Размещено на http://www.allbest.ru/

Державний вищий навчальний заклад

"ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ"

Міністерства освіти і науки України

УДК 342:35.008.8:342.531.41(477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Бондаренко Дмитро Сергійович

Запоріжжя - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Запорізькому національному університеті Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник:

Коломоєць Тетяна Олександрівна, доктор юридичних наук, професор, Запорізький національний університет, завідувач кафедри адміністративного та господарського права;

Офіційні опоненти:

Петров Євген Вікторович, доктор юридичних наук, професор, Донецький юридичний інститут МВС України, завідувач кафедри цивільно-правових дисциплін;

Литвин Наталія Анатоліївна, кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник, Національний університет державної податкової служби України, старший науковий співробітник Науково-дослідного центру з проблем оподаткування.

Захист відбудеться "21" жовтня 2014 року о "10⁰⁰" годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.051.07 Запорізького національного університету за адресою: 69600, м. Запоріжжя, пр. Леніна, 74, корп. 5, кім. 202-б.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Запорізького національного університету (м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 66-а, корп. 2, кім. 101).

Автореферат розісланий "19" вересня 2014 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради П.С. Лютіков.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Реформування системи публічного адміністрування як мета адміністративної реформи в Україні потребує оновленого погляду на адміністративно-правове регулювання в економічній сфері, в т. ч. на взаємовідносини між суб'єктами публічної адміністрації та суб'єктами господарювання. В умовах глобалізації економіки та обмеженості фінансових ресурсів держава змушена диверсифікувати рівні адміністрування, передаючи частину публічних функцій органам місцевого самоврядування, та шукати нові форми залучення суб'єктів господарювання до реалізації інфраструктурних проектів та надання публічних послуг. Однією із форм співпраці між державою і суб'єктами господарювання у сфері публічних інтересів є державно-приватне партнерство, ефективність застосування якого доведена досвідом багатьох країн світу і яке було легалізовано Законом України від 01 липня 2010 року "Про державно-приватне партнерство".

Дослідження теоретико-практичних проблем державно-приватного партнерства є відносно новим напрямом розвитку вітчизняної юридичної науки, а правова природа такої форми співпраці між державними і приватними партнерами є дискусійною, що обумовлено регулюванням цих відносин різними галузями національного права. Водночас превалювання публічних інтересів при здійсненні державно-приватного партнерства дозволяє стверджувати, що в комплексному правовому інституті державно-приватного партнерства існує домінування норм адміністративного права, яке здійснює свій регулятивний вплив на відносини, що виникають у процесі визначення приватного партнера, контролю за виконанням договорів про державно-приватне партнерство та припинення таких мобілізаційних адміністративних договорів.

Відсутність в Україні успішно реалізованих проектів державно-приватного партнерства є не лише констатацією складної економічної ситуації, а й наслідком недосконалості правового, в т. ч. адміністративно-правового, регулювання співпраці суб'єктів публічного адміністрування із суб'єктами господарювання та недостатнього ступеня дослідження цього питання на доктринальному рівні.

Слід зазначити, що загальні питання адміністративно-правового регулювання у сфері економіки, підприємництва, господарської діяльності є предметом досліджень відомих вчених, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, Л.Р. Біли-Тіунової, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, Є.В. Додіна, С.В. Ківалова, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, О.В. Кузьменко, Н.А. Литвин, В.І. Олефіра, П.С. Пацурківського, Є.В. Петрова, Д.В. Приймаченка, О.П. Рябченко, А.О. Селіванова, В.Д. Сорокіна, С.Г. Стеценка, М.М. Тищенка, Ю.С. Шемшученка та ін.

Законодавче позиціонування державно-приватного партнерства як однієї з найважливіших умов успішного соціально-економічного розвитку країни і створення якісно нової моделі взаємовідносин між суб'єктами публічної адміністрації та суб'єктами господарювання зумовило активізацію дослідницького пошуку представниками адміністративно-правової, цивільно-правової та господарсько-правової науки. Так, окремим аспектам державно-приватного партнерства приділено увагу в дослідженнях А.В. Беліцької, В.Г. Варнавського, О.М. Вінник, І.А. Губанова, Ю.С. Ємельянова, А.А. Звєрєва, Г.Л. Знаменського, Н.О. Ігнатюк, В.А. Кабашкіна, О.А. Медведевої, К.О. Настечко, О.С. Огій, А.А. Родіна, В.Є. Сазонова, О.Д. Сиротюка, В.С. Терешенка, О.О. Ходирева, В.Д. Шликова та ін. Разом із тим слід констатувати, що наявні наукові джерела здебільшого розглядають співробітництво між публічними і приватними партнерами крізь призму приватно-правових відносин, що обґрунтовує потребу поглибленого дослідження саме питань адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства, обумовлює вибір теми дисертації та є свідченням її актуальності та практичної значущості.

Зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Плану наукових досліджень юридичного факультету Запорізького національного університету на 2011-2014 рр. та комплексного наукового проекту "Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів" (номер державної реєстрації 0111U008532). Крім цього, вона пов'язана з підготовкою змін до Закону України від 01 липня 2010 року "Про державно-приватне партнерство" та має безпосереднє відношення до реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810, Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 рр., відповідає Пріоритетним напрямкам розвитку правової науки в Україні на 2011-2015 рр., затвердженим Постановою Загальних зборів НАПрН України від 24 вересня 2010 року.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи - на підставі аналізу наявних наукових і нормативно-правових джерел, а також перспективного законодавства визначити особливості адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства за законодавством України, а також сформулювати пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства України в зазначеній сфері та практики його застосування.

Відповідно до поставленої мети основними задачами дослідження є такі:

- охарактеризувати положення сучасної правової доктрини та законодавства України і зарубіжних країн щодо визначення поняття та ознак державно-приватного партнерства;

- визначити предмет і межі адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства;

- розкрити історіографію дослідження адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства у вітчизняній правовій доктрині та нормативного закріплення його засад у законодавстві України;

- з'ясувати особливості адміністративно-правового статусу суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства в Україні;

- розглянути адміністративно-процедурний аспект визначення приватного партнера за законодавством України;

- визначити особливості публічного контролю у сфері державно-приватного партнерства;

- дослідити процедуру припинення адміністративно-правових відносин у сфері державно-приватного партнерства;

- узагальнити зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства та визначити можливі шляхи його запозичення в Україні;

- визначити основні напрями вдосконалення адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання державно-приватного партнерства за законодавством України.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертації становить система філософських, загально- і спеціально-наукових методів і прийомів, пізнавальний потенціал яких спрямований на досягнення мети дослідження. Діалектичний метод пізнання процесів, що відбуваються у сфері адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні, дозволяє розглянути їх у розвитку та взаємозв'язку, виявити усталені напрями й закономірності в цілому. За допомогою методів формальної логіки (аналізу і синтезу, узагальнення, абстрагування та ін.) визначено елементи механізму адміністративно-правового регулювання в досліджуваній сфері та основні поняття, здійснено співставлення останніх та сформульовано висновки. Застосування історико-правового методу в межах історичного підходу уможливило розкриття правових особливостей та закономірностей виникнення і становлення, етапів розвитку та сучасного стану адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства у вітчизняній правовій доктрині (підрозділ 1.3). Системно-структурний підхід використовувався при визначенні предмета адміністративно-процедурного регулювання у сфері державно-приватного партнерства (підрозділи 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4), логіко-семантичний - для формулювання відповідних дефініційних конструкцій (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4). Міжгалузевий характер об'єкта, що досліджується, зумовив застосування інших наукових підходів: органічної єдності теорії й практики (підрозділ 1.2, розділи 2, 3), поєднання критичного і раціонального, єдності логічного та системного підходів. Порівняльно-правовий метод дозволив виявити переваги та недоліки зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства (підрозділ 3.1). Методи моделювання, аналізу та синтезу були використані при розробці пропозицій з удосконалення законодавства.

Нормативну основу дослідження складає чинне та раніше діюче законодавство України та зарубіжних країн, нормативні акти органів місцевого самоврядування, перспективне законодавство у сфері державно-приватного партнерства.

Емпіричну основну дослідження становлять статистичні дані, акумульовані Державною службою статистики України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Українським центром сприяння розвитку державно-приватного партнерства, національними громадськими й міжнародними недержавними організаціями.

Наукова новизна результатів дослідження. Дисертація є першою у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексною монографічною роботою, присвяченою дослідженню проблем адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства за законодавством України. У результаті дослідження сформульовано низку нових наукових положень і висновків, що виносяться на захист, а саме:

вперше:

- запропоновано авторське визначення поняття "договір про державно-приватне партнерство" як мобілізаційного адміністративного договору, що регулює добровільне об'єднання двох (або більше) суб'єктів права, одним з яких є суб'єкт публічної адміністрації, з метою досягнення коопераційного, синергетично-системного соціально-економічного ефекту у вигляді створення, модернізації, обслуговування, експлуатації публічних сервісно-інфраструктурних об'єктів чи надання публічних послуг; а також понять "державно-приватне партнерство", "адміністративні процедури у сфері державно-приватного партнерства", "адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства", "процедура прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства", "конкурс із визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства", "контрольна процедура у сфері державно-приватного партнерства";

- визначено ґенезу нормативного закріплення та дослідження в правовій, у т. ч. адміністративно-правовій, доктрині, адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства; умовно виділені її етапи: І етап (до 1917 р.) - зародження та поступове становлення системи партнерських відносин між державою і суб'єктами господарювання; ІІ етап (1917-1991 рр.) - радянський період - використання концесійної форми державно-приватного партнерства як різновиду адміністративного договору в період НЕПу; розвиток ідеї публічного регулювання економіки в межах інституту управління народним господарством; зародження концепції господарсько-адміністративного права; ІІІ етап (з 1991 р. - дотепер) - побудова сучасної моделі державно-приватного партнерства з поступовою спеціалізацією нормотворчої діяльності в зазначеній сфері;

