 2010 р.), засіданні круглого столу «Судова реформа в Україні та світові стандарти незалежної судової влади» (м. Київ, 2010 р.), першій конференції Української асоціації сприяння розвитку судового адміністрування (м. Київ, 2011 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Права людини: проблеми забезпечення, реалізації та захисту» (м. Запоріжжя, 2012 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладено у дев'яти наукових публікаціях, з яких п'ять - у наукових фахових юридичних виданнях України, одна - у іноземному юридичному виданні та три - у тезах доповідей на міжнародних науково-практичних конференціях.

Структура дисертації визначена метою та завданнями дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, які включають сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (183 найменування). Повний обсяг дисертації становить 205 сторінок, з яких основний текст - 183 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначається її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок автора в їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дисертаційного дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові основи встановлення та здійснення адміністративних процедур в діяльності судів і суддів» містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Поняття адміністративної процедури в діяльності судів і суддів» в основу формування підходу щодо визначення адміністративної процедури в діяльності судів і суддів покладено науковий доробок вчених-адміністративістів, а також враховано позицію В.С. Стефанюка щодо належної правової процедури, як про застосування права судами відповідно до встановлених і санкціонованих державою юридичних принципів і процедур для гарантування та захисту конституційних і особистих прав людини і громадянина, у тому числі й юридичних осіб. Підхід В.С. Стефанюка відповідає положенням загальної теорії права про те, що саме норма права за своєю природою визначає модель можливої та необхідної поведінки суб'єктів, яка відповідає інтересам суспільства і держави. Також враховано думку І.М. Машарова, О.І. Миколенка щодо предметної спрямованості адміністративної процедури, як здійснення цілеспрямованих юридично значимих дій, що підкреслює їх організаційний зміст та можливість виділення у позапроцесуальній діяльності, розуміючи під такою діяльністю провадження у справах про адміністративні правопорушення чи інші види адміністративних проваджень. Врахування наукового підходу О.І. Миколенка дозволило поширити концепцію належної правової процедури на позапроцесуальні відносини у сфері відправлення правосуддя адміністративними судами - окремі напрями організації судочинства, які випливають із законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про Вищу раду юстиції»: утворення і ліквідація судів загальної юрисдикції; організація діяльності Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України; призначення суддів на адміністративні посади та звільнення з посад; формування та функціонування реєстру судових рішень; доступ до публічної інформації; кадрове забезпечення діяльності судів; дисциплінарне провадження щодо суддів та інші. Однак врахування невід'ємного характеру взаємозв'язку процедури і процесу дозволило зазначити, що не усі з перерахованих напрямів організації судочинства можуть бути віднесені до видів адміністративних процедур у сфері діяльності судів і суддів. Вказане стосується таких напрямів, як: утворення і ліквідація судів загальної юрисдикції; призначення суддів на адміністративні посади; організація діяльності Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Національної школи суддів України.

Обґрунтовано, що адміністративна процедура в діяльності судів і суддів являє собою детермінанту встановлення адміністративно-правових відносин за участю судів і суддів у сфері позапроцесуальної діяльності суду з відправлення правосуддя на основі принципів верховенства права, законності. Детермінація полягає у встановленні певного порядку послідовно здійснюваних уповноваженими суб'єктами у галузі судоустрою відповідних дій. Належна адміністративна процедура в діяльності судів і суддів стосується окремих напрямів організації судочинства, урегульованих нормами адміністративного права, які реалізуються уповноваженими суб'єктами шляхом послідовно здійснюваних, цілеспрямованих дій, які мають процесуальну форму.

У підрозділі 1.2 «Адміністративно-правова природа окремих процедур в діяльності судів і суддів» зазначено, що у процедурному аспекті організаційне керівництво являє собою ніщо інше, як прийняття керівником (головою) суду управлінського рішення. Такого висновку доходимо з огляду на визначення організаційного керівництва в судах, обґрунтованого А.А. Стрижаком, та зміст адміністративних повноважень керівництва судами за Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Вказано, що для рішень, які приймає керівництво судами, законодавство встановлює форму актів, що закріплює таке рішення - наказ, розпорядження. Ці рішення приймаються на виконання адміністративних повноважень головою місцевого суду в односторонньому порядку і мають обов'язковий характер для тих, кому вони адресовані. Вони є результатом аналізу і оцінки ряду факторів, якими обумовлено необхідність їх прийняття.

