Адміністративна відповідальність суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ СУБ'ЄКТІВ НАДАННЯ ПУБЛІЧНИХ ПОСЛУГ В АГРАРНОМУ СЕКТОРІ ЕКОНОМІКИ УКРАЇНИ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

ПАВЛЕНКО ДЕНИС ВІКТОРОВИЧ

Київ 2014

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник кандидат юридичних наук Матвійчук Анатолій Васильович, Київська державна академія водного транспорту імені гетьмана Петра Конашевича-Сагайдачного, доцент кафедри правосуддя

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Арістова Ірина Василівна, Сумський національний аграрний університет, завідувач кафедри адміністративного та інформаційного права

кандидат юридичних наук Кравчук Мар'яна Юріївна, Тернопільський інститут Міжрегіональної академії управління персоналом, старший викладач кафедри юридичних дисциплін

Захист відбудеться «16» жовтня 2014 р. о 12⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.004.16 у Національному університеті біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ-41, вул. Генерала Родімцева, 19, навчальний корпус № 1, кімната 97

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Національного університету біоресурсів і природокористування України за адресою: 03041, м. Київ-41, вул. Героїв Оборони, 13, навчальний корпус № 4, кімната 41а

Автореферат розісланий «13» вересня 2014 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради О. Ю. Піддубний

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Цивілізаційний рівень сучасних держав у всьому світі значною мірою визначається станом розвитку публічно-сервісної функції держави. Усвідомлення нашою країною необхідності здійснення активних дій щодо розбудови публічно-сервісної держави почалося у 1998 році з розробки Концепції адміністративної реформи в Україні. Органи виконавчої влади, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, були зорієнтовані на створення умов для реалізації прав і свобод громадян, а також на надання їм широкого кола публічних послуг. Згодом принципи розбудови публічно-сервісної держави знайшли своє відображення у Програмі реформ України на 2010-2014 роки - «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», їх тлумачення - у національній доповіді «Новий курс: реформи в Україні 2010-2015», що була розроблена Національною академією наук України.

Розбудова публічно-сервісної держави передбачає створення ефективного організаційно-правового механізму, організаційною складовою якого постають органи публічної адміністрації, призначені реалізовувати завдання публічно-сервісної держави у різноманітних сферах суспільного життя, у тому числі і в аграрному секторі економіки України. Органи публічної адміністрації у зазначеній сфері мають спрямовувати свою діяльність і на забезпечення надання публічних послуг суб'єктам аграрного сектора економіки України, і на безпосереднє надання зазначених послуг. Розуміючи значення усіх наведених напрямів діяльності, водночас у держави виникає об'єктивна потреба у забезпеченні законності діяльності усіх суб'єктів надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України, що безпосередньо пов'язано із наданням правових гарантій для отримувачів публічних послуг - фізичних та юридичних осіб аграрного сектора економіки України. Виходячи із того, що однією із правових гарантій законності постає юридична відповідальність, яка, до речі, є принципом публічно-сервісної держави, необхідні спільні зусилля органів публічної адміністрації, суспільства, недержавних структур та науковців задля формування ефективного адміністративно-правового механізму забезпечення, а у разі потреби - притягнення та накладання юридичної відповідальності на суб'єктів, що здійснюють публічно-сервісну діяльність у аграрному секторі економіки України, а також забезпечення правової поведінки усіх інших суб'єктів аграрного сектора.

Слід зазначити, що юридична відповідальність як правовий інститут у різні часи була предметом дослідження широкого кола вчених із різних галузей права. Не є винятком і дослідження у сфері адміністративної відповідальності. Водночас, незважаючи на активні наукові пошуки вчених-адміністративістів, спрямовані на вирішення проблеми адміністративної відповідальності за різноманітні адміністративні правопорушення, на сьогодні відсутні напрацювання, які стосуються адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України. Таким чином, виникає нагальна потреба у осмисленні й аналізі як теоретико-правових проблем адміністративної відповідальності зазначених суб'єктів, так і проблем правозастосування норм адміністративного права відповідними органами влади під час притягнення до адміністративної відповідальності. У зв'язку з цим проведення комплексного дослідження адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України постає актуальним і сприятиме розвитку адміністративного права України та вирішенню практичних питань щодо забезпечення правопорядку в аграрному секторі економіки України.

