Адміністративно-правове регулювання державних закупівель в Україні

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Міністерство освіти і науки України

Національний авіаційний університет

12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Тема:

Адміністративно-правове регулювання державних закупівель в Україні

Водоласкова Катерина Юріївна

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному авіаційному університеті

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Бородін Іван Лук'янович, Національний авіаційний університет, завідувач кафедри теорії та історії держави і права Юридичного інституту

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Касьяненко Любов Михайлівна, Національний університет державної податкової служби України, завідувач кафедри фінансового права

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник Пасіка Сергій Петрович, Київський національний університет ім. Т. Шевченка, старший науковий співробітник науково-дослідного відділу проблем військового та міжнародного гуманітарного права науково-дослідного центру Військового інституту

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: ДП-680, м. Київ, пр. Космонавта Комарова, 1

Учений секретар спеціалізованої вченої ради І.М. Сопілко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Аналіз динаміки політичних, правових та інших суспільних процесів в Україні свідчить про прагнення нашої держави вийти на міжнародний соціально-економічний простір. Вектор відкритості розвитку економіки країни формально закріплений у Протоколі про вступ України до Світової організації торгівлі (далі - СОТ) від 5 лютого 2008 р., який ратифікований Законом України від 10 квітня 2008 р. №250-VI.

Для забезпечення Україною статусу повноправного члена СОТ особливого значення набуває приведення принципів і стандартів функціонування економічних процесів та законодавства нашої держави до вимог домовленостей, досягнутих країнами-членами СОТ. Так, ураховуючи Угоду про державні закупівлі від 15 квітня 1994 р., якою передбачається створення найбільш сприятливих умов іноземним постачальникам при виконанні державних замовлень, варто оцінити фактичний стан функціонування системи проведення конкурсних торгів з метою вдосконалення механізму адміністративно-правового регулювання державних закупівель.

За звітом Державної служби статистики України загальна сума коштів за укладеними договорами протягом 2012 року для закупівлі товарів, робіт і послуг складає 428 063,5 млн. грн. що відповідає 42% ВВП. Разом із тим, відповідно до офіційної інформації Державної служби статистики України, протягом 2012 року в країні з 103 052 договорів, укладених за результатами проведених процедур державних закупівель, лише 298 укладені з іноземними суб'єктами господарювання. Такі дані свідчать про необхідність удосконалення адміністративно-правового регулювання державних закупівель в Україні з метою розширення меж зовнішньоекономічної діяльності та приєднання до єдиного ринку з вільним рухом товарів, послуг, капіталу.

Вагомий внесок у розробку теоретико-правових аспектів адміністративно-правового регулювання суспільних відносин зробили вітчизняні та зарубіжні вчені в галузі адміністративного права та інших загальнотеоретичних юридичних наук В.Б. Авер'янов, А.П. Альохін, О.М. Бандурка, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, І.Л. Бородін, С.Я. Бурда, В.І. Василинчук, О.Ю. Волкович, В.М. Гаращук, В.В. Галунько, І.П. Голосніченко, С.Т. Гончарук, О.Ю.Дрозд, Р.А. Калюжний, Л.М. Касьяненко, А.М. Колодій, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.В. Копан, А.П. Коренєв, О.В. Кузьменко, М.Н. Курко, С.П. Пасіка, О.П. Рябченко, В.К. Шкарупа, Х.П. Ярмакі та ін.

Дослідженню фінансово-правових, економічних та інших аспектів публічного управління функціонування системи державних закупівель присвятили свої наукові праці такі вітчизняні та зарубіжні вчені, як Ю.І. Аболенцев, Г.П. Білоцерківська, О.Д. Василик, В.М. Вишновецький, Л.К. Воронова, С.Г. Глазьєв, Н.П. Купрещенко, Я.В. Литвиненко, Майкл Кін, Р. Масгрейв, П.В. Мельник, А.Ю. Нашинець-Наумова, О.Ф. Овсянюк-Бердадіна, Ю.І. Пивовар, В.В. Смиричинський, Дж. Стігліц, Н.Б. Ткаченко, Ю.М. Уманців, Ф.О. Ярошенко та ін.

Аналіз теоретично обґрунтованих і практично значущих рекомендацій, що досліджувалися у працях згаданих науковців, дозволив визначити та оцінити стан питання, яке досліджується, виокремити основні проблеми, що виникають під час адміністративного впливу на державні закупівлі, та визначити напрями їх вирішення.

Актуальність обраної теми дисертаційного дослідження обумовлена необхідністю продовження розробки комплексної теоретико-методологічної та наукової бази стосовно адміністративно-правового регулювання одного з найбільших товарних ринків у державі - галузі державних закупівель.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до Протоколу про вступ України до СОТ від 5 лютого 2008 р., ратифікованого Законом України від 10 квітня 2008 р. №250-VI; Концепції загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 21 листопада 2002 р. №228-ІV; Плану заходів щодо адаптації української економіки до вимог СОТ, затверджених розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 2008 р. №1381-р; Пріоритетних напрямків розвитку правової науки на 2011-2015 роки, затверджених Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 р. №14-10; Національної програми інформатизації, затвердженої Законом України від 4 лютого 1998 р., а також основоположних принципів Закону України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки» від 9 січня 2007 р. №537-V, Розпорядження Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2007 р. №653-р «Про затвердження плану заходів з виконання завдань, передбачених Законом України «Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки», Плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права Юридичного інституту Національного авіаційного університету.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає у тому, щоб на основі аналізу законодавства України і практики його застосування розкрити зміст адміністративно-правового регулювання державних закупівель в Україні та запропонувати шляхи підвищення ефективності організації й функціонування системи закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Відповідно до вказаної мети в дисертаційному дослідженні поставлено такі задачі:

- запропоновувати визначення поняття державних закупівель в Україні;

- визначити в ретроспективному аспекті нормативно-правову базу в галузі державних закупівель;

- дослідити специфічні характеристики методу правового регулювання відносин у сфері закупівель за державні кошти;

- з'ясувати особливості взаємодії між державними органами, що здійснюють управління правовідносинами у галузі державних закупівель;

- розкрити основні тенденції практики протидії правопорушенням і корупційним проявам у сфері державних закупівель;

- розробити та обґрунтувати рекомендації щодо удосконалення теоретично-правових засад і практики організації системи державних закупівель в Україні на сучасному етапі.

Об'єкт дослідження - сукупність суспільних правовідносин, що виникають під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти в Україні.

Предмет дослідження - адміністративно-правове регулювання державних закупівель в Україні.

Методи дослідження. Для досягнення мети дисертаційного дослідження в його основу покладено комплекс загальнонаукових і спеціальних методів наукового пізнання соціально-правових явищ. Діалектичний метод покладений в основу дослідження теоретико-методологічних засад регулювання державних закупівель в Україні, при аналізі поняття та змісту державних закупівель, методів і принципів правового регулювання державних закупівель у їх взаємозв'язку (підрозділ 1.1, 1.2). Історико-правовий метод застосовано для ретроспективного аналізу еволюції нормативно-правових засад організації та здійснення процедур державних закупівель (підрозділ 1.3). За допомогою спеціально-юридичного (формально-догматичного) методу розкрито питання організаційно-правових засад управління державними закупівлями та державного контролю і нагляду в галузі державних закупівель (підрозділи 2.1, 2.2). Застосування проблемного підходу та методу системно-структурного і структурно-функціонального аналізу використано для забезпечення комплексного підходу до основних проблем протидії корупції та іншим правопорушенням у галузі державних закупівель (підрозділ 2.3). Статистичний, соціологічний та порівняльно-правовий методи застосовано для накопичення емпіричної бази щодо сучасного стану державних закупівель в Україні (підрозділи 1.2, 2.3). Застосування логічного підходу та методу контент-аналізу допомогло розробити основні напрями вдосконалення та реформування правового регулювання відносин у сфері державних закупівель в Україні (підрозділи 3.1, 3.2).

Емпіричну базу дослідження становлять: сучасна практика організації та проведення процедур державних закупівель в Україні; офіційна інформація Державного комітету статистики України; дані проведеного анкетування 215 осіб - суб'єктів державних закупівель; результати вивчення 127 кримінальних та адміністративних справ у галузі розподілу фінансових ресурсів, господарської та службової діяльності за період 2010-2013 років.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній правовій науці узагальненим, системним, цілісним, методологічним монографічним дослідженням адміністративно-правового регулювання державних закупівель в Україні.

Проведене дослідження чинних норм права, нових поглядів і тенденцій розвитку адміністративно-правового регулювання суспільних відносин у галузі державних закупівель дозволило обґрунтувати низку тверджень і висновків із визначенням напрямів удосконалення законодавства, зокрема:

вперше:

- надано інтегроване визначення поняття «державна закупівля», під яким пропонується розуміти сукупність поетапних дій, які складають цілісну, врегульовану законодавством процедуру, що здійснюється на конкурентній основі, спрямовану на закупівлю за державні кошти необхідних товарів, робіт і послуг, що пропонуються учасниками процедур, відповідно до потреб замовника (розпорядника коштів), виходячи із умов якості, ціни, кількості, строку поставки товару, надання послуг чи виконання робіт, місця знаходження постачальника, строку дії пропозиції конкурсних торгів та ін., та проводиться з метою реалізації державних функцій, а також включає контроль, нагляд, координацію та моніторинг за проведенням процедур уповноваженими органами;

- сформульовано визначення поняття «правопорушення у галузі державних закупівель», яким названо суспільно шкідливе чи небезпечне винне діяння деліктоздатного суб'єкта, яке посягає на суспільні відносини у сфері розподілу державних фінансових ресурсів під час проведення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти;

- запропоновано необхідність застосування кримінальної відповідальності службових і посадових осіб замовника (розпорядника коштів) за повторне умисне здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти без застосування визначених законом процедур або застосування процедур закупівлі за державні кошти з порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, вчинене особою, яку було притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, а також представників учасника процедур за умисне перешкоджання здійсненню закупівель товарів, робіт і послуг відповідно до закону, в тому числі змова учасників процедури закупівлі, подання недостовірної інформації в складі пропозиції конкурсних торгів, якщо предметом цих діянь були державні кошти у великих розмірах чи такими діяннями було спричинено тяжкі наслідки;

- обґрунтовано доцільність створення міжвідомчого державного органу - Координаційного комітету з питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель для здійснення цілісного регулювання системи державних закупівель, шляхом попередньої організації постійних координаційних робочих груп, до складу яких входитимуть представники державних органів, що здійснюють управлінську діяльність у сфері державних закупівель, з метою їх швидкого реагування та комплексної координації дій;