Спираючись на підхід І.В. Панової щодо виділення трьох процесів (адміністративно-правотворчий, адміністративно-правозастосовний, адміністративно-юрисдикційний), адміністративну процедуру в діяльності судів і суддів віднесено до діяльності, насамперед, правозастосовного змісту, яка полягає у застосуванні уповноваженими щодо організації відправлення правосуддя суб'єктами матеріальних норм позитивного характеру, якими регламентовано цілеспрямовані, послідовно здійснювані організаційні дії. Наголошено на юрисдикційному характері відносин у сфері притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, відповідальності за корупційні правопорушення. Такий висновок ґрунтується на визначенні юрисдикції як діяльності компетентних органів, уповноважених на розгляд юридичних справ (конкретних життєвих випадків щодо яких застосовується закон) і на винесення по них юридично обов'язкових рішень (С.С. Алексєєв, 1999 р.). Дисциплінарне провадження щодо судді визначено як різновид адміністративно-юрисдикційної діяльності.

У підрозділі 1.3 «Юридичні акти, що приймаються у межах здійснення адміністративних процедур, та їх класифікація» юридичні акти, які приймаються у межах адміністративної процедури в діяльності судів і суддів, за ознакою виду адміністративної процедури поділено на організаційні та адміністративно-юрисдикційні. За ознакою виду акту юридичні акти систематизовані у нормативні та індивідуальні. За формою викладення юридичні акти, прийняті у межах адміністративної процедури діяльності судів і суддів, поділено на: а) письмові (заяви, рішення, накази, розпорядження тощо); б) електронні (оголошення, заяви тощо). За ознакою цільової орієнтації юридичні акти поділено на акти, які стосуються: а) упорядкування діяльності суду; б) реалізації владних повноважень; в) кадрового забезпечення функціонування судів; г) реалізації демократичної засади функціонування судової системи - гласності; д) належного інформаційного забезпечення діяльності судів і суддів; е) забезпечення законності діяльності суддів (юрисдикційні акти). За суб'єктом прийняття юридичні акти в адміністративній процедурі діяльності судів і суддів поділяють на такі види: а) акти, які приймає Вища кваліфікаційна комісія суддів України; б) акти, які приймає Вища рада юстиції; в) акти, які приймає Державна судова адміністрація України; г) акти, які приймає Рада суддів України; д) постанови Кабінету Міністрів України з окремих організаційних питань; е) акти, які приймає суддя. Виділено систематизацію юридичних актів за ознакою необхідності нормативного закріплення їх реквізитів. Вказане стосується тих актів, якими фіксується початок і завершення окремих адміністративних процедур в діяльності судів і суддів: накази, розпорядження керівництва судами; рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; скарги (заяви) на поведінку судді; акти Вищої ради юстиції.