Науково-теоретичним підґрунтям дослідження стали наукові праці українських та російських фахівців у галузі загальної теорії держави і права, конституційного, адміністративного, аграрного права та теорії державного управління: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, С. С. Алексєєва, В. С. Афанасьєва, Д. Н. Бахраха, Ю. П. Битяка, А. Б. Венгерова, Є. Ф. Демського, І. П. Голосніченка, В. М. Єрмоленка, О. А. Задихайла, Д. М. Лук'янця, С. В. Ківалова, І. Б. Коліушка, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюка, В. К. Колпакова, Т. М. Кравцової, О. В. Кузьменко, В. І. Курила, П. Т. Саблука, О. П. Світличного, В. І. Семчика, В. І. Сіверіна, О. Ф. Скакун, С. Г. Стеценка, Л. С. Татаренка, В. П. Тимощука, Ю. О.Тихомирова, М. М. Тищенка, Ю. С. Шемчушенка та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано відповідно до положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810, Програми реформ України на 2010-2014 роки - «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава». Тема дисертації безпосередньо пов'язана із Державною цільовою програмою розвитку українського села на період до 2015 року, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2007 року № 1158, з адміністративно-правовими аспектами НДР «Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції» (номер державної реєстрації 0106U004241). Робота відповідає Пріоритетним напрямам наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі вивчення наукових праць у галузі юриспруденції, чинного законодавства України, узагальнення практики його реалізації визначити сутність і особливості матеріально-правових та процесуально-правових аспектів адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України, надати науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо удосконалення чинного законодавства України з метою гарантування законності публічно-сервісної діяльності і забезпечення прав, свобод та інтересів суб'єктів аграрного сектора економіки України. Для досягнення поставленої мети визначено наступні задачі дослідження:

- з'ясувати адміністративно-правові засади розвитку публічно-сервісної держави в Україні;

- розкрити концептуальні засади державної політики в аграрному секторі економіки України щодо розбудови публічно-сервісної держави;

- надати загальну характеристику та проаналізувати особливості суспільних відносин із надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України та їх правове регулювання;

- висвітлити адміністративну відповідальність як правову гарантію надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України;

- дослідити зміст, основні ознаки та підстави адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України;

- визначити юридичні склади адміністративних правопорушень під час публічно-сервісної діяльності у аграрному секторі економіки України;

- окреслити та проаналізувати суб'єктів адміністративних правопорушень, що здійснюють публічно-сервісну діяльність в аграрному секторі економіки; адміністративний публічний сервісний аграрний

- здійснити загальну характеристику проваджень у справах про адміністративні правопорушення під час публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України;

- дослідити правовий статус органів, які розглядають справи про притягнення до адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України;

- сформулювати конкретні пропозиції та рекомендації з досліджуваних питань.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України.

Предмет дослідження становить адміністративна відповідальність суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність загальнонаукових та спеціальних методів і прийомів наукового пізнання: діалектичного, логічного, системного аналізу, системно-структурного, порівняльно-правового, логіко-семантичного, формально-юридичного та ін. Провідним виступає загальнонауковий діалектичний метод пізнання, який дає змогу розглянути у взаємозв'язку загальні засади та складові механізму притягнення до адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі. Застосування методів і прийомів наукового пізнання досягається системним підходом, що дає можливість досліджувати проблему адміністративної відповідальності в комплексі. Логіко-семантичний метод застосовувався для поглиблення понятійного апарату, визначення понять та їх співвідношення (підрозділи 1.2-1.4, 2.1, 2.3, 3.1). Порівняльно-правовий метод використовувався при дослідженні особливостей адміністративної відповідальності посадових осіб владних структур, посадових осіб недержавних структур та фізичних осіб (у тому числі тих, що мають статус суб'єкта підприємницької діяльності) під час здійснення публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України (підрозділ 2.3). За допомогою формально-юридичного методу досліджувалися норми адміністративного законодавства України, що регулюють суспільні відносини у сфері застосування адміністративної відповідальності до суб'єктів публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі та регулюють правовий статус органів, які розглядають справи про адміністративні правопорушення, обґрунтовувалися висновки і пропозиції щодо їх коригування та доповнення (підрозділи 2.2, 2.3, 3.1, 3.2). Застосування системно-структурного методу в роботі допомогло з'ясувати особливе місце та характерні особливості адміністративних і дорадчих послуг в аграрному секторі у складі публічних послуг, визначити структуру системи гарантій прав та свобод людини і громадянина й системи гарантій законності, з'ясувати місце юридичної відповідальності серед правових гарантій (підрозділ 1.4), дослідити структуру змісту адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України (підрозділ 2.1), окреслити юридичні склади адміністративних правопорушень вказаних суб'єктів (підрозділ 2.2), проаналізувати основні елементи процесуальної форми провадження у справах про адміністративні правопорушення (підрозділ 3.1) та розглянути структуру правового статусу органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення (підрозділ 3.2).