удосконалено:

- заходи протидії правопорушенням і корупційним проявам у галузі державних закупівель шляхом застосування адміністративної відповідальності учасників процедур за зловживання, змову учасників, надання недостовірної інформації та підроблення документів, що подаються у складі пропозицій конкурсних торгів;

- засади позитивної юридичної відповідальності замовників та учасників закупівель. Для цього пропонується розробити та запровадити систему заохочень для службових і посадових осіб замовника торгів (розпорядника коштів), шляхом введення східчастої системи оплати праці залежно від розміру суми предмету закупівлі та особистого внеску особи за допомогою розробки і функціонування системи показників якості. Також обґрунтовується ефективність застосування як на загальнодержавному, так і регіональному рівнях заходів системи заохочень до учасників торгів, зокрема, преференційні бали, встановлення податкових канікул чи податкових пільг тощо;

- систему форм і методів взаємодії суб'єктів державного управління у галузі розподілу державних коштів. З цією метою розкривається необхідність створення єдиного банку даних з широким доступом для державних органів до інформації про повний процес здійснення процедур державних закупівель;

- правові підстави та положення щодо необхідності підвищення рівня управління системою державних закупівель шляхом розробки Національної програми розвитку державних закупівель з приведення комплексу нормативно-правових актів до загальної ідеї, яка б стала цілеспрямованим, узагальненим, загальнодержавним документом, для визначення однозначної стратегії та прозорих цілей вдосконалення правового регулювання розподілу державних коштів;

дістали подальшого розвитку:

- систематизація норм, що регулюють відносини у галузі державних закупівель;

- принципи транспарентності та паритетності відносин і взаємної відповідальності держави нарівні з іншими учасниками державних закупівель;

- управління системою державних закупівель шляхом упровадження нових інформаційних технологій та подальшого розвитку електронних закупівель;

- напрямки приведення законодавства України до міжнародних стандартів, вимог та побудови системи державних закупівель за європейськими принципами.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані автором висновки, пропозиції, рекомендації та результати дослідження дисертаційної роботи можуть бути використані:

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення законодавства у галузі організаційно-правових засад функціонування державних закупівель в Україні;

- у науково-дослідній роботі - висновки та пропозиції, які містяться у дисертації, можуть бути підґрунтям для подальших наукових досліджень питань адміністративно-правового регулювання державних закупівель в Україні;

- у практичній діяльності - у діяльності тендерного комітету Державного підприємства «Міжнародний аеропорт «Бориспіль» (акт впровадження №02.2-22-3 від 3 серпня 2010 р.);

- у навчальному процесі - положення дисертації використовуються при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право» та «Фінансове право» на юридичному факультеті Київського національного університету імені Т. Шевченка (акт впровадження від 13 березня 2013 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертацію виконано самостійно. Запропоновані до розгляду результати наукових досліджень, висновки і рекомендації одержані автором особисто. Використані у дослідженні джерела подаються із обов'язковим посиланням на них. Сформульовані висновки, пропозиції та рекомендації ґрунтуються на практичному досвіді у тендерно-договірному відділі підприємства державного сектору економіки, особистих дослідженнях, аналізі та критичному осмисленні наукових праць вітчизняних та іноземних авторів, норм чинного законодавства України та інших світових держав.

Апробація результатів дисертації. Основні положення та теоретичні висновки, на яких базується дослідження, зокрема, рекомендації та пропозиції щодо вдосконалення законодавства України, були оприлюднені та обговорені на міжнародних науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми юридичної науки - 2010» (м. Київ, 26 листопада 2010 р.), «Напрями удосконалення протидії правопорушення у сфері господарської діяльності» (м. Ірпінь, 26-27 листопада 2010 р.), «Транспортне право в XXI столітті» (м. Київ, 21 лютого 2013 р.); на всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми адміністративного права та адміністративної діяльності» (м. Донецьк, 10 грудня 2010 р.), «АЕРО-2012. Повітряне і космічне право» (м. Київ, 22 листопада 2012 р.); на науково-практичних семінарах: «Організаційно-правові засади протидії корупції за новим законодавством» (м. Київ, 26 лютого 2010 р.), «Протидія злочинам у бюджетній сфері» (м. Київ, 16 березня 2011 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення та висновки дисертаційного дослідження висвітлено в двадцять одній науковій публікації, серед яких десять опубліковано у вітчизняних наукових виданнях з юридичних наук, що входять до переліку фахових, три - в інших наукових виданнях, одна - в зарубіжному юридичному науковому журналі та сім - у збірниках тез науково-практичних конференцій і семінарів.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації обумовлена її метою, задачами, об'єктом, предметом дослідження, логікою викладення його результатів і висновків, а також встановленими вимогами до оформлення дисертаційних робіт. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (298 найменувань на 28 сторінках) та п'ятнадцяти додатків (на 41 сторінці). Повний обсяг дисертації становить 238 сторінок, з них основного тексту - 167 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, розкривається ступінь наукової розробки проблем адміністративно-правового регулювання державних закупівель в Україні, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, задачі, об'єкт і предмет дослідження, формулюються методологічна основа дисертації, її теоретична і практична значимість, аргументується наукова новизна отриманих результатів, їх наукове та практичне значення, наводяться дані щодо апробації та публікації результатів дослідження, зазначається структура та обсяг рукопису.

