Адміністративно-правові засади державного контролю у сфері підприємницької діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство внутрішніх справ України

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правові засади державного контролю у сфері підприємницької діяльності

Ісаков Михайло Григорович

Дніпропетровськ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий консультант - доктор юридичних наук, професор Алфьоров Сергій Миколайович, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, ректор.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Клюєв Олександр Миколайович, ПВНЗ «Міжнародний університет бізнесу і права», проректор з наукової роботи;

доктор юридичних наук, професор Музичук Олександр Миколайович, Харківський національний університет внутрішніх справ, начальник факультету підготовки фахівців для підрозділів слідства;

доктор юридичних наук, старший науковий співробітник Шопіна Ірина Миколаївна, Державний науково-дослідний інститут МВС України, начальник 2-го науково-дослідного відділу науково-дослідної лабораторії проблем правового забезпечення діяльності ОВС.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради В.С. Березняк

1. Загальна характеристика роботи

адміністративний правовий контроль підприємництво

Актуальність теми. Становлення і розвиток України як демократичної, соціальної, правової держави, інтеграція у світове економічне співтовариство, адаптація національного законодавства до законодавства Європейського Союзу обумовлює необхідність обґрунтування та проведення масштабних реформ у різних галузях суспільного життя, в тому числі й у сфері економіки. При цьому побудова в нашій державі ринкових засад вимагає ефективного розвитку підприємницької діяльності як сфери прояву економічної активності широких верств населення. Розвиток підприємництва як невід'ємного елемента ринкової системи господарювання визначається встановленими цілями економічних реформ розвинутих держав, а саме створення дієвої, конкурентної економіки, забезпечення високого рівня та якості життя населення країни. Лише досягнення цієї мети дозволить Україні брати рівноправну участь у функціонуванні світової економічної системи, зокрема в діяльності Світової організації торгівлі.

Саморегулювання ринку має бути поєднане з обмеженим державним втручанням у ті сфери господарювання, що пов'язані із захистом публічного інтересу. Досвід розвинених країн свідчить, що суб'єкти підприємництва у першу чергу сприяють вдосконаленню ринкових механізмів і конкуренції, прискоренню інноваційних процесів, визначаючи тим самим умови соціально-економічного розвитку країни.

Одним із важливих факторів, що впливає на розвиток підприємницької діяльності, є необхідність визначення оптимального співвідношення саморегулювання ринку та впливу держави на економічні процеси. Забезпечення органічного поєднання механізмів ринкового саморегулювання та державного регулювання є запорукою економічного і соціального розвитку країни. Тому першочерговим завданням держави є забезпечення оптимального співвідношення державного впливу та самоорганізації підприємців.

Особливо актуальною ця проблема є в Україні, оскільки для економіки, сформованої в період командно-адміністративної системи господарювання, характерні процеси трансформації власності, «зрощування» інтересів бізнесу та влади, надмірна монополізація окремих товарних ринків та доступу до господарських ресурсів і сфер діяльності, криміналізація й тінізація підприємницької діяльності та суспільства, недостатня соціальна відповідальність бізнесу.

На відміну від економіки командно-адміністративного типу, в ринкових умовах необхідність державного контролю визначається насамперед вимогами охорони публічних інтересів суспільства та держави. Надмірне ж втручання держави в економічне життя пригнічує приватну власність, позбавляє конкурентності, мінімізуючи позитивний вплив ринкових механізмів. Для мінімізації таких негативних наслідків необхідний диференційований підхід до державного контролю - з урахуванням часу, форм власності, товарної продукції, правових основ ринку й цінової політики, тобто тих конкретних економічних умов, що склалися на цей період.

Україна в сучасний період характеризується надмірним втручанням в діяльність суб'єктів господарювання, що проявляється насамперед у необґрунтованій кількості перевірок, здійснюваних значною кількістю державних органів. При цьому громадський контроль за діяльністю підприємців, навпаки, зведено до мінімуму, незважаючи на всі його переваги та можливості.

Зміна вимог до діяльності органів влади зумовлює необхідність вироблення принципово нового підходу до адміністративного контролю у сфері підприємницької діяльності. Використовуючи досвід розвинутих країн з ринковою економікою, Україна має виробити власний механізм контролю з урахуванням особливостей вітчизняної економіки та національних традицій. При цьому державний контроль повинен стати основоположним елементом в механізмі державного впливу на підприємництво, застосовуючи який, держава забезпечить ефективність розвитку економіки та її соціальну спрямованість.

Науково-теоретичним підґрунтям для проведення дослідження стали праці вітчизняних та зарубіжних учених, зокрема В.Б. Авер'янова, C.М. Алфьорова, О.Ф. Андрійко, В.Г. Афанасьєва, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, Б.А. Бор'яна, С.С. Вітвіцького, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, О.Л. Жильцова, С.В. Ківалова, О.В. Клим, О.М. Клюєва, Є.Б. Кубка, Д.М. Лук'янця, О.М. Музичука, Л.Л. Попова, А.О. Селіванова, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, В.Є. Чиркіна, І.М. Шопіної, К.В. Шоріної, В.С. Щербини та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 № 14-10, та у межах загальноуніверситетської наукової теми «Актуальні проблеми державотворення, правотворення та правозастосування» (державний реєстраційний номер 0112U003550), затвердженої 28.05.2012.