Розділ 2 «Зміст організаційних процедур в діяльності судів і суддів» містить два підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Сутність та підстави здійснення організаційних процедур» зазначено, що організаційні процедури в діяльності судів і суддів мають позитивний характер, а тому підстави їх здійснення виявлені у тих з них, які пов'язані із набуттям особою певного статусу або реалізацією конституційного права на інформацію. Вказане стосується підстав здійснення процедур організаційного керівництва в судах, що фактично стосується прийняття керівництвом судами управлінських рішень, процедур кадрового забезпечення (добору на посаду судді та призначення на посаду судді вперше) та звільнення судді з посади у загальному порядку, процедур реалізації права доступу до публічної інформації. На відміну від адміністративних актів, управлінські рішення є ширшою за змістом категорією. В.А. Дерець визначала зміст управлінського рішення, який полягає у висвітленні строків, засобів, розподілу прав, обов'язків, відповідальності, організації контролю і результатів, з якими повинен бути здійснений управлінський вплив, передбачений управлінським рішенням. Це дозволяє говорити про те, що рішення, які приймає керівництво судами, підпадає під ознаки управлінського рішення. Зазначено про доктринально опрацьовану можливість застосування управлінських категорій до характеристики процесів і явищ, які існують у судовій системі. Вказане безпосередньо стосується доцільності використання обґрунтованої вченими-адміністративістами, представниками науки державного управління концепції управлінського рішення для характеристики рішень, які приймають голови судів. Підставою для такої пропозиції є відповідність більшості ознак управлінського рішення тим ознакам, які характерні для рішень, що приймають голови судів: закріплена законодавством форма; односторонність прийняття; прийняття у межах та на виконання покладених законодавством повноважень; наявність юридичних наслідків. Водночас управлінське рішення у діяльності судів і суддів не можна розглядати як різновид управлінського рішення, що приймається у сфері державного управління, оскільки воно приймається у межах функціонування судової системи, принципово відмінної за змістом діяльності, специфікою побудови та організаційними відносинами від діяльності органів виконавчої влади, інших органів публічної адміністрації як суб'єктів державного управління. Управлінське рішення в діяльності судів і суддів приймається у межах судового управління, засади якого ще потребують свого концептуального визначення. З огляду на це, управлінське рішення доцільно розглядати як правову форму судового управління, відмінного за правовою природою від державно-управлінського рішення. При цьому слід зауважити, що як правова форма судового управління управлінське рішення не обмежується тільки реалізацією повноважень головами судів (їхніми заступниками). Підстави прийняття головами судів управлінських рішень випливають з приписів норм статей 24, 29, 34, 41 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», якими визначено їх повноваження, і стосуються переважно питань: а) кадрового забезпечення діяльності судів; б) реалізації дисциплінарних прав; в) контролю.

У підрозділі 2.2 «Стадії організаційних процедур» зазначено, що організаційні процедури, здійснювані на першій стадії - стадії аналізу ситуації, передбачають наявність значного обсягу дискреційних повноважень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, які стосуються встановлення самого порядку оголошення про проведення добору на посаду судді. Такий стан справ випливає з приписів Закону України «Про судоустрій і статус суддів», яким встановлено межі дискреційних повноважень Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Гарантіями законності при цьому виступають закріплений на рівні нормативно-правового акта порядок оголошення та норма ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України, у якій до юрисдикції адміністративних судів віднесено спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, а також ст. 171-1, у якій встановлено особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Спеціальну перевірку кандидата на посаду судді розглянуто і як етап, і як окрему стадію організаційної процедури добору та призначення на посаду судді вперше. Як окремий етап спеціальна перевірка входить до загальної стадії прийняття рішення у організаційній процедурі, що розпочинається із надходження до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України документів, передбачених законодавством, від кандидатів на посаду судді. Визнання спеціальної перевірки, як етапу процедури, підкреслює послідовність, логічність і цілеспрямованість дій у межах стадії прийняття рішення. Оскільки моментом завершення спеціальної перевірки вказано факт прийняття рішення про призначення на посаду судді вперше, то можна зазначити про стадії здійснення спеціальної перевірки, які відповідають стадіям організаційної процедури добору і призначення на посаду судді вперше.