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, міжнародних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять політико-правова публіцистика, довідкові видання і статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що ця робота є одним із перших в українській науці адміністративного права комплексним дослідженням, присвяченим вирішенню проблеми адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України. У результаті дисертаційного дослідження сформульовано й обґрунтовано низку нових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- запропоновано визначення поняття «адміністративна відповідальність суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» як правовідносин, що виникають між державою в особі уповноважених органів та правопорушниками - суб'єктами надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України. Визначено основні складові змісту правовідносин;

- виходячи із розуміння адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України не тільки як правової гарантії отримання якісних публічних послуг суб'єктами аграрного сектора, а й правової гарантії законності діяльності органів державної влади, їх посадових осіб та суб'єктів публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі, комплексно досліджено адміністративну відповідальність посадових осіб органів державної влади, місцевого самоврядування, недержавних структур та фізичних осіб (у тому числі тих, що мають статус суб'єкта підприємницької діяльності), як суб'єктів надання публічних послуг у аграрному секторі, з урахуванням її матеріально-правового та процесуально-правового аспектів;

- обґрунтовано доцільність поділяти адміністративні правопорушення, як підстави адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки, на дві групи (за характером загальності): 1) адміністративні правопорушення загального характеру; 2) адміністративні правопорушення в сфері надання публічних послуг, які включають: а) адміністративні правопорушення у сфері надання публічних послуг загального характеру; б) адміністративні правопорушення у сфері надання публічних послуг спеціального характеру (у аграрному секторі економіки України);

- запропоновано та обґрунтовано модель сфери надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України: 1) це сфера суспільних відносин, які виникають між суб'єктами надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України та фізичними і юридичними особами як суб'єктами аграрного сектора та ініціаторами отримання публічних послуг; 2) залежно від видів публічних послуг, складу та ступеня відповідальності суб'єктів надання публічних послуг, виду суб'єкта отримання публічних послуг, рівня надання публічних послуг та ін. формуються загальні характеристики сфери надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України, а також визначаються правові засади регулювання зазначеної сфери; 3) сфера надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України постає, серед іншого, об'єктом адміністративно-правової охорони; 4) сфера надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України, у випадку вчинення адміністративних правопорушень у зазначеній сфері, вважається одним із елементів юридичного складу правопорушень, а саме об'єктом правопорушень;

- аргументовано необхідність закріплення юридичних складів адміністративних правопорушень у сфері надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України, що вчиняються дорадниками/експертами-дорадниками, у Законі України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність», зважаючи, з одного боку, на відсутність зазначених юридичних складів у чинному КУпАП, а з другого, - на існування таких складів у підзаконному нормативно-правовому акті;

удосконалено:

- визначення особливостей адміністративної відповідальності окремих груп суб'єктів адміністративних правопорушень під час публічно-сервісної діяльності у аграрному секторі економіки. Встановлено, що особливості адміністративної відповідальності посадових осіб державних органів зумовлені здійсненням контрольно-наглядової діяльності за недержавними структурами як суб'єктами надання публічних послуг в аграрному секторі України;

- розуміння функцій адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки: доведено, що встановлення адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень у сфері надання публічних послуг (спеціального характеру) впливає на законність діяльності суб'єктів надання, а також суб'єктів отримання публічних послуг;

- провадження у справах про адміністративні правопорушення суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі (що, як було встановлено, є менш нормативно регульованим) шляхом розробки пропозиції здійснювати його у загальному порядку та внесення відповідних змін до чинного законодавства;

- організаційне забезпечення органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, а саме: питання взаємодії між органами, уповноваженими на розгляд справ про адміністративні правопорушення, щодо передачі справи за підвідомчістю шляхом розроблення відповідних пропозицій до законодавства;

дістало подальшого розвитку:

- система стягнень, що застосовується до суб'єктів адміністративної відповідальності, які вчинили адміністративне правопорушення у сфері надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України;

- структура правового статусу органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у сфері надання публічних послуг в аграрному секторі України: встановлено її складові елементи; доведено, що функції органу є широким поняттям, яке включає до себе компетенцію та підвідомчість органу;

- пропозиції та рекомендації щодо удосконалення КУпАП, законів України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність», «Про державну службу», «Про судоустрій та статус суддів» з метою якісного забезпечення законності у сфері надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

- у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого дослідження адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі;

- у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані у дисертації, можуть бути використані для внесення змін і уточнень до КУпАП, законів України «Про судоустрій і статус суддів», «Про державну службу» та «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність»

- у правозастосовній діяльності - використання одержаних у дисертації результатів допоможе підвищити ефективність надання публічних послуг суб'єктам аграрного сектора економіки України, забезпечити законність публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі;