Тему дисертації затверджено вченою радою Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ (протокол № 4 від 22.12.2011).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертації є комплексне дослідження адміністративно-правових засад державного контролю у сфері підприємництва та розробка висновків і пропозицій щодо можливих шляхів його подальшого вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети в дисертації вирішуються такі основні дослідницькі задачі:

- уточнити роль держави у сфері регулювання підприємницької діяльності в умовах ринкової економіки;

- охарактеризувати підприємництво як об'єкт державного контролю та об'єкт адміністративно-правового регулювання;

- дослідити принципи та публічно-правові засади державного контролю в економічній сфері;

- узагальнити види державного контролю у сфері підприємницької діяльності;

- проаналізувати сучасний стан законодавства у сфері державного контролю за підприємництвом в Україні та внести пропозиції щодо його вдосконалення на основі зарубіжного досвіду;

- уточнити роль і місце органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у процесі здійснення державного контролю у сфері підприємництва та визначити можливості підвищення ефективності їх діяльності;

- визначити напрямки розвитку організаційно-правових засад державного контролю у сфері підприємницької діяльності;

- охарактеризувати особливості управлінських відносин в органах державної влади, які здійснюють контрольну діяльність, та внести пропозиції щодо їх удосконалення з метою ефективної реалізації права на підприємницьку діяльність;

- вивчити вплив адміністративної відповідальності на стан забезпечення права громадян на підприємницьку діяльність;

- обґрунтувати необхідність залучення громадськості до контролю у сфері підприємницької діяльності.

Об'єктом дослідження є адміністративно-правові відносини, що виникають у процесі державного контролю за підприємницькою діяльністю.

Предметом дослідження є адміністративно-правові засади державного контролю у сфері підприємницької діяльності.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених задач використовувались, зокрема, діалектичний, історичний, статистичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, соціологічний та інші методи пізнання процесів і явищ, а також спеціальні юридичні методи граматичного розгляду та тлумачення правових норм. За допомогою діалектичного та історичного методів досліджено: шляхи становлення й розвитку державного впливу на економіку, державного контролю за суб'єктами господарювання (підрозділи 1.1-1.2); етапи формування законодавства у досліджуваній сфері (підрозділ 2.1). Формально-логічний метод дозволив визначити роль та місце контролю за здійсненням господарської діяльності в механізмі державного впливу на економіку, його важливість для розвитку ринкових засад підприємництва (підрозділ 1.1). Порівняльно-правовий метод використано для визначення напрямків удосконалення правових засад і практики застосування відповідних норм, що регулюють контроль за підприємцями (підрозділи 2.2-2.3, 4.2-4.3). Метод тлумачення правових норм сприяв визначенню прогалин та колізій у законодавстві щодо контролю у сфері підприємництва, внесення пропозицій для його вдосконалення. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначено сутність, загальні та особливі ознаки, принципи державного контролю за суб'єктами господарювання.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, господарського права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників.

Нормативною базою роботи є нормативно-правові акти національного законодавства радянського та сучасного періодів, проекти законів та інших нормативно-правових актів. Дисертантом вивчено також досвід правового регулювання деяких зарубіжних держав, який може бути враховано і використано в Україні.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практики контрольно-наглядової діяльності органів, які складають систему виконавчої влади в Україні, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні дані й фактологічні матеріали щодо організації державного контролю у сфері підприємницької діяльності, результати анкетування та інтерв'ювання 453 респондентів у різних містах України (Київ, Харків, Дніпропетровськ, Одеса тощо), з яких: 82 - працівники органів державної влади; 120 - підприємці; 90 - фахівці в галузі права; 161 - пересічні громадяни.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній науці адміністративного права спеціальним комплексним дослідженням сутності державного контролю у сфері підприємницької діяльності, в якому проаналізовано тенденції розвитку законодавства в цій царині, визначено й обґрунтовано інноваційні підходи до реформування відповідної сфери.

Відповідно до мети і задач дослідження сформульовано нові наукові положення та висновки, основними з яких є такі:

уперше:

- виокремлено етапи розвитку законодавства щодо державного контролю за підприємництвом;

- сформульовано визначення принципів державного контролю в економічній сфері, під якими розуміються вихідні, керівні, основні ідеї, які концентрують у собі досягнення науки та практики, відображають загальні риси та особливості здійснення контрольної діяльності у сфері економіки, що спрямовані на вдосконалення та ефективність такої діяльності;

- обґрунтовано необхідність впорядкування системи органів державного контролю за суб'єктами господарювання шляхом закріплення в базовому Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виключного переліку органів, які мають контрольні повноваження щодо господарюючих суб'єктів, з визначенням відповідних сфер їх діяльності;

- запропоновано концепцію реформування законодавства щодо здійснення контрою у сфері підприємницької діяльності, що включає такі основні складові, як чітке окреслення предмета державного контролю за суб'єктами господарювання, законодавче закріплення вичерпного переліку системи контролюючих органів та механізму їх взаємодії, нормативне врегулювання правил оформлення результатів контролю, встановлення механізму захисту своїх прав об'єктами контролю;

- обґрунтовано необхідність доповнення Кодексу України про адміністративні правопорушення окремими видами стягнень, які можуть застосовуватись спеціально до суб'єктів підприємництва (позбавлення права фізичної особи займати керівні посади у виконавчому органі юридичної особи, входити до складу наглядової (спостережної) ради, здійснювати підприємницьку діяльність з управління юридичною особою та управління юридичною особою;

удосконалено:

