Правове регулювання міжбюджетних відносин в умовах реформування публічних фінансів України

Размещено на http://www.Allbest.ru/

Класичний приватний університет

12.00.07 - Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Тема:

Правове регулювання міжбюджетних відносин в умовах реформування публічних фінансів України

Світлицька Вікторія Миколаївна

Запоріжжя - 2014

Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Класичному приватному університеті

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Чернадчук Віктор Дмитрович, Державний вищий навчальний заклад «Українська академія банківської справи Національного банку України», завідувач кафедри цивільно-правових дисциплін;

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, Солдатенко Оксана Володимирівна, ДВНЗ «Київський національний економічний університет ім. В. Гетьмана», професор кафедри конституційного та адміністративного права;

кандидат юридичних наук фокша Лілія Володимирівна, Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, доцент кафедри господарсько-правових дисциплін.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70б, ауд. 114.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Нині в Україні у зв'язку з прийняттям у 2010 р. Бюджетного кодексу України в новій редакції відбувається новий етап реформування міжбюджетних відносин. Безсумнівною є необхідність швидкого зміцнення фінансової бази органів місцевого самоврядування, надання місцевим бюджетам самостійності у формуванні дохідної бази. Проте фактичне підвищення ефективності бюджетів усіх рівнів безпосередньо залежить від детального опрацювання механізму правового регулювання міжбюджетних відносин як способу реалізації соціально значущих інтересів і потреб територій.

Особливої уваги потребує опрацювання дієвого механізму правового регулювання міжбюджетних відносин між державою в особі органів державної влади та органами місцевого самоврядування як самостійного демократичного інституту організації публічної влади. З початком реформи місцевого самоврядування в 1990-х рр. місцева влада в Україні уперше зіткнулася з державною бюрократією без партійної опіки. Через недостатність бюджетних коштів на покриття суспільних послуг населенню, концентрацію всіх важелів бюджетного регулювання на державному рівні та слабкі законодавчі гарантії фінансових основ місцевого самоврядування місцева влада виявилася нездатною в повному обсязі виконувати надані їй самоврядні функції. У таких умовах створення і функціонування стабільного й надійного механізму правового регулювання міжбюджетних відносин між державою та місцевим самоврядуванням набуває особливої актуальності і вираженої практичної спрямованості.

Проблеми правового регулювання міжбюджетних відносин досліджували такі вітчизняні фахівці, як Л.К. Воронова, О.П. Гетманець, І.Б. Заверуха, Л.М. Касьяненко, М.П. Кучерявенко, Т.А. Латковська, О.А. Лукашев, А.О. Монаєнко, А.А. Нечай, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківський, О.В. Покатаєва, Н.Ю. Пришва, Л.А. Савченко, О.В. Солдатенко, В.Д. Тарангул, Л.В. Фокша, В.Д. Чернадчук, Н.Я. Якимчук. Крім того, цю проблематику досліджували такі зарубіжні фахівці, як О.М. Горбунова, О.Ю. Грачова, Ю.О. Крохіна, Н.І. Хімічева.

Проте недостатньо дослідженими залишилися фінансово-правова категорія публічних фінансів та особливості їх реформування в сучасних умовах, визначення бюджетно-правового статусу суб'єктів міжбюджетних відносин, Концепція розвитку самостійності місцевих бюджетів в Україні, Державний фонд реформування публічних фінансів, Програма розвитку міжбюджетних відносин. Це зумовило вибір теми дисертаційної роботи та визначило її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету “Фінансово-правове регулювання публічних відносин” (номер державної реєстрації 0111U001102).

У межах виконаної теми особисто здобувачем було запропоновано Програму розвитку міжбюджетних відносин до 2020 р., створити Державний фонд реформування публічних фінансів, а також науково обґрунтовано та запропоновано прийняття Концепції розвитку самостійності місцевих бюджетів в Україні.

