Исполнительные органы управления в XVIII-XIX вв.

Для работы в коллегии иностранных дел требовалась серьёзная предварительная подготовка и при поступлении на работу в это учреждение будущие служащие проходили некоторые испытания. В 1809 г. был изменен порядок приема молодых людей на гражданскую службу, в том числе и в Коллегию иностранных дел. Указ Александра I от 6/18 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» значительно расширял круг дисциплин, экзамены по которым должны были сдавать претенденты. В качестве «предметов испытания» назывались: науки словесные (сочинение на русском языке, перевод с иностранного языка на русский), правоведение, исторические науки, математические и физические науки. Экзамены организовывались в университетах. По указу от 4/16 октября 1809 г. «Об испытаниях желающих вступить в службу по ведомству Коллегии иностранных дел и для иностранной переписки». Экзамены в самой Коллегии отменялись. Желающие поступить на службу в КИД должны были предъявить аттестат об окончании Университета, который свидетельствовал бы об успешной сдаче экзаменов по указанным выше дисциплинам, а также по французскому и немецкому языкам. Для подготовки кадров в КИД был избран педагогический институт в Петербурге (Университет еще не был открыт), а в Москве - Университет. В экзаменационную комиссию должен был включаться один из высших чиновников КИД. Положение об экзаменах касалось не только молодежи, но и лиц, желавших сразу занять высокий пост - например, советника миссии. В этом случае, экзамены строились с учетом того, на какую должность претендовал экзаменующийся.

В 1859 г. по инициативе министра были приняты «Правила для определения на службу и к должностям», вводившие экзамены для желающих поступить на службу в МИД. Для поступающих на дипломатическую службу, а таковой считалась работа в Канцелярии МИД, Азиатском департаменте и заграничных учреждениях, экзамены проводились по повышенной программе. От испытуемого требовалось хорошее знание русского и французского языков (владение латинским, немецким, английским и другими языками давало преимущество), знакомство с дипломатическими науками, международным и морским правом, историей мирных и других договоров, с началами политической экономии, всеобщей статистики. Экзамены проводил Совет министерства. «Правила» 1859 г., уточненные в 1876 г., преследовали цель пополнить состав дипломатической службы высокообразованными людьми и предотвратить приток лиц, имевших протекцию или получивших «домашнее» воспитание. При приеме на службу чиновник давал письменное клятвенное обещание «хранить всякую вверенную тайность, служить верно и нелицемерно», «по совести... и для своей корысти, свойства, дружбы, вражды противно должности своей и присяге не поступать». К прошению о приеме на службу прилагались документы о дворянском происхождении и наличии недвижимого имущества у претендента или его родителей. На 4/5 кадры МИД состояли из дворян, среди которых было много выходцев из прибалтийской немецкой знати. Они, как правило, получали образование в Европе и владели несколькими языками. Существовали целые династии таких дипломатов - Будберги, Мейендорфы, Остен - Сакены, Стакельберги, Убри и др. Таким образом, высокие требования к поступавшим обусловливали кастовость кадрового состава МИД.

«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систему делопроизводства министерств: от создания документов и до их архивного хранения. Особое место уделено порядку «сношений» (переписке) министерств с другими учреждениями. Следует отметить, что само понятие делопроизводства (этот термин появился во второй половине XVIII в.) обозначало деятельность, которой занималась не только и не столько канцелярия, сколько весь аппарат учреждения в целом. Термин «делопроизводство» происходит от сочетания слов «производство дела», а под «делом» в то время понималась не папка с документами, как в современном делопроизводственном значении этого слова, а рассматриваемый и решаемый вопрос: производство дела - это не что иное, как решение дела. Поскольку всякое решение предполагало его письменную фиксацию на всех стадиях, то, естественно, делопроизводство понималось и как «правила, коими канцелярия руководствуется в составлении докладных записок, журналов, определений и актов вообще, и исполнительных бумаг».

Содержание «Общего учреждения министерств» свидетельствует о том, что различались два аспекта делопроизводственной деятельности:

1. Формы документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в XIX в. широко употреблялся самостоятельный термин - письмоводство).