- у навчальному процесі - матеріали дисертації використовувались при підготовці підручників і навчальних посібників із навчальної дисципліни «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Адміністративна юрисдикція в АПК» та викладанні зазначених дисциплін ( акт впровадження від 12.09.14 р. на юридичному факультеті Національного університету біоресурсів і природокористування України).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень науки адміністративного права, всі сформульовані у ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки було оприлюднено дисертантом на міжнародних науково-практичних конференціях: «Політико-правові реформи та становлення громадянського суспільства в Україні» (Херсон, 13-14 грудня 2013 р.) та «Сучасні тенденції розвитку юридичної науки та практики» (Львів, 20-21 грудня 2013 р.), а також на теоретичних семінарах і засіданнях кафедри адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України (2012-2013 рр.).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертаційного дослідження викладено у п'яти наукових статтях, чотири з яких - у фахових виданнях з юридичних наук в Україні, одна - у зарубіжному виданні та двох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації зумовлена метою та завданнями дослідження. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які об'єднують дев'ять підрозділів, висновків списку використаних джерел та додатків. Повний обсяг дисертації становить 245 сторінок. Список використаних джерел складається із 185 найменувань і займає 19 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

Розділ 1 «Теоретико-правова характеристика надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню теоретико-правових засад надання публічних послуг суб'єктам аграрного сектора економіки України.

У підрозділі 1.1 «Адміністративно-правові засади розвитку публічно-сервісної держави в Україні» досліджено поняття «сутність держави» та «громадянське суспільство», вказано на закономірність змін функцій держави залежно від розвитку і формування взаємодії між державою та громадянським суспільством. Прослідковано зміну характеру державного управління на прикладі окремих країн. Обґрунтовано, що публічно-сервісна держава за своїм характером є правовою державою, основою для формування якої є громадянське суспільство. З'ясована ідея соціальної держави (автори - М.В. Баглай, П.К. Гончаров, В.А. Намчук, О.Ф. Скакун, В.П. Солових, В.І. Шаповал та ін.). Акцентовано увагу на тому, що діяльність публічно-сервісної держави спрямована на розв'язання завдань соціальної держави та покликана забезпечувати надання якісних публічних послуг. Проаналізовано нормативно-правове забезпечення формування основ публічно-сервісної держави в Україні. Окреслено перелік принципів (у тому числі й принцип відповідальності) діяльності публічної адміністрації як організаційної складової, на яку покладається реалізація завдань публічно-сервісної держави. Досліджено методи та форми діяльності органів публічної адміністрації. Підкреслено, що завдання публічно-сервісної держави реалізується шляхом здійснення як управлінської функції, так і функції надання публічних послуг.

У підрозділі 1.2 «Концептуальні засади державної політики в аграрному секторі економіки України щодо розбудови публічно-сервісної держави» з'ясовано сутність та співвідношення понять «агропромисловий комплекс», «аграрна сфера» та «аграрний сектор». Визначено коло суспільних відносин, що постають предметом нашого дослідження - це відносини, які виникають в аграрному секторі України (тобто у сільському господарстві та переробних галузях) під час надання публічних послуг відповідним суб'єктам (фізичним та юридичним особам). З'ясована роль правової політики, як особливої форми державної політики, в ініціюванні та активізації публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі України. Визначено характерні особливості правової політики. Наголошено на тому, що відомча політика в аграрному секторі України також спрямована на реалізацію ідеї публічно-сервісної держави як пріоритетного напряму державної політики. Окреслено концептуальні засади відомчої політики в аграрному секторі України, що визначені нормативно-правовими актами нашої країни. Досліджено суб'єкти формування та реалізації державної аграрної політики. Обґрунтовано місце та роль Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - Мінагрополітики України) серед вказаних суб'єктів.

У підрозділі 1.3 «Загальна характеристика, особливості суспільних відносин щодо надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України та їх правове регулювання» для з'ясування змісту зазначених відносин досліджено поняття «публічні послуги». З'ясовано, що дане поняття є мало розробленим як у нормативно-правових актах, так і в науковій літературі. Дисертантом здійснено аналіз нормативно-правових актів, які містять критерії, що допомагають визначити сферу надання публічних послуг (Концепція адміністративної реформи України 1998 року, Концепція розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, Тимчасовий порядок надання адміністративних послуг, Закон України «Про адміністративні послуги» та ін.). Наведено перелік нормативно-правових актів, які стосуються публічних послуг в аграрному секторі економіки України. Аргументовано, що зазначені акти являють собою складову частину адміністративного, аграрного та інформаційного законодавства. Підтримано позицію щодо необхідності прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України як єдиного кодифікованого нормативно-правового акта, метою якого буде здійснення правового регулювання порядку надання публічних послуг.

Проаналізовано різні критерії класифікації публічних послуг в аграрній сфері: зокрема, за суб'єктами надання, за юридичними наслідками, за рівнем встановлення повноважень щодо надання послуг, за критерієм платності, за змістом публічно-службової діяльності, за сферою діяльності. Надано загальну характеристику та визначено особливості суспільних відносин, що виникають під час надання публічних послуг в аграрному секторі. Розроблено модель сфери надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України. Запропоновано у складі публічних послуг в аграрному секторі України виділити адміністративні, інформаційно-довідкові, консультаційні та господарські послуги, виходячи із критерію класифікації - «за юридичними наслідками». Зазначено, що особливе місце серед публічних послуг в аграрній сфері України посідають адміністративні послуги та дорадчі послуги як особливий вид інформаційних та консультаційних послуг. Окреслено основні напрями дорадчої діяльності та суб'єктів її здійснення. Акцентовано увагу на необхідності визначення особливостей адміністративної відповідальності за порушення у сфері надання дорадчих послуг в аграрному секторі України.

