Прокурорский надзор за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания

Размещено на http://www.allbest.ru/

Специальность: 12.00.11 - "Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность"

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Прокурорский надзор за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания

Быкова Мария Сергеевна

Москва - 2015

Работа выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования "Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации"

Научный руководитель доктор юридических наук Бут Надежда Дмитриевна

Официальные оппоненты: Винокуров Юрий Евгеньевич доктор юридических наук, профессор, АНО ВПО "Московский гуманитарный университет", кафедра уголовно-правовых и специальных дисциплин, профессор Алхутова Елена Юрьевна кандидат юридических наук, прокуратура Курской области, отдел по надзору за исполнением законов в сфере экономики управления по надзору за исполнением федерального законодательства, прокурор отдела

Ведущая организация ФГБОУ ВПО "Саратовская государственная юридическая академия"

Защита состоится 26 мая 2015 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, сайт http://www.agprf.org.

С электронной версией автореферата можно ознакомиться на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации: http://vak.ed.gov.ru.

Автореферат разослан 18 марта 2015 г.

Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования

Научно доказано, что питание является одним из важнейших факторов, определяющих здоровье населения, особенно детского. В глобальном смысле здоровье детей - залог здоровья будущих поколений.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 02.01.2000 № 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов под продуктами детского питания понимаются предназначенные для питания детей в возрасте до 14 лет и отвечающие физиологическим потребностям детского организма пищевые продукты.

Правильное питание обеспечивает нормальный рост и развитие детей, способствует профилактике заболеваний, продлению жизни людей, повышению работоспособности и создает условия для адекватной адаптации их к окружающей среде 1.

По данным Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, потребляемые в пищу вода и продукты питания относятся к числу основных причин большинства заболеваний 2.

Право ребенка на нормальное развитие закреплено Конвенцией о правах ребенка, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах. Конституцией Российской Федерации гарантировано право граждан на охрану здоровья. Данные положения конкретизированы также в специальных законах (например, Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации").

Вместе с тем, к сожалению, приходится констатировать, что в настоящее время государство не в состоянии в должной мере гарантировать качество и безопасность потребляемой населением продукции и, соответственно, реализацию прав и свобод граждан. При этом очевидно, что дети в указанной ситуации являются наиболее уязвимой категорией населения.

Исследования свидетельствуют, что в последнее время в Российской Федерации наблюдаются неблагоприятные тенденции в распространенности алиментарно-зависимых заболеваний у детей.

Так, дисгармоничное физическое развитие отмечается у 34,5 % школьников, дефицит массы тела достигает 27 %, а в возрастной группе 7-10 лет - более чем у 30 %. За последние 10 лет почти на 1,5 % увеличилось и достигло 8 % число детей с общей задержкой физического развития - низким ростом, что, по мнению ряда исследователей, может быть причиной продолжительного недостаточного питания. Среди проживающих в Российской Федерации детей раннего возраста широко распространены железодефицитная анемия, рахит, гипотиреоз, дефицит витамина А, все эти и другие аномальные состояния могут приводить к нарушениям физического развития 1.

Большую часть времени дети проводят в так называемых "организованных коллективах", не имея возможности делать какой-либо выбор потребляемой продукции, в связи с чем обеспечение качества и безопасности питания во всех видах образовательных учреждений, учреждениях здравоохранения и социальной защиты населения приобретает особое значение.

Вместе с тем, как свидетельствуют данные проведенных исследований, в большинстве субъектов Российской Федерации неблагополучной является ситуация с организацией питания детей в дошкольных учреждениях, где нередко допускаются существенные отклонения от действующих норм питания. В рационах дошкольных учреждений нарушено оптимальное соотношение между белками, жирами и углеводами при общем дефиците всех пищевых ингредиентов, минеральных солей и витаминов. Кроме того, отсутствует постоянный аналитический контроль за соблюдением рекомендаций по питанию детей, витаминной обеспеченностью и другими показателями пищевого статуса и здоровья детей. Выявленные нарушения в организации питания влияют на физическое развитие детей и создают условия для роста патологии 2.

Ежегодно регистрируется более 500 вспышек инфекций с фекально-оральным механизмом передачи (около 20 % всех регистрируемых групповых очагов), причинами возникновения которых наряду с прочими выступают ненадлежащий входной контроль качества и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов; использование в питании детей продовольственного сырья с истекшим сроком годности и нарушением условий транспортировки и хранения 1.

