Прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков

Специальность: 12.00.11 - «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»

Шаров Михаил Иванович

Москва - 2017



Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»

Научный руководитель доктор юридических наук

Амирбеков Касумбек Ильясович

Официальные оппоненты: Ястребов Владислав Борисович

доктор юридических наук, профессор,

ФГБОУ ВО «Московский государственный

университет имени М.В. Ломоносова»,

юридический факультет, кафедра

уголовногопроцесса,правосудияи

прокурорского надзора, профессор

Чирков Дмитрий Константинович

кандидат юридических наук, доцент,

ФГБОУ ВО «Российский государственный

университет туризма и сервиса», кафедра

юридических дисциплин, профессор

Ведущая организация ФГБОУ ВО «Уральский государственный

юридический университет»

Защита диссертации состоится 27 июня 2017 г. в 12 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, конференц-зал.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: http://www.agprf.org, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.

Автореферат разослан 17 апреля 2017 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

К.В. Камчатов



ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования

В России угрожающими темпами растет уровень наркопреступности¹, которая согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации², а также Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года³ является одной из главных угроз национальной безопасности нашей страны.

Несмотря на существенный уровень латентности преступлений в сфере незаконного оборота наркотиков (по мнению экспертов, выявляется не более 10 - 15 % от общего числа совершенных)⁴, с момента распада Союза ССР количество зарегистрированных наркопреступлений в России увеличилось более чем в 15 раз и продолжает возрастать ежегодно⁵.

Пугающими темпами растет число лиц, больных наркоманией, употребляющих наркотики без назначения врача, совершивших преступления в состоянии наркотического опьянения, а также количество отравлений ранее неизвестными психоактивными веществами, обладающими значительно большим наркогенным потенциалом по сравнению с «традиционными» наркотиками и вызывающими необратимые процессы в организме и психике человека⁶.

Только по официальным данным опыт употребления наркотиков имеют более 13 % граждан России (18 млн человек). Общее число лиц, регулярно потребляющих наркотики, достигает 6 % населения (8,5 млн человек). Уровень информированности о наркотиках среди молодежи в среднем превышает 80 %, достигая среди студентов вузов 92,6 %⁷.

Распространение наркотиков влечет за собой и существенный рост числа общеуголовных преступлений, что также не способствует укреплению правопорядка. По оценкам специалистов, около 70 % корыстно-насильственных и корыстных преступлений совершается с целью получения денежных средств для приобретения наркотиков⁸.

По экспертному мнению, в России 7,5 млн человек ежедневно тратят на наркотики до 4,5 млрд руб., а наркоторговцы ежегодно выводят из ВВП страны до 2 трлн руб⁹.

Помимо прочего незаконный оборот наркотиков является экономической основой таких актуальных вызовов и угроз современного общества, как организованная преступность, незаконная миграция, коррупция, экстремизм и терроризм, оказывает негативное влияние на темпы социально-экономического развития и представляет серьезную угрозу для всех отраслей народного хозяйства. Исследования Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации подтверждают, что современная ситуация в сфере оборота наркотиков представляет серьезную угрозу не только здоровью населения, но и экономике страны, правопорядку, а также безопасности Российской Федерации в целом¹⁰.

Прокуратура как структурный элемент правозащитного механизма государства обладает уникальными возможностями для качественного повышения эффективности работы всей системы государственных органов по противодействию незаконному обороту наркотиков, что неоднократно отмечалось Генеральным прокурором Российской Федерации в своих выступлениях¹¹, на координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации по вопросам профилактики правонарушений и преступлений от 24.06.2015, на заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.07.2016 «Об итогах работы органов прокуратуры в первом полугодии 2016 г. и о задачах по повышению эффективности прокурорской деятельности во втором полугодии 2016 г.» и др.

Исходя из специфики полномочий, прокуратура способна обеспечить не только законность в сфере легального оборота наркотиков, противодействия их незаконному обороту, профилактики правонарушений и наркомании, реабилитации и ресоциализации наркозависимых, но и защиту прав и свобод граждан, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающихся в лечении и реабилитации, а также огромного количества иных субъектов, права и обязанности которых регулируются законодательством о наркотиках, уголовным, уголовно-процессуальным, уголовно-исполнительным, трудовым, гражданским, административным и иными отраслями законодательства.

Между тем, несмотря на значительный объем прокурорских полномочий, в связи с отсутствием у прокуроров необходимой специализации, элементарным незнанием ими норм права, регулирующих оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, ситуационной и поверхностной организацией прокурорских проверок, в течение последних лет сохраняется низкий уровень законности в сфере оборота наркотиков, о чем свидетельствует как неудовлетворенность граждан России уровнем противодействия наркопреступности, так и обеспокоенность общества расширением масштабов потребления наркотиков без назначения врача¹².