2. Движение документов и дел (порядок течения дел), понимая вместе с тем, что в практической деятельности канцелярии они тесно взаимодействуют. Основой этого взаимодействия является не что иное, как принятый в учреждении порядок рассмотрения и решения дел, или «производства дел» (используя современную терминологию, - процесс принятия управленческих решений). Именно это осознание «вторичности» делопроизводства по отношению к «производству дел» (принятию решений) пронизывает и «Общее учреждение министерств» и все последующие законодательные акты, принимавшиеся с целью регламентации делопроизводства на протяжении всего XIX и начала XX вв. В силу этого регламентация министерского делопроизводства в «Общем учреждении министерств» давалась как «образ» (порядок) производства дел, включающий порядок вступления дел, движение (или производство) дел, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления царя, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела делились на три категории:

текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) - донесения, ведомости, представления, переписка и др.;

чрезвычайные дела - для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям;

дела, «не терпящие времени», или срочные.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента - правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход документа в министерстве. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения - от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал «коллежский» порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения «слово в слово» всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров.

С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки - изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации - журнальная. Автор известного «Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России» М. Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 - в департаменте министерства, 36 - в Комитете министров.

Документы, создававшиеся в процессе «производства дела» можно разделить на две группы:

документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);

документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе - «исполнительные бумаги».

Самостоятельную стадию «производства дела» составляла «отправка дел», включавшая регистрацию отправляемых документов в журналах и непосредственно отправку (запечатывание в пакет, надпись адреса и др.). До середины XIX в., когда в России появились почтовые конверты и марки, законом предусматривалось, что все исходящие бумаги должны отправляться в виде пакетов - документ складывался в виде конверта и запечатывался сургучной печатью.

Для регистрации документов, направляемых в вышестоящие учреждения и подчиненным местам и лицам, существовали отдельные журналы. Особенность последних состояла в том, что они предусматривали запись сведений (об исполнении отправленной бумаги), которые обязано было сообщать каждое присутственное место особыми рапортами. По существу эти сведения использовались для контроля исполнения документов, поскольку дело не считалось завершенным, пока не было получено рапорта об исполнении или о невозможности исполнить решение по каким - либо причинам.

Ревизия дел - проверка ведения дел - по «Общему учреждению министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства. Ревизия дел являлась функцией начальников отделений, директоров департаментов; в губерниях - начальников присутственных мест и самого губернатора. Начальники отделений проверяли исполнение документов по столам и сообщали сведения директору департамента, которому предписывалось каждый месяц проводить проверку исполненных и неисполненных документов по регистрационным журналам и настольным реестрам и докладывать министру. На основе этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ревизия дел предусматривала проверку порядка хранения документов и дел, правильности составления заголовков дел, сроков рассмотрения дел, причин задержки в рассмотрении дел.

Последняя стадия «производства дел» по «Общему учреждению министерств» - отчеты. Законом устанавливалось три вида отчетов: отчеты в суммах, отчеты в делах и отчеты в «видах и предположениях». Отчеты в суммах являлись финансовыми отчетами, отчеты в делах - отчетами о деятельности, последние отчеты представляли собой планы работы на следующий год. Отчеты готовились отделениями, каждым по своему направлению, затем обобщались в департаментах. На основе отчетов департаментов директор канцелярии составлял сводные отчеты по министерству.

Серьезные изменения в системе управления, соответствующая перестройка системы документирования деятельности новых учреждений привели к изменениям формы документа. В делопроизводстве министерств появляются бланки учреждений с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом или писались от руки. В состав реквизитов бланка включается наименование учреждения, наименования структурных подразделений, отражающие место подразделения - автора в структуре учреждения (департамент, отделение, стол). Дата документа также включается в состав реквизитов бланка, как и регистрационный индекс документа занимает свое обособленное место заголовок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически также, как и в современных документах). Появляется и ссылка на поступивший документ (прототип современного реквизита «Ссылка на дату и номер входящего документа»), которая не имеет пока унифицированного вида и может выглядеть по - разному: «Ответ на №...» или: «От такого - то» и т. п.

Приобретает устойчивый вид и реквизит «Адресат», появившийся еще в XVIII в. в коллежском делопроизводстве, - это указание должности лица в дательном падеже или наименование присутственного места. Получает определенную форму удостоверение документа: подписи на документе включают наименование должности лица, подписавшего или скрепившего документ и его личную подпись.

На протяжении всего XIX - начала XX вв. осуществляется законодательная регламентация делопроизводства высших, центральных и местных учреждений. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842 г. и в 1857 г. и последующие годы. Первые два тома Сводов содержат узаконения, касающиеся верховной власти, деятельности высших, центральных и местных (губернских, уездных) учреждений, включая их делопроизводство.