В 2013 году в целом в Российской Федерации наблюдалось снижение удельного веса проб продовольственного сырья и пищевых продуктов, не соответствующих гигиеническим нормативам по микробиологическим показателям (4,59 % в 2013 году, 4,75 % в 2012 году, 4,8 % в 2011 году, 4,89 % в 2010 году), в том числе в отечественной продукции (с 4,85 % в 2011 году до 4,59 % в 2013 году). По импортируемой продукции наблюдался некоторый рост удельного веса проб, превышающих гигиенические нормативы (с 3,56 % в 2011 году до 4,40 % в 2013 году)2.

В 2010 и 2011 году органами Роспотребнадзора на территории Российской Федерации зарегистрировано по 26 случаев пищевых отравлений, причиной которых в совокупности с нарушениями санитарно-эпидемиологического режима являлось ненадлежащее качество продуктов питания 3. Аналогичные данные за 2012-2013 годы в Государственных докладах не приведены.

Вместе с тем делать выводы о фактическом повышении качества и безопасности реализуемых продуктов питания на основании данных о снижении количества забракованных партий продовольственного сырья и пищевых продуктов или в связи с незначительным в масштабах страны количестве пищевых отравлений несколько преждевременно.

При этом следует учитывать, что нарушения законодательства в указанной сфере характеризуются высокой степенью латентности.

Принятие Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" объективно повлекло уменьшение числа проверочных мероприятий, проводимых органами контроля, а как результат - уменьшение числа забракованных партий продовольственного сырья и пищевых продуктов.

Единичные случаи пищевых отравлений обязательной регистрации и последующему санитарно-эпидемиологическому расследованию не подлежат, в связи с чем их причины не устанавливаются, а сами случаи остаются вне поля зрения официальной статистики.

При проведении санитарно-эпидемиологических расследований пищевых отравлений органами контроля в числе причин, как правило, указывается совокупность обстоятельств, в подавляющем большинстве - нарушения санитарно-эпидемиологического режима на объекте, в связи с чем не всегда можно говорить о достоверности выводов проведенного расследования. Не всегда устанавливаются и причины очагов инфекционных заболеваний.

Кроме того, наиболее серьезные последствия потребления продуктов питания, не соответствующих требованиям качества и безопасности, зачастую проявляются через значительный промежуток времени (например, в виде генетических изменений у следующих поколений), в связи с чем достоверная статистика заболеваемости, обусловленной потреблением недоброкачественных продуктов, отсутствует.

Определение "продовольственная безопасность", которое содержится в утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 № 120 Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, включена физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании. При этом вопросы продовольственной безопасности возведены в настоящее время в ранг одного из главных направлений обеспечения национальной безопасности в среднесрочной перспективе.

В соответствии с Основами государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2010 № 1873-р, развитие системы технического регулирования отнесено к механизмам реализации государственной политики в области здорового питания населения на период до 2020 года.

Несмотря на отсутствие официальных статистических данных о результатах надзорной деятельности прокурора в исследуемом направлении, анализ практики прокурорского надзора прокуратур субъектов Российской Федерации за 2010-2014 годы свидетельствует о типичности и распространенности выявляемых прокурорами нарушений законов в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания: издание органами исполнительной власти субъекта правовых актов по вопросам технического регулирования с превышением предусмотренной законом компетенции; непроведение органом государственного контроля проверки на предмет соответствия продуктов питания требованиям технических регламентов в рамках проверки организации питания в соответствующем учреждении; невключение заказчиками - "детскими" учреждениями в закупочную документацию требований, связанных с необходимостью представления документов, подтверждающих качество и безопасность пищевой продукции; поставка в "детские" учреждения продуктов питания в отсутствие сопроводительных документов, подтверждающих их качество и безопасность, не имеющих маркировки, либо с признаками недоброкачественности; отсутствие у поставщика продуктов детского питания деклараций о соответствии, сертификатов соответствия, невключение сведений о наличии сертификатов соответствия, деклараций о соответствии в сопроводительную документацию на продукты питания; неисполнение поставщиком обязанности по организации производственного контроля и др. право надзор питание

Вышеназванные обстоятельства обусловливают необходимость выделения прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания в качестве самостоятельного направления надзорной деятельности и одного из действенных механизмов укрепления законности в указанной сфере.

