Исполнительные органы управления в XVIII-XIX вв.

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Коллегии и их работа в XVIII веке

На протяжении XVII в. организация власти и управления в России пережила значительные изменения. Ушли в прошлое Земские соборы, сложилась разветвленная система приказов, управление на местах перешло в руки назначаемых из центра воевод. Светская власть окончательно восторжествовала над церковной после «дела Никона». Вместе с тем в стране для изменения структуры управления назрели определенные предпосылки:

1. Приказы, на данном этапе развития Российского государства уже плохо справлялись с возросшим объемом задач, оперативность решения возникающих проблем отставала от реалий времени. Контроль за исполнением указаний царя в приказах осуществлялся не в полной мере и, как следствие, задачи решались крайне медленно.

2. Внутренняя структура приказов, их взаимодействие между собой не были четко разграничены, что в свою очередь приводило к дублированию функций. Штатный состав приказов состоял из недостаточно обученных служащих.

3. Возросшая активизация внешней политики и дипломатической деятельности, интенсивное развитие внешнеторговых отношений с зарубежными странами открывали новые возможности и требовали структур управления нового типа.

4. Объективная необходимость реформирования и совершенствования финансовой и налоговой систем в целях пополнения государственной казны также выдвигала задачу создания новых структур управления.

5. Усложнение социально - трудовых отношений, развитие мануфактурного производства с использованием элементов наемного труда и механизмов, развитие горно-рудного дела, также требовало новых организационных структур управления.

Изменения системы управления, замена приказов иными, более мобильными и прогрессивными структурами произошли не сразу, а прошли несколько этапов:

1. В 1698 - 1710 гг. Петр I постепенно пришел к выводу по переустройству органов государственного управления.

2. В 1711 - 1716 гг. шел поиск наиболее перспективных заграничных образцов структур государственного управления и изучение заграничного опыта работы коллегиального управления.

3. В 1717 - 1719 гг. происходило создание и принятие нормативно - правовых актов, регламентирующих состав и работу коллегий.

4. В 1720 - 1721 гг. произошло реформирование и замена приказов новыми структурами управления - коллегиями.

Идеи переустройства исполнительных органов власти в стране волновали Петра I со времени его восхождения на трон. Твёрдо решив ввести в своём государстве «порядочное» и «регулярное» управление, Пётр обратился за образцами туда же, откуда взял образцы для своей армии и флота, то есть на Запад. Ещё в 1698 г., находясь в Англии, он много думал о переустройстве управления во всей стране по иностранному образцу и тогда же разговаривал со знающими людьми. Френсис Ли по личной просьбе царя составил и подал ему «предложения о правильной организации Его правительства», в которых намечалось создать семь коллегий. Но для того, чтобы приступить к реализации данной идеи, потребовалось еще 8 лет.

В 1711 г.«рудокопный офицеръ» Иоганн Фридрих Блигерь подал Петру проект, в котором для правильного развития горного дела предлагалось «определить коллегiумъ, который состоитъ въ искусныхъ сему художеству особахъ, которому полную дирекцию сего дела поверить».

В начале 1712 г. Пётр I вновь заинтересовался предложением неизвестного немецкого офицера учинить коммерц - коллегию и ревизион - коммиссию. 12 февраля 1712 года Пётр Iиздал указ «учинить коллегiум для торговаго дела исправления, чтобъ въ лучшее состоянiе привесть». Согласно указу, «взяты были къ Москве иноземцы нарвскiе жители» два человека и один дерпский купец, к ним присоединили несколько человек знатных московских купцов и шестерых слободских жителей, и всем им поручили выработать правила работы коллегии коммерции. Комиссия эта проработала около двух лет, сочинила правила для коллегий и занялась пересмотром таможенного устава. Так понемногу обозначался характер и само название учреждений, которыми будут заменены приказы.

23 марта 1715 г. царь рассматривает ещё одно предложение о переустройстве системы государственного аппарата. По проекту намечалось семь коллегий: юстиц - коллегия, канцелярия иностранных дел, коллегия адмиралтейская, кригс - коллегия, камер - коллегия, штатс - коллегия, коммерц - коллегия. Управление предлагалось разделить между отдельными сенаторами. Этот проект Пётр Iрешил положить в основу предпринятой реформы государственного аппарата. В начале апреля 1715 г. Пётр Iприказывает русскому резиденту при датском короле князю Долгорукову достать печатные или письменные уставы датских коллегий, «ибо мы слышали, - писал ПётрI, - что и шведы от них взяли».

В декабре 1716 г. Пётр Iпринял на службу голштинца Фика, который в городе Экенфельд заправлял юридическими, экономическими и полицейскими делами и славился своими знаниями по гражданскому и государственному праву. Пётр Iотправил Фика в Швецию изучать на месте устройство управленческого аппарата.

В 1716 - 1717 гг. в России шла подготовительная черновая работа по подготовке реформы. И сам Пётр Iне отдыхал за границей: он работал в датских коллегиях в Копенгагене и просматривая дела, списывал правила делопроизводства. В январе 1717 г. к Петру Iв Копенгаген приехал с докладом Фик. Пётр направил его к Я. В. Брюсу разобраться в главнейших терминах и систематизировать их. В Россию Пётр Iпослал распоряжение нанимать на службу тех пленных шведских офицеров, которые у себя на Родине были знакомы с коллегиальной службой, с условием выплаты им средств на подъём и первые обзаведения.