Ресурсы повышения эффективности и совершенствования надзора органов прокуратуры в исследуемой сфере невозможно изыскать только путем анализа и учета ошибок. Для этого требуются научные исследования и теоретические разработки о закономерностях развития всех аспектов данного направления прокурорской деятельности, комплексного исследования предмета, пределов, объекта, субъектов, целей и задач, выявления теоретических, правовых и организационных проблем и путей их решения.

В связи с вышеизложенным научное диссертационное исследование по данной проблематике представляется весьма актуальным.



Степень научной разработанности темы исследования

Проблема прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в юридической науке самостоятельно не исследовалась. В то же время отдельные стороны правоотношений рассматривались учеными, специализирующимися в сфере управления правоохранительной деятельностью и прокурорского надзора, а также в области уголовного процесса, криминалистики, теории оперативно-розыскной деятельности, уголовного права и криминологии. К их числу можно отнести труды: Л.А. Андреева, Л.Н. Анисимова, Е.Л. Воронина, М.Ю. Воронина, Э.Г. Гасанова, А.В. Гришина, С.И. Гирько, Г.Н. Драгана, С.В. Душкина, O.A. Есиной, Р.В. Звягинцева, Б.Ф. Калачева, Т.М. Клименко, А.Н. Курдюкова, В.Н. Курченко, А.В. Ларионова, Н.В. Лукашова, А.А. Майорова, В.Б. Малинина, A.B. Масловой, B.И. Пархоменко, С.А. Роганова, А.Н. Сергеева, Н.В. Субановой, А.Л. Трошина, В.Н. Яшина и др.

В диссертациях на соискание ученой степени кандидата юридических наук Е.А. Ошлыкова «Методика расследования незаконного сбыта наркотических средств и поддержания государственного обвинения по уголовным делам данной категории» (2013 г.), Н.В. Павловской «Коррупция в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков: криминологические и уголовно-правовые аспекты» (2013 г.), Е.А. Игнатенко «Методика расследования незаконной пересылки наркотических средств» (2015 г.), Р.А. Сысоева «Отсрочка отбывания наказания больным наркоманией: теоретический и прикладной аспекты» (2015 г.) отдельные вопросы оборота наркотиков исследовались без учета межотраслевого характера надзора и детализации роли прокурора.

Вопросы обеспечения эффективности, как самого надзора, так и его организации, в том числе с учетом динамических изменений правоотношений и специфики, вызываемой систематическим появлением в обороте новых психоактивных веществ, не являлись предметом самостоятельного научного исследования.

Кроме того, имеющиеся исследования различных аспектов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, к числу которых следует отнести работы Т.А. Боголюбовой¹³, О.А. Евлановой¹⁴, А.Ф. Галузина¹⁵, Л.Н. Куровской¹⁶ и ряд других, не повлекли за собой необходимых изменений нормативных правовых механизмов и правовой регламентации прокурорской деятельности, что требует дополнительного обоснования полученных результатов в контексте вопросов организации и осуществления прокурорского надзора. Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления органами прокуратуры надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Предметом исследования является деятельность органов прокуратуры по организации и осуществлению надзора за исполнением законов об обороте наркотиков; совокупность правовых норм, регулирующих отношения в сфере оборота наркотиков; общие закономерности и специфика организации и осуществления надзора на данном направлении; доктринальные разработки ученых в сфере прокурорского надзора.

Цель исследования заключается в разработке теоретических, организационных, правовых положений, составляющих основы осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Поставленными целями обусловлены следующие задачи исследования:

- исследование правовых основ прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков;

- формулирование сущности, понятия, структуры, содержания, объекта, предмета и пределов, целей и основных задач прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков;

- изучение состояния законности, практики прокурорского надзора, типичных нарушений законов в данной сфере;

- классификация прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков;

- разработка критериев эффективности и формулировка научно обоснованных рекомендаций по обеспечению продуктивного прокурорского надзора на данном направлении;

- выработка научно обоснованных предложений по изменению действующего законодательства и нормативно-правового регулирования прокурорско-надзорных правоотношений в сфере оборота наркотиков, прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, а также организационно-распорядительных документов органов прокуратуры Российской Федерации, относящихся к данной сфере деятельности.