Степень научной разработанности темы

Особенности темы позволяют выделить несколько групп работ, в той или иной степени затрагивающих предмет исследования.

Правовые основы технического регулирования как вида государственного регулирования освещались в работах В.И. Версана, Г.И. Элькина, А.В. Калмыковой, А.С. Пановой, Я.Е. Парция и др.

Основополагающие для проведения исследования вопросы прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики отражены в научных работах А.Д. Берензона, Н.Д. Бут, А.Х. Казариной, Н.В. Субановой и др.

В докторской диссертации В.Г. Бессарабова "Прокурорский надзор в системе контроля Российской Федерации" (2001 год), кандидатской диссертации Э.Б. Хатова "Теоретические и практические проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля в сфере экономики" (2003 год) исследованы особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами государственного контроля.

Фундаментальные исследования проблем организации прокурорской деятельности и прокурорского надзора проводились К.А. Амирбековым, Т.А. Ашурбековым, Ю.Е. Винокуровым, А.Ю. Винокуровым, А.Х. Казариной, Ф.М. Кобзаревым, В.П. Рябцевым, А.Ф. Смирновым, М.С. Шалумовым, В.Б. Ястребовым и др.

Объектами научных разработок в отечественной литературе также являлись отдельные аспекты деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности в сфере качества и безопасности продуктов питания. Так, Г.Н. Шаровой в кандидатской диссертации "Проблемы предупреждения сбыта товаров и продукции, не отвечающих требованиям безопасности" (2004 год) подробно изучены криминологические аспекты проблемы оборота недоброкачественной продукции, М.В. Маматовым в кандидатской диссертации "Проблемы прокурорского надзора за соблюдением законодательства о правах потребителей" (2007 год) рассматривались особенности защиты средствами прокурорского надзора особого субъекта - потребителя продуктов питания.

Вместе с тем теоретические исследования по вопросам предмета, объектов прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания, равно как и методические рекомендации, посвященные проблематике организации надзорных мероприятий в указанной сфере, отсутствуют, что и определило выбор темы исследования.

Соответственно, целями исследования являются следующие: выявить и произвести научную интерпретацию основных тенденций в становлении и развитии прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания; сформировать методические и организационные основы этого направления надзорной деятельности органов прокуратуры для наиболее полной реализации ее правоохранительной функции.

В качестве задач исследования определены:

в выполнить теоретическое осмысление понятия технического регулирования в сфере оборота продуктов детского питания как одной из форм государственного регулирования, проанализировать отечественное правовое регулирование данной сферы общественных отношений, охарактеризовать его проблемы и тенденции;

- установить соотношение прокурорского надзора за исполнением законов в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания с иными видами прокурорской деятельности;

- определить понятие и сущность предмета, пределов, объектов, субъектов и основных направлений прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания;

- выявить и проанализировать специфические особенности и проблемы организации работы органов прокуратуры по надзору за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания;

- классифицировать нарушения законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания, разработать методические рекомендации по эффективному проведению проверочных мероприятий, выбору и применению правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения на основе обобщения теории и опыта прокурорского надзора.

Объект исследования составляют правоотношения, складывающиеся в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания.

Следует отметить, что поскольку в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" и техническими регламентами именно оборотом продукции ограничены, по общему правилу, пределы государственного контроля в сфере технического регулирования, объект данного исследования, в свою очередь, ограничен именно стадией оборота продуктов детского питания, начало которой связано с выпуском продукции от производителя. Кроме того, по мнению автора, поскольку поле прокурорского надзора в сфере предпринимательства сужено в силу общедозволительных начал 1, прокурорам следует сосредоточить усилия именно на обеспечении неукоснительного исполнения законов органами государственного контроля при реализации ими своих контрольных полномочий на стадии оборота продуктов детского питания.

Предметом исследования являются современные направления и тенденции совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания, повышения его эффективности.

