Адміністративно-правові засади державного контролю у сфері підприємницької діяльності

Зазначено, що в Україні відсутня єдина система органів державного контролю спеціальної компетенції у сфері економіки, а існуючі контролюючі органи не мають єдиного структурного центру, який би координував їхню діяльність, і об'єднує їх лише «управлінська вертикаль», у структурі якої органи контролю створюються. Виходячи з цього, зроблено висновок, що діяльність органів спеціальної компетенції відбувається за відсутності чіткої взаємодії, з огляду на що державний контроль за підприємництвом існує у формі відокремлених ланок, що в автономному режимі виконують властиві їм завдання й функції, які визначаються численними нормативно-правовими актами. Внесено пропозиції щодо вдосконалення чинної системи державного контролю для забезпечення скоординованої й упорядкованої діяльності зазначених органів у здійсненні контрольних функцій, уникнення дублювання за тими напрямками контролю, які належать до компетенції кількох органів.

Підрозділ 3.2 «Особливості адміністративно-правового статусу суб'єктів державного контролю у сфері підприємницької діяльності» містить аналіз основних елементів адміністративно-правового статусу контролюючих органів, визначених у попередньому підрозділі.

Встановлено, що структура адміністративно-правового статусу контролюючих органів включає такі елементи: а) мета, завдання та функції; б) структура, місце органу у загальнодержавній системі; в) компетенція та повноваження; г) гарантії діяльності органу; д) відповідальність.

Розглядаючи доктринальні підходи до аналізу мети діяльності контролюючих органів, з'ясовано, що її сутність полягає у визначенні потреби, яка зумовила створення відповідного органу. Зроблено висновок, що мета є найбільш загальним поняттям, що конкретизується за допомогою завдань і виконуваних функцій; мета діяльності контролюючого органу визначається метою здійснення державного контролю стосовно господарюючих суб'єктів загалом, хоча мета діяльності кожного державного органу має свою специфіку.

Зроблено висновок, що переважну частину серед повноважень контролюючого органу складають державно-владні повноваження, тобто повноваження щодо прийняття обов'язкових до виконання рішень і забезпечення їх здійснення тими, кому вони адресовані. Водночас існують також делеговані повноваження, які виникають шляхом передачі певному органу чи його посадовій особі для виконання від іншого суб'єкта за власним рішенням останнього або на підставі закону.

Аналізуючи правовий статус Міністерства економічного розвитку і торгівлі України як спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, обґрунтовано необхідність створення в його складі довідково-консультаційних центрів, які могли б працювати на комерційній основі та надавати зацікавленим особам інформацію про види діяльності, які підлягають ліцензуванню; про особливості та умови проведення конкурсів на отримання ліцензій для видів господарської діяльності, провадження яких пов'язане з використанням обмежених ресурсів; про порядок видачі, переоформлення ліцензії й видачі дублікатів ліцензії та інші відомості. Визначено, що існування таких центрів виконувало б не лише інформаційну, але й превентивну функцію.

Виявлено необхідність реформування існуючої системи органів боротьби з економічною конкуренцією, зокрема шляхом посилення зв'язків Антимонопольного комітету України зі слідчими органами та органами прокуратури з метою ефективного реагування на порушення законодавства щодо захисту від економічної конкуренції. Внесено пропозиції також стосовно покращення взаємодії Антимонопольного комітету з Кабінетом Міністрів України, зокрема шляхом усунення дублюючих повноважень зазначених органів у сфері надання дозволів на концентрацію підприємців.

Внесено пропозиції щодо вдосконалення правового статусу Державної інспекції України з питань праці шляхом законодавчого закріплення у виключних випадках права самостійно припиняти роботи, що ведуться з порушенням встановлених правил і норм, а також можливості здійснення перевірки за відсутності оформлення направлення, що відповідає міжнародним стандартам, і дозволить більш оперативно реагувати на порушення законодавства про працю.

Досліджуючи правовий статус інших державних контролюючих органів (Державної інспекції України контролю за цінами, Державної екологічної інспекції України, Державної санітарно-епідеміологічної служби, органів державного пожежного нагляду), внесено пропозиції щодо вдосконалення їх повноважень з метою посилення ефективності державного контролю за суб'єктами господарювання.

У підрозділі 3.3 «Правові форми та методи діяльності суб'єктів державного контролю у сфері підприємництва» узагальнено нормативно закріплені форми та методи контрольної діяльності, внесено пропозиції щодо їх удосконалення.

Здійснивши класифікацію державного контролю за способами здійснення контрольних повноважень, виділено такі методи діяльності суб'єктів державного контролю у сфері підприємницької діяльності, як ревізія, перевірка, обстеження, аналіз та інвентаризація.

Узагальнюючи існуючі доктринальні та нормативно закріплені підходи до класифікації перевірок за здійсненням підприємницької діяльності, виділено їх групи: а) планові, що здійснюється відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного контролю, та позапланові, які дозволяють оперативно реагувати на порушення суб'єктами господарювання законодавства; б) документальні на основі первинних документів та фактичні, в основу яких становить вивчення реального стану відповідного об'єкта перевірки; в) камеральні, що проводяться за місцем знаходження контролюючого органу, і виїзні - за місцем фактичного знаходження суб'єкта господарювання.

Встановлено, що ревізію можна визначити як систему контрольних дій, при якій за певний період і відповідно до затвердженої програми перевіряється відповідний об'єкт на предмет економічної ефективності його фінансово-господарської діяльності, законності, достовірності і доцільності, ефективності господарських і фінансових операцій.