- детально охарактеризовано процедури визначення приватного партнера, контролю у сфері державно-приватного партнерства, припинення державно-приватного партнерства як різновиди адміністративних процедур із формулюванням пропозицій щодо вдосконалення їх нормативних засад;

удосконалено:

- критерії розмежування адміністративно-правового та господарського-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства;

- систематизацію та узагальнення зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства, внаслідок чого визначено можливі шляхи його запозичення для України; державне приватне партнерство адміністративне

набули подальшого розвитку:

- положення про державно-приватне партнерство як комплексний правовий інститут, в якому норми адміністративного права є домінуючими;

- положення про те, що предметом адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства є певні партикулярні адміністративно-правові режими;

- підходи щодо класифікаційного розподілу адміністративних процедур у сфері державно-приватного партнерства, внаслідок чого останні запропоновано поділяти на наступні види: а) процедури визначення приватного партнера; б) контрольні процедури у сфері державно-приватного партнерства; в) процедури припинення державно-приватного партнерства;

- визначення основних тенденцій подальшого розвитку адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства в Україні, пропозиції щодо вдосконалення законодавства та практики його застосування (зокрема, запропоновано зміни і доповнення до Закону України від 01 липня 2010 року "Про державно-приватне партнерство" та прийняття в подальшому Кодексу України про державно-приватне партнерство).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес та можуть бути використані:

- у науково-дослідній діяльності - для розробки теоретичних і практичних проблем адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства в Україні (акт впровадження Запорізького національного університету від 04.06.2014);

- у правотворчій діяльності - результати дослідження використовуються під час підготовки змін до Закону України "Про державно-приватне партнерство", опрацювання проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, проекту Кодексу України про адміністративні проступки (акти впроваджень Верховної Ради України від 17.05.2014, 21.05.2014, 22.05.2014);

- у правозастосовній діяльності - результати дослідження використовуються в процесі співробітництва суб'єктів господарювання з органами державної влади та місцевого самоврядування, при здійсненні громадського контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування (акти впроваджень ПАТ "Агрокомбанк" від 14.05.2014; Фірми "Т.М. М. - ТОВ" від 09.05.2014; Бердянського міськрайонного управління юстиції від 15.05.2014; Виконавчого комітету м. Бердянська від 16.05.2014);

- у навчальному процесі - матеріали дослідження можуть бути використані при викладанні студентам ВНЗ дисциплін "Адміністративне право України", "Адміністративне судочинство", враховані при підготовці наукових статей і повідомлень (акти впровадження Бердянського інституту державного та муніципального управління Класичного приватного університету від 22.05.2014; Запорізького національного університету від 04.06.2014).

Апробація результатів дисертації. Основні положення та висновки дисертації були оприлюднені на 8 науково-практичних конференціях, круглих столах, форумах, а саме: "Азовські правові читання" (м. Бердянськ, 2012 р.), "Актуальні проблеми державного та муніципального управління" (м. Бердянськ, 2013 р.), "Сучасні тенденції розвитку юридичної науки та практики" (м. Львів, 2013 р.), "Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні" (м. Одеса, 2014 р.), "Актуальні проблеми прав людини, держави та вітчизняної правової системи" (м. Дніпропетровськ, 2014 р.), "Вплив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства" (м. Харків, 2014 р.), "Азовські правові читання" (м. Бердянськ, 2014 р.), "Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития" (м. Москва - Запоріжжя, 2014 р.).

Публікації. Основні положення роботи знайшли відображення у 6 наукових статтях, 5 з яких опубліковані у виданнях, що визнані як фахові з юридичних дисциплін, у тому числі в одному зарубіжному науковому виданні, а також у 8 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять 9 підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Загальний обсяг дисертації становить 270 сторінок. Список використаних джерел налічує 390 найменувань і займає 43 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, висвітлено ступінь наукового розроблення проблеми, вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень, визначено мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методи; розкрито наукову новизну роботи, її значення у правотворчій, правозастосовній, науково-дослідній та навчальній діяльності, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру дисертації.

Розділ 1 "Загальнотеоретична та історико-правова характеристика адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Визначення поняття "державно-приватне партнерство" в сучасній правовій доктрині та його нормативне закріплення в законодавстві України" аналізуються авторські та нормативні визначення цього поняття, на підставі чого встановлюється, що поняття "державно-приватне партнерство" в сучасній правовій доктрині, у вітчизняному та зарубіжному законодавстві розглядається в широкому та вузькому значеннях, що дозволяє дійти висновку про поліморфність форм, моделей та механізмів правового забезпечення державно-приватного партнерства. У широкому визначенні державно-приватне партнерство - це соціально-економічна концепція взаємодії публічної адміністрації із суспільством у цілому і з окремими його представниками. У вузькому визначенні державно-приватне партнерство тлумачиться як комплексний механізм, що являє собою систему особливих заходів та інструментів, які забезпечують економічне та інституціонально-організаційне співробітництво держави і суб'єктів господарювання з метою реалізації обумовлених публічними інтересами інфраструктурних проектів.

Вбачається, що у зв'язку з існуванням правової категорії "публічна адміністрація" та самостійністю державного і муніципального управління правильним є вживання терміну "публічно-приватне партнерство", що обумовлює потребу внесення відповідних змін у законодавство України.