У підрозділі 1.4 «Адміністративна відповідальність як правова гарантія надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» акцентовано увагу на тому, що задоволення публічних інтересів суб'єктів аграрного сектора в цілому залежить від ефективності державного управління, що здебільшого визначається рівнем дотримання вимог законності та дисципліни. З'ясовано подвійну роль органів державної влади щодо забезпечення законності - як контролюючих суб'єктів та як суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі України.

Проаналізовано зміст та види «способів», «заходів», «правових засобів» забезпечення законності та «способів правового регулювання». Досліджено зміст поняття «гарантія» та «правова гарантія». З'ясовано два аспекти гарантій - гарантії прав, свобод людини і громадянина та гарантії законності. Визначено структуру системи гарантій прав та свобод людини і громадянина та системи гарантій законності, що взаємодіють між собою: а) загальні гарантії (інституційна, організаційна, ресурсна частини); б) спеціальні гарантії (правова частина). Доведено, що юридична відповідальність суб'єктів надання публічних послуг є правовою гарантією захисту права на отримання публічних послуг, що входить до системи гарантій прав людини і громадянина, та системи гарантій законності діяльності суб'єктів надання публічних послуг. З'ясовано, що до правових гарантій належить саме негативна юридична відповідальність. Підкреслено, що негативна юридична відповідальність постає конкретним засобом, який через відповідний організаційний механізм припиняє протиправну поведінку, відновлює порушені права та в цілому має превентивну функцію.

Проаналізовано ознаки, принципи та існуючі класифікації юридичної відповідальності. Встановлено, що адміністративна відповідальність є найбільш поширеним видом юридичної відповідальності щодо надання публічних послуг в аграрному секторі України, що зумовило необхідність аналізу існуючих понять, ознак, функцій адміністративної відповідальності взагалі, її зв'язок з функцією управління - контроль. Визначено особливості функцій адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі.

Розділ 2 «Матеріально-правовий аспект адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» складається із трьох підрозділів та присвячений дослідженню адміністративної відповідальності зазначених суб'єктів у її матеріально-правовому аспекті.

У підрозділі 2.1 «Зміст, основі ознаки та підстави адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» передусім досліджено структуру змісту адміністративної відповідальності. Розглянуто основні та похідні ознаки адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України. Проаналізовано поняття принципів адміністративної відповідальності та їх значення у структурі змісту адміністративної відповідальності зазначених суб'єктів. Досліджено підстави адміністративної відповідальності, зокрема, суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі як комплексне поняття. Проаналізовано підстави, які виключають адміністративну відповідальність зазначених суб'єктів, зроблено висновок, що до них варто відносити лише крайню необхідність та неосудність.

Досліджено адміністративне правопорушення як фактичну підставу адміністративної відповідальності, виокремлено його фактичні (винне діяння) та юридичні ознаки (караність, протиправність, суспільно небезпечний характер). Акцентовано увагу на суспільній шкідливості та встановлено, що вона полягає у посяганні на громадський порядок, власність, права та свободи суб'єктів аграрного сектора, на встановлений порядок управління при наданні публічних послуг в аграрному секторі економіки України. Запропоновано адміністративні правопорушення як фактичні підстави адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки поділяти на дві групи: адміністративні правопорушення загального характеру та адміністративні правопорушення в сфері надання публічних послуг (особливостями деяких із них є спеціальний об'єкт). Досліджено юридичний склад адміністративного правопорушення як фактичної та матеріально-правової підстави адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України.

У підрозділі 2.2 «Юридичний склад адміністративних правопорушень як підстав адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» розглянуто та проаналізовано змістовні характеристики елементів юридичних складів адміністративних правопорушень у сфері надання публічних послуг (дві частини) та адміністративних правопорушень загального характеру. Проаналізовано КУпАП, що дало змогу переконатися у відсутності юридичних складів адміністративних правопорушень у сфері надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України. З'ясовано, що вони містяться у підзаконному нормативно-правовому акті: встановлено однаковість змістовних характеристик об'єкта, суб'єкта та деяких складових суб'єктивної сторони зазначених адміністративних правопорушень та відмінність у змістовній характеристиці об'єктивної сторони й окремих складових суб'єктивної сторони. Запропоновано нову редакцію юридичних складів зазначених правопорушень, а також їх закріплення у Законі України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність». Досліджено юридичні склади адміністративних правопорушень у сфері надання публічних послуг загального характеру, що закріплені у відповідних статтях КУпАП та можуть стосуватися, серед інших суб'єктів правопорушень, і суб'єктів публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України. Здійснено класифікацію юридичних складів зазначених правопорушень за об'єктами правопорушень - суспільні відносини, що складаються під час надання: 1) дозвільних та реєстраційних адміністративних (публічних) послуг; 2) інформаційних (публічних) послуг. Проаналізовано об'єктивну та суб'єктивну сторони зазначених правопорушень.