Досліджуючи допоміжні методи державного контролю за суб'єктами господарювання, запропоновано нормативно передбачити такі методи: обстеження (метод контролю окремих ділянок діяльності суб'єктів господарювання, проте за значно ширшим колом показників, під час якого здійснюється опитування, анкетування); аналіз (проводиться на базі поточної або річної звітності і відрізняється системним пофакторним підходом, а також використанням відповідних аналітичних прийомів); інвентаризація (перевірка наявності основних засобів, товарно-матеріальних цінностей, грошових коштів і стану розрахунків, їх відповідності даним бухгалтерського обліку); спостереження (ознайомлення зі станом діяльності суб'єкта господарювання, що, як правило, передує застосуванню інших методів); інспектування (документальна і фактична перевірка певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності, яка забезпечує виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб); експертиза (з'ясовування тих питань, які виходять за межі компетенції контролюючого суб'єкта і вимагають предметних знань фахівцями).

Встановлено, що окрім основних (перевірка та ревізія) та допоміжних методів діяльності суб'єктів державного контролю у сфері підприємницької діяльності при здійсненні окремих видів державного контролю за суб'єктами господарювання, застосовуються також спеціальні методи, зумовлені необхідністю встановлення певних фактів залежно від специфіки діяльності суб'єкта господарювання.

Визначено правову форму контролю у сфері підприємництва як передбачену законодавством сукупність заходів, спрямованих на одержання, збирання, перевірку, аналіз, оцінку, обробку, зберігання відомостей для встановлення відповідності господарюючого суб'єкта заданим параметрам, виявлення та усунення відхилень від них, а також підстави та процедура здійснення цих заходів.

Розглядаючи державний контроль у сфері підприємництва за формами, встановлено, що його можна класифікувати на попередній (до моменту створення суб'єкта підприємницької діяльності, полягає у перевірці відповідних документів, що подаються для його реєстрації), поточний та наступний, а також на обов'язковий (здійснюється у випадку, якщо його проведення передбачене відповідними нормативним актами, або за рішенням компетентних державних органів, прокуратури, суду тощо) й ініціативний (здійснюється на підставі власних рішень господарюючих суб'єктів, як правило, аудиторами).

Розділ 4 «Окремі питання вдосконалення адміністративно-правових засад контролю у сфері підприємницької діяльності» складається з п'яти підрозділів і містить аналіз організаційно-правових проблем та напрямів розвитку державного контролю у сфері підприємницької діяльності, визначення шляхів удосконалення управлінських відносин в органах державної влади, які здійснюють контрольну діяльність, питань застосування адміністративної відповідальності до підприємців за порушення законодавства та громадського контролю у цій сфері.

У підрозділі 4.1 «Загальні організаційно-правові проблеми розвитку підприємницької діяльності в Україні та державного контролю в цій сфері» обґрунтовано, що межі втручання держави у здійснення суб'єктами господарювання підприємницької діяльності повинні обмежуватись контролем за дотриманням законодавства, забезпеченням виконання державних замовлень та здійсненням діяльності суб'єктів господарювання, в яких є частка державної власності. В усіх інших випадках державний вплив на підприємців може бути лише опосередкованим та здійснюватись за допомогою створення відповідної нормативно-правової бази, а також діяльності, спрямованої на захист прав споживачів.

Встановлено, що стосовно підприємств державного сектору держава може широко застосовувати контроль безпосередньо для виконання їх завдань, однак щодо приватних підприємств та фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності він обмежується лише єдиною метою - необхідністю захисту публічних інтересів, а також інтересів окремих осіб. Доведено, що мета, форми здійснення контролю у приватній сфері повинні бути чітко визначені законодавствам, оскільки в умовах низького рівня правосвідомості, при існуючому правовому нігілізмі в Україні, розвитку корупції відсутність чіткого регулювання на рівні закону може призводити до порушень як з боку держави, її апарату управління, так і до зловживань з боку контролюючих органів, інших учасників здійснення контролю.

Розглядаючи сучасний стан нормативно-правового забезпечення державного контролю за підприємництвом, обґрунтовано необхідність прийняття єдиного законодавчого акта у цій сфері та систематизації відповідних підзаконних актів, що зумовлене необхідністю усунення дублювання повноважень контролюючих органів, узгодження положень законів та підзаконних актів та створення єдиної системи державного контролю у сфері підприємництва.

Запропоновано основні напрями реформування державного контролю за підприємництвом: а) визначення предмета державного контролю за суб'єктами господарювання; б) нормативне розмежування контролю від нагляду та інших схожих за формами та цілями видів діяльності; в) вдосконалення системи контролюючих органів, визначення та законодавче закріплення їх вичерпного переліку, правового статусу; г) впровадження механізму взаємодії контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами; д) удосконалення та нормативне закріплення контрольних проваджень, правил оформлення результатів контролю; е) вирішення питань використання в ході контролю технічних та інших спеціальних приладів контролю; є) посилення відповідальності контролюючих органів та їх посадових осіб перед підприємцями за достовірність результатів контролю та прийняте рішення.

Необхідним напрямом реформування законодавства у сфері контролю за підприємництвом визначено легалізацію тіньового сектора економіки, її переведення в правове поле, що надасть можливість знизити податковий тиск на легальний сектор та відкрити можливості державного інвестування і виконання програм розвитку.

Досліджуючи правову основу ліцензування як методу державного регулювання, визначено необхідність зменшення кількості видів діяльності, що підпадає під ліцензування, користуючись при вирішенні даного питання такими критеріями, як неможливість здійснення регулювання іншими засобами (наприклад, сертифікацією, встановленням стандартів тощо) та беручи до уваги ступінь небезпечності даного виду діяльності для громадян, суспільства та держави. Запропоновано уніфікувати в єдиному нормативному акті: всі види діяльності, для здійснення яких потрібна ліцензія; процедурні питання, пов'язані з отриманням ліцензії та її анулюванням; чітко визначити орган, що здійснює ліцензування того чи іншого виду підприємницької діяльності, ліцензійні вимоги та документи, що підтверджують їх дотримання.