У підрозділі 1.2 "Предмет і межі адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства" дисертантом обґрунтовано думку про те, що державно-приватне партнерство є одним із ключових механізмів публічного адміністрування в економічній сфері, а адміністративно-правове регулювання є базисом нормативно-правового регулювання відносин державно-приватного партнерства в Україні, що доповнюється цивільно-правовим, господарсько-правовим та фінансово-правовим регулюванням. Зроблений висновок про те, що державно-приватне партнерство в Україні є комплексним правовим інститутом із домінуючою адміністративно-правовою складовою, що обумовлено превалюванням публічного інтересу (розвитку інфраструктури та надання публічних послуг як мети державно-приватного партнерства) у межах такого співробітництва між суб'єктами публічної адміністрації та приватними партнерами.

Предметом адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства є певні партикулярні адміністративно-правові режими, що реалізуються за допомогою таких адміністративних процедур: а) процедур визначення приватного партнера; б) контрольних процедур у сфері державно-приватного партнерства; в) процедур припинення державно-приватного партнерства. Зазначено, що правовою підставою для здійснення державно-приватного партнерства є договір між державним та приватним партнерами, який за своєю природою є мобілізаційним адміністративним договором.

У підрозділі 1.3 "Історіографія дослідження адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства у вітчизняній правовій доктрині та нормативного закріплення його засад у законодавстві України" досліджено історичні передумови становлення й розвитку адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства на теренах України в різні історичні періоди та запропонована авторська періодизація.

Автором доводиться відсутність в Україні комплексних монографічних досліджень, присвячених адміністративно-правовому регулюванню державно-приватного партнерства. В основному в наявних наукових джерелах висвітлюються окремі аспекти правового регулювання співробітництва державних і публічних партнерів, здебільшого в контексті господарсько-правового регулювання (роботи О.М. Вінник, О.А. Медведевої, О.Д. Сиротюка, С.В. Терещенка, Д.В. Шликова та ін.).

В адміністративно-правовій доктрині окремі аспекти державно-приватного партнерства згадуються при висвітленні адміністративно-правових засад регулювання в економічній сфері (роботи В. Б. Авер'янова, С.В. Алексєєва, В.М. Гаращука, В.К. Колпакова, Т.М. Кравцової, Н.А. Литвин, П.С. Лютікова, О.С. Огій, Є.В. Петрова, О.П. Рябченко, В.Є. Сазонова та ін.) та при розгляді адміністративно-процедурних питань (роботи Н.В. Галіциної, Т.О. Коломоєць, О.В. Кузьменко, О.І. Миколенка, В.П. Тимощука, А.М. Школика та ін.). Обґрунтовується тенденція до звуження спеціалізації відповідної наукової діяльності задля формування наукового базису, вдосконалення положень законодавства, правової доктрини стосовно відповідних питань на підставі врахування новітніх доктринальних здобутків та результатів сучасного нормотворчого процесу.

Розділ 2 "Організаційно-правові та адміністративно-процедурні засади діяльності суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства за законодавством України" складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства" аналізуються організаційно-правові та компетенційні засади здійснення державно-приватного партнерства в Україні. Визначено, що уповноваженими суб'єктами публічної адміністрації в цій сфері є: 1) Кабінет Міністрів України; 2) Міністерство економічного розвитку і торгівлі України; 3) Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України; 4) Рада міністрів АРК; 5) органи місцевого самоврядування. Констатовано, що до цієї категорії може бути віднесено будь-який центральний орган виконавчої влади, якому делеговано окремі повноваження щодо управління об'єктами державної власності.

Дисертантом зроблений висновок про те, що множинність суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства потребує: а) визначення обсягу їхніх повноважень на всіх етапах підготовки, реалізації та припинення проектів державно-приватного партнерства з метою усунення дублювання функцій; б) визначення переліку потенційних державних партнерів (як сторони договору державно-приватного партнерства); в) розроблення механізму координації діяльності таких суб'єктів на національному, регіональному та місцевому рівнях; г) нормативного закріплення статусу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України як центрального органу у сфері державно-приватного партнерства, посилення його управлінської ролі; ґ) опрацювання єдиного управлінського механізму відбору, експертизи, погодження та впровадження проектів державно-приватного партнерства органами місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.2 "Адміністративно-процедурний аспект визначення приватного партнера за законодавством України" аналізуються процедури прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства і конкурсу з визначення приватного партнера як особливого різновиду адміністративних процедур.

Доведено, що процедура прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства є функціональною, неюрисдикційною, заявною та передбачає три стадії: 1) підготовка пропозиції про здійснення державно-приватного партнерства; 2) аналіз ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 3) прийняття рішення про проведення конкурсу на визначення приватного партнера.