Методологическая основа. Для плодотворного научного поиска и обеспечения необходимой глубины познания использованы следующие методы: общенаучные (первый уровень методологии) - диалектический (диалектико-материалистический), абстрагирования (восхождение от конкретного к абстрактному); специальные и частнонаучные (второй уровень методологии) - формально-юридический метод (традиционный для юридической науки), правила юридической техники, сравнительного правоведения, статистический и другие.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, нормы международного права, Федеральный закон от 08.01.1998 № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее - Федеральный закон № 3-ФЗ)¹⁷, Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре)¹⁸, иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организационно-распорядительные и информационно-аналитические документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, регулирующие исследуемые правоотношения.

Теоретической основой исследования являются научные труды ученых в области права и прокурорского надзора, таких как С.С. Алексеев, К.И. Амирбеков, Т.А. Ашурбеков, В.И. Басков, С.Г. Березовская, А.Д. Берензон, В.Г. Бессарабов, Г.И. Бровин, А.Ю. Винокуров, Ю.Е. Винокуров, В.В. Гаврилов, В.Г. Даев, Е.Р. Ергашев, А.Х. Казарина, И.Б. Кардашова, Н.Н. Карпов, О.С. Капинус, Ф.М. Кобзарев, Б.В. Коробейников, В.Г. Лебединский, Р.З. Лившиц, М.Н. Маршунов, В.Г. Мелкумов, В.И. Рохлин, В.П. Рябцев, А.П. Сафонов, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, В.Б. Ястребов и других.

Эмпирической базой исследования послужили результаты изучения более 350 докладных записок территориальных прокуроров по вопросам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, анализ 165 актов прокурорского реагирования, внесенных в период с 2014 по 2016 г.

Автором изучено более 1 200 материалов уголовных дел и проверок по сообщениям о преступлениях, более 250 материалов об административных правонарушениях в сфере незаконного оборота наркотиков, более 500 дел оперативного учета, проанализировано 132 решения и материала Антинаркотических комиссий 11 субъектов Российской Федерации, входящих в Дальневосточный, Северо-Кавказский и Уральский федеральные округа.

В исследовании использованы результаты опроса 105 должностных лиц органов прокуратуры Красноярского края, Курганской, Свердловской, Тюменской, Челябинской областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по проблемам организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, анкетирования 265 сотрудников правоохранительных органов (прокуратуры, наркоконтроля и МВД России) в рамках исследования состояния борьбы с преступностью в сфере незаконного оборота наркотиков, а также данные социологического опроса населения России, проведенного сотрудниками Левада-Центра.

Автором проанализировано 5 решений Европейского Суда по правам человека, 2 решения Конституционного Суда Российской Федерации, 3 постановления Пленума и Президиума Верховного Суда Российской Федерации, 148 судебных актов и обзоров судебной практики федеральных судов общей юрисдикции в сфере незаконного оборота наркотиков, а также использованы результаты изучения 4 150 приговоров по делам о незаконном обороте наркотиков (ст. 228 - 234 УК РФ), постановленных судами общей юрисдикции (по 50 приговоров, постановленных в каждом из субъектов Российской Федерации).

Использованы официальные (опубликованные) статистические данные о результатах деятельности правоохранительных органов, материалы, протоколы и решения межведомственных (оперативных, координационных) совещаний, коллегий органов прокуратуры, 11 приказов Генерального прокурора Российской Федерации и 8 информационных писем Генеральной прокуратуры Российской Федерации, иные данные.

Автором также использован личный опыт работы в органах прокуратуры в период с 2005 г. по настоящее время в должности следователя, помощника и заместителя прокурора города, а также начальника отдела по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков.

Научная новизна определяется тем, что настоящая диссертация является одним из первых в науке о прокурорской деятельности научным исследованием вопросов, связанных с проблемами организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, в которой деятельность органов прокуратуры России исследована целостно, как составная часть системы ее функциональной деятельности.

Автором определены сущность, объект, предмет, пределы, содержание и особенности прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, его правовые и организационные основы, цели и основные задачи этой деятельности. Исследованы состояние законности, практика прокурорского надзора, типичные нарушения законов и полномочия прокурора в данной сфере.

Научно обоснованы предложения по изменению действующего законодательства, а также разработан пакет организационно-распорядительных документов и методика проведения надзорной проверки.

Разработаны критерии эффективности, осуществлена классификация и исследованы особенности осуществления различных видов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, что позволило сформулировать новые научные представления, направленные на дальнейшее совершенствование организации работы прокуроров.