У підрозділі 4.2 «Напрямки розвитку організаційно-правових засад державного контролю у сфері підприємницької діяльності» сформульовано пропозиції щодо організаційного забезпечення державного контролю у сфері підприємництва та вдосконалення нормативно-правової бази у цій сфері.

Встановлено, що організаційні заходи, які здійснюються систематично, постійно і спрямовані на забезпечення чіткої та ефективної роботи відповідних систем управління, є однією з форм управлінської діяльності. Визначено, що відносно органів виконавчої влади безпосередніми організаційними діями можуть бути: а) роз'яснення змісту і мети законодавчих та інших правових актів, тих або інших заходів; б) інспектування роботи та інструктування нижчих органів (посадових осіб); в) розроблення програм, підготовка та проведення нарад, конференцій тощо.

Виокремлено організаційні заходи, що пов'язані з безпосередньою підготовкою до здійснення державного контролю у сфері підприємництва: вибір об'єкта контролю; визначення завдань та цілей контролю; визначення форм та методів контролю; підбір кадрів контролерів відповідної кваліфікації; технічне та фінансове оснащення суб'єкта контролю; визначення оптимальних строків проведення контрольно-наглядових дій; прогнозування очікуваної ефективності роботи контролерів; визначення (за наявності підстав) порядку взаємодії різних контролюючих та правоохоронних органів.

З метою вдосконалення кадрового забезпечення контролюючих органів внесено пропозиції щодо розробки та затвердження: а) класифікації контрольно-наглядової діяльності та номенклатури посад контролерів; б) стандартів діяльності фахівців контрольно-наглядових органів; в) посадових характеристик контролерів різних контролюючих органів із визначенням їх основних функцій, прав та обов'язків. Встановлено, що задля ефективного функціонування суб'єктів контролю розподіл обов'язків і функцій з контролю в конкретному відомстві потрібно здійснювати на підставі положень про управління, відділи, групи, посадових інструкцій працівників.

У підрозділі 4.3 «Удосконалення управлінських відносин в органах державної влади, що здійснюють контрольну діяльність, як передумова забезпечення прав громадян на підприємницьку діяльність в Україні» визначено, що сфера суспільних управлінських відносин ширша від сфери відносин, урегульованих нормами адміністративного права, тобто вертикальних адміністративних правовідносин, а сфера управлінських відносин, що регулюються адміністративно-правовими нормами, вужча від сфери адміністративних правовідносин у цілому, оскільки останні включають й горизонтальні адміністративні правовідносини.

Визначено необхідність формалізації державно-службових відносин шляхом систематизації та імплементації європейського досвіду публічного управління через регламентацію державно-службових відносин у вигляді окремих законодавчих актів та систематизації чинного законодавства для уникнення правових колізій регулювання таких відносин.

Виходячи з необхідності зміщення акцентів з каральної на сервісну функції контролюючих органів, обґрунтовано необхідність удосконалення системи адміністративних послуг, що надаються суб'єктам підприємницької діяльності. Обґрунтовано важливість припинення практики надання органами публічної адміністрації платних послуг господарського характеру, що дискредитує саму ідею послуг. Встановлено, що метою надання адміністративних послуг є задоволення як публічних інтересів держави у процесі здійснення державного регулювання діяльності суб'єктів підприємництва, так і приватних інтересів юридичних і фізичних осіб, які реалізують власні права.

Доведено необхідність нормативного розмежування правового статусу об'єднань підприємців, які утворюються для спільної діяльності з метою отримання прибутку, і неприбуткових об'єднань, завданням яких є створення сприятливих передумов для розвитку та здійснення підприємництва, допомога і захист на початкових етапах становлення та в процесі діяльності. Запропоновано законодавчо закріпити повноваження таких неприбуткових об'єднань: участь у формуванні та реалізації загальнодержавної політики у сфері підприємницької діяльності; представництво та захист інтересів підприємців у держаних установах на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях; налагодження партнерських відносин та розв'язання конфліктів між підприємцями та державними органами; поширення позитивного досвіду здійснення успішного господарювання; надання кваліфікованої консультативної, методичної та інформаційної допомоги.

Підрозділ 4.4 «Вплив адміністративної відповідальності на стан забезпечення права громадян на підприємницьку діяльність» присвячено аналізу нормативно-правового забезпечення встановлення санкцій до суб'єктів господарювання за порушення законодавства у сфері здійснення підприємницької діяльності.

На основі аналізу норми Господарського кодексу України зроблено висновок, що до заходів адміністративної відповідальності віднесено вилучення прибутку (доходу), стягнення зборів (обов'язкових платежів), припинення експортно-імпортних операцій, застосування індивідуального режиму ліцензування; зупинення дії ліцензії (патенту) або анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності). Інші адміністративні заходи, закріплені Кодексом, слід віднести до заходів адміністративного попередження чи адміністративного припинення. Запропоновано виділити норми глави 27 Господарського кодексу «Адміністративно-господарські санкції» в окремий розділ з аналогічною назвою і здійснити поділ відповідних норм на заходи адміністративного припинення та адміністративної відповідальності.

Встановлено, що адміністративні стягнення за правопорушення у сфері підприємницької діяльності слід розглядати як системне поняття, формально виражене в переліку санкцій, передбачених нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення. Визначаючи сутність адміністративних заходів, що застосовуються до підприємців, здійснено їх класифікацію на заходи адміністративного впливу (штраф, попередження) та адміністративно-попереджувальні й адміністративно-запобіжні заходи, що не мають характеру покарання, а спрямовані на ліквідацію небезпеки або можливості правопорушення, яке може нанести шкоду інтересам держави, або загрожує життю і здоров'ю людей. До таких заходів віднесено: призупинення у разі виявлення порушень контролюючим органом експлуатації технічних засобів, окремих виробництв або діяльності підконтрольного об'єкта в цілому, опечатування приміщення, вилучення і знищення неякісних продуктів, відсторонення осіб від виконання службових обов'язків тощо.