Мета й задачі дослідження. Метою дослідження є удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні, а також розробка нових теоретичних положень і науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення нормативно-правової бази, яка регулює суспільні відносини в цій сфері.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі задачі:

дослідити фінансово-правову категорію публічних фінансів та особливості їх реформування;

встановити специфіку правового регулювання міжбюджетних відносин;

визначити особливості функціонування міжбюджетних відносин;

дослідити бюджетно-правовий статус суб'єктів міжбюджетних відносин;

визначити роль публічних видатків у системі міжбюджетних відносин;

науково обґрунтувати та запропонувати Концепцію розвитку самостійності місцевих бюджетів в Україні;

розробити пропозиції щодо удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні;

запропонувати Програму розвитку міжбюджетних відносин до 2020 р.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають на підставі правових норм у сфері міжбюджетних відносин.

Предметом дослідження є правове регулювання міжбюджетних відносин в умовах реформування публічних фінансів України.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених у дисертації наукових завдань застосовано комплексний системний підхід, який дав змогу використати в процесі аналізу наукові здобутки вітчизняних і зарубіжних учених, сучасні загально- та спеціально-наукові методи дослідження, у тому числі:

методи аналізу й синтезу - під час усієї роботи над проблемою, при доборі фактичного матеріалу для дослідження, вивченні праць науковців та аналізі нормативно-правової бази у сфері міжбюджетних відносин (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.3, 3.2);

історико-правовий метод - під час розгляду нормативно-правової бази щодо розвитку міжбюджетних відносин (підрозділи 1.2-1.4);

метод конкретно-історичного аналізу - для уточнення основних понять, що зазнали змін у процесі дослідження особливостей правового регулювання міжбюджетних відносин в умовах реформування публічних фінансів, бюджетно-правового статусу суб'єктів міжбюджетних відносин (підрозділи 1.3, 1.4, 2.2);

формально-логічний та прогностичний методи - для теоретичного узагальнення й розробки пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин (підрозділ 3.2);

абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, міжнародно-правових, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, за допомогою сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки визначити особливості та проблеми правового регулювання міжбюджетних відносин в умовах реформування публічних фінансів України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

уперше:

науково обґрунтовано та запропоновано прийняття Концепції розвитку самостійності місцевих бюджетів в Україні, яка має бути спрямована на підвищення ефективності бюджетних видатків і оптимізацію використання коштів місцевих бюджетів, чітке визначення видатків і відповідальності всіх учасників процесу отримання й розподілу бюджетних коштів, надання органам місцевого самоврядування реальних видаткових повноважень для забезпечення дотримання принципу самостійності місцевих бюджетів;

для ефективного забезпечення правового регулювання міжбюджетних відносин запропоновано Кабінету Міністрів України прийняти Програму розвитку міжбюджетних відносин до 2020 р., яка створить передумови для забезпечення збалансованості інтересів усіх учасників міжбюджетних відносин, рівності прав усіх суб'єктів у міжбюджетних відносинах, об'єктивно зумовленого і транспарентного перерозподілу коштів між бюджетами з метою вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості регіонів, максимально об'єктивного та раціонального розподілу податків між бюджетами всіх рівнів, подолання наявної вертикальної й горизонтальної незбалансованості бюджетної системи;

удосконалено:

визначення поняття правового регулювання міжбюджетних відносин як діяльності держави в особі уповноважених нею органів публічної влади з прийняття юридичних норм з метою забезпечення механізму взаємодії держави та адміністративно-територіальних одиниць і їх уповноважених органів влади у процесі розподілу бюджетних коштів між відповідними бюджетами;

науковий підхід до розуміння міжбюджетних відносин як організаційно-правових зв'язків між державою, адміністративно-територіальними одиницями, представницькими, виконавчо-розпорядчими органами місцевого самоврядування з приводу розмежування бюджетних повноважень, розподілу видаткових обов'язків, доходів бюджетів різного рівня та перерозподілу бюджетних коштів, спрямованих на вирівнювання бюджетної забезпеченості регіонів, виконання завдань місцевого характеру;

визначення механізму правового регулювання міжбюджетних відносин як системи правових засобів (норми права, правовідносини, акти реалізації норм права і юридичні факти), організованих специфічним чином у певній послідовності, за допомогою яких здійснюється ефективний цілеспрямований вплив на міжбюджетні відносини шляхом узгодження публічних фінансових інтересів України й адміністративно-територіальних одиниць;