Підкреслюється, що конкурс із визначення приватного партнера відіграє ключову роль у механізмі державно-приватного партнерства і передбачає такі стадії: 1) подання заявок на участь у конкурсі; 2) попередній відбір претендентів; 3) подання конкурсних пропозицій; 4) розкриття конвертів із конкурсними пропозиціями; 5) проведення оцінки конкурсних пропозицій; 6) визначення переможця конкурсу; 7) оскарження результатів конкурсу. З метою вдосконалення такої адміністративної процедури пропонується: а) посилити контроль на стадії попереднього відбору претендентів; б) запровадити громадський контроль на стадії визначення переможця конкурсу; в) передбачити компенсаційний механізм для осіб, що довели факт перемоги в конкурсі в порядку адміністративного судочинства; г) запровадити механізм відповідальності членів конкурсної комісії в разі порушення прав потенційних приватних партнерів.

У підрозділі 2.3 "Публічний контроль у сфері державно-приватного партнерства" дисертантом запропонований базовий поділ контролю у сфері державно-приватного партнерства: 1) за спрямованістю суб'єкта та об'єкта контролю - на зовнішній та внутрішній; 2) за часом здійснення - на попередній, поточний та наступний; 3) за обсягом та характером контрольних повноважень суб'єктів публічної адміністрації - на загальний, відомчий та надвідомчий (міжвідомчий); 4) за суб'єктом здійснення - на державний, муніципальний та громадський.

Сформульовано авторську дефініцію поняття "контрольні процедури у сфері державно-приватного партнерства" та проаналізовані два їх різновиди - контроль за виконанням договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства, та контроль при наданні державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства - із виділенням стадій їх реалізації, причому увагу зосереджено на ускладненні процедурних аспектів такої діяльності; запропоновані певні шляхи вдосконалення її нормативних засад. Підкреслено самостійність громадського контролю у сфері державно-приватного партнерства та наведені приклади його здійснення в Україні.

У підрозділі 2.4 "Припинення адміністративно-правових відносин у сфері державно-приватного партнерства" зазначається, що підставами припинення договору про державно-приватного партнерства є закінчення строку чи дострокове припинення його дії. В останньому випадку всі підстави припинення мають адміністративно-правову природу, оскільки: а) згода сторін передбачає прийняття з боку уповноваженого суб'єкта публічної адміністрації адміністративного акта, на підставі якого договір державно-приватного партнерства може бути припинений; б) судовий порядок передбачає розгляд суперечки в порядку адміністративного судочинства, який є юрисдикційною адміністративною процедурою; в) у разі доведеності адміністративної природи договору державно-приватного партнерства умови його дострокового припинення повинні регулюватися й нормами адміністративного права (як підстави для дій і прийняття рішень публічним партнером).

Дисертантом детально проаналізовано процедуру розірвання договору про державно-приватне партнерство та виділені її стадії: 1) фіксація підстав для дострокового припинення договору; 2) прийняття рішення про дострокове його розірвання; 3) звернення до суду. Констатовано необхідність: а) віднесення до програмних умов договору державно-приватного партнерства підстав для його дострокового припинення внаслідок невиконання приватним партнером своїх зобов'язань за договором про державно-приватне партнерство; б) нормативного закріплення виключної підсудності адміністративних судів щодо розірвання договорів державно-приватного партнерства.

Розділ 3 "Перспективи вдосконалення адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні" складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1 "Зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства та можливі шляхи його запозичення в Україні" обґрунтовується доцільність і можливість запозичення позитивних нормотворчих та правотворчих здобутків, запроваджених та апробованих у зарубіжних країнах. Разом із тим автором наголошено на потребі виваженого підходу до запозичення зарубіжного законодавства та його апробації, врахування вітчизняних національних інтересів і традицій.

На підставі аналізу законодавства Сполучених Штатів Америки, Великобританії, Федеративної Республіки Німеччини, Італійської Республіки, Французької Республіки, Китайської Народної Республіки, Російської Федерації, Республіки Білорусь, Республіки Казахстан дисертантом виділяються основні нормативні засади побудови системи суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства, порядку визначення приватного партнера, публічного контролю за реалізацією таких проектів та порядку припинення державно-приватного партнерства і формулюються конкретні пропозиції щодо можливого запозичення позитивного зарубіжного досвіду в Україні.

У підрозділі 3.2 "Основні напрями вдосконалення адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні" дисертантом визначено, що базисом для подальшої розробки належної наукової та нормативної бази комплексного правового інституту державно-приватного партнерства є: 1) адміністративно-правовий характер відносин на стадіях обґрунтування доцільності здійснення державно-приватного партнерства, визначення приватного партнера та дострокового припинення договору про державно-приватне партнерство; б) розуміння правової природи всіх договорів у сфері державно-приватного партнерства як мобілізаційних адміністративних договорів; в) можливість здійснення державно-приватного партнерства у договірній та інституційній формі; г) регламентація механізмів публічного (державного, муніципального, громадського) контролю за визначенням приватного партнера, наданням державної підтримки, реалізацією та припиненням проектів державно-приватного партнерства; ґ) детальна розробка адміністративно-процедурного регулювання взаємовідносин державних та приватних партнерів, у т. ч. юрисдикційної процедури при достроковому припиненні договору про державно-приватне партнерство; д) фінансова та організаційна спроможність суб'єктів публічної адміністрації виконати взяті на себе зобов'язання за проектом державно-приватного партнерства шляхом нормативного закріплення системи гарантій для приватного партнера; е) законодавче закріплення моделі одного уповноваженого суб'єкта публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства; ж) належне інформаційне забезпечення. Результатом такої роботи повинен стати міжгалузевий кодекс - Кодекс України про державно-приватне партнерство.