Обґрунтовано необхідність виокремлення в Кодексі України про адміністративні правопорушення адміністративних стягнень, що застосовуються безпосередньо до юридичних осіб, а також вдосконалення системи відповідних стягнень. Запропоновано також основні шляхи вдосконалення відповідальності посадових осіб контролюючих органів у сфері регулювання підприємницької діяльності.

Визначено доцільність регламентувати правовий статус колишнього державного службовця, передбачивши обмеження підприємницької діяльності таких осіб після їх виходу у відставку або на пенсію, якщо така діяльність буде безпосередньо пов'язана з функціями, які вони виконували в період перебування на посаді.

У підрозділі 4.5 «Залучення громадськості до контролю у сфері підприємницької діяльності» проаналізовано особливості громадського контролю у сфері підприємницької діяльності. Визначено, що до громадського контролю за суб'єктами господарювання слід віднести контроль з боку громадських об'єднань - профспілок, трудових колективів, партій, рухів, фондів та інших утворень, а також контроль з боку громадян.

Обґрунтовано, що громадський контроль та звернення громадян найчастіше проводяться в опосередкованій формі, коли контролююча структура не напряму, а через певні компетентні державні органи впливає на стан справ у сфері здійснення підприємницької діяльності. Визначено, що держава повинна нормативно регулювати питання громадського контролю, проте відповідне регулювання повинно бути менш формалізованим, ніж у випадку державного контролю, визначаючи лише загальні засади та права громадських об'єднань щодо здійснення контролю.

Визначено систему громадських об'єднань, що здійснюють контроль за суб'єктами господарювання, до якої віднесено професійні спілки, об'єднання із захисту прав споживачів, добровільні товариства охорони навколишнього природного середовища, засоби масової інформації, об'єднання адвокатів, аудиторів. Внесено пропозиції щодо вдосконалення правового статусу відповідних органів в аспекті здійснення контролю за підприємницькою діяльністю.

Обґрунтовано необхідність шляхом прийняття Закону України «Про громадський контроль» нормативного закріплення напрямів контрольної діяльності громадських утворень, принципи та засади здійснення громадського контролю, його оформлення, механізм впливу та підконтрольні суб'єкти та відповідальності державних контролюючих органів за невиконання чи неналежне виконання законних вимог таких утворень.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та пропонується нове вирішення наукової проблеми - удосконалення адміністративно-правових засад державного контролю у сфері підприємницької діяльності. У результаті проведеного дослідження вироблено нові підходи до теоретико-правових основ державного контролю у сфері господарювання, сформульовано низку нових наукових положень та висновків, спрямованих на досягнення поставленої мети, основними з яких є такі:

1. Державне регулювання підприємництва є складовою категорії «державне регулювання економіки», для якого характерні такі основні ознаки: є системою заходів законодавчого, виконавчого і контролюючого характеру, що здійснюються державою в особі відповідних органів; ґрунтується на нормах законодавства; передбачає цілеспрямований вплив на поведінку учасників економічних відносин; здійснюється з метою забезпечення ефективного функціонування національної економіки та нормальних умов для роботи ринкового механізму, вирішення екологічних і соціальних проблем, узгодження інтересів суспільства та суб'єктів господарювання; реалізується шляхом встановлення і застосування державними органами правил, спрямованих на корегування економічної діяльності суб'єктів господарювання; підтримується можливістю застосування правових санкцій при порушенні встановлених правил.

2. Поняття «державне регулювання економіки» необхідно відмежовувати від понять «державний вплив» та «державне управління» економікою. Державне регулювання економіки та державне управління економікою є окремими видами діяльності держави в рамках впливу на економіку, які не співвідносяться як частина та ціле.

3. Державне регулювання підприємницької діяльності можна визначити як систему заходів законодавчого, виконавчого і контролюючого характеру, які ґрунтуються на нормах законодавства, здійснюються уповноваженими державними органами, скеровують діяльність суб'єктів підприємництва в напрямі, необхідному для досягнення соціально-економічного результату, та підтримуються можливістю застосування правових санкцій при порушенні встановлених правил. Специфічною формою державного регулювання у сфері підприємництва є дерегулювання, що передбачає спрощення взаємодії державних органів із суб'єктами підприємництва.

4. Державне регулювання у сфері господарювання виконує функції забезпечення соціальної спрямованості економіки, економічної безпеки суспільства і держави, стимулювання суспільно важливих видів господарської діяльності. Головним призначенням державного регулювання підприємницької діяльності в ринкових умовах є подолання недоліків ринкового саморегулювання та впорядкування діяльності суб'єктів господарювання з метою забезпечення реалізації публічних інтересів та побудови соціально орієнтованої економіки.

5. Державний вплив на підприємницьку діяльність може бути прямим, що характеризується наявністю приписів, які мають обов'язковий характер (державна реєстрація, ліцензування, надання дозволів, управління об'єктами державної власності, встановлення стандартів, здійснення контролю та нагляду, притягнення до відповідальності порушників та ін.), та непрямим, опосередкованим, що передбачає сукупність економічних засобів впливу на підприємницькі відносини (наприклад, податкова політика, регулювання цін, фінансово-кредитна політика, державні програми, державні контракти та замовлення тощо).

6. Підприємництво, сутність якого полягає в самостійній, ініціативній, систематичній, професійній, на власний ризик господарській діяльності, що здійснюється підприємцями з метою одержання прибутку і сприяє досягненню економічних і соціальних результатів, є об'єктом державного регулювання та контролю. Підприємницька діяльність є складовою господарської діяльності (яка може бути також неприбутковою) та однією з найпоширеніших форм економічної діяльності.