Эмпирическая база исследования

Обоснованность и достоверность результатов исследования подтверждается результатами изучения материалов прокурорского надзора и актов прокурорского реагирования прокуратур субъектов Российской Федерации, входящих в состав Центрального федерального округа, Северо-Западного, Приволжского, Уральского, Сибирского, Дальневосточного федеральных округов (Амурской, Костромской,

Мурманской, Свердловской, Владимирской, Ярославской областей, г. Санкт-Петербурга, Забайкальского, Пермского края, республик Саха (Якутия),

Эмпирическую базу исследования составили информации, обзоры, иные информационные и аналитические материалы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, статистические отчеты о работе прокурора, докладные записки прокуратур субъектов Российской Федерации об итогах работы за 2007- 2013 годы.

Использованы также опубликованные в периодической печати сведения о работе федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, данные исследований общественных организаций, материалы судебной практики.

Автором использован и личный опыт прокурорской работы. Изучено более 100 материалов проверок исполнения данных законов, проведенных городскими и районными прокурорами Ярославской области, дана оценка содержания и качества порядка 50 подготовленных ими актов реагирования. В ходе научного исследования автором проанализированы данные правоприменительной практики Управления Россельхознадзора и Управления Роспотребнадзора по Ярославской области.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и частнонаучные методы познания (системный, логический, исторический, сравнительно-правовой, статистический и др.).

Применен и научный метод обращения к другим наукам (использованы исследования в области экономики, медицины, биологии по данному вопросу).

Теоретическую базу исследования составили труды ведущих специалистов в области прокурорского надзора: С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, Ю.Е. Винокурова, В.К. Звирбуля, Б.В. Коробейникова, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, В.Г. Мелкумова, Л.А. Николаевой, В.И. Рохлина, В.П. Рябцева, К.Ф. Скорцова, В.Б. Ястребова и других.

Актуальными для настоящего исследования оказались и работы ученых других отраслей науки: В.К. Бабаева, А.П. Белова, В.Г. Версана, Е.П. Губина, В.Н. Карташова, А.В. Малько, Ю.А. Тихомирова, А.С. Пиголкина, Я.Е. Парция, Г.В. Суходольского, Г.И. Элькина и некоторых других.

Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации, федеральные законы "О прокуратуре Российской Федерации", "О техническом регулировании", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", действующие технические регламенты, решения Комиссии Таможенного союза, Евразийской экономической комиссии, многие другие нормативные правовые акты образовали правовую базу исследования.

Научная новизна диссертационной работы заключается в обогащении теории прокурорского надзора некоторыми новыми положениями. В частности, особое внимание уделено определению предмета прокурорского надзора в исследуемой сфере общественных отношений. Предлагается в круг нормативных правовых актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор, включить технические регламенты, принимаемые в форме закона либо международного правового акта; конкретизировано положение об объектах прокурорского надзора, в число которых включены органы по сертификации производителей и поставщиков продуктов детского питания, органы, осуществляющие их аккредитацию, специализированные органы государственного контроля, юридические лица - потребители продуктов детского питания (детские образовательные, лечебные и т.п. учреждения).

В работе систематизированы поводы и основания проведения надзорных проверок, рассмотрены особенности полномочий прокурора, а также разработаны конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства и организации прокурорского надзора.

Совокупность разработанных теоретических положений и практических рекомендаций для прокуроров направлена на решение задачи по укреплению правового порядка в обществе как необходимого условия поступательного социально-экономического развития страны.

Основные положения, выносимые на защиту

1. Современная прокуратура все в большей мере проявляет себя как многофункциональный орган, где собственно прокурорский надзор не охватывает всего многообразия видов осуществляемой государственной деятельности.

Игнорирование этого обстоятельства преуменьшает правозащитный (правоохранительный) потенциал прокуратуры, обедняет правовые способы влияния на режим законности.

В этой связи в работе обосновывается положение о существовании "прокурорской деятельности" в качестве самостоятельного явления правовой действительности, выделяются ее основные признаки и дается собственное определение прокурорской деятельности в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания: деятельность органов прокуратуры по преобразующему воздействию на правоотношения, связанные с осуществлением технического регулирования в сфере оборота продуктов детского питания, с помощью средств, предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", в целях защиты прав граждан на обеспечение качества и безопасности потребляемых продуктов питания, а также прав хозяйствующих субъектов на обеспечение свободы перемещения указанных товаров на рынке.

Автором на основании анализа по избранной теме утверждается, что в настоящее время прокурорско-надзорная деятельность все сильнее оказывается связанной с иными направлениями прокурорской деятельности (иными функциями прокуратуры). Прокурорский надзор, в свою очередь, испытывает на себе преобразующее воздействие других направлений деятельности прокурора.