практичний підхід до розвитку міжбюджетних відносин шляхом створення Державного фонду реформування публічних фінансів, який слугуватиме підвищенню бюджетної забезпеченості дотаційних регіонів до рівня, здатного забезпечити виконання видаткових зобов'язань, закріплених за ними чинним законодавством, та кошти якого спрямовуватимуться на вирівнювання забезпеченості регіонів інженерною й соціальною інфраструктурою, що впливатиме на ефективність міжбюджетних відносин;

набули подальшого розвитку:

наукові погляди на фінансово-правову категорію публічних фінансів як суспільних відносин, що пов'язані із задоволенням публічного фінансового інтересу держави та органів місцевого самоврядування й виникають у процесі формування, розподілу (перерозподілу) та використання грошових фондів держави й органів місцевого самоврядування, а також під час здійснення публічного контролю державою та місцевим самоврядуванням в особі відповідних органів публічної влади за використанням цих грошових фондів;

визначення поняття бюджетних повноважень України, адміністративно-територіальних одиниць як сукупності їх прав та обов'язків, що виникають у галузі бюджетних відносин, закріплених у нормативно-правових актах України, і реалізовуються суб'єктами публічної влади шляхом здійснення владних дій щодо розподілу, перерозподілу та використання бюджетних коштів;

розуміння категорії бюджетно-правового статусу суб'єктів міжбюджетних правовідносин як правового становища України, адміністративно-територіальних одиниць в особі їх органів публічної влади в бюджетних правовідносинах за їх участю, змістом якого є сукупність юридичних прав і обов'язків, що конкретизує бюджетно-правові предмети відання й бюджетні повноваження;

визначення видатків державного і місцевих бюджетів як публічних, таких, що не створюють і не погашають фінансові вимоги, безперервних видатків держави й місцевого самоврядування у вигляді визначених нормами фінансового права економічних відносин з приводу розподілу та використання централізованих грошових фондів з метою забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин приведе до створення передумов для ефективного розподілу видатків відповідно до розподілу повноважень між виконавчою владою та органами місцевого самоврядування; забезпечення місцевих бюджетів дохідними джерелами для виконання власних і делегованих державою повноважень; дієвого перерозподілу міжбюджетних трансфертів через державний бюджет; підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування в мобілізації своїх доходів; використання в процесі виконання бюджету різних форм і методів взаємодії між державним і місцевими бюджетами.

Одержані результати дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розвитку бюджетної діяльності Міністерства фінансів України та органів місцевого самоврядування;

правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки й уточнення деяких законодавчих і підзаконних актів з питань розподілу міжбюджетних трансфертів;

правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу вдосконалити функціонування органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері (довідка про впровадження в діяльність Запорізької міської ради від 29.08.2013 р.);

навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані при викладанні таких навчальних дисциплін: “Фінансове право”, “Проблеми бюджетного права та процесу” (довідка про впровадження від 11.06.2013 р. №208).

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідались та обговорювались на таких міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: “Актуальні питання публічного права” (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Формування правової держави в Україні: проблеми і перспективи” (м. Тернопіль, 2011 р.); “Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Актуальні питання публічного права” (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Принципы финансового права” (м. Харків, 2012 р.); “Актуальні питання публічного та приватного права” (м. Запоріжжя, 2013 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 12 наукових праць, у тому числі 5 статей у наукових фахових виданнях, 7 матеріалів конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 221 сторінка, список використаних джерел містить 187 найменувань і займає 16 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі розкрито сутність і стан вирішуваної проблеми; обґрунтовано актуальність обраної теми; визначено мету й задачі дослідження, його наукову новизну; зазначено практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.