Пётр I повстречался с Фиком, и проект создания коллегий был практически готов. Барон Люберас получил приказание составить очерк устройства коллегий в регулярном государственном хозяйстве. А.-Х Люберас выполнил задачу в два дня. Пётр внимательно прочёл его работу и назначил Любераса действительным тайным советником. Первым заданием Любераса были розыск и найм иностранцев, годных для службы в коллегиях. В Гамбурге, Любеке, Берлине, Гессене, Саксонии, Чехии, Селезии А.-Х Люберас набрал около 150 таких людей. Во время своих разъездов он продолжал разрабатывать планы устройства коллегий, сочинил общий план действия всех коллегий и регламенты для каждой, правила открытия их деятельности и канцелярского распорядка. Во время поездки в Петербург в ноябре 1717 г. А.-Х Люберас заболел и по этой причине не смог лично встретиться с царём. Свои работы он передал ему через П. И. Ягужинского. Планы А.-Х Любераса были приняты во внимание при устройстве коллегий, особенно при устройстве берг - и мануфактур - коллегий. Фик в свою очередь собрал несколько сот различных регламентов и ведомостей. Весь этот материал был проработан Фиком и Я. В. Брюсом при деятельном соучастии П. П. Шафирова и П. И. Ягужинского.

Коренная перестройка приказной системы произошла в период с 1718 г. по 1720 г., когда вместо приказов были созданы коллегии. На основе всего собранного материала был составлен реестр и штат всех коллегий и 11 (22) декабря 1717 г. был издан царский указ «Оштате Коллегий и о времени открытия оных», положивший начало реформе центральных органов управления. Возглавляли коллегии президенты и вице - президенты. В указе отмечалось: «Начать всем президентам с нового года сочинять свои Коллегии и ведомства отовсюды брать, а в дела не вступаться до 1719 г., а с будущего г. конечно зачать свои Коллегии управлять. А понеже новым образом ещё не управились, того ради 1719 г. управлять старым маниром, а 1720 г. - новым».

Преимущество коллегий перед приказами состояло в том, что компетенция их была строго очерчена, причем в законодательном порядке; дела рассматривались и решались коллегиально; структура была единообразной. Коллегиальное управление в России было учреждено по шведскому образцу. В конце 1718 г. последовал указ о разделении дел между Коллегиями с указанием сочинить для каждой свой регламент - на основании «шведского устава», изменив надлежащим образом «которые пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства не сходны».

Результатом начатой реформы параллельно системе приказов с их расплывчатыми функциями стали создаваться коллегии - предшественники будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были созданы:

1. Коллегия иностранных дел, заменившая Посольскую канцелярию, в её компетенцию входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностью коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят» (канцлер Г. И. Головкин).

2. Воинская коллегия, на которую возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоявшая из полковых и генеральных кригсрехтов. (фельдмаршал А. Д. Меншиков).

3. Адмиралтейств - коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями». В её состав входили Военно - морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь (адмирал Ф. М. Апраксин). Военная, адмиралтейская и иностранных дел занимали привилегированное положение в системе государственных учреждений благодаря тому огромному значению, которое придавал ПётрI армии, флоту, дипломатии, а также той роли, которую играли в управлении их президенты - первейшие сподвижники ПетраI.

4. Юстиц - коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвлённую судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов, и действовала как суд первой инстанции по спорным делам (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты - купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства) (Андрей Матвеев).

Юстиц - коллегия заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов неюридического профиля. Но из её компетенции выпали многочисленные социальные и профессиональные группы населения: горожане, купцы, промышленники, работные люди отошли в ведение коммерц - и берг - мануфактур - коллегий, Главного магистрата, военными занимались военная и адмиралтейская коллегии, церковнослужителями - Синод.

5. Камер коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенными, питейными и др.), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело (князь Д. Голицын). Главной фискальной коллегией стала камер - коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным планированием денежных поступлений.

6. Штатс - контор - коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами (граф П. И. Мусин - Пушкин). Расход на нужды государства осуществлялся через штатс - контор - коллегию, игравшую роль центральной кассы.

7. Ревизион - коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счётных дел» (князь Я. Долгорукий).

8. Коммерц - коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней, осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции (П. Толстой)

9. Берг - коллегия до 1722 г. была объединена с Мануфактур - коллегией «по сходству их дел и обязанностей». В круг обязанностей Берг - коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах её компетенции (Я. В. Брюс).

10. Мануфактур - коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо - восточной части Поволжья и Сибири (Я. В. Брюс).

11. Особое место в административной системе занимал Синод. В 1721г.в соответствии с «Духовным регламентом», в котором доказывалась нежелательность патриаршества, была создана Духовная коллегия, вскоре переименованная в Святейший Синод, организованный по образцу светских коллегий. После смерти в 1700 г. патриарха Андриана должность патриарха была упразднена. Церковью руководил патриарший местоблюститель Стефан Яворский. На желание духовенства иметь патриарха Петр ответил в 1721 г. Духовным регламентом, составленным Феофаном Прокоповичем. Руководство церковью переходило в руки Синода, члены которого приравнивались к чиновникам всех светских учреждений. Они давали присягу царю и обязывались беспрекословно выполнять его предписания. Синодский указ 1722 г. предписывал священникам доносить властям об изменнических или бунтовских намерениях, высказанных во время исповеди.