Розділ 1. «Теоретико-правові засади регулювання державних закупівель в Україні» складається із трьох підрозділів, присвячених науковим підходам до визначення поняття державних закупівель, видів процедур закупівель, методів і принципів правового регулювання державних закупівель, а також аналізу законодавства у цій галузі.

У підрозділі 1.1 «Поняття та зміст державних закупівель» з метою визначення змісту державних закупівель досліджується співвідношення понять, які використовуються для позначення процесу державних закупівель: «тендери», «торги», «конкурсні торги», а також «прок'юремент» і «прок'юрементний процес».

Автор дослідження підтримує висловлений вченими науково обґрунтований підхід до застосування єдиного терміну для позначення процесу закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти - державні закупівлі та децентралізованої системи державних закупівель.

Таким чином пропонується інтегроване визначення поняття «державна закупівля», що являє собою сукупність поетапних дій, які складають цілісну, врегульовану законодавством процедуру, що здійснюється на конкурентній основі, спрямовану на закупівлю за державні кошти необхідних товарів, робіт та послуг, що пропонуються учасниками процедур, у відповідності до потреб замовника (розпорядника коштів), виходячи із умов якості, ціни, кількості, строку поставки товару, надання послуг чи виконання робіт, місця знаходження постачальника та ін., та проводиться з метою реалізації державних функцій, а також включає контроль, нагляд, координацію, контроль та моніторинг за проведенням процедур уповноваженими органами.

У підрозділі 1.2 «Методи та принципи правового регулювання державних закупівель» розглядаються ознаки методу правового регулювання державних закупівель в Україні та основні засади, на яких здійснюється управління закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти в Україні.

На підставі наукових досліджень українських і зарубіжних учених, ураховуючи сучасний етап розвитку економічних відносин в Україні, доводиться положення про те, що метод правового регулювання державних закупівель повинен розвиватися до набрання рис диспозитивності, яким передбачаються багатосторонні права та обов'язки, доступ з метою забезпечення прозорості тощо, та пропонується необхідність здійснення подальшого дослідження у цьому напрямі.

Для розвитку України як повноцінного партнера зовнішньоекономічних відносин слід доповнити перелік принципів здійснення процедур закупівель за рахунок засад, визнаних у міжнародній практиці.

У підрозділі 1.3 «Нормативно-правове забезпечення державних закупівель» за допомогою історико-правового методу наукового дослідження проводиться ретроспективне дослідження еволюції нормативно-правових засад організації та здійснення процедур державних закупівель. Здобувачем виокремлюється п'ять основних етапів розвитку законодавства, що регулює державні закупівлі на території України:

І етап - до 1927 року - характеризується становленням розвитку відносин у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти;

Протягом ІІ етапу - з 1927 р. до 1980-х років - через пріоритетні економічні процеси поступово зникає звичай проводити торги;

ІІІ етап - з 1980-х років до 1993 року - ознаменувався відродженням прототипу конкурсних торгів;

Особливістю ІV етапу - з 1993 року по 2000 рік - є прийняття низки спеціальних законодавчих актів.

V етап розпочинається 22 лютого 2000 року - з дати прийняття Закону України «Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти», та є початком виведення управління державними закупівлями на новий рівень управління. З цього часу підвищився інтерес до галузі державних закупівель з боку громадськості, державні закупівлі набували статусу особливого інструменту регулювання зовнішньоекономічної торгівлі та державної економіки, намітилися тенденції щодо імплементації міжнародних норм та принципів функціонування системи державних закупівель.

Розділ 2 «Адміністративно-правова організація управління державними закупівлями в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких надано характеристику правових засобів регулятивного впливу на державні закупівлі.

У підрозділі 2.1 «Організаційно-правові засади управління державними закупівлями» визначено відповідність повноважень державних органів, що здійснюють управління державними закупівлями, вимогам сьогодення.

Здійснено дослідження повноважень державних органів, що здійснюють управління державними закупівлями. Обґрунтовано, що лише тісна взаємодія таких державних органів, їх співпраця та взаємодоповнюваність функцій кожного з них можуть принести успіх та позитивний результат у процесі регулювання галузі використання державних фінансових ресурсів для закупівлі товарів, робіт та послуг.

Сучасне управління державними закупівлями характеризується переходом від контрольованого державного замовлення до коригуючого впливу та правовою упорядкованістю етапів здійснення процедур закупівель, виходячи із міжнародних стандартів, принципів і досягнень.

Вивчено основи громадського управління державними закупівлями в ретроспективному аспекті, проаналізовано сучасний законодавчо регламентований стан одного з виду публічного управління та запропоновані шляхи подальшого розвитку демократичних засад громадського управління державними закупівлями.

У підрозділі 2.2 «Державний контроль і нагляд у галузі державних закупівель» розглядаються функції та статус органів прокуратури, органів внутрішніх справ, органів державної податкової служби, органів державної фінансової інспекції стосовно здійснення ними, відповідно, нагляду та контролю у галузі державних закупівель, обґрунтовується необхідність створення постійних координаційних робочих груп, до складу яких входитимуть представники державних органів, що здійснюють контроль і нагляд за використанням державних фінансових ресурсів під час здійснення державних закупівель.

З метою вдосконалення здійснення попереджувального та поточного контролю у галузі державних закупівель правоохоронними органами пропонується створення єдиного банку даних з інформацією про процес здійснення процедур державних закупівель з широким доступом для правоохоронних органів.