На основании проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Существующая динамика распространения и немедицинского потребления наркотиков представляет серьезную угрозу правопорядку, здоровью граждан, экономике страны и в целом безопасности Российской Федерации. Прокуратура как структурный элемент правозащитного механизма государства в силу своего статуса и выполняемой надзорной функции обладает уникальными возможностями для качественного повышения эффективности работы всей системы государственных органов по противодействию распространению наркотиков, что детерминирует приоритетность данного направления деятельности прокуратуры на современном этапе развития общества.

2. Прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков - это межотраслевое направление надзорной деятельности органов прокуратуры, включающее элементы таких отраслей, как надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и выражающееся в проверке исполнения действующих на территории России законов, регулирующих легальный оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, а также в принятии мер прокурорского реагирования к устранению выявленных нарушений закона.

Целью указанного направления надзорной деятельности прокуратуры является обеспечение такого уровня законности, при котором происходит сокращение незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства, а также защита прав и свобод граждан.

Иная, не надзорная прокурорская деятельность, а именно осуществляемое прокуратурой уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и в международном сотрудничестве, а также осуществление административного преследования в сфере оборота наркотиков являются необходимым и важным условием для достижения указанных целей.

3. Объектом исследуемого направления прокурорского надзора является совокупность поднадзорных субъектов, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре, участвующих в реализации государственной антинаркотической политики либо осуществляющих легальный оборот наркотиков.

свою очередь предмет прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков следует определить, как свойство деятельности перечисленных субъектов, которое подвергается со стороны прокуратуры оценке для определения его законности или незаконности. Элементами содержания предмета данного надзора являются:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, регулирующих: отдельные виды деятельности, связанные с оборотом наркотиков; противодействие незаконному обороту наркотиков; профилактику незаконного потребления наркотиков; оказание наркологической помощи больным наркоманией, их лечение и социальную реабилитацию; привлечение к ответственности и наложение ограничений по делам об административных правонарушениях в сфере оборота наркотиков;

- соблюдение прав и свобод лиц, вовлеченных в незаконный оборот наркотиков, потребляющих наркотики в немедицинских целях, больных наркоманией, нуждающихся в лечении и реабилитации, и иных граждан;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, участвующими в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющими легальный оборот наркотиков;

- соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения предварительного расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по делам, связанным с незаконным оборотом наркотиков;

- законность нахождения лиц, признанных больными наркоманией, в исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;

- законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, в отношении лиц, признанных больными наркоманией.

4. Субъектами прокурорско-надзорных правоотношений в сфере оборота наркотиков являются, с одной стороны, прокурор, с другой - поднадзорные субъекты, т. е. федеральные органы исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, их должностные и управленческие лица, участвующие в реализации государственной антинаркотической политики¹⁹, а также осуществляющие легальный оборот наркотиков.

Субъектами иных правоотношений в сфере оборота наркотиков являются как юридические, так и физические лица, вовлеченные в легальный и незаконный оборот наркотиков, потребляющие наркотики в немедицинских целях, больные наркоманией, нуждающиеся в лечении, реабилитации и ресоциализации, а также граждане, входящие в группы риска вовлечения в незаконный оборот наркотиков, члены семьи лиц, страдающих наркотической зависимостью.

5. Разработана авторская классификация относительно самостоятельных видов и подвидов рассматриваемого направления надзора, основанная на различиях отраслей прокурорского надзора, в него входящих, а также на особенностях объекта и предмета надзора, статуса поднадзорных субъектов и участников правоотношений в сфере оборота наркотиков, прав и свобод, которые защищает прокурор, и по другим актуальным критериям классификации. Раскрыта специфика их осуществления и обосновано, что только комплексное и системное осуществление всех указанных видов надзора способно обеспечить достижение его целей.

6. В целях совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в диссертации обоснована необходимость сосредоточения всех видов данного надзора в одном профильном подразделении прокуратуры субъекта Российской Федерации с учетом состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории.

Доказано, что обязательным условием эффективного функционирования профильного отдела является закрепление за ним непосредственного (прямого) надзора за исполнением законов и законностью правовых актов регионального специализированного управления МВД России (Управление по контролю за оборотом наркотиков - УНК), надзора за процессуальной деятельностью профильного следственного подразделения МВД по субъекту Российской Федерации, а также информационно-аналитической работы по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, организации взаимодействия структурных подразделений прокуратуры и координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с наркопреступностью.

7. Обоснована необходимость введения самостоятельной формы статистического отчета для учета работы прокурора по осуществлению данного надзора (по форме «НОН») либо выделения дополнительных граф и строк в действующих формах прокурорских отчетов (к примеру, по форме «НсиД», «Р», «ОЖ», «ОН» и др.).