- визначення поняття «державне регулювання підприємницької діяльності» як системи заходів законодавчого, виконавчого і контролюючого характеру, які ґрунтуються на нормах законодавства, здійснюються уповноваженими державними органами та спрямовані на скерування діяльності суб'єктів підприємництва на досягнення соціально-економічного результату, що підтримується можливістю застосування правових санкцій при порушенні встановлених правил;

- сутність державного контролю у сфері підприємництва на основі визначення сукупності його ознак, серед яких ключове місце посідає наявність можливостей для оперативного втручання контролюючого суб'єкта та застосування заходів примусу;

- питання впорядкування системи контролюючих органів передбаченням у базовому Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виключного переліку органів, які мають контрольні повноваження щодо господарюючих суб'єктів, з визначенням відповідних сфер їх діяльності;

- систему усіх контролюючих органів, що здійснюють державний контроль та прямий чи опосередкований вплив на підприємців, досліджено їх правовий статус;

- положення законодавства, що регулюють питання ліцензування та дозвільної діяльності суб'єктів господарювання;

- норми чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення у сфері встановлення адміністративної відповідальності суб'єктів господарської діяльності;

- положення щодо необхідності нормативного закріплення правового статусу об'єднань підприємців, їхніх завдань та основних напрямків діяльності у Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»;

- норми Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та поєднання в ньому норм інших законодавчих актів, що визначають вихідні положення контролю за підприємництвом;

дістало подальшого розвитку:

- співвідношення категорій «державне втручання в економіку», «державне регулювання підприємництва», визначення ознак останньої, серед яких виділено такі: цілеспрямований вплив на поведінку підприємців; метою є забезпечення ефективного функціонування економіки та нормальних умов для роботи ринкового механізму, вирішення екологічних і соціальних проблем; реалізація шляхом встановлення і застосування правил, спрямованих на корегування економічної діяльності суб'єктів господарювання; підтримка можливістю застосування санкцій;

- підходи до тлумачення державного контролю у сфері підприємництва, який розглядається як: функція державного регулювання економіки; засіб забезпечення законності в економічних відносинах; діяльність спеціально уповноважених органів;

- систематизація законодавства у сфері державного контролю за підприємництвом шляхом прийняття єдиного законодавчого акта у цій сфері;

- визначення першочергових заходів щодо впровадження ефективної регуляторної політики держави на основі дослідження зарубіжного досвіду;

- дослідження методів державного контролю за суб'єктами господарювання, які класифіковано на основні, додаткові та спеціальні;

- розмежування на законодавчому рівні державного та аудиторського контролю стосовно суб'єктів підприємництва;

- аргументація щодо необхідності розробки загальних стандартів роботи спеціалістів контрольно-наглядових органів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в роботі висновки і пропозиції можуть бути використані у:

- науково-дослідній роботі - для подальшого дослідження державного контролю за суб'єктами господарювання (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 29.01.2014 р.);

- правотворчій діяльності - для вдосконалення чинного законодавства, а також при розробці проектів нормативно-правових актів у сфері державного контролю;

- правозастосуванні - для забезпечення ефективної реалізації відповідних норм органами державної влади, підприємцями, суддями, іншими суб'єктами (акт впровадження прокуратури м. Харкова від 21.01.2014 р.);

- навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративно-юрисдикційна діяльність» в юридичних навчальних закладах, а також у ході підготовки окремих розділів підручників, навчальних посібників (акт впровадження Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ від 15.01.2014 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертацію виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень теорії права та науки адміністративного права, усі сформульовані в ній положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

У співавторстві опубліковано навчальний посібник «Теорія та практика правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ України», за загальною редакцією М.І. Іншина, В.І. Олефіра (дисертантом розроблено підрозділ 4.12 - 0,7 д.а).

Апробація результатів дисертації. Підсумки дослідження проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені дисертантом на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях, зокрема: «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід» (Луганськ, 2012 р.), «Вплив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства» (Харків, 2012 р.), «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (Суми, 2012 р.), «Соціально-економічні права людини та гарантії їх реалізації в умовах державотворення» (Харків, 2013 р.), «Актуальні досягнення юридичної науки в ХХІ столітті» (Львів, 2012 р.), «Право як ефективний суспільний регулятор» (Львів, 2013 р.), «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід» (Луганськ, 2013 р.), «Нові завдання та напрямки розвитку юридичної науки у ХХІ столітті» (Львів, 2013 р.), «Правова доктрина - основа формування правової системи держави» (Харків, 2013 р.), «Актуальні проблеми правового регулювання економічної безпеки» (Київ, 2013 р.).

Публікації. Основні положення та висновки, що сформульовані в дисертації, відображено в тридцяти чотирьох наукових працях автора, серед яких: монографія; двадцять дві наукові статті, опубліковані у фахових виданнях України з юридичних наук та в іноземних виданнях; десять тез у збірниках матеріалів науково-практичних конференцій та один навчальний посібник.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, які об'єднують п'ятнадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел, додатку. Загальний обсяг роботи становить 416 сторінок, з яких 357 сторінок основного тексту. Список використаних джерел складається із 523 найменувань і займає 51 сторінку, додаток викладено на 8 сторінках.

2. Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв'язок з науковими програмами та планами, визначаються мета і задачі дослідження, його об'єкт і предмет, характеризуються методологічна, теоретична та емпірична основа дослідження, формулюється наукова новизна роботи, розкривається практичне значення отриманих результатів, вказуються ступінь апробації результатів дослідження, наявність публікацій за темою дисертації, структура та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження державного контролю у сфері підприємницької діяльності» складається з чотирьох підрозділів, які присвячено дослідженню сутності державного контролю за суб'єктами підприємництва, визначенню меж його здійснення на різних етапах розвитку держави, характеристиці основних різновидів державного контролю у сфері підприємництва.