Розділ 3 «Зміст адміністративно-юрисдикційних процедур в діяльності судів і суддів» містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Процедури притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності та звільнення за особливих обставин» вказано, що законами України «Про судоустрій і статус суддів» (ч. 1 ст. 88) та «Про Вищу раду юстиції» (ч. 2 ст. 37) передбачено застосування до суддів тільки одного виду дисциплінарного стягнення - догани. Специфіка порядку звільнення судді за особливих обставин визначається: суб'єктним складом відносин, які стосуються звернення із відповідною інформацією; суб'єктом прийняття рішення щодо внесення подання про звільнення судді і застосування дисциплінарних прав є тільки Вища рада юстиції; існує особлива процедура звільнення судді з посади, яка відрізняється від процедур звільнення судді у загальному порядку. Хоча звільнення судді за особливих обставин чинним законодавством не віднесено до жодного виду юридичної відповідальності, проте цей захід має усі ознаки юридичної відповідальності: застосування уповноваженою особою; являє собою юридичну санкцію; має негативні юридичні наслідки. Звільнення судді за особливих обставин можна визначити санкцією, оскільки: застосовується уповноваженим державним органом; має процедуру застосування; тягне обтяжливі наслідки для порушника. Серед проблемних питань застосування до суддів дисциплінарних прав виділено проблему врегулювання підстав притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності та підстав звільнення судді за особливих обставин. Це стосується, насамперед, підстав, які пов'язані із порушенням вимог антикорупційного законодавства.

У підрозділі 3.2 «Процедури притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних корупційних правопорушень» зазначено, що врахування корисливої мети вчинення корупційного проступку, яке доводиться М.І. Хавронюком, положеннями Міжамериканської конвенції проти корупції від 29 березня 1996 року, дозволило виділити склади адміністративних корупційних правопорушень, корисливу мету вчинення яких треба доводити додатково: порушення вимог фінансового контролю (ст. 172-6 КУпАП), порушення вимог щодо повідомлення про конфлікт інтересів (ст. 172-7 КУпАП), невжиття заходів щодо протидії корупції (ст. 172-9 КУпАП). Запропоновано встановити фінансову відповідальність за порушення обов'язку декларування доходів суддями Конституційного Суду України, іншими професійними суддями у виді штрафу. При цьому пропонується вилучити норму ст. 172-6 КУпАП, а Податковий кодекс України доповнити статтею 120-1 «Порушення вимог щодо декларування майна, доходів, витрат і зобов'язань фінансового характеру». З огляду на положення міжнародних нормативно-правових актів, питання про врегулювання конфлікту інтересів стосується виконання Кодексу професійної етики судді. Таким чином, норма ст. 172-7 КУпАП сприймається як декларативна.

Запропоновано такий розподіл підвідомчості розгляду справ про адміністративні корупційні правопорушення залежно від суб'єкта вчинення проступку: у разі вчинення суддею, народним засідателем, присяжними (під час виконання ними цих функцій) - Вища кваліфікаційна комісія суддів України; у разі вчинення членами, дисциплінарними інспекторами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Вищої ради юстиції, керівництвом Державної судової адміністрації України - посадові особи органів державного бюро розслідувань; у разі вчинення державним службовцем, який працює в органах судової влади, - районним, районним у місті, міським чи міськрайонним судом (суддею). При цьому слід передбачити зміни: у повноваженнях щодо складання протоколу про адміністративне корупційне правопорушення, якими доцільно наділити тільки прокурора або уповноважену ним особу з числа працівників прокуратури; у процедурі розгляду справи про таке правопорушення, здійснення якої доцільно передбачити на засадах змагальності; у процедурі оскарження рішення у справі.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання щодо встановлення сутності, видів адміністративних процедур у діяльності судів і суддів, виявлення недоліків у правовому регулюванні відносин у сфері їх здійснення та обґрунтування на цій основі пропозицій щодо внесення змін до законодавства. Найбільш важливими є такі висновки:

1. Адміністративною процедурою в діяльності судів і суддів названо сукупність однорідних, послідовно здійснюваних, цілеспрямованих дій, здійснюваних уповноваженими суб'єктами, які являють собою окремі напрями організації судочинства і урегульовані нормами адміністративного права. Вона є детермінантою встановлення адміністративно-правових відносин за участю судів і суддів у сфері позапроцесуальної діяльності суду з відправлення правосуддя на основі принципів верховенства права, законності.