У підрозділі 2.3 «Правопорушення у галузі державних закупівель» за результатами наведених у дисертації прикладів правопорушень і статистичних даних різних органів, що здійснюють правове регулювання та контроль у галузі державних закупівель, автор доводить, що галузь державних закупівель є одним із найбільш криміногенних секторів економіки.

На підставі аналізу правопорушень і корупційних проявів здійснюється класифікація правопорушень у галузі державних закупівель, описуються типові корупційні схеми та пропонується визначення поняття «правопорушення у галузі державних закупівель», під яким варто розуміти суспільно шкідливе чи небезпечне винне діяння деліктоздатного суб'єкта, яке посягає на суспільні відносини у галузі розподілу державних фінансових ресурсів під час проведення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Розділ 3 «Напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання державних закупівель в Україні» складається із двох підрозділів, у яких на підставі теоретичних поглядів дисертантом пропонуються шляхи вдосконалення механізму правового регулювання галузі державних закупівель.

У підрозділі 3.1 «Удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державні закупівлі» обґрунтовується необхідність посилення адміністративної відповідальності представників замовників торгів, необхідність введення адміністративної відповідальності представників учасників торгів і кримінальної відповідальності представників замовників у галузі державних закупівель.

Поряд з цим розглядається вплив позитивної відповідальності як посадових (службових) осіб замовника процедур закупівель, так і учасників торгів на зменшення рівня корупційних проявів у галузі державних закупівель.

Підрозділ 3.2 «Шляхи підвищення ефективності правового регулювання державних закупівель в Україні» є результатом дослідження автора, отриманого також на підставі опитування респондентів, проведеного в межах роботи над дисертацією.

За допомогою застосування методу системно-структурного і структурно-функціонального аналізу пропонується виробити комплексну систему підвищення ефективності правового регулювання державних закупівель в Україні шляхом:

1) розробки Національної програми вдосконалення функціонування системи державних закупівель;

2) введення електронних закупівель у контексті функціонування системи електронного уряду;

3) спрощення системи проведення процедур державних закупівель з метою подолання корупції та досягнення вищого рівня доступності й зацікавленості учасників торгів;

4) посилення адміністративної відповідальності замовників державних закупівель, передбачення адміністративної відповідальності представників учасника торгів і кримінальної відповідальності представників замовника торгів.

правовий державний закупівля корупційний протидія

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання, що полягає в науковому обґрунтуванні основ правового регулювання державних закупівель. Реалізована мета і завдання дослідження знайшли своє відображення в основних висновках дисертації, які полягають у наступному.

1. Визначено поняття «державна закупівля» та «правопорушення у галузі державних закупівель». Під «державною закупівлею» пропонується розуміти сукупність поетапних дій, які складають цілісну, врегульовану законодавством процедуру, що здійснюється на конкурентній основі, спрямовану на придбання за державні кошти необхідних товарів, робіт і послуг, які пропонуються учасниками процедур, відповідно до потреб замовника (розпорядника коштів), виходячи із умов якості, ціни, кількості, строку поставки товару, надання послуг чи виконання робіт, місця знаходження постачальника, строку дії пропозиції конкурсних торгів та ін., та проводиться з метою реалізації державних функцій, а також включає контроль, нагляд, координацію та моніторинг за проведенням процедур уповноваженими органами.

«Правопорушенням у галузі державних закупівель» пропонується називати суспільно шкідливе чи небезпечне винне діяння деліктоздатного суб'єкта, яке посягає на суспільні відносини у сфері розподілу державних фінансових ресурсів під час проведення процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти.

2. Обґрунтовано необхідність систематизації норм, що регулюють правовідносини у галузі державних закупівель, та їх чіткого поділу на норми матеріального та процесуального права.

Доведено, що недосконалість законодавчої бази у галузі державних закупівель є основною перепоною на шляху ефективного функціонування механізму правового регулювання цих правовідносин. Тому, з метою приведення комплексу нормативно-правових актів до загальної ідеї, пропонується розробити Національну програму розвитку державних закупівель, яка б стала цілеспрямованим, узагальненим, загальнодержавним документом для визначення однозначної стратегії та прозорих цілей вдосконалення правового регулювання сфери державних закупівель, а також внести зміни до чинного законодавства, що стосуються впровадження та застосування електронних закупівель у контексті системи електронного уряду, посилення адміністративної відповідальності як службових і посадових осіб замовника чи розпорядника державних коштів, так і представників учасника процедур закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти, визначення кримінальної відповідальності за злочини у сфері державних закупівель.

3. Запропоновано подальше впровадження диспозитивного методу правового регулювання державних закупівель, оскільки домінуючий у цій галузі імперативний метод демонструє свою негнучкість у системі конкурентних відносин і неналежним чином забезпечує транспарентність у відносинах між державою як суб'єктом прок'юрементного процесу та іншими учасниками процедур державних закупівель, що, зокрема, передбачає наближення до одного рівня їх взаємної відповідальності.