8. Обоснована целесообразность введения в органах прокуратуры универсальной еженедельной межотраслевой формы отчета о проделанной работе в целях совершенствования такого элемента внутрисистемной организации работы, как контроль за исполнением, а также обеспечения своевременного принятия управленческих решений. В качестве одной из мер совершенствования внутрисистемной организации работы органов прокуратуры обосновано внедрение в делопроизводство специализированной номенклатуры дел.

9. В целях совершенствования нормативных правовых механизмов организации работы органов прокуратуры автором разработаны научно обоснованные предложения по изменению действующего законодательства, пакет организационно-распорядительных документов, в числе которых проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков», а также методические рекомендации по осуществлению надзора и методика проведения надзорной проверки.

Теоретическая значимость заключается в выработке и научном обосновании основных элементов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, которые могут быть охарактеризованы как определенный вклад в систему научных знаний в области прокурорской деятельности, обеспечивающий целостное представление о прокурорском надзоре на исследуемом направлении.

Сформулированные выводы, рекомендации и предложения научно-прикладного характера могут использоваться для дальнейших исследований проблем прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков и совершенствования нормативных правовых механизмов организации работы прокуратуры, а также существующей нормативно-правовой базы.

Практическая значимость результатов исследования заключается в возможности непосредственного внедрения в практическую деятельность разработанных проектов организационно-распорядительных и иных документов. Полученные результаты исследования могут быть использованы при подготовке научно-методических пособий и рекомендаций по организации надзорной деятельности, для различных форм преподавательской деятельности и повышения квалификации прокурорских работников.

Апробация и внедрение в практику результатов исследования

прокурорский надзор оборот наркотик

Основные положения, выносимые на защиту, докладывались на научных и научно-практических конференциях, в том числе международных и всероссийских:

- Всероссийской научно-практической конференции «Противодействие незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров в современной России: уголовно-правовой и криминологический аспекты» (г. Москва, 2014 г.);

- III Всероссийской научно-практической конференции «Совершенствование правовой базы реализации Стратегии государственной антинаркотической политики Российской Федерации до 2020 года: уголовный, уголовно-процессуальный и административный аспекты» (г. Екатеринбург, 2015 г.);

- XI ежегодной международной конференции молодых ученых и студентов «Правовая реформа в России» (г. Екатеринбург, 2015 г.).

Кроме того, отражены в 7 научных статьях, в том числе 4 статьях, опубликованных в изданиях, включенных в перечень ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации, использованы для подготовки учебно-методических семинаров и методических рекомендациях об организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, разработанных для работников органов прокуратуры Свердловской области.

Результаты диссертационного исследования внедрены в образовательный процесс Уральского юридического института МВД России, Свердловского межрегионального центра профессионального обучения прокурорских работников и федеральных государственных гражданских служащих, а также в практическую деятельность прокуратуры Свердловской области.

Материалы диссертационного исследования направлены в Управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации по Уральскому федеральному округу, прокуратуру Челябинской области, а также Антинаркотическую комиссию Свердловской области для внедрения в практическую деятельность указанных организаций.

Структура диссертации обусловлена целями, задачами и логикой исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, приложений и библиографического списка.



СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснованы актуальность и новизна темы исследования, определены ее практическая и теоретическая значимость, основные цели и задачи, объект и предмет исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту. Даны характеристики методологических и эмпирических основ, приведены данные об апробации и внедрении результатов исследования на практике.

Первая глава «Теоретические, правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» состоит из трех параграфов, в которых исследуются сущность прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, объект, предмет и пределы данного направления прокурорского надзора, а также понятие, структура, содержание и организация прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

В первом параграфе «Понятие прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» автором анализируются источники, посвященные теории права и прокурорского надзора, относительно сущности понятия «прокурорский надзор». Также исследуются такие понятия, как «субъект» и «объект» надзора, «правоотношения» и «юридический факт».

Проанализированы существующие позиции теоретиков относительно понятия «объект» прокурорского надзора и определено содержание категории «объект» на исследуемом направлении прокурорского надзора. На основании приведенных доводов предположено, что содержание категории «объект» прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков составляют именно поднадзорные субъекты, участвующие в реализации государственной антинаркотической политики, а также осуществляющие легальный оборот наркотиков.

Сделан вывод о необходимости рассмотрения категории субъект с нескольких сторон: как субъект прокурорского надзора, как субъект прокурорско-надзорных правоотношений в сфере оборота наркотиков и как субъект правоотношений в сфере оборота наркотиков. Определена сущность и содержание указанных категорий.