У підрозділі 1.1 «Роль держави у сфері регулювання підприємницької діяльності в умовах ринкової економіки» досліджено рівень втручання в економічні процеси держави на різних історичних етапах. Наголошується, що з появою ринкових механізмів виникла потреба визначення оптимального співвідношення саморегулювання ринку та впливу держави на економічні процеси. Встановлено, що забезпечення органічного поєднання механізмів ринкового саморегулювання та державного регулювання є основою економічного і соціального розвитку країни, що особливо актуально для України в умовах побудови ринкової економіки.

Досліджуючи різноманітні підходи до визначення державного контролю, виділено ряд підходів до його розуміння: як функції державного управління, як засобу забезпечення законності, як стадії управлінського процесу, як діяльності спеціально уповноважених органів. Встановлено, що тлумачення державного контролю як функції управління дозволяє найбільш точно визначити сутність вказаного поняття, однак інші дефініції дозволяють визначити механізм реалізації цієї функції, тому наведені підходи є взаємодоповнюючими.

Узагальнюючи доктринальні позиції щодо розуміння державного регулювання економіки, виділено такі його ознаки: є системою заходів законодавчого, виконавчого і контролюючого характеру, що здійснюються державою в особі відповідних органів; ґрунтується на нормах законодавства; передбачає цілеспрямований вплив на поведінку учасників економічних відносин; здійснюється з метою забезпечення ефективного функціонування національної економіки та нормальних умов для роботи ринкового механізму; спрямоване на вирішення екологічних і соціальних проблем, узгодження інтересів суспільства та суб'єктів господарювання; реалізується шляхом встановлення і застосування державними органами правил, метою яких є корегування економічної діяльності суб'єктів господарювання; підтримується можливістю застосування правових санкцій при порушенні встановлених правил.

Щодо розмежування понять «державне регулювання» та «державне управління» встановлено, що їх слід визначати окремими видами діяльності держави в рамках впливу на економіку, які не співвідносяться як частина та ціле. Управління є основним засобом державного впливу на підприємництво, тоді як регулювання - швидше політичним засобом запровадження економічних санкцій в тих сферах, де відсоток державної власності невеликий.

Зроблено висновок, що за своєю суттю механізм державного регулювання підприємницької діяльності є сукупністю взаємопов'язаних та взаємодоповнюючих елементів: методів, інструментів, засобів, важелів, стимулів тощо, за допомогою яких уповноважені державою органи здійснюють вплив на суб'єктів господарювання з метою реалізації соціально-економічних функцій держави. Виділено головне призначення державного регулювання підприємницької діяльності: усунення недоліків ринкового саморегулювання та впорядкування діяльності суб'єктів господарювання з метою забезпечення реалізації публічних інтересів та побудови соціально орієнтованої економіки.

Визначено, що основу державного регулювання економіки становлять інструменти ринкового механізму, однак, враховуючи обмежені можливості останніх, держава може нейтралізувати їх за допомогою неринкового механізму. До неринкових інструментів віднесено індикативні плани, соціально-економічні прогнози, цільові програми тощо.

Підрозділ 1.2 «Підприємництво як об'єкт державного контролю та об'єкт адміністративно-правового регулювання» містить дослідження сутності підприємництва як невід'ємної складової ринкової економіки. Аналізуючи підходи до визначення підприємництва, встановлено такі його ознаки: є діяльністю, самостійність, ініціативність, систематичність, ризикований характер, здійснюється суб'єктами господарювання (підприємцями), спрямованість на досягнення економічних і соціальних результатів та одержання прибутку, професійність, підзаконність (здійснення в рамках законодавчих приписів), інноваційність і творчий характер.

Досліджуючи правовий статус суб'єктів господарювання, виділено основні його характеристики: майнова самостійність, пов'язана з наявністю в підприємця відособленого майна як економічної бази діяльності, та організаційна самостійність, що означає можливість прийняття самостійних рішень у процесі підприємницької діяльності, зокрема вибору виду діяльності, методів роботи, безперешкодного здійснення прав, їх захисту. Встановлено, що суб'єкта господарювання можна визначити як фізичну або юридичну особу, що здійснює легітимно та на постійній основі з метою отримання прибутку діяльність з виробництва, реалізації або придбання продукції або товарів, надання послуг, виконання робіт і яка укладає в процесі цієї діяльності цивільно-правові угоди від свого імені.

Підприємництво визначено як складову адміністративно-підприємницьких правовідносин, що виникають у процесі взаємодії суб'єктів підприємницької діяльності з органами публічної адміністрації. Виникнення, зміна чи припинення адміністративно-підприємницьких правовідносин пов'язані з юридичними фактами, передбаченими адміністративно-правовими нормами (звернення підприємця для державної реєстрації як суб'єкта підприємництва або надання інших адміністративних послуг, звернення за захистом своїх прав, притягнення суб'єктів підприємництва до адміністративної відповідальності тощо).

З точки зору адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності слід чітко регламентувати межі впливу держави на суб'єктів господарювання, конкретизувати адміністративні заходи, порядок їх реалізації та наслідки застосування. Охарактеризовано прямі та опосередковані методи адміністративно-правового регулювання підприємництва.