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження, виконаного на основі аналізу раніше діючого, чинного та перспективного законодавства України і зарубіжних країн, практики його застосування, теоретичного осмислення низки наукових праць, автором запропоновано нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначенні та вдосконаленні адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні. Здобувачем сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на вирішення зазначеного завдання. Основні з них такі:

1. На підставі узагальнення доктринальних та нормативних визначень поняття "державно-приватне партнерство" ("public-private partnership") зроблений висновок про вживання цього терміна у вузькому і широкому значенні та запропонована авторська дефініція поняття "державно-приватне партнерство" як комплексного адміністративно-правового механізму співробітництва суб'єкта публічної адміністрації (державних органів та органів місцевого самоврядування) з приватними партнерами (юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, та фізичними особами-підприємцями) в публічних інтересах на підставі договору про державно-приватне партнерство як різновиду мобілізаційного адміністративного договору, що характеризується довгостроковою, поліструктурною функціонально-цільовою консолідацією фінансових, майнових, організаційно-управлінських та інших матеріальних та нематеріальних ресурсів публічного і приватного партнера, розмежуванням відповідальності між партнерами, метою якого є досягнення коопераційного, синергетично-системного соціально-економічного ефекту у вигляді створення, модернізації, обслуговування, експлуатації публічних сервісно-інфраструктурних об'єктів чи надання публічних послуг.

2. Доведено, що на сьогоднішній день в Україні державно-приватне партнерство є комплексним правовим інститутом із домінуючою адміністративно-правовою складовою у зв'язку з превалюванням публічного інтересу (розвитку інфраструктури та надання публічних послуг як мети державно-приватного партнерства) у межах такого співробітництва між суб'єктами публічної адміністрації та приватними партнерами. При цьому предметом адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства є певні партикулярні адміністративно-правові режими: а) встановлення вимог і обмежень відносно сфери застосування, форми здійснення та об'єктів державно-приватного партнерства; б) встановлення вимог щодо форми, змісту, порядку укладення та розірвання договорів про державно-приватне партнерство; в) визначення компетентного публічного партнера і наділення його повноваженнями щодо проектування, реалізації, забезпечення і контролю проектів державно-приватного партнерства; г) регулювання організації та проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства, встановлення гарантій визначення приватного партнера, встановлення вимог до претендентів на участь у такому конкурсі; ґ) закріплення механізмів державного контролю та нагляду за виконанням договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства.

Формою реалізації таких адміністративно-правових режимів є адміністративні процедури у сфері державно-приватного партнерства - регламентовані адміністративним правом дії, які вчиняються уповноваженим суб'єктом публічної адміністрації при прийнятті рішення про здійснення державно-приватного партнерства, визначенні приватного партнера, укладенні, виконанні та припиненні договору про здійснення державно-приватного партнерства, які можуть бути класифіковані за стадіями здійснення державно-приватного партнерства на: а) процедури визначення приватного партнера; б) контрольні процедури у сфері державно-приватного партнерства; в) процедури припинення державно-приватного партнерства.

3. Виокремлено основні етапи нормативного закріплення та дослідження в правовій доктрині адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства, а також наведено характеристику кожного з них. Вбачається, що тенденція спеціалізації наукових досліджень від глобальних питань адміністративно-правового регулювання в економічній сфері до суто предметних досліджень - адміністративно-правового регулювання (окремих його аспектів) державно-приватного партнерства - збережеться й надалі.

4. Запропоновано під поняттям "адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства" розуміти сукупність суб'єктивних прав, обов'язків та відповідальності суб'єкта публічної адміністрації (державних органів та органів місцевого самоврядування) у сфері договірного співробітництва між державними та публічними партнерами в публічних інтересах, закріплених нормами адміністративного права.

Констатовано, що на сьогоднішній день в Україні адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства (Кабінету Міністрів України, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, Державного агентства з інвестицій та управління національними проектами України, Ради міністрів АРК, органів місцевого самоврядування) врегульований фрагментарно, містить певні неузгодженості щодо лінійної й функціональної підпорядкованості, дублювання функцій, а тому потребує вдосконалення шляхом: а) чіткого визначення їхніх повноважень на всіх етапах підготовки, реалізації та припинення проектів державно-приватного партнерства на державному, регіональному і місцевому рівнях та механізму координації їх діяльності; б) нормативного закріплення статусу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України як центрального органу у сфері державно-приватного партнерства, посилення його управлінської ролі, в т. ч. при реалізації проектів державно-приватного партнерства за участю органів місцевого самоврядування, щодо яких передбачається надання державної підтримки; в) встановлення відповідальності таких суб'єктів публічної адміністрації.