7. Механізм адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності являє собою сукупність засобів, за допомогою яких держава, в особі уповноважених органів, здійснює вплив на суб'єктів господарювання з метою реалізації соціально-економічних функцій, і включає норми адміністративного та підприємницького права, юридичні факти та адміністративно-підприємницькі правовідносини. Державний контроль за суб'єктами господарювання є одним із елементів механізму адміністративно-правового регулювання підприємницької діяльності, за допомогою якого держава забезпечує ефективність розвитку економіки та її соціальну спрямованість. Державний контроль є комплексним явищем, який можна розглядати як: функцію державної діяльності, зокрема державного управління; засіб забезпечення законності; стадію управлінського процесу (з процесуальної точки зору), а також у найбільш загальному значенні - як діяльність спеціально уповноважених органів.

8. Для державного контролю характерними є такі ознаки: є складовою державної діяльності; здійснюється спеціально уповноваженими суб'єктами; метою є перевірка дотримання законодавства й виконання поставлених завдань; має постійний та превентивний характер; передбачає оперативне втручання контролюючого суб'єкта та можливість застосування заходів примусу; включає сукупність різних за формою дій.

9. Під принципом державного контролю в економічній сфері слід розуміти вихідні, керівні, основні ідеї, які концентрують у собі досягнення науки та практики, відображають загальні риси та особливості здійснення контрольної діяльності у сфері економіки, що спрямовані на вдосконалення та ефективність такої діяльності. Державний контроль в економічній сфері здійснюється на основі принципів законності, рівності, пріоритетності дотримання прав та законних інтересів осіб у контрольних правовідносинах, об'єктивності, дієвості, ефективності, системності, гласності та публічності, систематичності (регулярності), всебічності, самостійності, оперативності, економічності, плановості, професійності, науковості, відповідальності.

10. Загальноприйняті критерії класифікації видів державного контролю відсутні. Найбільш поширеними є такі критерії класифікації: взаємозв'язок контролюючого суб'єкта та підконтрольного об'єкта (зовнішній контроль, внутрішній контроль); стадія здійснення (попередній, оперативний, наступний); суб'єкти, які здійснюють контроль (міжнародний, державний, самоврядний, громадський); характер контрольних повноважень (загальний, відомчий, міжвідомчий та надвідомчий контроль); сфера реалізації (фінансовий, антимонопольний, митний, статистичний тощо); залежно від джерел отримання даних (фактичний, документальний тощо). Кожен із зазначених критеріїв має право на існування, оскільки надає можливість більш детально проаналізувати сутність та особливості контролю.

11. Державний контроль у сфері економіки необхідно відрізняти від нагляду, який є різновидом контролю, похідною складовою із властивими специфічними ознаками, до яких можна віднести: перевірку дотримання норм права, спеціальних правил, встановлених на об'єктах, що перебувають під наглядом; організаційну непідпорядкованість об'єкта органу, що здійснює нагляд; при виявленні порушень законодавства у процесі нагляду органи, що його здійснюють, застосовують міри відповідальності. Підвидом контролю є моніторинг, який, порівняно з наглядом, за наслідками впливу відносять до його пасивної форми та проводиться в першу чергу з метою збору інформації, необхідної для прийняття рішень, в тому числі контролюючими органами.

12. Державне регулювання діяльності суб'єктів господарювання та контроль у цій сфері можуть здійснюватись тільки на основі правових норм, тому контролюючі органи не можуть вийти за межі державного втручання в підприємницьку діяльність, що визначені нормативно-правовими актами. За допомогою законодавства, в першу чергу адміністративного, визначаються як загальні засади здійснення державного контролю за підприємництвом, так і правовий статус контролюючих суб'єктів та їхні виключні повноваження.

13. Після проголошення незалежності України та переходу до ринкових засад поширеною була позиція щодо необхідності повної відмови від державного контролю у сфері підприємницької діяльності. Проте з прийняттям у 1990 р. «Концепції переходу Української РСР до ринкової економіки» було визначено необхідність державного контролю за суб'єктами господарювання. В подальшому спостерігається тенденція до прийняття нормативних актів, які обмежували б сферу державного контролю за підприємницькою діяльністю як шляхом визначення переліку органів, уповноважених здійснювати державний контроль, так і регламентацією лімітування перевірок та інших форм контролю за діяльністю суб'єктів господарювання.

14. Важливе значення в системі правового регулювання контролю у сфері підприємництва належить Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Проте, незважаючи на ряд позитивних аспектів цього законодавчого акта, він містить низку декларативних норм, а також не врегульовує детально питання, пов'язані з контрольною діяльністю, зокрема щодо вичерпного переліку контролюючих органів та видів контролю. З огляду на це, сьогодні необхідним є внесення доповнень до названого закону або прийняття нового законодавчого акта, який би детально врегулював зазначені прогалини і став єдиним законодавчим актом щодо встановлення засад здійснення контролю за підприємництвом, положення якого деталізувались би лише підзаконними нормативними актами.

15. Важливим етапом у становленні законодавства щодо контролю у сфері підприємництва стало прийняття Закону України «Про особливості здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності щодо фізичних осіб-підприємців та юридичних осіб, які застосовують спрощену систему оподаткування, обліку та звітності», який вперше на нормативному рівні визначає вичерпний перелік контролюючих органів, які можуть здійснювати перевірку суб'єктів господарювання, що застосовують спрощену систему оподаткування та звітності.

16. Суттєвим недоліком законодавства у сфері державного контролю за підприємницькою діяльністю є його нестабільність, що пов'язано, зокрема, як з відсутністю єдиної концепції розвитку контролю, так і з нестабільністю в державі в цілому. З огляду на вищезазначене чинне законодавство у сфері державного контролю за підприємницькою діяльністю потребує вдосконалення, в тому числі й на основі врахування позитивного зарубіжного досвіду у цій сфері. Враховуючи євроінтеграційні прагнення України, в першу чергу необхідно адаптувати національне законодавство до законодавства Європейського Союзу, використовуючи нарівні з цим і практику інших держав. При цьому неможливо просто копіювати деякі правові норми окремих держав, необхідно пристосовувати їх до національних умов, менталітету та тенденцій, що спостерігаються в суспільстві.