Прямий адміністративний вплив державних органів здійснюється з метою реалізації державою економічної функції і пов'язаний з наявністю приписів, які мають обов'язковий характер. До основних проявів прямого впливу віднесено державну реєстрацію, ліцензування, надання відповідних дозволів, управління об'єктами державної власності, встановлення стандартів, здійснення контролю та нагляду, застосування відповідальності до порушників тощо. До непрямого впливу віднесено сукупність економічних засобів впливу на підприємницькі відносини, зокрема податкову і фінансово-кредитну політику, регулювання цін, державні програми, контракти та замовлення.

У підрозділі 1.3 «Поняття, принципи та публічно-правові засади державного контролю в економічній сфері» досліджується сутність державного контролю та принципи, на основі яких він здійснюється. Встановлено, що державний контроль є не просто способом перевірки суб'єктів господарювання з метою зіставлення планів та результатів, а передбачає механізм активного впливу на об'єкт, що перевіряється, в тому числі втручання в оперативно-господарську діяльність підприємця.

Аналізуючи доктринальні підходи до визначення державного контролю в економічній сфері, виділено такі його ознаки: є складовою державної діяльності; здійснюється контролюючими суб'єктами - уповноваженими органами державної влади, їхніми посадовими особами в межах правових норм, які визначають сферу їх діяльності й повноваження; метою є перевірка дотримання законодавства й виконання поставлених завдань, прийнятих рішень і їх правомірності; має постійний та превентивний характер; передбачає оперативне втручання у діяльність господарюючих суб'єктів та можливість застосування заходів примусу у разі виявлення порушень законодавства; реалізується шляхом аналізу, перевірки та спрямування діяльності суб'єктів господарювання відповідно до їхніх завдань та встановлених правових приписів; включає сукупність різних за формою дій.

Під принципами державного контролю в економічній сфері автор пропонує розуміти вихідні, керівні, основні ідеї, які концентрують у собі досягнення науки та практики, відображають загальні риси та особливості здійснення контрольної діяльності у сфері економіки, що спрямовані на вдосконалення та ефективність такої діяльності. До принципів державного контролю у сфері економіки віднесено: законність, рівність, пріоритетність дотримання прав та законних інтересів осіб у контрольних правовідносинах, об'єктивність, дієвість, ефективність, системність, гласність та публічність, систематичність (регулярність), всебічність, самостійність, оперативність, економічність, плановість, професійність, науковість, відповідальність. Здійснено детальний аналіз зазначених принципів.

За суспільним призначенням державний контроль слугує засобом отримання інформації про процеси, що відбуваються у суспільстві й різних його інститутах, визначення відповідності дій на шляху досягнення мети, виявлення причин відхилення від них, розробки заходів, що протидіють виявленим відхиленням. Як вважає дисертант, державний контроль у сфері підприємництва є одним із механізмів забезпечення державою ефективної діяльності суб'єктів господарювання та економіки в цілому, оскільки спрямований на узгодження, з одного боку, розвитку економіки й задоволення публічних потреб та інтересів, з іншого - засад ринкового господарства та приватних інтересів підприємців. За допомогою контролю також забезпечується своєчасність отримання інформації про реальний стан справ у сфері підприємництва, виявлення й усунення порушень чинного законодавства та здійснення превентивних заходів щодо суб'єктів господарювання.

Підрозділ 1.4 «Види державного контролю у сфері підприємницької діяльності в Україні» стосується класифікації державного контролю у сфері підприємництва та дослідженню окремих його різновидів.

З'ясовано, що класифікація контролю в науці адміністративного права здійснюється за різними критеріями, під якими варто розуміти певні риси та особливості того чи іншого об'єкта (суб'єкта, діяльності), на підставі яких можна об'єднати їх у певні класифікаційні групи, визначити як спільні, так і відмінні ознаки кожної з них. Призначення цих критеріїв полягає у тому, що вони надають можливість визначити види та підвиди контролю у сфері підприємницької діяльності.

Узагальнено існуючі у правовій доктрині позиції стосовно поділу державного контролю у сфері економіки. Виділено основні критерії класифікації контролю за суб'єктами господарювання: а) коло суб'єктів, які здійснюють контроль (міжнародний, державний (підвидами є парламентський, президентський, адміністративний, судовий, прокурорський нагляд), самоврядний (з боку органів місцевого самоврядування), громадський; б) взаємозв'язок контролюючого суб'єкта та підконтрольного об'єкта: зовнішній та внутрішній; в) час здійснення: попередній, поточний (оперативний) і наступний; г) характер та обсяг контрольних повноважень: загальний та спеціальний; д) призначення контролю: загальний та цільовий; е) джерела отримання даних: фактичні й документальні; є) форма здійснення: перевірки, ревізії, моніторинг, нагляд, спостереження, ознайомлення із звітною документацією, інвентаризація; ж) сфера реалізації: фінансовий, антимонопольний, митний, статистичний, контроль за виконанням управлінських рішень; з) кількісний склад суб'єктів контролю: одноосібний і колективний (комплексний); и) наявність засобів фіксації контролюючого процесу: автоматизований та неавтоматизований.

Внутрішній контроль здійснюється в межах організаційної підпорядкованості суб'єкта та об'єкта контролю. При цьому контролюючий суб'єкт може застосовувати заходи як дисциплінарної, так і адміністративної відповідальності, впливати на прийняття чи зміну управлінських рішень, тоді як при зовнішньому контролі така підпорядкованість відсутня. Тому органи, що його здійснюють, можуть діяти лише у межах своїх повноважень, визначених законодавством.