Установлено, что законность в сфере оборота наркотиков невозможна без реализации норм права, регулирующих противодействие их незаконному обороту, следовательно, надзор за исполнением законов о противодействии незаконному обороту является составляющей частью исследуемого направления надзорной деятельности - надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, так как оборот наркотиков, а именно их разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз и т.д., может быть как законным (легальным), так и незаконным.

Далее, с целью лучше понять сущность исследуемого направления надзора, а также для своевременного реагирования на нарушения закона и должного обеспечения прав и свобод граждан средствами прокурорского надзора определены основания возникновения прокурорско-надзорных правоотношений и правоотношений в сфере оборота наркотиков.

В частности, наличие законодательства, регулирующего антинаркотическую деятельность и легальный оборот наркотиков, выступает в качестве необходимого условия возникновения правоотношений в сфере оборота наркотиков. Сочетание указанных норм права с Законом о прокуратуре является условием возникновения прокурорско-надзорных правоотношений исследуемого вида.

Для целей повышения эффективности организации и осуществления надзора, результативности прокурорских проверок определены совокупность и содержание влекущих правовые последствия юридических фактов, конкретных жизненных событий, с наступлением которых норма права связывает возникновение правоотношений в сфере оборота наркотиков, а именно факт физического наличия наркотика, когда конкретный наркотик существует или существовал в объективной действительности и каким-либо образом взаимодействовал с субъектом правоотношений, а также факт наличия информации о наркотиках, т. е. информации об обезличенном наркотике, когда конкретный наркотик с субъектом правоотношений не взаимодействует.

На основе анализа целей и задач государственной антинаркотической политики определены цели и задачи прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. Проанализированы полномочия прокурора при осуществлении надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Подводя итоги рассуждения в рамках параграфа, на основании полученных данных о предмете исследования сформулирован идеальный объект концепции - понятие (дефиниция) прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. Сделан вывод о сущности исследуемого направления прокурорского надзора и вывод об особом статусе деятельности органов прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

Во втором параграфе «Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» с целью установления сущности юридической категории автором проанализированы различные представления теоретиков прокурорского надзора относительно понятия «предмет надзора», как одного из видов государственной деятельности, так как только обоснование самого наличия обособленного предмета прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков позволит нам говорить о существовании объекта настоящего исследования и получить научное знание о содержании деятельности органов прокуратуры на данном направлении, а также принципах ее правового регулирования. Проанализировано настоящее законодательное определение предмета прокурорского надзора, ретроспективное изменение законодательного определения его границ и проблемы, связанные с реализацией на практике норм права, регламентирующих предмет надзора. Также исследованы предложения ученых о необходимости дополнительной регламентации данной юридической категории.

Исследованы мнения относительно содержания понятия «законы», за исполнением которых надзирают органы прокуратуры, в узком смысле как обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт и в широком смысле как синоним понятия «законодательство».

Автором проанализированы и классифицированы, в соответствии с правилами юридической техники, исходя из юридической силы нормативных правовых актов, международное и российское законодательство, регламентирующие деятельность поднадзорных субъектов и органов прокуратуры Российской Федерации в сфере оборота наркотиков, в том числе устанавливающих уголовную, гражданскую и административную ответственность за правонарушения в исследуемой сфере правоотношений.

На основании исследования установлен состав нормативных правовых актов в исследуемой сфере правоотношений, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура, при определении данного аспекта необходимо вести речь только о надзоре за исполнением норм «законов» в узком смысле, в сочетании с нормами иных нормативных правовых актов, раскрывающих содержание бланкетных признаков положений «законов» и образующих нормативное единство.

С учетом специфики прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, определяемой характером нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров, кругом поднадзорных субъектов и объемом полномочий прокуроров, а также с учетом прямых запретов законодателя (ст. 21, 26 Закона о прокуратуре) раскрыто содержание понятия «пределы» прокурорского надзора на исследуемом направлении.

На основе анализа полученной информации определено содержание предмета прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, в том числе в рамках таких отраслей прокурорского надзора, как «надзор за исполнением законов», «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие», а также «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера».

В третьем параграфе «Понятие, структура и содержание организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» рассматриваются вопросы организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, которая исследуется в неразрывной связи как процесс (совокупность действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимосвязей между частями целого) и как результат (внутренняя упорядоченность, согласованность взаимодействия, позволяющая достичь определенных целей и задач).

Прокуратура рассматривается не только как единая совокупность органов, но и в качестве особой социальной системы, необходимым элементом которой является совокупность конкретных людей (должностных лиц органов прокуратуры), объединенных в социальною группу и обладающих определенными духовными и физическими качествами.