Утверждается и доказывается, что эффективная организация прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания предполагает надлежаще организованное взаимодействие работников прокуратуры субъекта Российской Федерации, осуществляющих надзор за исполнением федерального законодательства, с подразделениями, специализирующимися на других видах прокурорской деятельности.

Определение прокурорской деятельности предлагается закрепить в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

2. Опасность и распространенность негативных процессов, развивающихся в сфере оборота детского питания, фактическая бесконтрольность при исполнении требований правовых актов по техническому регулированию оборота продуктов детского питания, а также приоритеты государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности определяют необходимость выделения самостоятельного направления прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания.

3. В качестве предмета рассматриваемого направления прокурорского надзора рассматриваются соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания.

Автором обосновывается необходимость включения в предмет прокурорского надзора обладающих особой правовой природой технических регламентов, принимаемых в форме федерального закона либо международного правового акта, что требует внесения изменений в статью 15 Конституции Российской Федерации, статьи 21 и 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

4. К объектам прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания диссертантом отнесены:

- органы исполнительной власти, в том числе органы государственного контроля (надзора);

- органы местного самоуправления;

- субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие применение

и исполнение обязательных требований и требований, применяемых и исполняемых на добровольной основе, к продуктам детского питания, процессам их хранения,

перевозки, реализации и утилизации;

- организации, осуществляющие работы по подтверждению соответствия продуктов детского питания требованиям технических регламентов;

- потребители продукции (за исключением потребителей - физических лиц) - организованные коллективы детей (образовательные организации, организации здравоохранения, социальной защиты, организации, оказывающие услуги по отдыху, организации для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей).

В работе подчеркивается необходимость выделения в качестве объектов прокурорского надзора индивидуальных предпринимателей.

5. Утверждается, что государственный контроль в данной сфере общественных отношений выступает основным гарантом защиты прав детей на потребление качественных и безопасных продуктов питания.

Одновременно исследованием установлены многочисленные факты подмены прокурором специальной компетенции иных государственных органов как способ восполнения их недостаточной активности.

В целях выправления сложившегося положения предлагается более четко определить поводы и основания прокурорского вмешательства, конкретизировать порядок взаимодействия прокурора с органами государственного контроля.

6. Исследованием установлены две основные группы факторов, влияющих на эффективность прокурорского надзора: факторы, выходящие за рамки деятельности органов прокуратуры (несовершенство законодательной базы, регулирующей отношения в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания, неудовлетворительная организация питания несовершеннолетних в организованных коллективах, недостатки в работе органов государственного контроля) и факторы, связанные с деятельностью органов прокуратуры (отсутствие надлежащей нормативной и методической основы прокурорского надзора,

недостатки в организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания, недостатки при организации работы по взаимодействию с органами государственного контроля, недостатки при взаимодействии структурных подразделений органов прокуратуры между собой).

7. В работе раскрыто содержание субъективных факторов, влияющих на организацию работы как органов прокуратуры, так и органов специализированного контроля.

К числу основных недостатков в работе органов государственного контроля отнесены недостаточная профессиональная подготовленность специалистов,

просчеты в организации работы соответствующего органа (недостаточный спрос и требовательность к сотрудникам со стороны руководства, ложно понимаемые интересы службы, позволяющие оправдывать ненадлежащее исполнение своих обязанностей нежеланием "портить" статистические показатели), недостатки во взаимодействии различных органов государственного контроля между собой, несовершенство правовой базы, регламентирующей порядок осуществления государственного контроля.

В целях усиления профилактической роли прокурорского надзора по предупреждению правонарушений следует активно влиять на повышение уровня профессиональной подготовки специалистов органов государственного контроля путем направления в адрес этих органов информаций о состоянии законности, проведения совместных учебных семинаров и т.д.

Улучшению взаимодействия контролирующих органов между собой может способствовать участие прокуроров в работе различных Координационных советов при высшем должностном лице субъекта Российской Федерации, а также собственно координация деятельности органов государственного контроля по борьбе с правонарушениями, полномочия прокурора по проведению которой следует закрепить в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

8. Результаты исследования позволили выявить недостатки нормативно-правового регулирования в данной сфере общественных отношений и сформулировать предложения по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты как общего характера, так и касающиеся вопросов организации питания несовершеннолетних в образовательных организациях, организациях здравоохранения и социальной защиты, государственного контроля за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания, полномочий прокурора при осуществлении надзора на данном направлении.