5. Доведено, що конкурс із визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства є особливим різновидом адміністративних процедур і може бути визначений як регламентовані адміністративно-правовими нормами дії, які вчиняються уповноваженим суб'єктом публічної адміністрації (Кабінетом Міністрів України чи уповноваженим ним органом - щодо об'єктів державної власності; Радою міністрів АРК - щодо об'єктів, які належать Автономній Республіці Крим; місцевими радами - щодо об'єктів комунальної власності) з метою визначення приватного партнера як сторони договору про державно-приватне партнерство. Така адміністративна процедура є функціональною, заявною, звичайною, неюрисдикційною (а за умови оскарження результатів конкурсу - юрисдикційною).

6. Запропоновано визначення контрольної процедури у сфері державно-приватного партнерства як діяльності уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, що здійснюється на постійній основі з використанням специфічних форм та методів, щодо перевірки учасників відносин державно-приватного партнерства як підконтрольних суб'єктів на предмет виконання законодавчо встановлених вимог, передбачає оперативне втручання в їх діяльність, полягає у спостереженні за реалізацією проекту державно-приватного партнерства, отриманні об'єктивної та достовірної інформації, застосуванні заходів щодо попередження та усунення порушень законодавства, виявленні причин та умов, що сприяли порушенням правових норм, застосуванні заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні діючого законодавства.

На підставі аналізу законодавства України виділено такі контрольні процедури у сфері державно-приватного партнерства: 1) проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 2) затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера; 3) контроль за виконанням договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства; 4) контроль при наданні державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства; 5) моніторинг ефективності діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері державно-приватного партнерства; 6) моніторинг, узагальнення та опублікування результатів державно-приватного партнерства, у т. ч. здійснення оцінки та моніторингу загального рівня ризиків державного партнера в договорах про державно-приватне партнерство; 7) моніторинг дотримання вимог законодавства у сфері державно-приватного партнерства, у т. ч. при проведенні конкурсів із визначення приватного партнера; 8) облік договорів, укладених у рамках державно-приватного партнерства.

7. Доведено, що договір про здійснення державно-приватного партнерства як мобілізаційний, індивідуальний, різностатусний (субординаційно-правовий), строковий адміністративний договір достроково припиняється виключно з підстав, передбачених законодавством та умовами такого договору.

З метою вдосконалення процедури припинення договору про державно-приватне партнерство запропоновано: 1) Закон України "Про державно-приватне партнерство" доповнити статтею 17-1, в якій закріпити загальні підстави дострокового припинення договорів державно-приватного партнерства, з одночасним викладенням ч. 1 ст. 1 цього закону в такій редакції: "У рамках здійснення державно-приватного партнерства відповідно до цього Закону та інших законодавчих актів України можуть укладатися договори про: концесію; спільну діяльність; інші договори. Істотні умови договорів, що укладаються в рамках здійснення державно-приватного партнерства, мають відповідати вимогам, встановленим законами України, та програмним умовам договорів у сфері державно-приватного партнерства"; 2) в якості однієї з підстав дострокового припинення таких договорів законодавчо закріпити невиконання приватним партнером взятих на себе зобов'язань, віднесених до програмних умов, зафіксоване в адміністративному акті - рішенні про результати перевірки виконання договору державно-приватного партнерства; 3) з метою унеможливлення порушень прав приватних інвесторів та держави в цілому встановити виключно судовий порядок дострокового припинення договорів державно-приватного партнерства у порядку адміністративного судочинства та нормативно врегулювати таку юрисдикційну процедуру.

8. Аргументовано, що вивчення зарубіжного досвіду адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства в різних країнах, порівняння його з відповідним вітчизняним досвідом, виокремлення позитивних здобутків, апробованих часом, та визначення основних напрямів його запозичення в Україні є доцільним для вітчизняного нормотворення. Однак варто мати на увазі застереження щодо можливих проявів "копіювання" або "перенесення" зарубіжного досвіду та необхідність урахування історичної, національної специфіки, що дозволяє обґрунтувати концентрацію уваги, перш за все, на досвіді Федеративної Республіки Німеччини, Французької Республіки, Сполучених Штатів Америки, Великобританії та Китайської Народної Республіки.

9. Визначено шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства в Україні, основними з яких є: 1) суттєве вдосконалення Закону України від 01 липня 2010 року "Про державно-приватне партнерство" шляхом внесення запропонованих здобувачем змін щодо врегулювання процедур визначення приватного партнера, контролю у сфері державно-приватного партнерства та припинення державно-приватного партнерства; 2) посилення ролі громадського та муніципального контролю за визначенням приватних партнерів та реалізацією проекту державно-приватного партнерства, у т. ч. шляхом врахування пропозицій автора щодо проекту Закону України "Про громадський контроль"; 3) удосконалення адміністративно-правового статусу суб'єктів публічної адміністрації шляхом оптимізації їх діяльності та законодавчого закріплення моделі одного уповноваженого суб'єкта публічної адміністрації (Міністерства економічного розвитку і торгівлі України) у сфері державно-приватного партнерства.