17. У сучасний період система органів державного контролю перебуває на стадії становлення й вирішення проблем організації, взаємовідносин і взаємозв'язків з іншими елементами державного механізму. Необхідно створити цілісну систему органів контролю з організаційним центром, який здійснюватиме регулювання й координацію діяльності органів контролю. Якщо йдеться про органи виконавчої влади, таким центром може стати Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади, на який Конституцією та законами України покладено забезпечення економічної самостійності нашої держави, проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики.

18. Удосконалення системи контролюючих органів, необхідність якої обумовлена численними проблемами у здійсненні контрольних заходів, зростанням тіньової економіки та рівня корупції в нашій державі, може здійснюватися двома шляхами. Перший, що видається доцільнішим, - передбачення в базовому Законі України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виключного переліку органів, які мають контрольні повноваження щодо господарюючих суб'єктів, з визначенням відповідних сфер їх діяльності. Другим можливим підходом є створення єдиного державного органу, який би здійснював загальний контроль за всіма напрямами діяльності суб'єкта господарювання. Однак на практиці створити єдиний контролюючий орган досить проблематично, якщо передбачати не формальне утворення органу та нормативної бази його діяльності, а об'єднання в один з наведених вище контролюючих органів.

19. Існує значна кількість методів державного контролю, які можуть застосовуватись контролюючими органами. В основному відповідні правові форми прямо або опосередковано передбачені правовими актами, що регламентують діяльність контролюючого суб'єкта. Застосування конкретного методу залежить від ряду факторів: правового положення і особливостей форм діяльності контролюючих органів, об'єкта і мети контролю, підстав виникнення контрольних правовідносин тощо.

20. На законодавчому рівні необхідно закріпити засади розмежування державного та аудиторського контролю стосовно суб'єктів підприємництва. Так, державний контроль з можливістю безпосереднього впливу повинен бути встановлений щодо витрачання державних коштів/майна, а також перевірки виробничо-фінансової діяльності приватних фірм, які виконують урядові чи державні замовлення. Аудиторський контроль повинен бути передбачений для застосування у недержавній сфері економіки і спрямований в першу чергу на задоволення інтересів власників та потенційних партнерів по спільній діяльності.

21. Слід обмежити вплив держави шляхом контролю на суб'єктів господарювання, інакше нівелюється самостійність підприємців у здійсненні своєї діяльності. Так, держава повинна контролювати дотримання законодавства суб'єктами підприємництва, а також забезпечення виконання державних замовлень та діяльність суб'єктів господарювання, в яких є принаймні частка державної власності. В усіх інших випадках державний вплив на підприємців може бути лише опосередкованим та здійснюватись в основному за допомогою створення відповідної нормативно-правової бази, що регулює відносини у сфері економіки.

22. Першочергове значення в аспекті вдосконалення контрольної діяльності у сфері економіки має систематизація законодавства у цій сфері з одночасним виробленням стандартів роботи контролюючих органів. Без такої систематизації та стандартизації держава не може ефективно здійснювати контрольну функцію, а громадяни суттєво обмежені в можливості реалізації свого конституційного права на захист прав та інтересів у сфері державного управління.

23. Необхідно розробити й затвердити у формі розпорядження Кабінету Міністрів України концепцію реформування законодавства щодо здійснення контрою у сфері підприємницької діяльності, передбачивши такі основні напрямки цієї реформи: 1) чітке окреслення предмета державного контролю за суб'єктами господарювання; 2) законодавче відмежування контролю від інших близьких за формами та цілями видів діяльності (прокурорського нагляду, експертної та оперативно-розшукової діяльності тощо); 3) перегляд системи контролюючих органів, окреслення та законодавче закріплення їх вичерпного переліку, правового статусу, усунення паралелізму та дублювання у їх роботі; 4) впровадження механізму взаємодії контролюючих органів між собою та з правоохоронними органами; 5) законодавче закріплення контрольних проваджень, правил оформлення результатів контролю (зібраної інформації, підтвердження її легітимності та ін.); 6) нормативне врегулювання питань використання під час контролю технічних та інших спеціальних приладів; 7) посилення відповідальності контролюючих органів та їх посадових осіб перед суб'єктом підприємницької діяльності, що підлягає перевірці, за достовірність результатів контролю та прийняте рішення; 8) встановлення механізму захисту своїх прав об'єктами контролю.

24. Доцільно розробити єдиний законодавчий акт, яким буде встановлено загальні засади здійснення державного контролю, контролю з боку органів місцевого самоврядування та громадського контролю відносно суб'єктів господарювання. Це дозволить не лише захистити суб'єктів підприємницької діяльності від надмірного, часто нічим не виправданого контролю з боку держави, але й впорядкує діяльність самих органів контролю.

25. Підвищенню ефективності підприємницької діяльності й розвитку національної економіки значною мірою перешкоджає недосконалість існуючого порядку державної реєстрації суб'єктів господарювання, ліцензування окремих видів господарської діяльності, отримання дозволів підприємцями. Це обумовлює необхідність удосконалення адміністративно-правового регулювання у даній сфері. Зокрема, з метою лібералізації регуляторного режиму у сфері ліцензійної діяльності необхідно зменшити кількість видів діяльності, що підпадає під ліцензування, користуючись при вирішенні даного питання такими критеріями, як неможливість здійснення регулювання іншими засобами (наприклад, сертифікацією, встановленням стандартів тощо) та ступінь небезпечності даного виду діяльності для громадян, суспільства та держави.