По результатам проведенного исследования автором выработаны следующие предложения по внесению изменений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", иные федеральные законы и организационно-распорядительные документы Генерального прокурора Российской Федерации:

- Включить в предмет прокурорского надзора международные договоры и иные международные правовые акты, изложив статью 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в следующей редакции:

" 1. Предметом надзора являются:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, вступивших в силу для Российской Федерации и признанных обязательными международных договоров, иных международных правовых актов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам, международным договорам и иным международным правовым актам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте".

- Дополнить абзац 2 п. 2 ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указанием на данные анализа состояния законности как самостоятельное основание для проведения проверки.

- Внести изменения в статьи 23, 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в части обязательного уведомления прокурора о дате, времени и месте рассмотрения протеста или представления прокурора, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях закрепить обязанность всех органов административной юрисдикции направить прокурору копию решения по делу об административном правонарушении, возбужденному по его постановлению.

- Расширить полномочия прокурора при участии в гражданском процессе, дополнив статью 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации абзацами следующего содержания:

"Статья 45. Участие в деле прокурора

1. …

Право прокурора на обращение в суд за защитой прав несовершеннолетнего, здоровью которого причинен вред, не зависит от наличия у несовершеннолетнего законного представителя.

Прокурор вправе обратиться с заявлением в защиту прав несовершеннолетних, пребывающих в образовательных учреждениях, учреждениях здравоохранения и социальной защиты, иных организованных коллективах (вне зависимости от наличия у несовершеннолетних законных представителей)".

- Закрепить более широкое определение координационной деятельности прокурора в статьях 1 и 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации":

"Статья 1. Прокуратура Российской Федерации.

2. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

… координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по борьбе с правонарушениями".

"Статья 8. Координация деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

1. Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по борьбе с правонарушениями.

2. В целях обеспечения координации деятельности органов, указанных в пункте 1 настоящей статьи, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положениями о координации деятельности по борьбе с преступностью, по борьбе с правонарушениями, утверждаемыми Президентом Российской Федерации".

- Изложить в тексте части 2 статьи 21 и части 2 статьи 26 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" понятие подмены прокурором иных государственных органов:

"…Под подменой органами прокуратуры иных органов государственной власти следует понимать:

1) Проведение органами прокуратуры проверок исполнения законов в сфере, относящейся к компетенции соответствующего органа государственной власти (органа государственного контроля), без достаточных оснований, требующих прокурорского вмешательства, в результате которых нарушается порядок проведения плановых и внеплановых проверок, установленный Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

2) Применение органами прокуратуры мер прокурорского реагирования только в связи с нарушениями, выявленными органом контроля в ходе проверки, проведенной по поручению прокурора, либо органом государственной власти (органа государственного контроля) в ходе проверки, проведенной прокурором с привлечением специалиста данного органа".

Иные предложения по совершенствованию законодательства изложены в тексте диссертации и приложениях.

9. Имеющие место упущения в надзорной деятельности органов прокуратуры относятся к факторам, способствующим нарушениям законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания и освобождению виновных лиц от ответственности, и влекут необходимость совершенствования методической базы прокурорского надзора.

В рамках исследования разработаны методические рекомендации по надзору за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания, определяющие, в том числе, порядок взаимодействия органов прокуратуры и органов государственного контроля при проведении проверки, порядок проведения прокурорско-надзорной проверки, основные источники информации о нарушениях законов с учетом специфики предмета надзорной деятельности, способы выявления типичных нарушений, совершенствования практики использования прокурорских полномочий.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

Теоретическая значимость исследования выражается в разработке научных основ, позволивших уточнить круг правовых актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокурор, перечень поднадзорных объектов, определить место и роль прокурорского надзора в осуществляемой органами прокуратуры деятельности по защите прав детей на качественные и безопасные продукты питания.

В диссертации сформулированы положения, направленные на улучшение организации и повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания как самостоятельного направления прокурорской деятельности, внесены предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего вопросы взаимодействия органов прокуратуры с органами государственного контроля, а также прокурорско-надзорную деятельность. Указанные обстоятельства определяют практическую значимость диссертационного исследования.