Розглянуто юридичні склади адміністративних правопорушень загального характеру, зокрема тих, об'єктом яких постають суспільні відносини щодо порядку надання інформаційних та консультаційних публічних послуг, закріплених у відповідних статтях КУпАП. Встановлено, що суб'єктами зазначених правопорушень постають і суб'єкти публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України. Розглянуто змістовні характеристики об'єктивної та суб'єктивної сторін правопорушення. Запропоновано збільшення кількості юридичних складів зазначених правопорушень та внесення відповідних змін до глави 15 КУпАП.

У підрозділі 2.3 «Суб'єкти адміністративних правопорушень під час здійснення публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України» з'ясовано, що чинне законодавство України не містить окремої правової норми, яка б визначала поняття суб'єкта адміністративної відповідальності або його основні ознаки. Встановлено, що суб'єктами адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень під час здійснення публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі є індивідуальні суб'єкти, що мають загальні ознаки (досягнення віку адміністративної відповідальності, стан осудності) та спеціальні ознаки (наявність спеціальних повноважень щодо надання публічних послуг під час здійснення публічно-сервісної діяльності). До даних суб'єктів належать посадові особи владних структур (органів державної влади та органів місцевого самоврядування), посадові особи недержавних структур (юридичних осіб, надання публічних послуг у яких є одним із напрямів діяльності або основною діяльністю) та фізичні особи (в тому числі ті, хто має статус суб'єкта підприємницької діяльності), які здійснюють діяльність з надання публічних послуг. Акцентовано увагу на тому, що вказані суб'єкти різняться між собою за правовим статусом, порядком здійснення публічно-сервісної діяльності, що впливає на зміст їх адміністративної відповідальності.

Здійснено аналіз та встановлено особливості адміністративної відповідальності посадових осіб владних структур та особливості адміністративної відповідальності посадових осіб недержавних структур, фізичних осіб. Наприклад, адміністративна відповідальність посадових осіб владних структур пов'язана з недодержанням правил, забезпечення виконання яких входить до їх службових обов'язків (ст. 14 КУпАП): посадові особи державних лабораторій ветеринарно-санітарної експертизи на агропродовольчих ринках є суб'єктами цієї відповідальності за порушення порядку надання адміністративної послуги з проведення зазначеної експертизи продуктів тваринного та рослинного походження; посадові особи Головної державної інспекції з карантину рослин України - за порушення порядку надання адміністративної послуги з видачі карантинного дозволу на імпорт або транзит; адміністратор Центру надання адміністративних послуг, як посадова особа органу, що утворив Центр, є суб'єктом відповідальності за порушення правил, виконання яких входить до його службових обов'язків відповідно до Закону України «Про адміністративні послуги» тощо. Запропоновано доповнити главу 15 КУпАП статтею 188⁴³ «Порушення вимог законодавства у сфері надання адміністративних послуг» у відповідній редакції щодо адміністратора Центру. Визначено, що адміністративна відповідальність посадових осіб недержавних структур та фізичних осіб, як суб'єктів надання публічних послуг у аграрному секторі, може бути наслідком здійснення контрольно-наглядової діяльності державними органами (наприклад, Закон України «Про сільськогосподарську дорадчу діяльність»).

Розділ 3 «Процесуально-правовий аспект адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» складається із двох підрозділів і присвячений дослідженню практичного аспекту притягнення до адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України.

У підрозділі 3.1 «Загальна характеристика проваджень у справах про адміністративні правопорушення під час здійснення публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України» з'ясовано, що процесуальною формою, в рамках якої застосовуються заходи адміністративної відповідальності за вчинення адміністративних правопорушень, є провадження у справах про адміністративні правопорушення, що трактується науковцями як частина адміністративного процесу. Розглянуто три підходи до розуміння адміністративного процесу: юрисдикційний, управлінський та судочинський. З'ясовано сутність існуючих наукових підходів до розуміння адміністративного процесу; у роботі поділяється управлінське тлумачення процесу.