Практична реалізація цієї пропозиції вбачається в інтенсивному запровадженні програмно-цільового методу використання бюджетних коштів під час проведення конкурсних торгів, оскільки завдяки цьому методу:

- зосереджується увага на завданнях, цілях і кінцевих результатах, яких необхідно досягти при проведенні конкурсних торгів для виконаннях державних функцій;

- забезпечується рівень прозорості та гласності державних закупівель за допомогою системи звітування та оцінки за результатами проведених процедур;

- підвищується ефективність використання державних коштів;

-упорядковується організація діяльності розпорядників коштів;

- розмежовується відповідальність за реалізацію кожної бюджетної програми між розпорядниками коштів і відповідальними виконавцями бюджетних програм.

4. Встановлено необхідність створення постійних координаційних робочих груп, до складу яких входитимуть представники державних органів, що здійснюють правове регулювання державними закупівлями. Призначенням таких координаційних робочих груп має стати оперативне реагування і комплексна координація дій зазначених органів при управлінні державними закупівлями, а також виявленні та розслідуванні правопорушень під час проведення процедур закупівель за державні кошти.

У разі ефективності діяльності таких координаційних груп пропонується подальше вдосконалення реалізації управлінської діяльності сферою державних закупівель шляхом створення міжвідомчого державного органу - Комітету з питань дотримання законодавства у сфері державних закупівель. Основними повноваженнями Комітету вбачається визначити контроль за дотриманням законності у сфері державних закупівель.

Головною ідеєю, якою керувався автор для обґрунтування вказаного положення, є те, що державні органи, які здійснюють управління державними закупівлями, повноцінно можуть реалізовувати свої повноваження лише в тісній взаємодії та співпраці, взаємодоповнюваність функцій кожного з них може принести успіх та позитивний результат у процесі регулювання галузі використання державних фінансових ресурсів з метою закупівель товарів, робіт і послуг.

Результати проведеного дослідження довели, що державні закупівлі є однією із найбільш криміногенних галузей економіки, тому взаємодія правоохоронних органів у профілактичних цілях і з метою розкриття вчинених правопорушень набуває особливого значення.

Для ефективного та оперативного здійснення правоохоронної діяльності запропоновано створення єдиного банку даних з широким доступом для правоохоронних органів до інформації про здійснення процедур державних закупівель, починаючи від інформації про затвердження річних планів закупівель і закінчуючи відмітками про виконання сторонами договірних зобов'язань.

5. Запропоновано з метою уникнення зловживань, мінімізації та попередження правопорушень у галузі державних закупівель:

- посилити адміністративну відповідальність представників замовника чи розпорядника державних коштів шляхом підвищення розміру стягнень. Для цього пропонується частину другу ст. 164¹⁴ КУпАП викласти в наступній редакції:

«2. Ті самі дії, вчинені повторно протягом року після накладення адміністративного стягнення за одне з правопорушень, зазначених у частині першій цієї статті, - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб від тисячі до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.»;

- запровадити адміністративну відповідальність учасників торгів за зловживання, змову учасників, надання недостовірної інформації та підроблення документів, що подаються у складі пропозицій конкурсних торгів. З цією метою передбачається доповнити ст. 164¹⁴ КУпАП частиною третьою наступного змісту:

«3. Подання недостовірної інформації в складі пропозиції конкурсних торгів, змова учасників процедури закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, тобто домовленість між двома чи кількома учасниками процедури закупівлі, спрямована на встановлення ціни пропозиції конкурсних торгів або цінової пропозиції на штучних чи неконкурентних рівнях з відома або без відома замовника, - тягне за собою накладення штрафу на керівника учасника процедури закупівлі від двохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.»;

- запровадити кримінальну відповідальність службових і посадових осіб замовника та представників учасника процедур за порушення законодавства у сфері державних закупівель, для чого пропонується доповнити КК України статтею 210¹, виклавши її в наступній редакції:

«Стаття 210¹. Порушення законодавства про здійснення державних закупівель

1. Повторне умисне здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти без застосування визначених законом процедур або застосування процедур закупівлі за державні кошти з порушенням законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, вчинене особою, яку було притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти або умисне перешкоджання здійсненню закупівель товарів, робіт і послуг відповідно до закону, в тому числі змова учасників процедури закупівлі, подання недостовірної інформації в складі пропозиції конкурсних торгів, якщо предметом цих діянь були державні кошти у великих розмірах чи такими діяннями було спричинено тяжкі наслідки, - караються обмеженням волі на строк від одного до трьох років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до двох років.

2. Ті самі діяння, передбачені частиною першою цієї статті, предметом яких були державні кошти в особливо великих розмірах або вчинені за попередньою змовою групою осіб, - караються позбавленням волі на строк від одного до трьох років з позбавленням права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю на строк до п'яти років з конфіскацією коштів або іншого майна, одержаних злочинним шляхом»;

- розробити та запровадити заходи позитивної відповідальності у галузі державних закупівель. Для цього пропонується, з одного боку, ввести систему заохочень для службових і посадових осіб замовника торгів (розпорядника коштів), які сумлінно виконують роботи з організації та координації проведення процедур державних закупівель, шляхом введення східчастої системи оплати праці залежно від розміру суми предмету закупівлі та особистого внеску особи за допомогою розробки і функціонування системи показників якості. З іншого боку, обґрунтовується необхідність уведення на загальнодержавному та регіональному рівнях системи заохочень для учасників торгів, яка могла б стати суттєвим кроком до встановлення гнучких та актуальних правил торгівлі, шляхом застосування преференційних балів (не більше 10), податкових канікул чи пільг тощо;

- ввести реєстр недобросовісних учасників за попередньо розробленими критеріями внесення до нього і виключення з нього, а також регламентувати наслідки внесення учасників до такого реєстру та дії замовників торгів стосовно недобросовісних учасників.