Во главе Синода был поставлен государственный чиновник - обер - прокурор. В результате этой реформы церковь полностью подчинялась государству, превратившись в часть его бюрократического аппарата. Духовная коллегия или Святейший Правительствующий синод - управляла церковными делами, заменила патриарха. В состав этой коллегии - Синода вошли представители высшего духовенства. Поскольку их назначение осуществлялось царём, а решения им утверждались, можно сказать, что российский император стал фактическим главой Русской православной церкви. ДействияСинода от имени высшей светской власти контролировал обер - прокурор - гражданский чиновник, назначаемый царём. Особым указомПётр I приказал священникам нести просвещенческую миссию среди крестьян: читать им проповеди, наставления, учить детей молитвам, воспитывать у них почтение к царю и церкви.

12. Малороссийская коллегия - осуществляла контроль за действиями гетмана, которому принадлежала власть на Украине, ибо там был особый режим местного управления. После смерти в 1722 г.гетманаИ. И. Скоропадского новые выборыгетмана были запрещены, а гетман впервые был назначен царским указом. Коллегия возглавлялась царским офицером.

13. Вотчинная коллегия, образована в 1721 г. вместо Поместного приказа. Ведала вопросами землевладения (юридическое оформление прав феодалов на владения, решение земельных споров, дела о межевании и т. д.). В связи с пожеланиями, выраженными в дворянских наказах 1767 г., о переносе решения о земельных делах на места, при создании проекта реформы губернского управления (1775) функции Вотчинной коллегии постепенно были переданы новым губернским учреждениям. Окончательно Вотчинная коллегия упразднена в 1786 г.

Состав петровских коллегий, количество и компетенция при жизни Петра Iнеоднократно менялись. В 1721 г. была образована Духовная коллегия - Синод, которая была выведена из подчинения Сената. В 1722 г. из состава Берг - Мануфактур - коллегии была выведена Мануфактур - коллегия, для управления Украины была учреждена Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего ведения дел Вотчинную контору Юстиц - коллегии сделали отдельной Вотчинной коллегией. Ревизион - и Штатс - коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 г. было 11 коллегий, а в 1723 г. - 12 коллегий.

Формируемая система органов государственного управления и их взаимодействие между собой в годы правления Петра I приняла новый вид. Коллегии сменили приказы, существовавшие в Московской Руси в XVI - XVII вв., и по сравнению с ними имели более чёткое разделение обязанностей. 28 февраля 1720 г. был издан «Генеральный регламент» (56 глав), который определил единообразие организационного устройства, порядка деятельности и делопроизводства всех Коллегий. Функции, внутреннее устройство и порядок делопроизводства в коллегиях определялись Генеральным регламентом коллегий.

Коллегию возглавлял президент. Решение принималось большинством голосов, в случае равенства голосов голос президента считался за два. Одновременно уточнялись функции органов, контролирующих работу коллегий. В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал - прокурору Сената. С созданием коллегий за Сенатом остались функции контроля, высшей судебной инстанции и законосовещательного органа при монархе. В 1722 г. для надзора за деятельностью государственного аппарата была создана должность генерал - прокурора Сената. Подчиненные ему прокуроры назначались во все государственные учреждения. Первым генерал - прокурором был П. И. Ягужинский.

Наряду с прокуратурой надзор за должностными лицами осуществляли тайные агенты - фискалы. Фискал не нес ответственности за ложный донос, а в случае подтверждения сообщенных сведений получал половину штрафа, наложенного на преступника. Государство поощряло и доносы рядовых подданных.

В 1724 г. для коллегий начали строить по плану, утверждённому Петром, грандиозное здание, занимаемое теперь Санкт - Петербургским государственным университетом. В 1722 г. Д. Трезини получил утверждённую Петром роспись размещения коллегий в здании, которое предполагалось построить перпендикулярно Неве. Роспись разбивала всю площадь здания на двенадцать участков. Начиная от Невы, участки застраивались таким образом: 1 - «Аудиенц - камора» (зал торжественных приёмов), 2 - Сенат, 3 - Коллегия иностранных дел, 4 - Военная, 5 - Адмиралтейская, 6 - Юстиц - , 7 - Камер - и Штатс - контор, 8 - Коммерц - , 9 - Берг - , 10 - Мануфактур - коллегия, 11 - Главный магистрат, 12 - Синод. Примечательно, что здание 12 коллегий повторяло план мазанковых канцелярий на Троицкой площади - первого правительственного здания в Петербурге, которое в свою очередь производило схему размещения приказов в Кремле: к торцевой стене здания по мере необходимости пристраивали новое здание.