2. Виділено дві групи адміністративних процедур в діяльності судів і суддів: організаційні та адміністративно-юрисдикційні. Організаційними визначені такі процедури, а саме: а) організаційного керівництва в судах; б) кадрового забезпечення діяльності судів (добір на посаду судді та призначення на посаду судді вперше, звільнення з посади у загальному порядку); в) реалізації права доступу до публічної інформації. До адміністративно-юрисдикційних віднесені такі процедури: а) притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності та звільнення судді з посади за особливих обставин; б) притягнення до адміністративної відповідальності за вчинення корупційного адміністративного правопорушення. Процедури розгляду питання про обрання на посаду судді безстроково мають конституційно-правовий зміст, оскільки ними встановлено порядок набуття особою конституційно-правового статусу судді.

3. Адміністративну організаційну процедуру в діяльності судів і суддів віднесено до діяльності, насамперед, правозастосовного змісту, яка полягає у застосуванні уповноваженими щодо організації відправлення правосуддя суб'єктами матеріальних норм позитивного характеру, якими регламентовано цілеспрямовані, послідовно здійснювані організаційні дії. Адміністративні процедури щодо притягнення суддів, членів та дисциплінарних інспекторів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, членів Вищої ради юстиції, державних службовців до дисциплінарної відповідальності, відповідальності за корупційні правопорушення являють собою складову адміністративно-юрисдикційного процесу.

4. Юридичними актами, що діють у межах здійснення адміністративних процедур в діяльності судів і суддів, названо систему офіційних актів, прийнятих уповноваженими суб'єктами у сфері організації судочинства, якими зафіксовано процедурні дії суб'єктів на певній стадії (етапі) адміністративної процедури, приймаються з дотриманням законодавчо визначеної форми і мають юридичні наслідки у виді виникнення, зміни і припинення окремих організаційних відносин позитивного чи юрисдикційного змісту.

5. Юридичні акти адміністративних процедур діяльності судів і суддів мають спільні ознаки з правовими актами, зокрема: є письмовим документом офіційного характеру; цей документ фіксує інформацію, що має юридичне значення; закріплюється у визначеній законодавством формі; викладається із використанням правил юридичної техніки; прийняття (або постановлення, ухвалення) акта має юридичні наслідки; закріплює визнання з боку держави, її інститутів. До специфічних ознак юридичних актів адміністративних процедур діяльності судів і суддів віднесено такі: є документом, який може бути не тільки письмовим, а й електронним; приймається і готується уповноваженими суб'єктами адміністративних процедур; спрямований на виникнення, зміну і припинення адміністративно-процесуальних відносин у сфері діяльності судів і суддів; приймається у межах компетенції уповноважених суб'єктів адміністративних процедур; має цільову орієнтацію на вирішення певного завдання у галузі організації судочинства, забезпечення законності відправлення правосуддя; може бути нормативним або індивідуальним. До особливих ознак вказаних актів віднесено їх імперативність, відсутність форм договірного регулювання, можливість прийняття у формі електронного документу.

6. Управлінське рішення у діяльності судів і суддів визначено як офіційно оформлений результат волевиявлення керівництва судами (головами судів, їхніми заступниками), здійснюваний в односторонньому порядку з дотриманням встановленої процедури і спрямований на виникнення певних юридичних наслідків у сфері організації належного рівня організації роботи судів без втручання у процес застосування суддями норм матеріального і процесуального права. Його не можна розглядати як різновид управлінського рішення, що приймається у сфері державного управління. Суб'єктом прийняття управлінських рішень можуть виступати Вища кваліфікаційна комісія суддів України, Вища рада юстиції, Державна судова адміністрація України, ради суддів. Проте такі рішення стосуються зовнішньоорганізаційної діяльності щодо судів, процесуально-процедурна форма якої ще потребує додаткового аналізу.

7. Адміністративні процедури щодо керівництва в судах характеризуються такими рисами: метою здійснення є формування (зміна, скасування) приписів, які містяться у актах індивідуальної дії, спрямованих на забезпечення організації функціонування суду, діяльності суддів; результатом діяльності є прийняття акта індивідуальної дії у формі наказу чи розпорядження. Такі риси сформульовані на підставі наукового підходу І.В. Панової щодо специфічних рис нормотворчого процесу.