У сфері підприємницької діяльності внутрішній контроль може здійснюватись власником підприємства, установи організації, засновниками юридичної особи, фізичною особою - суб'єктом господарювання щодо своїх підлеглих; зовнішній здійснюється як органами державної влади та місцевого самоврядування, так і громадськістю.

Попередній контроль виконує запобіжну функцію, здійснюється до початку діяльності суб'єкта господарювання і має на меті виявлення як необхідних умов для існування підприємця, так і обґрунтованості підстав для прийняття відповідних рішень щодо такого суб'єкта. Зміст попереднього контролю полягає у виявленні та попередженні можливих негативних дій з боку суб'єктів господарювання під час здійснення ним підприємницької діяльності. Встановлено, що попередній контроль у сфері підприємництва здійснюється при утворенні суб'єкта господарювання, а також при отриманні ним спеціальних дозволів на ведення підприємницької діяльності (ліцензій, патентів тощо).

Поточний (оперативний) контроль проводиться в процесі здійснення підприємницької діяльності, його завданням є перевірка дотримання суб'єктами господарювання законодавства, виконання ними взятих на себе зобов'язань, виявлення можливих недоліків та попередження можливих негативних наслідків неправомірних дій підприємця. Наступний контроль здійснюється після виконання певних дій та має на меті встановлення відповідності результату початковому рішенню. Наступний контроль може бути проведений у разі виявлення порушень умов провадження певних видів діяльності й має на меті перевірку ступеня виконання рішення, яке було винесене за результатами поточного контролю. З допомогою цього виду контролю перевіряється діяльність за певний період, доцільність та законність дій у цілому.

Загальний контроль здійснюють органи нарівні зі своєю основною діяльністю, а спеціальний існує тоді, коли основною функцією органу, що його проводить, є саме здійснення контролю. Під час здійснення спеціального контролю проводиться більш глибокий аналіз реального стану, детальніше здійснюються спостереження й перевірки виконання поставлених завдань, застосовуються заходи попередження та припинення неправомірних дій. Виділено також цільовий контроль, який охоплює не в цілому діяльність суб'єкта господарювання, а окремий напрям його роботи, наприклад, сплату податків, використання дотацій, дотримання санітарних норм тощо.

Документальний контроль здійснюється на підставі аналізу документів, що відображають показники діяльності суб'єкта господарювання, фактичний - на підставі наочного аналізу діяльності підконтрольного об'єкта. Зазначено, що документальний та фактичний контроль в науці також розглядають як методи державного контролю.

Розділ 2 «Адміністративно-правове регулювання державного контролю у сфері підприємницької діяльності», який складається з трьох підрозділів, стосується аналізу нормативно-правових засад здійснення державного контролю у сфері підприємництва. Досліджено історію становлення законодавства щодо контролю за підприємництвом та його сучасний стан в Україні, позитивний зарубіжний досвід у цій сфері та можливості його використання в нашій державі.

У підрозділі 2.1 «Сучасний стан адміністративного законодавства щодо контролю у сфері реалізації права на підприємницьку діяльність в Україні» здійснено аналіз нормативно-правового регулювання державного контролю за підприємництвом в історичній ретроспективі.

Етап переходу України до ринкової економіки (початок 1990 р.) пов'язаний з обґрунтуванням концепції повної відмови від державного контролю у сфері підприємницької діяльності, що призвело до концентрації значної частини національних ресурсів у руках визначеного кола осіб, близьких до державних структур, і закритті доступу до засобів виробництва для суспільства. З огляду на негативну економічну ситуацію в той період зроблено висновки про неможливість здійснення підприємницької діяльності повністю поза державно-правовим механізмом.

Держава не може повністю відмовитись від регулювання підприємницької діяльності та контролю за її здійсненням, проте важливо визначити на рівні законодавства межі законного її втручання у підприємницьку діяльність. Правовий режим державного регулювання є компромісом між системою поліцейської держави і системою приватноправового регулювання, тому право покликане гарантувати захист інтересів і свободи всіх суб'єктів господарювання, незалежно від форми власності, від сваволі з боку органів, які здійснюють регуляторну діяльність. На законодавчому рівні необхідно визначити межі, у яких може здійснюватися регуляторна діяльність, а також обмежити форми й методи регуляторного впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання.

Державне регулювання підприємницької діяльності та контроль у цій сфері може здійснюватись тільки на основі правових норм, тому контролюючі органи не можуть вийти за межі державного втручання в підприємницьку діяльність, що визначені нормативно-правовими актами. На цій підставі обстоюється позиція, що в основу виникнення і в процес здійснення державного регулювання та контролю покладено правові засади, що характеризуються такими ознаками: здійснюються уповноваженими державними органами і закріплюються в нормах, які визначають їхню діяльність і повноваження.

Публічно-правове регулювання підприємницької діяльності здійснюється на основі імперативних правових норм, які переважно встановлюють певні обов'язки, а також визначають окремі обмеження, що виражаються у встановленні правових обтяжень суб'єктів підприємництва. Адміністративно-правові норми на сучасному етапі суттєво змінили своє функціональне призначення з «каральних» у напрямку «обслуговування-захист», що повністю співпадає з новою доктриною адміністративного права.

Досліджуючи законодавчу базу щодо регламентації державного контролю за підприємницькою діяльністю, дисертантом умовно виділено такі її частини: а) Конституція України (закріплення права на підприємництво, обмеження діяльності органів державної влади їхніми повноваженнями, загальні засади правового регулювання тощо); б) спеціальні нормативно-правові акти, що регулюють підприємницьку діяльність та контроль у цій сфері (зокрема, Господарський кодекс України, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та ін.); в) комплексні нормативно-правові акти або акти, які є джерелами інших галузей права (напр., Цивільний кодекс України, Податковий кодекс України тощо); г) процесуальні норми, що визначають процедуру проведення контролю.