З'ясовано, що провадження у справах про адміністративні правопорушення є видом проваджень у адміністративно-юрисдикційній діяльності, які передбачають наявність спору між сторонами та здійснюються внаслідок неналежного проведення адміністративно-нормотворчої та адміністративно-праворозпорядчої діяльності. Надано визначення поняття «провадження у справах про адміністративні правопорушення під час публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі економіки України». Досліджено процесуальну форму як зовнішнє відображення змісту провадження у справах про адміністративні правопорушення, яка визначається КУпАП та Положенням про кваліфікаційне свідоцтво сільськогосподарського дорадника та сільськогосподарського експерта-дорадника, що затверджене наказом Мінагрополітики України від 26 квітня 2005 року № 176. З'ясовано, що основними елементами процесуальної форми є групи норм, які регулюють: завдання та принципи провадження; коло учасників провадження, їх права та обов'язки; підвідомчість справ; стадії провадження; строки здійснення провадження; види доказів та порядок їх використання; адміністративні стягнення та порядок їх застосування. Встановлено, що на сьогодні справи про адміністративні правопорушення суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України розглядаються у спрощеному провадженні, а справи про адміністративні правопорушення у сфері надання публічних послуг загального характеру та загальні правопорушення - у загальному провадженні, що складається із чотирьох стадій.

Акцентовано увагу на проблемних питаннях, що виникають під час здійснення загального та спрощеного провадження у справах про адміністративні правопорушення суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України та які потребують наукової й законодавчої розробки, а саме: питання щодо визначення уповноважених осіб на складання протоколів про адміністративні правопорушення, передбачені рядом статей КУпАП; питання щодо порядку оскарження прийнятих у справі постанов; щодо порядку здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення у сфері надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України; щодо адміністративних стягнень та ін. Запропоновано відповідні зміни до чинного законодавства України.

У підрозділі 3.2 «Правовий статус органів, які розглядають справи про притягнення до адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України» встановлено, що учасники провадження у справах про адміністративні правопорушення, в тому числі у сфері публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі України, різняться між собою за функціональним призначенням, формами та методами участі у провадженні та, відповідно до розглянутих критеріїв, поділяються на певні групи. Наголошено на важливій ролі діяльності суб'єктів, уповноважених на розгляд справи та винесення ними правосудного рішення, у тому числі завдяки якій досягається головна мета провадження: реалізація ідеї публічно-сервісної держави, задоволення публічних інтересів суб'єктів аграрного сектора економіки шляхом покарання винних та здійснення превентивного впливу на суб'єктів здійснення публічно-сервісної діяльності. Встановлено, що система суб'єктів, уповноважених на розгляд справи про адміністративні правопорушення у сфері публічно-сервісної діяльності в аграрному секторі України, відображає загальний поділ суб'єктів адміністративно-юрисдикційної діяльності на органи галузевої та міжгалузевої компетенції (наприклад, адміністративні комісії при виконавчих органах міських, селищних рад; районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди). З'ясовано, що більшість із цих суб'єктів є органами галузевої компетенції, які виконують у сукупності управлінські, наглядові і юрисдикційні функції (наприклад, апеляційні комісії, Мінагрополітики України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України).

Досліджено структуру правового статусу органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення у публічно-сервісній діяльності в аграрному секторі України. Встановлено, що до структури правового статусу вищевказаних органів входить цільовий блок елементів (мета, завдання, функції, при чому функції як широке поняття включає до себе компетенцію та підвідомчість), організаційно-структурний блок елементів (структура, розподіл функцій та взаємодія між структурними підрозділами) і юридична відповідальність. Розглянуто елементи структури правового статусу зазначених суб'єктів, виявлено проблемні питання та запропоновано відповідні зміни до чинного законодавства України.

ВИСНОВКИ

За результатами дисертаційного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на розв'язання нового наукового завдання щодо визначення й удосконалення матеріально-правових та процесуально-правових аспектів адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України, удосконалення чинного законодавства України. Основні з них такі:

1. Усвідомлено, що публічно-сервісна держава за своїм характером постає правовою державою, основою для формування якої є громадянське суспільство. Доведено, що публічно-сервісна держава передбачає формування та розвиток функції надання публічних послуг, яка поступово виокремлюється з функції державного управління, а також розширення методів державного управління. Визначено адміністративно-правове забезпечення, що сприяє розвитку публічно-сервісної держави в Україні. З'ясовано, що адміністративна відповідальність суб'єктів надання публічних послуг постає, серед іншого, одним із принципів діяльності публічної адміністрації.

2. Встановлено, що концептуальні засади державної аграрної політики повинні ґрунтуватися на положеннях державної національної політики та на системі правових засобів державної правової політики. Визначено нормативно-правові акти України, положення яких формують концептуальні засади відомчої політики в аграрному секторі України щодо розбудови публічно-сервісної держави. Акцентовано увагу на посиленні державної підтримки функціонування системи сільськогосподарського дорадництва та ринку консультаційних послуг.