8. Керівництво судами має право приймати рішення у формі наказів, розпоряджень, подань, пропозицій. Ці рішення підпадають під ознаки управлінських, оскільки спрямовані на виконання адміністративних повноважень щодо організації діяльності апарату суду, контролю, визначення прав та обов'язків заступників. Накази можуть мати як нормативний, так і індивідуальний характер. Нормативний характер мають ті акти, якими визначені адміністративні повноваження заступників голів судів. Більше коло питань організації діяльності судів регламентоване наказами і розпорядженнями голів судів індивідуального характеру. Подання, пропозиції - це акти індивідуальної дії. Стосовно розпоряджень як форми управлінського рішення голови суду, вказано про законодавчу невизначеність їх характеру.

9. Виділено вимоги і заборони, які висуваються до кандидата на посаду судді. Вимоги систематизовані у дві групи: конституційні і додаткові. Конституційними вимогами до кандидата є: наявність громадянства України; досягнення певного віку; освітній рівень фахової підготовки; стаж роботи у галузі права; строк проживання в Україні; володіння державною мовою. Додаткові вимоги висуваються до кандидатів на посаду судді у судах вищого рівня.

10. Підставою здійснення організаційних процедур кадрового забезпечення діяльності судів є документ у формі заяви управомоченого суб'єкта - кандидата на посаду судді або судді. Зміст заяви змінюється залежно від спрямованості відповідних адміністративних процедур. На рівні закону реквізити заяв не встановлено, а це, насамперед, стосується заяв, що подають судді. З цього випливає, що вимоги до заяв повинні відповідати загальним вимогам до документів, які мають юридичне значення.

11. Зазначено, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» встановлює загальні правила реалізації права доступу, які конкретизовані підзаконними актами, зокрема наказами керівництва судом. Спільною для усіх органів державної влади, у тому числі судів, є процесуально-процедурна форма реалізації права доступу - запит на інформацію, проте законодавець передбачив тільки перелік відомостей, які мають міститись у запиті, але форма самого звернення (письмова чи в електронному вигляді) та порядок реалізації вказаного права можуть бути деталізовані залежно від стану здоров'я запитувача інформації, специфіки діяльності суб'єкта надання інформації.

12. Підхід, сформульований В.Я. Малиновським щодо процесу вироблення управлінського рішення, враховано при конкретизації стадій організаційних процедур організаційного керівництва в судах. Стадія аналізу ситуації передбачає реалізацію у такі етапи: а) ідентифікація та визначення проблеми; б) підготовка необхідної інформації; в) розробка альтернативних варіантів вирішення проблеми, яка виникла; г) визначення критеріїв доцільності прийняття управлінського рішення та здійснення відповідних дій; д) здійснення аналізу можливих наслідків. На наступній стадії прийняття (ухвалення) рішення керівництвом судом у справі є вольовим актом керівника, який прийнятий на основі юридичної оцінки зібраної інформації, встановлення відповідності прийнятого рішення повноваженням керівника. На стадії виконання (або звернення до виконання) ухваленого рішення здійснюються заходи щодо оперативного доведення змісту рішення до безпосереднього виконавця, визначається час, спосіб, засоби передачі рішення, організується його виконання. Стадія оскарження, або опротестування рішення керівництва суду є гарантією законності прийняття керівником суду управлінського рішення. Водночас жодною нормою Закону України «Про судоустрій і статус суддів», де встановлено компетенцію керівництва судом, не передбачено припис про оскарження рішення керівника суду. Натомість чинним законодавством встановлено відповідальність за неналежне виконання керівником суду покладених на нього обов'язків щодо керівництва судом та відповідні процедури притягнення до відповідальності у виді звільнення з посади.

13. Етапи стадій організаційних процедур добору на посаду судді та призначення на цю посаду виділені вперше, спираючись на підхід В.К. Шкарупи щодо виділення основних стадій провадження. Вказано, що стадія аналізу ситуації та прийняття Вищою кваліфікаційною комісією рішення реалізується такими етапами організаційної процедури: а) контрольний; б) атестаційний; в) рейтинговий.