Історію становлення законодавства у сфері здійснення державного контролю за підприємництвом автором поділено на такі періоди: 1) початок 1990 р. - листопад 1990 р.: обґрунтування концепції лібералізації державного контролю і здійснення підприємництва лише на основі саморегулюючих механізмів ринку; 2) листопад 1990 р. - 1993 р.: визначення необхідності державного контролю у сфері підприємництва, прийняття нормативних актів, які визначали сферу державного контролю за підприємницькою діяльністю; 3) 1993 р. - січень 2003 р.: прийняття нормативно-правових актів, які обмежували сферу державного контролю за підприємницькою діяльністю, забезпечували дерегуляцію підприємництва; 4) січень 2003 р. - квітень 2007 р.: подальший розвиток законодавства, що визначало межі державного втручання в підприємництво. Цей етап пов'язаний з прийняттям Господарського кодексу України та підзаконних нормативно-правових актів, виданих на його виконання; 5) квітень 2007 р. - теперішній час. Виділення даного етапу пов'язане з прийняттям Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який визначив правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їхніх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю). Встановлено, що прийняття цього закону є важливим кроком з боку держави, що запроваджує чітку схему перевірок підприємств державними органами.

Аналізуючи систему підзаконних нормативно-правових актів у сфері регулювання державного контролю за підприємництвом, встановлено, що їх надмірна кількість у сучасний період послаблює регулятивний вплив законів про підприємництво, оскільки положення таких актів здебільшого відображають вузьковідомчі інтереси, суперечать один одному та ускладнюють правозастосування. На основі аналізу системи підзаконних актів зроблено висновок, що одним із напрямків вдосконалення законодавства про підприємництво є забезпечення верховенства закону, що не виключає необхідності і можливості широкого використання підзаконних актів, але з мінімізацією проявів у них вузьковідомчих інтересів. Встановлено, що підзаконні нормативні акти підлягають систематизації, а їх основні норми повинні знайти відображення в законах, зокрема в Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який на сьогодні є основним законодавчим актом в сфері правового регулювання державного контролю за суб'єктами підприємництва.

У підрозділі 2.2 «Правове регулювання державного контролю у сфері підприємницької діяльності закордоном» здійснено аналіз зарубіжного досвіду нормативно-правового забезпечення державного контролю за підприємництвом, визначення позитивних і негативних рис останнього та положень, які можуть бути впроваджені у вітчизняну правову систему.

З огляду на євроінтеграційні процеси, що відбуваються в Україні, першочергове значення, на думку автора, має вивчення законодавства Європейського Союзу у сфері державного контролю за підприємництвом. Одночасно в процесі реформування системи державного контролю за суб'єктами господарювання необхідно враховувати також позитивний досвід держав, які мають схожу систему контролюючих органів та мету і завдання контролю, в першу чергу Російської Федерації, а також інших держав, зокрема Сполучених Штатів Америки, Китаю, Японії тощо, які мають значні досягнення у проведенні регуляторної реформи та правовому регулюванні державного контролю підприємництва.

Державний контроль у зарубіжних країнах здійснюється, як правило, структурами, які мають різні організаційні територіальні рівні (місцеві, департаментські або регіональні), їхня компетенція найчастіше визначається географічними критеріями й обігом підприємств, які необхідно перевіряти. Встановлено, що існують національні або федеральні структури контролю (Німеччина, Іспанія, Італія, Великобританія), або оперативні управління, організовані за групами платників податків у національному масштабі, але запроваджені на регіональному рівні (Канада, Нідерланди, США, Ірландія).

Дослідження законодавства у сфері контролю за дотриманням законодавства щодо оподаткування, яке є найбільш розвиненим, надало змогу дійти висновку, що майже всі податкові служби зарубіжних держав при здійсненні контролю за дотриманням підприємствами законодавства використовують увесь спектр форм контролю - загальних, простих, точкових перевірок, діагностичні обстеження тощо. Виняток становлять Нідерланди, які застосовують тільки форми полегшеного контролю.

Розглядаючи питання щодо реформування державного контролю та впливу на підприємництво у зарубіжних країнах, встановлено, що вперше необхідність регуляторної реформи була обґрунтована на рубежі 1970-80-х рр. у США, Канаді та Великобританії. Пізніше системні зрушення у сфері державного регулювання економіки та підприємництва були зроблені в Австрії, Новій Зеландії, Мексиці, Аргентині тощо. Визначено, що регуляторні реформи різних країн різняться за масштабами, глибиною, до того ж результати реформ багато в чому залежать від історичних умов, економічних і соціальних факторів, стратегії та методів дії урядів, що необхідно врахувати при здійсненні регуляторної реформи в Україні.

Аналізуючи зарубіжний досвід, виділено першочергові заходи щодо впровадження ефективної регуляторної політики: а) удосконалення процесу та процедур розробки і прийняття регуляторних актів; б) побудова ефективного механізму секторального або галузевого перегляду існуючого законодавства й підготовка пропозицій щодо скасування або покращення регулювання; в) створення уповноваженого державного органу, який координує та контролює здійснення заходів щодо реалізації регуляторної політики в державі та наділення його реальною владою; г) обмеження державних органів щодо права на регулювання підприємницької діяльності.