Результаты исследования могут быть использованы в рамках научной деятельности, посвященной как изучению проблем правового регулирования данной сферы общественных отношений, так и прокурорской деятельности на указанном направлении, прокурорского надзора за исполнением соответствующих законов, обучения по юридическим специальностям, подготовке соответствующих научно-методических и практических пособий для работников органов прокуратуры, а также в системе повышения квалификации прокурорских работников.

Предложенные по результатам исследования практические рекомендации нашли отражение в подготовленных автором информационных письмах, методических рекомендациях по организации прокурорского надзора за исполнением законов в исследуемой сфере правоотношений, использованы автором и работниками прокуратуры Ярославской области при проведении надзорных проверок и подготовке актов прокурорского реагирования.

Кроме того, по результатам исследования диссертантом разработаны проекты приказов Генерального прокурора Российской Федерации о внесении изменений в приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

Апробация результатов исследования

Основные положения диссертации освещены в 6 научных публикациях автора, в том числе 4 опубликованы в изданиях, рекомендуемых Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России, обсуждены на научно-практических конференциях: Всероссийская научно-практическая конференция "Правовая политика как фактор устойчивого развития национальной правовой системы: общетеоретические и отраслевые аспекты" (Костромской государственный университет, г. Кострома, 2012), Всероссийская научно-практическая конференция "Конституционные основы развития российского государства и права: прошлое, настоящее и будущее (к 20-летию принятия Конституции Российской Федерации)" (Костромской государственный университет, г. Кострома, 2013), Всероссийская научно-практическая конференция "Правовые реформы: причины, процедуры, результаты, эффекты (к 150-летию судебной и земской реформ 1864 года)" (Костромской государственный университет, г. Кострома, 2014).

Структура работы: диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, приложений, библиографического списка.

Основное содержание работы

Во введении раскрывается актуальность, объект, предмет, цели, задачи, методологическая, теоретическая, нормативная, эмпирическая базы исследования, обосновывается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются предложения, выносимые на защиту, отражены сведения об апробации и внедрении результатов исследования.

Первая глава "Техническое регулирование в сфере оборота продуктов детского питания как вид государственного регулирования" посвящена теоретическим основам технического регулирования в сфере оборота продуктов детского питания.

В первом параграфе "Понятие технического регулирования в сфере оборота продуктов детского питания, его цели и задачи" автором исследуется сущность технического регулирования как явления правовой действительности, дается определение технического регулирования в сфере оборота продуктов детского питания как вида государственного регулирования отношений в сфере деятельности по разработке и применению технических регламентов, стандартизации и оценке соответствия продуктов детского питания требованиям закона в целях обеспечения качества и безопасности для человека и окружающей среды и свободного перемещения продуктов детского питания на рынке, формулируются цели и задачи данного вида деятельности.

Определение понятия технического регулирования в сфере оборота продуктов детского питания, его целей, задач, основных принципов позволяет четко уяснить предмет прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере, его пределы, содержание надзорной деятельности.

Автор обосновывает, что двуединая цель технического регулирования оборота продуктов детского питания (обеспечить качество и безопасность продукции и свободное перемещение товаров на рынке) определяет двуединую цель прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере: защитить права физических лиц - потребителей продукции и хозяйствующих субъектов путем обеспечения единого правового пространства на территории Российской Федерации.

Во втором параграфе "Субъекты правоотношений в сфере технического

регулирования оборота продуктов детского питания как объекты прокурорского надзора" диссертантом исследуются особенности сторон (субъектов) правоотношений в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания, к которым автор относит органы исполнительной власти, в том числе органы государственного контроля (надзора); органы местного самоуправления; субъекты предпринимательской деятельности, осуществляющие применение и исполнение обязательных требований и требований, применяемых и исполняемых на добровольной основе, к продуктам детского питания, процессам их хранения, перевозки, реализации и утилизации; организации, осуществляющие работы по подтверждению соответствия; потребители продуктов детского питания.

Данные субъекты, за исключением потребителей продуктов питания - физических лиц, выступают в качестве объектов прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания.

Автором исследуются основные полномочия органов исполнительной власти в сфере технического регулирования (Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Российской Федерации (Ростехрегулирования), Федеральной службы по аккредитации (Росаккредитации), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также контролирующих органов (Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органов государственной ветеринарной службы Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, а также Федеральной службы по аккредитации).