Крім того, необхідно уніфікувати в єдиному нормативному акті всі види діяльності, для здійснення яких потрібна ліцензія, та чітко визначити орган, що здійснює ліцензування того чи іншого виду підприємницької діяльності, ліцензійні вимоги та документи, що підтверджують їх дотримання.

26. З метою вдосконалення організаційного забезпечення контрольної діяльності держави слід вирішити питання кадрового забезпечення відповідних контролюючих органів. Для цього необхідно: 1) затвердити класифікацію та номенклатуру посад контролерів, тобто працівників контролюючих органів, до компетенції яких належить проведення контрольних заходів; 2) розробити загальні стандарти роботи спеціалістів контрольно-наглядових органів; 3) розробити і затвердити посадові інструкції контролерів різних контролюючих органів, встановивши їх функції, обов'язки та права; 4) визначити спеціальні вимоги стосовно освіти контролерів.

27. З метою вдосконалення самоорганізації суб'єктів підприємництва необхідно чітко розмежувати правовий статус тих об'єднань, які утворюються для спільної діяльності з метою отримання прибутку, і неприбуткових об'єднань, завданням яких є створення сприятливих передумов для розвитку та здійснення підприємництва, допомога і захист на початкових етапах становлення та в процесі діяльності.

До основних завдань таких неприбуткових об'єднань належать: 1) участь у формуванні та реалізації загальнодержавної політики у сфері підприємницької діяльності; 2) представництво та захист інтересів підприємців у держаних установах на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях; 3) налагодження партнерських відносин та розв'язання конфліктів між підприємцями та державними органами; 4) формування позитивної суспільної думки стосовно бізнесу та підприємців; 5) сервісна функція, тобто надання кваліфікованої консультативної, методичної та інформаційної допомоги; 6) фінансова підтримка при започаткуванні та провадженні підприємницької діяльності.

28. З метою вдосконалення адміністративної відповідальності у сфері підприємництва необхідно закріпити в КУпАП відповідальність юридичної особи за проступки, вчинені її працівниками, та проступки, вчинені її посадовими особами. Пропонується також доповнити Кодекс окремими видами стягнень, які можуть застосовуватись спеціально до суб'єктів підприємництва за порушення відповідного законодавства (позбавлення права фізичної особи займати керівні посади у виконавчому органі юридичної особи, входити до складу наглядової (спостережної) ради, здійснювати підприємницьку діяльність з управління юридичною особою та управління юридичною особою).

29. Громадський контроль за підприємництвом є достатньо дієвим та в окремих випадках більш ефективним, ніж державний (з огляду на захист власних інтересів (профспілки, організації захисту прав споживачів) чи комерційну основу (адвокати, аудитори)), хоча, як правило, непрямим, опосередкованим. З огляду на це вважається за необхідне нормативно закріпити правовий статус об'єднань підприємців, їх завдання та основні напрямки діяльності у Господарському кодексі чи інших законодавчих актах.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Ісаков М.Г. Державний контроль у сфері підприємницької діяльності: адміністративно-правові засади: монографія / М.Г. Ісаков - Х.: НікаНова, 2014. - 412 с.

2. Ісаков М.Г. Поняття та ознаки підприємництва як об'єкта державного контролю / М.Г. Ісаков // Форум права. - 2011. - № 4. - С. 332-339 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2011-4/11imgodk.pdf.

3. Ісаков М.Г. Характеристика принципів державного контролю у сфері економіки / М.Г. Ісаков // Наука і правоохорона. - 2011. - № 4 (14). - С. 24-30.

4. Ісаков М.Г. Роль держави у регулюванні підприємницької діяльності в умовах ринкової економіки / М.Г. Ісаков // Митна справа. - 2012. - № 1 (79). - С. 354-360.

5. Ісаков М.Г. Основні засади адміністративно-правового забезпечення регулювання підприємництва в Україні / М.Г. Ісаков // Публічне право. - 2012. - № 2 (6). - С. 78-84.

6. Ісаков М.Г. До питання про систему органів державної контрольної діяльності спеціальної компетенції в економічній сфері / М.Г. Ісаков // Наука і правоохорона. - 2012. - № 3 (17). - Ч. 2. - С. 57-62.

7. Ісаков М.Г. Теоретичні основи державного регулювання підприємницької діяльності / М.Г. Ісаков // Актуальні проблеми права: теорія і практика. - 2012. - № 23. - С. 605-613.

8. Ісаков М.Г. Поняття, публічно-правові засади та значення державного контролю у економічній сфері / М.Г. Ісаков // Вісник Одеського національного університету. - 2012. - Т. 17. - Вип. 7. - С. 163-171.

9. Ісаков М.Г. Види державного контролю у сфері підприємницької діяльності / М.Г. Ісаков // Форум права. - 2012. - № 1. - С. 387-395 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-1/12imgcpd.pdf.

10. Ісаков М.Г. Сучасний стан адміністративного законодавства щодо контролю у сфері реалізації права на підприємницьку діяльність в Україні / М.Г. Ісаков // Актуальні проблеми права: теорія і практика. - 2012. - № 24. - С. 242-253.

11. Ісаков М.Г. Правові засади нормативного регулювання окремих видів державного контролю у сфері підприємницької діяльності в зарубіжних країнах / М.Г. Ісаков // Актуальні проблеми права: теорія і практика. - 2012. - № 25. - С. 301-309.

12. Ісаков М.Г. Класифікація суб'єктів державної контрольної діяльності в економічній сфері / М.Г. Ісаков // Актуальні проблеми права: теорія і практика. - 2013. - № 26. - С. 123-132.

13. Ісаков М.Г. До визначення адміністративно-правового статусу суб'єктів державного контролю у сфері підприємницької діяльності / М.Г. Ісаков // Публічне право. - 2013. - № 2. - С. 91-98.

14. Ісаков М.Г. До питання про визначення та сутність державного контролю у сфері підприємницької діяльності / М.Г. Ісаков // Митна справа. - 2013. - № 5. - Ч. 2. - С. 227-234.