Незважаючи на різні підходи до проведення регуляторної реформи в окремих зарубіжних країнах, автором констатовано, що більшість розвинутих демократичних держав на сьогодні дійшли висновку щодо необхідності обмеження сфери державного впливу і контролю над підприємництвом, оскільки надмірне втручання держави в господарську діяльність негативно відбивається і на розвитку економіки в цілому.

У підрозділі 2.3 «Використання в Україні позитивного досвіду регулювання державного контролю у сфері підприємницької діяльності зарубіжних країн» визначено напрями вдосконалення діючої системи нормативно-правового забезпечення державного контролю за суб'єктами підприємницької діяльності.

Зазначено, що на сучасному етапі в Україні регулюючий вплив державних контролюючих органів на суб'єктів господарювання залишається домінуючим, що характерно для країн з перехідною економікою. Обґрунтовується висновок щодо можливості делегування окремих повноважень з контролю недержавним, громадським організаціям та об'єднанням громадян. На основі зарубіжного досвіду встановлено, що носіями державного контролюючого впливу можуть бути також юридичні та фізичні особи приватного права, яким надаються відповідні повноваження. Подібне делегування, на думку автора, має на меті як децентралізацію державного регулювання, так і використання приватної ініціативи, вивільнення фінансових засобів, використання спеціальних знань тощо.

Встановлено, що нарівні зі здійсненням регуляторної реформи необхідним є запозичення позитивного досвіду зарубіжних країн й стосовно правового регулювання здійснення окремих видів державного контролю. В аспекті вдосконалення контролю за дотриманням екологічного законодавства суб'єктами підприємництва пропонується застосовувати досвід країн Європейського Союзу, передбачивши у національному законодавстві різні підходи до правового регулювання контролю за дотриманням екологічних приписів залежно від території (наприклад, порушення певних нормативів, що спричиняє забруднення екологічно чистих регіонів країни, призводить до значно більшої шкоди, аніж такі ж порушення на інших територіях).

У сфері вдосконалення нормативно-правового забезпечення державного фінансового контролю запропоновано впроваджувати досвід Німеччини, де законодавство щодо його здійснення є достатньо стабільним: порядок здійснення, форми, методи контрольної діяльності залишаються непорушними і законодавець лише пристосовує їх до нових умов. Відзначено також позитивну практику Японії у цій сфері, де необхідним є проходження через парламент усіх рішень стосовно питань державного регулювання фінансового контролю, оскільки в Україні часто підзаконні акти приймаються не на розвиток, а навіть всупереч законодавчим положенням, створюючи значні колізії. Встановлено, що Верховна Рада як орган державної влади, обраний безпосередньо народом, повинна мати виключне право визначення питань, пов'язаних із засадами здійснення як фінансового, так і інших видів контролю.

Аналізуючи законодавство щодо здійснення державного податкового контролю, запропоновано використання прогресивного досвіду Нідерландів, де вироблено концепцію контролю великих платників податків, яка будується на довірі між суб'єктами контрольних відносин і підконтрольними структурами та застосовується до платників податків, які сумлінно виконують свої податкові зобов'язання. Визначено, що впровадження такої практики в Україні не тільки покращило б податковий клімат та добросовісність підприємців у сплаті податків, але й створило б передумови для запобігання корупції та покращення соціального діалогу між суб'єктами господарювання та контролюючими державними органами.

Обґрунтовано, що при реформуванні системи державного контролю слід звернути особливу увагу на досвід Великобританії, де проблему надмірного державного втручання у підприємницьку діяльність було вирішено за допомогою інституту дерегулювання. Внесено пропозиції щодо вдосконалення державного контролю за підприємництвом в Україні шляхом делегування частини контрольних повноважень громадським організаціям, а також залишення окремих питань, що на сьогодні підлягають контролю, на розсуд самих підприємців.

Розділ 3 «Суб'єкти державного контролю у сфері підприємницької діяльності» складається з трьох підрозділів і стосується визначення класифікації суб'єктів державної контрольної діяльності в економічній сфері, дослідження їх адміністративно-правового статусу, визначенню правових форм та методів діяльності контролюючих суб'єктів у сфері підприємницької діяльності.

У підрозділі 3.1 «Класифікація суб'єктів державної контрольної діяльності в економічній сфері» на основі визначення різноманітних критеріїв здійснено поділ системи органів державного контролю за підприємницькою діяльністю на окремі групи.

Визначено, що суб'єктами контролю в економічній сфері є відповідні контролюючі органи (як державні, так і недержавні), на які покладено обов'язок здійснювати контрольні дії щодо діяльності суб'єктів господарювання, виконання ними вимог законодавства тощо. Встановлено необхідність розмежування понять «система державного контролю» та «система органів державного контролю»: систему контролю становлять не лише контролюючі органи, але й громадські організації та громадяни, які тією чи іншою мірою здійснюють контрольну діяльність. Отже, поняття «система державного контролю» ширше, ніж поняття «система державних контролюючих органів».

Аналізуючи доктринальні підходи до визначення системи контролюючих органів, встановлено основні критерії для групування відповідних органів: 1) на основі теорії поділу влади (контроль з боку органів законодавчої влади (Верховна Рада України), органів виконавчої влади (Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміністрації) та судовий контроль (судова система); 2) фахові напрямки роботи контролюючих органів, їх контрольні функції (органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації) та органи спеціальної компетенції (міністерства, державні інспекції та служби, основним завданням яких є здійснення державного контролю в певній сфері діяльності).