В аспекті визнання кодифікації як пріоритетного напрямку вітчизняної законотворчості та гармонізації законодавства України із законодавством ЄС вбачається доцільним у подальшому прийняття Кодексу України про державно-приватне партнерство як міжгалузевого кодексу, який об'єднає публічні (адміністративно-правові та фінансово-правові) і приватні (цивільно-правові та господарсько-правові) засади співробітництва державних і приватних партнерів, що стане разом з Адміністративно-процедурним кодексом України законодавчим базисом державно-приватного партнерства.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Бондаренко Д.С. Визначення поняття "державно-приватне партнерство" в сучасній правовій доктрині та його нормативне закріплення в законодавстві України / Д.С. Бондаренко // Юридичний науковий електронний журнал. - 2014. - № 1. - С. 60-64 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.lsej.org.ua/1_2014/17.pdf.

2. Бондаренко Д.С. До питання адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства за законодавством України / Д.С. Бондаренко // Вісник Запорізького національного університету. - Юридичні науки. - 2014. - № 1. - С. 152-157.

3. Бондаренко Д.С. Адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства за законодавством України / Д.С. Бондаренко // Актуальні проблеми держави і права. - 2014. - Вип. 72. - С. 265-272.

4. Бондаренко Д.С. Конкурс з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства як особливий різновид адміністративних процедур / Д.С. Бондаренко // Право і суспільство. - 2014. - № 4. - С. 137-143.

5. Бондаренко Д.С. Публичный контроль в сфере государственно-частного партнерства в Украине: теоретико-правовой и праксеологический аспекты / Д.С. Бондаренко // Legea si viata. - 2014. - Мai. - С. 16-19.

6. Бондаренко Д.С. Що необхідно для вдосконалення інституційного та правового забезпечення підготовки і реалізації проектів ДПП в Україні? / Д.С. Бондаренко // Юрлига. Правовое информационное поле для бизнеса и юристов [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://jurliga.ligazakon.ua/ blogs_article/401.htm.

7. Бондаренко Д.С. Адміністративні процедури в сфері державно-приватного партнерства: поняття, ознаки, класифікаційний розподіл / Д.С. Бондаренко // Азовські правові читання: зб. матер. міжвуз. наук. -практ. конф. (м. Бердянськ, 16-17 квітня 2012 р.). - Бердянськ: БІДМУ КПУ, 2012. - С. 6-9.

8. Бондаренко Д.С. Договір про державно-приватне партнерство як різновид мобілізаційного адміністративного договору / Д.С. Бондаренко // Актуальні проблеми державного та муніципального управління: зб. матер. наук. -практ. конф. (м. Бердянськ, 18-19 квітня 2013 р.). - Бердянськ: БІДМУ КПУ, 2013. - С. 4-10.

9. Бондаренко Д.С. Законодавство України про державно-приватне партнерство: проблеми, тенденції та перспективи / Д.С. Бондаренко // Сучасні тенденції розвитку юридичної науки та практики: зб. матер. міжн. наук. -практ. конф. (м. Львів, 20-21 грудня 2013 р.). - У 2 частинах. - Львів: Західноукраїнська організація "Центр правничих ініціатив", 2013. - Частина ІІ. - С. 15-19.

10. Бондаренко Д.С. Адміністративно-правові режими як елемент адміністративно-правового регулювання державно-приватного партнерства / Д.С. Бондаренко // Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні: зб. матер. міжн. наук. -практ. конф. (м. Одеса, 14-15 лютого 2014 р.). - Одеса: Причорноморська фундація права, 2014. - С. 67-69.

11. Бондаренко Д.С. Правова природа державно-приватного партнерства / Д.С. Бондаренко // Актуальні проблеми прав людини, держави та вітчизняної правової системи: зб. матер. міжн. наук. -практ. конф. (м. Дніпропетровськ, 9-10 травня 2014 р.). - Дніпропетровськ: ГО "Правовий світ", 2014. - С. 82-84.

12. Бондаренко Д.С. Завдання та напрямки державного регулювання проектів державно-приватного партнерства / Д.С. Бондаренко // Вплив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства: зб. матер. міжн. наук. -практ. конф. (м. Харків, 21-22 березня 2014 р.). - Харків: ГО "Асоціація аспірантів-юристів", 2014. - С. 31-33.

13. Бондаренко Д.С. Адміністративно-правовий статус Міністерства економічного розвитку і торгівлі України в сфері державно-приватного партнерства / Д.С. Бондаренко // Азовські правові читання: зб. матер. міжн. наук. -практ. конф. (м. Бердянськ, 18-19 квітня 2014 р.). - Бердянськ: ТОВ "Модем-1", 2014. - С. 80-83.

14. Бондаренко Д.С. Контрольные процедуры в сфере государственно-частного партнерства в Украине / Д.С. Бондаренко // Административное право и процесс: история, современность, перспективы развития: тез. докл. межд. дист. научно-практ. конф. (г. Москва - Запорожье, 21-22 мая 2014 г.). - Москва-Запорожье: ЗНУ, 2014. - С. 49-51.

АНОТАЦІЯ

Адміністративно-правове регулювання державно-приватного партнерства за законодавством України. - Рукопис.

Бондаренко Д.С.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право, інформаційне право. - Запорізький національний університет, Запоріжжя, 2014.