В 1719 г. были составлены и утверждены Петром штаты большинства коллегий.В 1720 г. был утвержден Генеральный регламент, содержащий общие правила коллежского устройства и компетенцию каждой коллегии.Президент коллегии назначался самим государем, а вице - президента и членов коллегий назначал Сенат с согласия государя. Остальные члены коллегии назначались Сенатом. Президент был главным лицом в коллегии и наблюдал за быстротой делопроизводства, в особенности за исполнением приказов государя и Сената. Во время заседания перед президентом коллегии всегда находились две книги: в одну заносились указы исполненные, в другой, всегда находившейся на столе присутствия отмечались указы ещё не выполненные.

В случае нерадения членов коллегии президент должен был «вежливыми словами» напоминать им об их обязанностях, а при непослушании - сообщить Сенату. Он же мог возбудить перед Сенатом вопрос о замене того или иного «мало разумного» члена Коллегии. В состав коллегии входили русские: президент, вице - президент (русский или иностранец), 4 коллегиальных советника, 4 коллегиальных асессора, 1 секретарь, 1 нотарий, 1 актуарий, 1 регистратор, 1 переводчик, подъячие трёх статей; иностранцы: 1 советник или асессор, 1 секретарь. Тогда же был дан указ президентам коллегий выбирать советников и асессоров не из своих родных и друзей, а на каждое место выдвинуть по 2 - 3 кандидата, и выставить их на обсуждение всех коллегий.

Являясь первым лицом в коллегии, президент, однако, не мог решать вопросы самостоятельно: «для того коллегiи и устроены, дабы каждая съ совету и приговору всехъ дела своей коллегiи делала» - писал Пётр Iв Генеральном регламенте. Вице - президент был помощником президента, а другие члены коллегии ведали каждый порученной ему частью делопроизводства. Советники и асессоры составляли основную массу чиновников. Между ними распределялись обязанности внутри самой коллегии.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания) и канцелярии и имела ещё в Москве общую контору. Присутствие коллегии составляли президент, вице - президент, 4 - 5 советников, 4 - 5 асессоров. Присутствие коллегий собиралось в специально назначенной для этого комнате, убранной коврами и хорошей мебелью. Посреди комнаты стоял стол, покрытый алым сукном и украшенный зеркалом. Вокруг стола размещались члены коллегии по старшинству своих рангов. В той же комнате за особым столом сидели секретарь и нотариус. Никому из посторонних не разрешалось во время заседаний заходить в комнату без доклада. Просителю нужно было излагать свою просьбу стоя, стул подавался людям высокого ранга. «Генеральный регламент» устанавливал точное расписание заседаний Коллегий: по понедельникам, вторникам, средам и пятницам. В четверг президенты заседали в Сенате. Присутствие коллегий собиралось каждый день, кроме праздников и воскресных дней. Заседания начинались летом в 6 часов утра, зимой в 8 часов утра и продолжались около 5 - 6 часов. Когда какой - либо вопрос касался нескольких коллегий, то назначалось соединённое присутствие заинтересованных коллегий.

Штатный состав и количество служащих канцелярии в течение XVIII в. менялся, изменялась и сама структура коллегий. Неизменно важнейшим организационным моментом оставалось чёткое разграничение обязанностей должностных лиц и описание функций каждого из них. Во главе канцелярии каждой коллегии стоял секретарь или обер - секретарь. Они ведали всеми письменными документами коллегии, все важные бумаги они составляли сами, менее важные документы поручались другим членам канцелярии. Секретарь должен был лично принимать все подаваемые прошения. Функции служащих коллегий распределялись следующим образом:

1. Секретарь (обер - секретарь) возглавлял канцелярию, организовывал делопроизводство, отвечал за подготовку дел к слушанию, контролировал исполнение принятых решений, хранил печати; руководил действиями всех чиновников, входивших в штат канцелярии. Важные дела он готовил к слушанию сам, иные распределял между канцеляристами и следил за их подготовкой, лично докладывал подготовленные дела на заседании присутствия. По принятым и записанным в протоколе решениям коллегии секретарь готовил проекты документов или поручал их исполнение канцеляристам.

2. Нотариус отвечал за реестр решённых и нерешённых дел, занимался документированием заседаний коллегии, составлял протоколы по определенной форме. Вверху протокола помечалась дата заседания, год и число. Затем указывались присутствующие на заседании члены, а дальше следовал текст протокола. В протокол вносились «выписки или содержание» как всех полученных указов, писем, реляций, мемориалов и т.д., так и «отпущенных» в результате решения коллегии документов. Предусматривалось ведение пространных и кратких протоколов в зависимости от важности дел, право на внесение в протокол особых мнений, обязательность подписания протоколов всем составом коллегии.

3. Актуариус вел учет входящих документов, хранил у себя бумаги, отвечал за их сохранность и заведовал канцелярскими принадлежностями (бумага, перья, чернила, сургуч, воск и т. д.).