Несмотря на существенные изменения, которые претерпела система министерского делопроизводства, особенно в начальный период своего становления, к концу XIX в. жизнь требовала более гибких форм делопроизводства и его ускорения. Для быстро меняющихся общественных отношений система министерского делопроизводства продолжала оставаться громоздкой и неповоротливой, несмотря на то, что в последней трети XIX в. сначала в делопроизводстве военного ведомства, а затем и в гражданских министерствах и учреждениях начинают использоваться пишущие машинки. Их появление стало поистине революционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов.

Появление телеграфа вызвало к жизни новый вид переписки - телеграммы, которые очень быстро сделались массовыми документами; изобретение телефона привело к появлению телефонограмм - письменной записи переданного по телефону сообщения.

В конце XIX - начале XX вв. все большее внимание обращается на систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Большая работа по упрощению делопроизводства велась в отдельных ведомствах, в частности военном, где в 1911 г. «Положением о письмоводстве и делопроизводстве в военном ведомстве» введена система упрощенного делопроизводства. Положение упрощало технику переписки, сокращало количество служебных документов. Для письменных взаимоотношений чиновников военного ведомства устанавливалось три вида документов - рапорт, предписание, отношение. Регламентировались случаи обмена телеграфными сообщениями, установлены четкие значения надписей, ограничивавших доступ к документам: «секретно», «не подлежит оглашению», «спешно» и др. В положении устанавливался порядок применения пишущих машинок для изготовления документов, гектографов для копирования и других технических приспособлений, ускоряющих делопроизводственную обработку документов. Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была заимствована другими министерствами и ведомствами царской России, а происшедшие в 1917 г. социально - политические перевороты привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который, хотя и усвоил многие старые традиции, но зарождался на принципиально новых основах.

Следовательно, переход от коллегиальной к министерской системе управления был непростым, занял продолжительное время, зависел от внутренних и внешних условий:

1. В течение некоторого времени практически одновременно с министерствами существовали коллегии.

2. В некоторых министерствах служащим коллегий лишь менялось наименование должности, а место работы и обязанности оставались прежними.

3. Преобразования в министерствах напрямую зависели от внешнеполитической ситуации и социально - политической обстановки в стране. Так, в министерстве военных и сухопутных сил, министерстве военного флота реорганизация проводилась в зависимости от успехов или неудач в войнах. Так, например, крымская война середины XIX века показала со всей очевидностью необходимость реформирования армии и флота, что и было впоследствии сделано.

4. В процессе формирования и реформирования министерств создавались, по необходимости, новые структуры. Совершенствование исполнительной ветви власти, структуры министерств продолжалось в начале XX в.

Темы и вопросы для повторения

1. Выделите предпосылки изменения структуры управления в России в начале XVIII в.

2. Поиск Петром I наиболее совершенных исполнительных структур управления государством и его результаты.

3. В чем состояла коренная перестройка приказной системы и её замена коллегиями в 1718 - 1720 гг.?

4. «Генеральный регламент» (1720) об организационном устройстве, порядке деятельности и делопроизводстве коллегий.

5. Назовите созданные коллегии и их задачи.

6. Высшие государственные учреждения по управлению делами церкви в XVIII в. в России и их характеристика.

7. Штатный состав коллегий и обязанности должностных лиц.

8. Порядок работы коллегий по приему и обработке поступающей документации.

9. «Министерская консилия» и ее роль в решении возникающих проблем.

10. Причины создания министерств в России в начале XIX в.

11. Комитет министров и его роль в управлении и решении общегосударственных вопросов.

12. Структура аппарата министерств и реализация принципа единоначалия в руководстве министерствами.

13. Компетенция министерств в исполнении решений царя.

14. Преобразования коллегий в министерства (показать на примере).

15. Требования к служащим, принимаемым на работу в министерства (на примере министерства иностранных дел).

16. Система делопроизводства и работы с документами в министерствах на основе «Общего учреждения министерств».

17. Изменение системы делопроизводства в связи с появлением пишущих машинок и телеграфа.

18. Дайте характеристику исполнительных органов управления в средневековых государствах Европы.

19. Какие структуры в европейских государствах выполняли роль силовых министерств (министерства внутренних дел, полиции и др.)?

Размещено на Allbest.ru