6. Вказано на необхідність включити до профільного закону конкурсні процедури, які активно застосовуються у міжнародній практиці: а) «запит котирувань» з метою спрощення придбання стандартних (серійних) товарів, робіт і послуг, які склали стабільний ринок, а також придбання товарів, робіт і послуг, дія закону на закупівлю яких наразі не розповсюджується. Для цього пропонується скласти відповідний класифікатор (перелік) таких товарів, робіт і послуг; б)«конкурентні переговори» з метою уникнення додаткових витрат замовника на придбання товарів, робіт і послуг, що є специфічними чи складними, та для отримання детальної й повної інформації щодо предмету закупівлі.

З метою підвищення якості проведення процедур державних закупівель запропоновано заходи щодо інтенсивного впровадження системи електронних закупівель у межах функціонування електронного уряду, що сприятиме:

- зменшенню паперового документообігу, що має наслідком загальне спрощення проведення процедур закупівель для замовників і генеральних замовників торгів;

- залученню до участі більшої кількості учасників, у тому числі з віддалених регіонів, представників малого, середнього бізнесу та учасників-нерезидентів, у зв'язку із підвищенням рівня доступності, прозорості, зрозумілості процесу державних закупівель, що, в свою чергу, матиме наслідком розвиток конкурентного середовища та зменшення цін на товари, роботи і послуги, що закуповуються за державні кошти;

- підвищенню ефективності та оперативності попередження, профілактики правопорушень у сфері державних закупівель.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті в наукових фахових виданнях:

1. Хусанова К.Ю. До питання про особливості методу правового регулювання відносин у сфері державних закупівель / К.Ю. Хусанова // Часопис Київського університету права. - 2010. - №1. - С. 117-124

2. Хусанова К.Ю. Корупція у сфері державних закупівель: форми прояву та засоби протидії в контексті нового антикорупційного законодавства / К.Ю. Хусанова // Боротьба з організованою злочинністю і корупцією (теорія і практика). - 2010. - №22. - С. 323-333.

3. Хусанова К.Ю. Поняття, зміст тендеру та значення державних закупівель в контексті європейської інтеграції / К.Ю. Хусанова // Юриспруденція: теорія і практика. Центр правових досліджень Фурси. - 2010. - №5 (67). - С. 30-37

4. Водоласкова К.Ю. Здійснення прокурорського нагляду за законністю у сфері державних закупівель / К.Ю. Водоласкова // Право і суспільство. - 2011. - №2. - С. 160-164.

5. Водоласкова К.Ю. Правопорушення у галузі державних закупівель [Електронний ресурс] / К.Ю. Водоласкова // Право та управління: наук. вид. Нац. ун-ту держ. податкової служби України. - 2011. - Вип. 2

6. Водоласкова К.Ю. Кримінально-правова характеристика злочинів у галузі державних закупівель / К.Ю. Водоласкова // Наук. вісник НАВС. - 2011. - №2 (75). - С. 206-213.

7. Водоласкова К.Ю. Громадський контроль у галузі державних закупівель [Електронний ресурс] / К.Ю. Водоласкова // Демократичне врядування: наук. вісник ЛРІДУ НАДУ при Президентові України. - 2011. - Вип. 2

8. Водоласкова К.Ю. Аналіз українського законодавства у сфері державних закупівель з метою визначення шляхів гармонізації із європейськими нормами. [Електронний ресурс] / К.Ю. Водоласкова // Право та управління: наук. вид. Нац. ун-ту держ. податкової служби України. - 2011. - Вип. 3

9. Водоласкова К.Ю. Інформаційні технології у сфері прок'юременту [Електронний ресурс] / К.Ю. Водоласкова // Право та управління: наук. вид. Нац. ун-ту держ. податкової служби України. - 2012. - Вип. 2.

10. Водоласкова К.Ю. Вплив державних закупівель на подальший розвиток авіаційної галузі в Україні в контексті європейської інтеграції / К.Ю. Водоласкова // Наше право. - 2013. - №3. - С. 172-177.

11. Водоласкова К.Ю. Государственные закупки как средство государственного регулирования экономики развивающихся стран / К.Ю. Водоласкова // Право и политика: науч.-метод. журнал Кыргызской Республики. - 2013. - №1. - С. 123-127.

Інші праці, що додатково відображають результати дослідження:

12. Хусанова К.Ю. Фінансово-правове регулювання у сфері державних закупівель / К.Ю. Хусанова // Юридичний радник. - 2008. - №2 (22). - С. 79-83.

13. Хусанова К.Ю. Аналіз змін до законодавства про державні закупівлі: закупівлі у вітчизняних виробників та зміни істотних умов / К.Ю. Хусанова // Юридичний радник. - 2009. - №6 (32). - С. 72-76.

14. Хусанова К.Ю. Державний фінансовий контроль у сфері державних закупівель / К.Ю. Хусанова // Юриспруденція: теорія і практика. Центр правових досліджень Фурси. - 2010. - №8 (70). - С. 21-28.