4. Регистратор регистрировал все дела, решаемые в Коллегии, и входящую и исходящую корреспонденцию. В ведении регистратора находился журнал, в который за весь год кратко записывалось содержание всех дел, решенных в коллегии, и 4 регистрационные книги - А, B, C и D. Книги A и B служили для регистрации исходящих документов, C и D - для регистрации входящих.Регистрация документов в коллежской системе делопроизводства сопровождала их не только в течение всего процесса производства дела, но и после - в архиве. Если в приказах на поступивших документах дьяк проставлял дату поступления, то в коллегиях наряду с датой появляется и регистрационный номер, соответствующий номеру записи в регистрационной книге. Книга A использовалась для записи краткого содержания всех документов - реляций и докладов, отправленных из коллегии на имя царя или в Сенат; книга B - для записи содержания документов, направленных другим учреждениям и лицам; книга C содержала расположенные в хронологической последовательности краткие выписки из указов и рапортов, полученных в течение года от царя и Сената, с указанием номера присланной бумаги и номера, присвоенного ей в коллегии, а также реестр к ним. Все это по завершении года переплеталось и приобретало форму книги. Книга D содержала краткие выписки из всех полученных от коллегий, губерний и других учреждений и лиц документов, которые группировались по территориальному и хронологическому принципам и по завершении года вместе с реестром переплетались.

5. При каждой коллегии состояли ещё и «око государево» - прокурор, полностью независимый от коллегии, и фискал. Прокурор наблюдал за порядком и законностью решения дел и сроками их исполнения. В случае крайней задержки решения он должен был доносить об этом генерал - прокурору Сената. В его обязанности входило также наблюдение за исполнением указов. Для этого он имел особую книгу, на одной стороне которой он отмечал, когда и какой указ состоялся, а на другой - что по указу исполнено и когда.

6. Фискал же наблюдал и действовал тайно там, где прокурор действовал явно.

7. Канцеляристы и подканцеляристы изготовляли документы по формулярам перед их отправкой, а копиисты переписывали все отправляемые документы набело. Надо отметить, что именно канцеляристы, подканцеляристы и копиисты составляли большинство служащих в новых учреждениях. Рост бюрократического аппарата шёл главным образом за их счёт. Всего накануне реформы центрального управления было 1169 служащих, причём канцелярских - 79 % или 924 человека. В 1723 г., к моменту завершения реформы, количество канцелярских служащих более чем удвоилось, достигнув численности 1962 человека, что из общего числа служащих того времени (2100 человек) составляло 93,4 %.

8. Копиисты занимались переписыванием документов.

9. Переводчики занимались письменным переводом текста документов.

10. Толмачи делали устный перевод текстов.

11. Вахмистры, сторожи, солдаты, низшие чины, занимались охраной Канцелярии.

Заседания коллегий проходили в определенном алгоритме. Вначале рассматривались государственные, а затем - частные дела. Члены Коллегий подавали свои мнения по очереди, начиная с младших чинов, и не повторяясь. Решения принимались в результате голосования - большинством. Постепенно сложилась практическая работа коллегий. Порядок производства дел в коллегии был такой: все пакеты, адресованные на имя коллегии, сдавались дежурному чиновнику. Он расписывался в получении их и, не распечатывая, представлял в присутствие.

Коллежское делопроизводство отличалось от приказного обилием видов государственных документов. Законодательные и распорядительные акты государственной власти оформлялись: повелениями, указами, регламентами, инструкциями, наказами, протоколами. Появилось много форм переписки: письма, доношения, известия, требования, ведомости. Для некоторых документов, таких, как дипломы и патенты, были созданы генеральные формуляры - образцы, по которым они должны были оформляться. Все указы и приказы государя распечатывал президент, остальные бумаги - старший после него член коллегии; секретарь в это время отмечал на бумаге номер и время поступления документа, передавая затем её актуариусу, чтобы тот занёс её в журнал. В то же время секретарь назначал стол где бумагу должны разобрать и сделать всё, что она требовала - это называлось «производить бумагу».

После того, как дело было подготовлено в канцелярии, секретарь докладывал его присутствию, читал его целиком или сокращённо вместе с канцелярскими данными о нём. При прочтении дела члены коллегии, начиная с самого младшего, подавали голоса за то или иное его решение, и большинством голосов дело решалось. Если же голоса разделялись поровну, то перевес брала та сторона, на которой был президент. Принятое таким образом решение нотариус кратко заносил в протокол, отмечая месяц и число заседания присутствия и проставляя имена присутствовавших членов коллегии. Несогласный с общим постановлением мог потребовать, чтобы его мнение занесли в протокол отдельно. После заседания протокол подписывался всеми членами коллегии. В канцелярии составляли документ, где прописывалось решение дела, и потом отсылали его по принадлежности. Те дела, которые коллегия не бралась решать сама, должны были с мнением коллегии подаваться в Сенат. В период коллегий были заложены основы организации учёта и хранения документов. Все решения дела по истечении времени его рассмотрения сдавались в архив: денежные дела - в финансовый, а все остальные - в общий.

Генеральный регламент достаточно четко разграничивал обязанности канцелярских служащих, функции, выполняемые каждым из них. В регламенте впервые было расписано: как они должны выполнять свою работу, т. е. методика работы. Учитывая необученность персонала, возможную нерадивость работников, Генеральный регламент предусматривал все, на первый взгляд, даже незначительные детали работы с документами. Именно в небрежности, неполном выполнении операций с документами, которые являются единственным способом фиксации просьб и решений, таится возможность злоупотреблений: задержка или сокрытие документа, неполный или неправильный доклад по делу и т. д. Расписывая делопроизводственные операции, Генеральный регламент, по сути, раскрывал технологию управления, механизм работы учреждения, образно говоря, «кухню управления».