Диссертантом акцентируется внимание на проблемных вопросах реализации государственного контроля в сфере технического регулирования, обусловленных противоречиями в действующем законодательстве, и формулируются предложения по совершенствованию порядка проведения органами государственного контроля проверок при получении информации о несоответствии продуктов питания требованиям технических регламентов.

Во второй главе "Сущность, содержание и пределы прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания" прокурорский надзор за исполнением законов в исследуемой сфере правоотношений рассматривается через призму прокурорской деятельности, определены особенности его предмета и пределов.

В первом параграфе "Прокурорский надзор за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания как один из видов деятельности прокурора по защите прав граждан на качество и безопасность продуктов детского питания" автором раскрывается значение прокурорского надзора как одного из основных видов прокурорской деятельности, имеющих целью защиту прав граждан на качество и безопасность продуктов детского питания, и обосновывается необходимость обеспечения комплексного характера прокурорского надзора, в том числе путем организации взаимодействия между различными структурными подразделениями, осуществляющими надзорные функции, а также структурными подразделениями, реализующими иные функции, возложенные на органы прокуратуры.

Дается собственная формулировка прокурорской деятельности и предлагается закрепить определение прокурорской деятельности в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

Во втором параграфе "Предмет прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания" исследуются правовые основы прокурорского надзора за исполнением законов в указанной сфере.

В качестве предмета прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания автор рассматривает соответствие закону действий (бездействия) поднадзорных органов и лиц, а также издаваемых ими актов в сфере технического регулирования оборота продуктов детского питания.

К правовым актам, входящим в предмет прокурорского надзора, автором отнесены федеральные законы, регламентирующие вопросы технического регулирования оборота продуктов детского питания, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие смежные с указанными общественные отношения, международные договоры Российской Федерации, решения Комиссии Таможенного союза, Евразийской экономической комиссии, акты подзаконного характера, изданные высшими должностными лицами государства по специальному полномочию и выполняющие роль "квазизакона".

В качестве особенностей предмета прокурорского надзора за исполнением законов в исследуемой сфере правоотношений автором выделены: множественность правовых актов, входящих в предмет прокурорского надзора, их многоуровневый характер, различная отраслевая принадлежность; особая роль закона, в форме которого устанавливаются обязательные требования к продуктам детского питания.

Автором особо подчеркивается возрастающая роль источников международного права в правовом регулировании общественных отношений в исследуемой сфере при отсутствии четкой определенности относительно возможности включения технических регламентов, не являющихся международными договорами и принятых Комиссией Таможенного союза и

Евразийской экономической комиссией, в предмет прокурорского надзора.

В третьем параграфе "Пределы прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания" особенности пределов прокурорского надзора раскрыты на основе традиционного разграничения пределов прокурорского надзора по кругу актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; кругу объектов, надзор за законностью в деятельности которых призван реализовывать прокурор; полномочиям прокурора.

Формулируется определение "подмены органами прокуратуры функций иных государственных органов" и вносятся предложения по закреплению данного определения в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации".

В третьей главе "Проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания" исследуются особенности организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания.

В первом параграфе "Организация деятельности по надзору за исполнением законов о техническом регулировании в сфере оборота продуктов детского питания в органах прокуратуры субъекта Российской Федерации, прокуратуре города, района, межрайонной прокуратуре" раскрыто содержание основополагающих принципов организации надзорной деятельности: формирование банка данных необходимой и достаточной информации о состоянии законности в исследуемой сфере общественных отношений; предметная специализация прокуроров; обеспечение комплексного подхода к организации работы, что обусловливает необходимость взаимодействия сотрудников, осуществляющих надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, и сотрудников, осуществляющих надзор за исполнением федерального законодательства ("общенадзорных" подразделений в узком смысле); взаимодействия "общенадзорных" подразделений в широком смысле.

С подразделениями по надзору за исполнением федерального законодательства относятся также подразделения, осуществляющие надзор за исполнением законов о несовершеннолетних, с подразделениями по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, подразделениями, осуществляющим надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного расследования, подразделениями по организационным вопросам и контролю исполнения. Реальное воплощение в жизнь данных постулатов влечет необходимость более подробного определения в организационно-распорядительных документах порядка взаимодействия структурных подразделений органов прокуратуры по приоритетным вопросам деятельности органов прокуратуры.

...