15. Водоласкова К.Ю. Форми злочинних проявів при здійсненні державних закупівель та шляхи протидії / К.Ю. Водоласкова // Напрями удосконалення протидії правопорушення у сфері господарської діяльності: зб. наук. праць за матеріалами Міжн. наук.-практ. конф. (Ірпінь, 26-27 листоп. 2010 р.) / Національний університет ДПС України, НДІ фінансового права. - К.: Алеута, 2010. - С. 87-88.

16. Хусанова К.Ю. Форми прояву та протидії корупції у сфері державних закупівель у світлі нового антикорупційного законодавства / К.Ю. Хусанова / Організаційно-правові засади протидії корупції за новим законодавством: зб. матеріалів наук.-практ. семінару (Київ, 26 лют. 2010 р.). - К.: КНУВС. - 2010. - С. 48-52.

17. Водоласкова К.Ю. Шляхи приведення системи державних закупівель до європейського рівня / К.Ю. Водоласкова // Актуальні проблеми адміністративного права та адміністративної діяльності: матеріали Всеукр. наук.-практ. конф. (Донецьк, 10 груд. 2010 р.). - Донецьк: Донец. юрид. ін-т ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2010. - С. 92-99.

18. Водоласкова К.Ю. Управління державними закупівлями / К.Ю. Водоласкова // Актуальні проблеми юридичної науки - 2010: матеріали Міжн. наук.-практ. конф. (Київ, 26 листоп. 2010 р.): [у 2 ч.] / За заг. ред. В.К. Матвійчука, Ю.В. Нікітіна, Н.Б. Болотіної. - К.: НАУ, 2011. - Ч. 1. - С. 382

19. Водоласкова К.Ю. Організаційні засади протидії злочинам у сфері державних закупівель: шляхи вдосконалення / К.Ю. Водоласкова // Протидія злочинам у бюджетній сфері: зб. матеріалів наук.-практ. семінару (Київ, 16 берез. 2011 р.). - 2011. - С. 80-85.

20. Водоласкова К.Ю. Закупівлі матеріально-технічних ресурсів для забезпечення розвитку авіаційної галузі / К.Ю. Водоласкова // АЕРО-2012. Повітряне і космічне право: матеріали Всеукр. конф. молодих учених і студентів (Київ, 22 листоп. 2012 р.). - Київ: Комп'ютерпрес, 2012. - С. 47-49.

21. Водоласкова К.Ю. Вплив державних закупівель на подальший розвиток транспортної галузі в Україні / К.Ю. Водоласкова // Транспортне право в XXI столітті: матеріали ІII Міжн. наук. конф. (Київ, 21 лют. 2013 р.). - Київ: Комп'ютерпрес, 2013. - С. 55-57.

АНОТАЦІЯ

Водоласкова К.Ю. Адміністративно-правове регулювання державних закупівель в Україні. - Рукопис

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет, Київ, 2013.

Дисертацію присвячено адміністративно-правовому регулюванню державних закупівель. У роботі розглянуто поняття та значення функціонування системи державних закупівель, здійснено історико-правове узагальнення етапів становлення законодавчої бази, що регулює закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти, сформульовано основні напрямки вдосконалення правового регулювання галузі державних закупівель.

Здійснено системний аналіз методів правового регулювання державних закупівель та здійснено системний порівняльний аналіз принципів функціонування державних закупівель в Україні та країнах Європейського Союзу. Розглянуто повноваження державних органів, які здійснюють управління державними закупівлями в Україні.

Визначено, що сфера державних закупівель - одна із найбільш корумпованих секторів економіки в Україні, тому обґрунтовується необхідність посилення ретроспективної відповідальності суб'єктів державних закупівель, а також розглядається роль позитивної відповідальності посадових (службових) осіб замовника процедур закупівель та учасників торгів на зменшення рівня корупційних проявів у галузі державних закупівель.

Доведено необхідність прийняття комплексної Національної програми вдосконалення функціонування системи державних закупівель, яка б стала цілеспрямованим та узагальненим документом з визначенням єдиної стратегії вдосконалення адміністративно-правового регулювання державних закупівель.

Ключові слова: державні закупівлі, прок'юремент, електронні закупівлі, конкурсні торги, тендер, адміністративно-правове регулювання, фінанси, корупція, правопорушення, ретроспективна та позитивна відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Водоласкова К.Ю. Административно-правовое регулирование государственных закупок в Украине. - Рукопись

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный авиационный университет, Киев, 2013.

Диссертация посвящена административно-правовому регулированию государственных закупок. В работе рассмотрено понятие системы государственных закупок, выведены этапы становления законодательной базы, регулирующей закупки за государственные средства, сформулированы основные направления усовершенствования правового регулирования государственных закупок. Также произведен системный сравнительный анализ методов и принципов правового регулирования закупок в Украине и странах Европейского Союза.

Впервые предложено комплексное определение понятия «государственная закупка», под которой предлагается понимать совокупность поэтапных действий, составляющих целостную, урегулированную законодательством процедуру, которая проводится на конкурентной основе, направлена на приобретение за государственные средства необходимых товаров, работ и услуг, которые предлагаются участниками процедур, в соответствии с нуждами заказчика (распорядителя средств), исходя из условий качества, цены, количества, срока поставки товара, предоставления услуг или выполнения работ, места нахождения поставщика, срока действия предложения конкурсных торгов и т.д., и осуществляется с целью реализации государственных функций, а также включает контроль, надзор, координацию и мониторинг за проведением процедур уполномоченными органами.

...