Все коллегии считались подчинёнными Сенату, и получали от него указы. Коллегии в свою очередь тоже могли издавать указы, а получали рапорты и доношения. Все коллегии были равны между собой, и имели право суда над своими чиновниками.

Выдающиеся сподвижники Петра I возглавляли Коллегии. Президентом Военной Коллегии был фельдмаршал А. Д. Меншиков. Во главе Адмиралтейской Коллегии находился флотоводец генерал - адмирал Ф. М. Апракснн. Во главе Коллегии Иностранных дел - канцлер Г. И. Головкин (вице - президентом был барон П. П. Шафиров). Президентом Камер - коллегии был князь Д. М. Голицын. Президентом Штатс - контор - коллегии - граф И. А. Мусин - Пушкин. Ревизион - коллегию возглавил князь Я. Ф. Долгорукий. Во главе Берг и Мануфактур - коллегий при Петре I стоял специалист в артиллерии Я. В. Брюс (генерал - фельдмаршал - начальник артиллерии). Коммерц - коллегию возглавлял дипломат П. А. Толстой. Президентом Юстиц - коллегии был назначен граф А. А. Матвеев.

Однако реформа не была до конца последовательной и имела следующие недостатки:

1. Отраслевой принцип, положенный в основу выделения и разграничения компетенции, не был до конца выдержан. Так, Вотчинная коллегия и Главный магистрат строились по сословному принципу, первая занималась только делами дворянства, а вторая - купечества.

2. Судебными и финансовыми делами, помимо специальных коллегий, занимались также Берг -, Мануфактур - и Коммерц - коллегии (сбор промысловых налогов, таможенных пошлин, суд над купцами, работными людьми и т. д.).

3. Коллегии не охватывали всех сторон государственного управления. Вне сферы их деятельности были почта, полиция, просвещение, медицина и т. д. Для руководства ими возникли центральные учреждения под различными названиями: приказы, канцелярии, палаты и др. Действовала и часть старых приказов.

Кроме Сената, при ПетреI действовала ещё и «министерская консилия» (прообраз будущего кабинета министров) - довольно неопределённый по своему составу и занятиям съезд министров или начальников важнейших отраслей управления. Коллегии вскоре после своего возникновения, стали подчиняться Сенату. Начальники трёх важнейших коллегий - военной, морской и иностранных дел - были непременными членами консилии и сенаторами. Президенты этих коллегий обращались к императору мимо Сената. Таким образом, между консилией министров, сенатом и коллегиями не существовало правильного иерархического подчинения. Пётр осознавал все эти недостатки, и по его приказу был подготовлен проект учреждения «главнейшего управления», «кабинетъ - коллегiума» или архиканцелярии империи, под председательством самого императора, причём Сенат, разделённый на два отдела: финансовый и юстиции и полиции, превратился бы в своего рода обер - коллегию, высший надзирающий на всеми коллегиями орган. Но Пётр не успел всё это проделать, потому что умер в 1725 г.

В 70 - 80 - х гг. XVIII в. большинство коллегий было упразднено. Продолжали свою работу лишь четыре коллегии: Военная, Адмиралтейская, Иностранных дел и Медицинская (1763). Однако, в 1796 г. коллегии вновь были восстановлены, но с введением в них единоначалия. Каждая коллегия подчинялась «директору над коллегией», имевшему право личного доклада царю.

8/20 сентября 1802 г. Александр I издает Манифест об учреждении министерств. В этот же день появился второй указ - «Об оставлении первых трех Коллегий (Военной, Адмиралтейств, Коллегии иностранных дел)». Манифестом от 8 сентября 1802 г. в России создавались первые три министерства (коллегии вошли в их состав), а часть здания, в котором они располагались, передали Главному педагогическому университету, который в 1819 г. был преобразован в Петербургский университет.

2. Министерства в России в XIX в.

коллегия министерство делопроизводство

В последней четверти XVIII века были первые попытки реорганизации коллегиальной системы управления. Губернская реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий. Так, в частности, Юстиц - коллегия была закрыта сенатским указом от 27 июля 1786 г. К концу 80 - х годов XVIII в. сохранились только три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Для укрепления государственного аппарата Царь преобразовал должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Присутствие коллегии стало играть совещательную роль при директоре.

Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве судебного органа. Вместе с тем, чрезмерно возросла власть и круг обязанностей генерал - прокурора. С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал - прокурора еще более усилились.

В начале XIX в. с приходом к власти Александра I была проведена реформа центрального управления российским государством. Она заключалась в замене устаревшей коллегиальной системы, сложившейся при Петре I, министерской, основанной на единоначалии. Вопрос о создании министерств разрабатывался и обсуждался на заседаниях так называемого Негласного комитета (Негласный комитет начал свои заседания в 1801 г. Комитет прекратил свое существование в 1803 г.), в который входили молодые друзья императора Александра I - граф П. А. Строганов, князь А. А. Чарторыйский, граф В. П. Кочубей. Проект создания министерств принадлежал деятельному члену Комитета Н. Н. Новосильцеву.

Новая реформа государственного управления и делопроизводства произошла в начале XIX в. Сформировалась министерская система управления, основанная на принципе единоначалия. Ее создание завершило процесс модернизации государственного управления, начатый еще Петром I.