Исследуется взаимосвязь и разграничиваются понятия «организация» и «управление». Анализируется содержание основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в качестве основного источника правового регулирования прокурорско-надзорной деятельности. Выделяются содержащиеся в них специальные задачи и вопросы организации прокурорского надзора в целом и надзора за исполнением законов об обороте наркотиков в частности.

Исходя из позиции теоретиков прокурорского надзора, непосредственно организация работы единой системы органов прокуратуры рассматривается в контексте трех относительно обособленных подсистем деятельности, содержащих определенную совокупность элементов организации работы: внешнефункциональная (внешнесистемная) деятельность, организация работы внутри системы органов прокуратуры (внутрифункциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы (вспомогательная деятельность).

Чтобы понять сущность прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков и наиболее эффективно использовать полученные результаты исследования на практике, организация работы органов прокуратуры рассматривается на примере отдельных ее элементов. Выделенные элементы исследуются на примере прокуратур второго и третьего звена единой системы органов - в прокуратурах района (города) и субъекта Российской Федерации.

На основе полученных данных выделяется такой элемент, как информационно-аналитическая работа по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков, так как именно своевременный и всесторонний анализ состояния законности и преступности является неотъемлемым условием успешной работы органов прокуратуры на данном направлении.

Исследуется основная специфика данного элемента организации - источники информации о состоянии законности в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту, основу которых составляет межведомственная автоматизированная информационная система (Единый банк данных), содержащая информацию, касающуюся оборота наркотиков, противодействия их незаконному обороту, профилактики немедицинского потребления наркотиков, лечения и медико-социальной реабилитации больных наркоманией.

Анализируются и другие источники, как статистические, так и иная оперативно-справочная информация о состоянии законности в сфере оборота наркотиков и противодействия их незаконному обороту, разобраться в содержании и значении которых без специальных знаний и навыков не представляется возможным.

Обосновывается факт, что для достижения целей организации надзора необходимо комплексное исследование различных аспектов незаконного оборота наркотиков (правоохранительного, медицинского, экономического социального и других), в том числе с привлечением научно-исследовательских учреждений и других организаций, а также использование информации международных организаций и компетентных органов.

Сформулировано понятие организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков как комплекса взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, реализуемых в пределах своей компетенции органами прокуратуры по созданию оптимальных условий для эффективного функционирования прокурорской системы по обеспечению точного и неукоснительного исполнения законов, регулирующих оборот наркотиков и противодействие их незаконному обороту, результатом которой является поэтапное сокращение предложения и спроса на наркотики, укрепление международного сотрудничества в сфере контроля за их незаконным оборотом.

Автором обосновывается вывод о необходимости сосредоточить надзор за исполнением законов об обороте наркотиков, в том числе надзор за исполнением законов, регулирующих противодействие их незаконному обороту, профилактику преступлений и немедицинского потребления наркотиков, лечение и медико-социальную реабилитацию больных наркоманией, а также надзор за расследованием преступлений в данной сфере в отраслевых подразделениях (отделах) прокуратур субъектов Российской Федерации либо, с учетом состояния законности и правопорядка на поднадзорной территории, необходимость закрепить обязанности по осуществлению надзора в этой сфере за конкретными сотрудниками.

В целях создания нормативных правовых механизмов и надлежащей правовой регламентации как неотъемлемого условия эффективной организации работы предлагается проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков», а также пакет организационно-распорядительных документов прокуратуры субъекта Федерации, образец специализированной номенклатуры дел и универсальная форма отчета о работе прокурора.

Вторая глава исследования «Виды прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, особенности их организации и осуществления» состоит из двух параграфов, в которых автор классифицирует прокурорский надзор за исполнением законов об обороте наркотиков, а также исследует особенности различных видов и подвидов прокурорского надзора на исследуемом направлении.

В первом параграфе «Классификация видов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» проведено разграничение видов и подвидов исследуемого направления надзора, помогающее раскрыть и уяснить сущность и диалектическую связь единства и многообразия элементов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков. Разграничение основано на различиях отраслей прокурорского надзора, в него входящих, а также на особенностях объекта и предмета надзора, статуса поднадзорных субъектов и участников правоотношений в сфере оборота наркотиков, прав и свобод, которые защищает прокурор, и по другим актуальным критериям классификации.