Мінагрополітики України з метою реалізації публічно-сервісної спрямованості аграрної політики в основу даного напряму має покласти такі цілі: реалізація законних прав отримувачів публічних послуг; створення єдиного правового простору у сфері публічних послуг та визначення критеріїв ефективності їх надання; створення надійної системи їх надання, а також системи контролю щодо якості надання публічних послуг; забезпечення єдиних процедур надання публічних послуг суб'єктам аграрного сектора України.

3. Обґрунтовано, що для визначення загальної характеристики та особливостей суспільних відносин щодо надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України необхідно передусім виходити із змісту поняття «надання публічних послуг», що розглядається як діяльність суб'єктів надання публічних послуг, спрямована на задоволення суспільних інтересів фізичних та юридичних осіб як ініціаторів отримання публічних послуг. Встановлено, що між фізичними та юридичними особами як суб'єктами аграрного сектора економіки виникають суспільні відносини з суб'єктами надання публічних послуг у аграрному секторі (державними та недержавними структурами) з приводу отримання якісних публічних послуг. Особливості зазначених суспільних відносин зумовлені різноманітними чинниками: 1) видом публічних послуг (наприклад, за критерієм «юридичні наслідки» - адміністративні, інформаційно-консультаційні, зокрема, дорадницькі сільськогосподарські); 2) складом суб'єктів надання публічних послуг; 3) видом суб'єкта, що отримує публічні послуги; 4) рівнем та якістю порядку надання публічних послуг; 5) ступенем відповідальності суб'єктів надання публічних послуг.

Аналіз правового регулювання суспільних відносин щодо надання публічних послуг у аграрному секторі економіки України допоміг дійти висновку про існування певних проблем, зокрема, щодо визначення правових засад розробки стандартів дорадчих послуг; неузгодження повноважень контролюючих державних органів стосовно їх контролюючої ролі за належним наданням адміністративних послуг суб'єктам аграрного сектора та їх ролі у безпосередньому наданні зазначених послуг; недостатньої уваги законодавця до механізмів накладання адміністративної відповідальності на суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі. Обґрунтовано, що система нормативно-правових актів, які регулюють суспільні відносини щодо надання публічних послуг в аграрному секторі України, водночас постає складовою частиною адміністративного, аграрного та інформаційного законодавства.

4. Обґрунтовано доцільність дослідження адміністративної відповідальності як правової гарантії якісного надання публічних послуг в аграрному секторі. З'ясовано, що задоволення публічних інтересів суб'єктів аграрного сектора стосовно отримання публічних послуг визначається рівнем законності та дисципліни. З огляду на подвійну роль органів державної влади щодо забезпечення законності (як контролюючих суб'єктів та як суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі України) запропоновано три напрями забезпечення законності: 1) за діяльністю органів державної влади як суб'єктів надання публічних послуг; 2) за діяльністю недержавних структур як суб'єктів надання публічних послуг; 3) за контрольно-наглядовою діяльністю органів державної влади за недержавними структурами як суб'єктами надання публічних послуг.

Ґрунтуючись на змісті понять «гарантія» та «правова гарантія», окреслено два аспекти гарантій - гарантії прав і свобод людини та громадянина; гарантії законності. Запропоновано системне уявлення правових гарантій прав і свобод людини та громадянина, структуру якого утворюють: гарантії реалізації прав; гарантії дотримання прав; гарантії охорони прав; гарантії захисту прав. Показано доцільність використання системного погляду і на гарантії законності, структурними елементами якої є: засоби виявлення правопорушень; засоби попередження правопорушень; засоби припинення правопорушень; заходи щодо захисту та відновлення порушених прав, припинення наслідків правопорушень; юридична відповідальність; здійснення правосуддя.

Доведено, що саме негативна юридична відповідальність суб'єктів надання публічних послуг є правовою гарантією захисту права на отримання публічних послуг, що входить до системи гарантій прав людини та громадянина і системи гарантій законності діяльності суб'єктів надання публічних послуг.

5. Запропоновано визначення поняття адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі економіки України з урахуванням єдності суб'єктивних та об'єктивних ознак. Визначено структуру змісту адміністративної відповідальності суб'єктів надання публічних послуг у аграрному секторі як єдності її складових елементів (підстав, адміністративних стягнень і порядку їх застосування) та зв'язків, що їх поєднують (ознак та принципів адміністративної відповідальності).

Запропоновано підстави адміністративної відповідальності, зокрема суб'єктів надання публічних послуг в аграрному секторі України, вважати комплексним поняттям, яке включає в себе: підстави притягнення до адміністративної відповідальності та підстави настання адміністративної відповідальності, враховуючи при цьому, що підстави притягнення постають складовою частиною (як фактичні та матеріально-правові підстави) підстав настання адміністративної відповідальності. Доведено, що підстави настання адміністративної відповідальності доцільно поділяти на фактичні підстави та юридичні підстави (матеріально-правові та процесуально-правові підстави).