14. Стадіями процедури реалізації права доступу до публічної інформації названо: а) стадію аналізу ситуації, до якої віднесені процедури, пов'язані реєстрацією запитів та визначення відповідальних за надання відповіді; б) стадію прийняття (ухвалення) рішення у справі, яка охоплює процедури передання запиту керівнику Підрозділу організації доступу (або особі, яка його заміщує), співвиконавцям та надання відповіді на запит або відмови у задоволенні запиту; в) стадію виконання, яка полягає у реєстрації відповіді та її переданні запитувачу інформації. Стадія оскарження має факультативний характер.

15. Звільнення судді за особливих обставин не стосується дисциплінарної відповідальності судді і являє собою окремий порядок звільнення за підстав, які несумісні із перебуванням судді на посаді. Звільнення з посади за особливих обставин, по суті, є заходом юридичної відповідальності, галузева належність якої не визначена чинним законодавством.

16. До особливостей адміністративної процедури притягнення судді до дисциплінарної відповідальності належать: а) відсутність визначення на рівні закону поняття дисциплінарного проступку як підстави притягнення до дисциплінарної відповідальності, натомість надано перелік діянь, вчинення яких тягне застосування дисциплінарної відповідальності; б) сувора регламентація законом суб'єктного складу відносин у сфері притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності; в) визначення заборони зловживання правом звернення до органу, уповноваженого здійснювати дисциплінарне провадження, зокрема ініціювати питання відповідальності судді без достатніх підстав, використання такого права як засобу тиску на суддю у зв'язку зі здійсненням ним правосуддя; г) визначення процесуальних строків; д) встановлення можливості дострокового зняття дисциплінарного стягнення; е) наявність вимоги офіційного оприлюднення інформації про притягнення судді місцевого чи апеляційного суду до дисциплінарної відповідальності; ж) регламентація стадій провадження; з) розгляд дисциплінарної справи на засадах змагальності; к) колегіальний порядок розгляду і прийняття рішення у дисциплінарній справі щодо судді; л) врахування певних обставин при обранні дисциплінарного стягнення стосовно судді; м) встановлення вимог до рішення у дисциплінарній справі.

17. Проведений аналіз правового регулювання організаційної процедури добору та призначення на посаду судді вперше довів необхідність вдосконалення законодавства за такими напрямами:

- встановлення строків здійснення організаційної процедури добору та призначення на посаду судді вперше як в цілому, так і за окремими етапами здійснення вказаної процедури. Пропозиції при цьому мають бути напрацьовані, з огляду не тільки на практику дії відповідних норм чинного законодавства, але й на міжнародні стандарти судочинства;

- розробка процедури проведення спеціальної перевірки кандидата на посаду судді, яку на сьогодні урегульовано лише у загальних рисах, що означає вимогу проведення перевірки, межі прав та обов'язків посадових осіб при здійсненні такої перевірки. Запропоновано доповнити Закон України «Про судоустрій і статус суддів» окремою статтею 68-1 «Спеціальна перевірка кандидата на посаду судді». При цьому необхідно передбачити вимоги до кваліфікаційного рівня особи, яка здійснює спеціальну перевірку;

- врахування досвіду здійснення процедур добору на посаду судді в Нідерландах у частині уведення дворівневих тестів - спочатку для оцінки когнітивних (аналітичних) здібностей кандидата на посаду судді, а згодом - тестування рівня загальних теоретичних знань у галузі права та у подальшому - кваліфікаційний іспит. Також слушною видається пропозиція про диференціацію процедур добору кандидатів на посаду судді залежно від рівня кваліфікації (бакалавр або повна вища юридична освіта) та стажу роботи у галузі права;

- розробка і прийняття Концепції спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді, Положення про порядок проходження спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді і Програми спеціальної підготовки кандидатів на посаду судді, що здійснюється Національною школою суддів України;