Причины создания министерств:

1. Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях формирования капиталистического уклада, усиления социальных волнений, зарождения буржуазно - либеральных настроений среди передовых русских дворян.

2. Существовавшие в XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления коллегии уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства. К концу XVIII в. недостатки коллегиальной системы стали еще более значимы: чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а, следовательно, безответственность коллегиального управления - привели коллегии к упадку.

В общегосударственной централизации системы управления страной исключительное значение имело создание министерств как высших исполнительных органов государства. Прежде всего, необходимо подчеркнуть достаточно глубокую и всестороннюю обоснованность самого Манифеста «Об учреждении министерств» (8/20 сентября 1802 г.), который и по сей день остается исключительно интересным историческим документом. В нем отмечалась преемственность нововведения с преобразованиями Петра I, его коллегий, действовавших столь продолжительное время, и определены функции министерств. В 1802 г. с целью укрепления единоначалия, вместо коллегий, созданных Петром I, были учреждены министерства: военное, морское, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Но верховным распорядителем остался царь.

Министерства были построены на началах единоличной власти и ответственности. Министр после рассмотрения докладов и представлений должен был давать свои предложения. В затруднительных случаях министр был обязан «входить с докладом» к императору. В конце года министрам предписывалось предоставлять императору письменный отчет о деятельности министерства, исключая из него лишь дела сверхсекретные.

Для объединения их деятельности и обсуждения вопросов, касающихся нескольких министерств, собирался «комитет министров». Для рассмотрения обычного дела требовалось присутствие не менее пяти министров и обязательно того министра, в сферу деятельности которого входило рассматриваемое дело. В сложных случаях созывались все члены Совета. Министры образовывали Комитет министров.

Министры должны были предоставлять Сенату годовые отчеты. На деле же эта ответственность министерств не осуществлялась с самого начала своего установления (порядок предоставления отчетов соблюдался выборочно и потом вообще был забыт). М. М. Сперанский отмечал, что министерства не могут нести ответственности перед Сенатом, который также зависел от «произвола власти» и был исполнительным органом». К тому же министр назначался царем, и тот ему докладывал непосредственно, поэтому критика сената относилась бы не к министру, а к Императору.

Слабым звеном министерской реформы была ответственность министров перед Сенатом. Положения Манифеста 8 сентября 1802 г. о министерской ответственности остались только на бумаге. Сенат не имел реальных рычагов контроля над министрами. Непосредственное подчинение министров Императору и право личных докладов ему исключали возможность сенатского контроля. Хотя Комитет для освидетельствования министерских отчетов при Сенате действовал с 1803 по 1807 г., он рассмотрел министерские отчеты практически всех министерств (за исключением министерства морских сил) только за 1802 и 1803 гг.Сенат становился «хранителем законов», высшей судебной инстанцией и органом надзора за администрацией. Все министры являлись членами Совета

Министры и товарищи министров (замы) назначались императором, высшие чиновники министерств назначались императором по представлению министра, низшие - министром. Кресло министра должен был занимать человек весьма компетентный в государственных делах, с незаурядными умственными способностями, физически здоровый, способный принимать сложнейшие решения и руководить этим государственным органом.

Число министерств росло и были созданы: Государственное казначейство, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство полиции. В связи с развитием капитализма повышается роль отраслевых министерств: путей сообщения, государственных имуществ, финансов, Главный комитет железных дорог. Созданная Александром I центральная система управления просуществовала с некоторыми изменениями до 1917 г.

Министерство делилось на департаменты (присутствия, в которых принимались решения), организованные по направлениям деятельности и канцелярии, где осуществлялось делопроизводство. Аппарат министерств при Александре II был значительно перестроен. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и «иметь товарища» (заместителя). Департаменты и канцелярии возглавлялись директорами. В составе министерства действовал Совет при министерстве, в который входили товарищи министра и директоры департаментов. В период с 1802 по 1812 гг. аппарат министерств состоял из департаментов, функции которых заключались в сборе сведений по профильным направлениям, обработке собранной информации, подготовке справок, докладов и отчетов, выработке наиболее целесообразных решений по текущей ситуации, составлении планов развития на будущее. Важнейшей задачей министерств была организация работы с подведомственными местными органами власти - министерские чиновники разрабатывали для местных исполнительных органов инструкции, в соответствии с которыми те строили свою работу, а также проводили регулярные проверки их деятельности. Многие их министерств стали создавать свои местные органы. Министры должны были поддерживать непрерывную связь со всеми подведомственными «местами», каждое из которых обязывалось посылать министру еженедельные мемории (доклады) о текущих делах, а о делах «затруднительных» - особые представления.

В своей работе с 1811 г. министерства руководствовались специальным документом, подготовленным М. М. Сперанским, - «Общим уложением министерств», в котором министерства определялись как высшие органы исполнительной власти, власть министров - как высшая исполнительная. Образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления и установление персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.

Комитет министров. Для решения межведомственных вопросов созывались совещания министров. С 1802 по 1812 гг. совещания проводились нерегулярно (в зависимости от текущей ситуации) и не имели постоянного организационного статуса. С 1812 г. совещания министров были организационно и законодательно оформлены как Комитет министров. В его состав входили министры, а также председатели департаментов Государственного Совета, государственный секретарь и некоторые лица по особому назначению императора. Председатель Комитета министров одновременно был и председателем Государственного Совета и назначался царем.