15. Ісаков М. Г. Вдосконалення законодавства щодо визначення правового статусу контролюючих суб'єктів у сфері господарювання / М.Г. Ісаков // Публічне право. - 2013. - № 4. - С. 71-79.

16. Ісаков М.Г. Проблеми класифікації державного контролю у сфері господарювання / М.Г. Ісаков // Наука і правоохорона. - 2013. - № 3. - Ч. 2. - С. 98-106.

17. Ісаков М.Г. Вплив адміністративної відповідальності на стан забезпечення права громадян на підприємницьку діяльність / М.Г. Ісаков // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». - 2013. - № 5. - Т. 2. - С. 29-31.

18. Ісаков М.Г. Особливості впливу громадського контролю на діяльність суб'єктів підприємницької діяльності / М.Г. Ісаков // Актуальні питання публічного та приватного права. - 2014. - № 1 (06). - С. 197-201.

19. Исаков М.Г. Систематизация форм и методов деятельности субъектов государственного контроля в сфере предпринимательской деятельности / М.Г. Исаков // Право и политика. - 2012. - № 3. - С. 115-119.

20. Исаков М.Г. Проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных контролирующих органов в сфере экономики / М.Г. Исаков // Бизнес. Образование. Право. Вестник Волгоградского института бизнеса. - 2013. - № 2 (23). - С. 33-38.

21. Исаков М.Г. Понятие, особенности и виды регулирования предпринимательской деятельности в условиях рыночной экономики / М. Г. Исаков // Право и политика. - 2013. - № 4. - С. 28-32.

22. Исаков М.Г. Усовершенствование управленческих отношений контролирующих органов в аспекте гарантирования прав субъектов хозяйствования / М.Г. Исаков // Закон и жизнь. - 2014. - № 1. - С. 132-135.

23. Исаков М.Г. Отдельные аспекты усовершенствования административной ответственности субъектов хозяйствования и контролирующих органов / М.Г. Исаков // Закон и жизнь. - 2014. - № 2. - С. 115-118.

24. Ісаков М.Г. Щодо питання визначення поняття та ознак державного регулювання підприємницької діяльності / М.Г. Ісаков // Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід : матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. науковців, аспірантів, студентів (м. Луганськ, 5-6 квіт. 2012 р.). - Луганськ: Східноукр. нац. ун-т ім. Володимира Даля, 2012. - Кн. 3. - С. 206-210.

25. Ісаков М.Г. Щодо питання визначення основних принципів державного контролю у сфері економіки / М.Г. Ісаков // Вплив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 12-13 квіт. 2012 р.). - Х.: ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2012. - С. 40-41.

26. Ісаков М.Г. Класифікація видів державного контролю підприємницької діяльності за сферою реалізації / М.Г. Ісаков // Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку: зб. матер. V Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Суми, 19-20 трав. 2012 р.). - Суми: ТОВ «Друкарський Дім «ПАПІРУС», 2012. - Ч. І. - С. 276-279.

27. Ісаков М.Г. Вдосконалення сучасного стану нормативного регулювання державного контролю у сфері підприємницької діяльності / М. Г. Ісаков // Соціально-економічні права людини та гарантії їх реалізації в умовах державотворення : матер. Всеукр. наук.-практ. конф. (м. Харків, 10-11 жовт. 2013 р.). - Х: ФІНИ. - С. 35-38.

28. Ісаков М.Г. Особливості правового регулювання окремих видів державного контролю у сфері підприємницької діяльності в Європейському Союзі / М.Г. Ісаков // Актуальні досягнення юридичної науки в ХХІ столітті: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 30 листоп. - 1 груд. 2012 р.). - Львів: Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2012. - Ч. 1. - С. 92-93.

29. Ісаков М.Г. Щодо системи контролюючих органів у сфері економіки та пропозицій по її вдосконаленню / М.Г. Ісаков // Право як ефективний суспільний регулятор: матеріали Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Львів, 15-16 лют. 2013 р.). - Львів: Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2013. - Ч. 2. - С. 109-111.

30. Ісаков М.Г. До питання визначення системи контролюючих суб'єктів у сфері економіки / М.Г. Ісаков // Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. науковців, викладачів, аспірантів (м. Луганськ, 10-11 квіт. 2013 р.). - Луганськ: Східноукр. нац. ун-т ім. Володимира Даля, 2013. - Кн. 4. - С. 112-116.

31. Ісаков М.Г. Удосконалення національного законодавства відносно розуміння правового статусу органів ліцензування / М.Г. Ісаков // Нові завдання та напрямки розвитку юридичної науки у ХХІ столітті: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Львів, 15-16 листоп. 2013 р.). - Львів: Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2013. - Ч. ІІ. - С. 35-37.

32. Ісаков М.Г. Контроль, нагляд і моніторинг у сфері господарювання: порівняльно-правова характеристика / М.Г. Ісаков // Правова доктрина - основа формування правової системи держави: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Харків, 20-21 листоп. 2013 р.). - Х.: Право, 2013. - С. 501-504.

33. Ісаков М.Г. Проблематика визначення видів державного контролю у сфері господарювання / М.Г. Ісаков // Актуальні проблеми правового регулювання економічної безпеки: матеріали наук.-практ. конф. (м. Київ, 2 жовт. 2013 р.). - К.: Нац. акад. внутр. справ, 2013. - С. 95-99.

34. Ісаков М.Г. Теорія та практика правоохоронної діяльності органів внутрішніх справ України: навчальний посібник / М.Г. Ісаков // За заг. ред. д-ра юрид. наук, проф., чл.-кор. НАПрН України М.І. Іншина; д-ра юрид. наук, проф., чл.-кор. НАПрН України В.І. Олефіра. - К.: «Хай Тек Прес», 2012. - 1192 с.

Размещено на Allbest.ru