Исходя из межотраслевого характера прокурорского надзора, в рамках отрасли («надзор за исполнением законов»), самой многочисленной по объему норм права, регулирующих правоотношения в исследуемой сфере, объему предмета прокурорского надзора и количеству поднадзорных субъектов выделено пять относительно самостоятельных видов надзора: надзор за исполнением законов, регулирующих отдельные виды деятельности, связанные с легальным оборотом наркотиков; противодействие незаконному обороту наркотиков; профилактику незаконного потребления наркотиков, наркомании; оказание наркологической помощи больным наркоманией, их лечение и социальную реабилитацию; надзор за исполнением законов об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

Самостоятельные виды и подвиды надзора за исполнением законов об обороте наркотиков выделены также в рамках таких отраслей, как «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие», «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера».

Раскрыта специфика их осуществления и обосновано, что только комплексное и системное осуществление всех указанных видов надзора за исполнением законов об обороте наркотиков способно обеспечить достижение его целей.

Во втором параграфе «Особенности организации и осуществления приоритетных видов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» исследованы особенности отдельных видов надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, которые, по мнению автора, являются наиболее актуальными, способными значительно (качественно) повысить эффективность надзорной деятельности на исследуемом направлении.

В рамках отдельных видов проанализированы типичные нарушения как со стороны объектов прокурорского надзора, так и со стороны надзирающих прокуроров, являющиеся, по мнению автора, признаками, отличительными свойствами, позволяющими отграничить исследуемые направления (виды, подвиды) надзорной деятельности, следовательно, раскрывающие содержание их особенностей.

Подробно исследованы информационные, методические и иные имеющиеся документы, содержащие официальную позицию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, относительно отдельных аспектов надзора за исполнением законов об обороте наркотиков.

В рамках прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, рассмотрены вопросы выделения материалов в отношении неустановленных сбытчиков, незаконного вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, практики безосновательного выделения материалов по инициативе прокуроров и др.

При исследовании прокурорского надзора за исполнением законов при возбуждении уголовных дел о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков, подробно проанализированы вопросы добровольной выдачи наркотика, проблемы возбуждения уголовного дела в отношении сбытчиков наркотиков в случаях, когда наркотик не изымался в чистом виде, а обнаруживается в следовых остатках в крови умерших, а также определения предмета преступления по фактам сбыта аналогов наркотиков.

В свою очередь, в рамках прокурорского надзора за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий по делам, связанным с незаконным оборотом наркотиков, исследованы вопросы провокации, многократного проведения ОРМ с целью искусственного увеличения статистических показателей противодействия преступлениям, легализации (отмывания) доходов, полученных от незаконного оборота наркотиков.

Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел, связанных с незаконным оборотом наркотиков, рассмотрен с учетом существенных различий при квалификации действий, исходя из направленности умысла фигуранта, вида и размера наркотика, стадии и характера вмешательства правоохранительных органов в противоправную деятельность.

При анализе прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков выделены и исследованы основные нарушения органов государственной власти, организаций здравоохранения, территориальных подразделений органов внутренних дел. Рассмотрены вопросы противодействия распространению информации о наркотиках и прокурорского надзора за соблюдением законов при осуществлении экспертной деятельности.

На основании проведенного исследования и анализа информационных, методических и иных документов, содержащих официальную позицию Генеральной прокуратуры Российской Федерации, научной литературы, судебных решений и практики прокурорского надзора автором разработаны методические рекомендации «Особенности различных видов прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков», которые являются важной составляющей научного исследования.

Третья глава «Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков» состоит из двух параграфов, в которых исследуются вопросы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов об обороте наркотиков, мониторинг состояния законности в сфере оборота наркотиков как основной фактор повышения эффективности надзора, а также пути совершенствования прокурорского надзора на исследуемом направлении.

В первом параграфе «Мониторинг состояния законности в сфере оборота наркотиков как основной фактор повышения эффективности прокурорского надзора» исследуются вопросы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков и самого феномена эффективности надзорной деятельности органов прокуратуры.

Выделяются показатели, свидетельствующие об общем состоянии законности в сфере оборота наркотиков, т. е. укрупненные социально значимые показатели, которые характеризуют правовую жизнь в данной сфере правоотношений и могут одновременно свидетельствовать о вкладе органов прокуратуры в решение проблем сокращения незаконного распространения и немедицинского потребления наркотиков, масштабов последствий их незаконного оборота для безопасности и здоровья личности, общества и государства.

Обосновывается необходимость введения самостоятельной формы статистической отчетности (по форме НОН), которая позволит отражать существенный объем данных о работе прокуроров по надзору за исполнением законов об обороте наркотиков в рамках таких отраслей, как «надзор за исполнением законов», «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие», «надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера», и оценивать эффективность надзорной деятельности, либо выделение дополнительной графы в имеющихся формах отчетности (к примеру, по форме «НСиД», «Р», «ОЖ», «ОН» и др.).

...