Комитет министров рассматривал вопросы управления страной в целом, подбора кадров для высших должностей в государстве, проекты новых указов, заключения по ним, отчеты министерств и предложенные ими законопроекты, анализ ситуации в стране. Решения Комитета министров получали силу после утверждения их императором. Итак, Комитет министров явился еще одним высшим законосовещательным органом Российской империи; суть его деятельности состояла в совещании царя с высшими чиновниками по вопросам, которые затрагивали интересы различных ведомств. Функции высших центральных учреждений - Комитета министров, Государственного Совета и Сената нередко переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации; Государственный Совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты; Сенат - не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим можно считать Комитет министров, который воплотил характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью. Естественно, что в таких условиях особенное значение приобретали личностные качества высших чиновников и императора.

Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: сначала коллегии ввели в состав вновь созданных министерств; позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как «исполнительное».

Окончательно единоличное министерское начало победило лишь с изданием 28 января 1811 г. «Общего учреждения министерств» - законодательного акта, определившего всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число министерств, и произошли некоторые изменения в перераспределении дел между ними.

Принцип единоначалия положен в основу всей организации министерств: директоры, возглавлявшие департаменты, подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений. Совет министра состоял из руководителей основных подразделений и имел значение органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников - журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел. Например, если в ведении департаментов находились финансовые средства, в состав канцелярии включались счетные отделения или столы с соответствующим штатом служащих.

Была в достаточной степени определена компетенция созданных министерств. Военное министерство ведало военными сухопутными силами, морское - военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел, новое в структуре центральных учреждений, были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка, т. е. оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляло судебное управление, Министерство финансов контролировало собираемость налогов, доходы и расходы государства. На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово - промышленному развитию страны. Министерство просвещения занималось образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей министерства было осуществление цензуры.

Достаточно эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы кассового исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов - контрольного финансового органа. Были также образованы Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог, и Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, с помощью которого государство пыталось контролировать деятельность церкви. В течение всего этого периода существовал Синод, являвшийся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил важные хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь, как в плане организационном, так и административном.

Наиболее сложно происходило преобразование Коллегии иностранных дел в Министерство иностранных дел. Коллегия иностранных дел продолжала работать с 1802 г. по 1832 г. и только в соответствии с указом Николая I от 10/22 апреля 1832 г. была ликвидирована, а вместо нее было создано Министерство иностранных дел. 10/22 апреля 1832 г. последовал именной указ Николая I Сенату «Об образовании Министерства иностранных дел». Указ гласил: «Признав за нужное дать Министерству иностранных дел образование, соответствующее более существу производимых в оном дел и примененное к устройству других главных в империи нашей управлений, повелеваем:

1. Учредить при сем Министерстве Совет, в котором присутствовать директорам департаментов и трем или более непременным членам, под председательством министра иностранных дел или заступающего его место, или же одного из членов Совета, по усмотрению министра.

2. Сверх существующего уже при Министерстве Азиатского департамента учредить: Департамент внешних сношений, Департамент внутренних сношений, Департамент хозяйственных и счетных дел. К сему Министерству принадлежат и три Главных архива: два в С. - Петербурге и один в Москве.

3. Существование Государственной коллегии иностранных дел прекращается.

4. Предоставляем вице - канцлеру распределение по департаментам и архивам дел чиновников, состоящих ныне в ведомстве Министерства с настоящим их жалованьем, повелевая составить новые штаты по всем частям, вверенным его управлению, и представить нам на утверждение».

Настоящая реорганизация Министерства иностранных дел произошла в начале 60 - х гг. XIX в. К разработке плана реорганизации МИД приступили в начале 60 - х годов. Одновременно проводились преобразования, в которых ощущалась острая необходимость. Министерству двора была передана Экспедиция церемониальных дел; бывшие в управлении Азиатского департамента МИД территории Большой и Малой Орды передавались другим ведомствам: первая - Военному министерству, вторая - Министерству внутренних дел. В 1862 г. МИД был освобожден от обязанности осуществления цензуры публиковавшихся политических статей, а в 1867 г. - от обязанностей переводить документы с иностранных языков на русский и наоборот для учреждений и частных лиц (кроме документов на восточных языках).

В 1862 г. были объединены Канцелярия МИД и Особая канцелярия в одну Канцелярию с сокращением их штатов, преобразована цифирная (шифровальная) часть. Несколько сократились штаты архивов МИД, а Государственный архив и С-Петербургский Главный архив были объединены в 1864 г. и подчинены одному директору.

В 1860 г. в МИД приступили к реформе центрального аппарата. Главная цель, как указывал А. М. Горчаков в своей записке в Государственный совет от 28 января 1860 г., - сокращение состава с увеличением окладов деятельным чиновникам. Министр при этом преследовал задачу улучшения профессионального и делового качества министерского аппарата, повышения ответственности чиновников, которые должны были служить не с целью «получать чины, ордена и прочие привилегии чиновничества», а в интересах дела. А. М. Горчаков отмечал, что в МИД следует определять» людей образованных, умственно развитых и способных, обеспеченных содержанием, дающим им возможность безбедного существования».