Розділ 1 - “Теоретичні основи правового регулювання міжбюджетних відносин в Україні” - містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 “Сучасні підходи до реформування публічних фінансів в Україні” встановлено, що в сучасному розумінні публічні фінанси - це суспільні відносини, які виникають не лише в процесі господарювання виключно держави або органів місцевого самоврядування, а насамперед, у процесі задоволення публічного фінансового інтересу. Органи публічної влади зацікавлені в тому, щоб члени суспільства підтримували їх публічний фінансовий інтерес, що виражається в отриманні публічних доходів до відповідних бюджетів, з яких здійснюється фінансування видатків на оборону країни, охорону здоров'я, освіту, науку, спорт, культуру, державне управління тощо. Найчастіше в науковій літературі публічні фінанси розглядають як інструмент розподілу й перерозподілу ВВП і національного доходу, знаряддя контролю за утворенням і використанням грошових фондів держави, інших інститутів публічної влади.

Ураховуючи сучасні умови розвитку фінансової системи та останні події в політичному житті України, публічні фінанси визначено як суспільні відносини, які пов'язані із задоволенням публічного фінансового інтересу держави в особі її органів влади та органів місцевого самоврядування і виникають у процесі формування, розподілу (перерозподілу) та використання грошових фондів держави та органів місцевого самоврядування, а також під час здійснення публічного контролю державою та місцевим самоврядуванням в особі відповідних органів публічної влади за використанням цих грошових фондів.

У підрозділі 1.2 “Юридична характеристика міжбюджетних відносин” з'ясовано, що між органами державної влади та місцевого самоврядування відбувається розподіл і перерозподіл грошових фондів. Визначено структуру чинного законодавства України, яке регулює міжбюджетні відносини, така: Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. №2456-VI, Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 р. №280/97-ВР, Постанова Кабінету Міністрів України “Деякі питання розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів” від 8 грудня 2010 р. №1149, Постанова Кабінету Міністрів України “Порядок перерахування міжбюджетних трансфертів” від 15 грудня 2010 р. №1132. Ці нормативно-правові акти України є основою системи міжбюджетних відносин в Україні. Владний метод застосовують до міжбюджетних відносин тільки при здійсненні спільних повноважень органів місцевого самоврядування та органів державної влади. В інших випадках застосовують метод ієрархії повноважень, що припускає прояв у бюджетній сфері відносної самостійності бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

Поняття “міжбюджетні відносини” в чинному Бюджетному кодексі України від 8 липня 2010 р. №2456-VI визначено як відносини між державою, Автономною Республікою Крим та територіальними громадами щодо забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для виконання функцій, передбачених Конституцією України та законами України.

Бюджети різних рівнів взаємодіють між собою, в результаті цієї діяльності виникають міжбюджетні відносини. Чинне законодавство України як підстави виникнення міжбюджетних відносин визначає регулювання бюджетних відносин, організацію і здійснення бюджетного процесу. Правове регулювання міжбюджетних відносин є складовою механізму правового регулювання бюджетних відносин. За результатами дослідження визначено поняття правового регулювання міжбюджетних відносин, про що зазначено в пункті наукової новизни дисертаційної роботи.

Фінансово-правові норми визначають міжбюджетні відносини як відносини між публічно-правовими утвореннями з питань регулювання бюджетних правовідносин, організації та здійснення бюджетного процесу. Якщо розглядати міжбюджетні відносини як складову бюджетного права, то публічно-правовими утвореннями в цьому випадку є село, селище, місто, район, область. Населення в цих відносинах участі не бере, і ці зв'язки реалізуються безпосередньо між учасниками міжбюджетних відносин, які виступають від імені адміністративно-територіальної одиниці в особі відповідних органів влади. Ці відносини спрямовані на вирішення завдань місцевого самоврядування: підвищення рівня бюджетної забезпеченості, виконання завдань місцевого характеру, реалізацію делегованих державних повноважень.

Міжбюджетні відносини тісно пов'язані з бюджетними відносинами, а точніше, є їх складовою. Тому, вступаючи у відносини з розподілу та перерозподілу коштів бюджетів, держава та адміністративно-територіальні одиниці в особі їх відповідних органів влади стають як суб'єктами бюджетного права й учасниками бюджетного процесу, так і суб'єктами міжбюджетних відносин. За результатами дослідження обґрунтовано визначення міжбюджетних відносин, про що зазначено в пункті наукової новизни. Міжбюджетні відносини в Україні здійснюються через міжбюджетні трансферти (дотація вирівнювання, субвенція, кошти, що передаються до державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів). Вони є основною формою реалізації міжбюджетних відносин і спрямовані на збалансування та вирівнювання фінансової спроможності відповідних бюджетів.

У підрозділі 1.3 “Особливості механізму правового регулювання міжбюджетних відносин” зазначено, що механізм правового регулювання міжбюджетних відносин розуміють як систему правових засобів, організованих послідовним чином з метою забезпечення належної правової поведінки щодо використання публічних централізованих грошових фондів для задоволення публічних фінансових інтересів держави. Аналіз специфіки правового регулювання міжбюджетних відносин дає змогу дійти висновку, що вони завжди регулюються з використанням нормативно-правових актів органів публічної влади. Міжбюджетні правовідносини відрізняються від інших бюджетних правовідносин вужчим колом учасників - у них вступають тільки суб'єкти бюджетного права: Україна в особі органів державної влади та її адміністративно-територіальні одиниці в особі органів місцевого самоврядування. За результатами дослідження висловлено авторське бачення щодо розуміння поняття механізму правового регулювання міжбюджетних відносин.

По суті, механізм правового регулювання міжбюджетних відносин між державою та адміністративно-територіальними одиницями характеризує вплив бюджетного права, реалізацію його принципів стосовно всіх міжбюджетних відносин або їх окремої групи. Дослідження механізму правового регулювання міжбюджетних відносин держави й адміністративно-територіальних одиниць актуалізує постановку питання про суть бюджетної діяльності органів публічної влади, яка зумовлена використанням державою й адміністративно-територіальними одиницями централізованих грошових фондів для виконання своїх завдань і функцій. Встановлено, що бюджетна діяльність є різновидом фінансової діяльності, тому їй притаманні всі її сутнісні характеристики, але вона має і специфічні особливості, що виявляються у вужчому колі суб'єктів (учасників) і їх бюджетних повноважень, об'єкті впливу, наявності певної мети. За своєю суттю, формою та методами правового регулювання бюджетна діяльність завжди є публічною з відповідним розподілом предметів відання.

У підрозділі 1.4 “Визначення ефективності механізму правового регулювання міжбюджетних відносин” з'ясовано, що основним завданням функціонування механізму правового регулювання міжбюджетних відносин є вплив на суспільні відносини за допомогою набору правових засобів для досягнення визначеного (заздалегідь обумовленого) фінансового результату. В Україні вся система чинного законодавства спрямована на створення демократичної правової держави із самостійним, у межах своїх повноважень, місцевим самоврядуванням. При цьому фінансові відносини характеризуються тим, що вони не повною мірою покликані задовольняти інтереси суб'єктів цих відносин (принаймні, інтересам одного із суб'єктів вони, як правило, суперечать), а швидше, є реалізацією волі держави і повинні в необхідних випадках забезпечуватися примусовою силою.

Міжбюджетні відносини між державою та місцевим самоврядуванням характеризуються тим, що регулюються завжди в односторонньому порядку - тільки державою, що робить місцевий рівень публічної влади апріорі залежним від рішень центральних органів державної влади. Крім того, можливість примусу також належить державі, тому на практиці у випадках, коли держава не вважає для себе за можливе (бажане, необхідне) виконувати ті або інші фінансово-правові норми, вона в особі органів публічної влади не застосовує до себе заходів примусу за порушення чинного фінансового законодавства України. Тому ефективність механізму правового регулювання міжбюджетних відносин має визначатися через цілеспрямований вплив права на ці відносини, наслідком якого має бути досягнення передбачуваних і бажаних для органів публічної влади результатів їх здійснення, які мають виражатися в наданні певних соціальних гарантій та послуг державою за рахунок оптимального розподілу бюджетних коштів місцевим органам публічної влади.

Для подолання невідповідності видаткових повноважень органів місцевого самоврядування, переобтяжених “делегованими державними повноваженнями”, не забезпечених належним бюджетним фінансуванням з боку держави та податковим потенціалом, потрібне створення ефективного правового механізму отримання органами місцевого самоврядування реальної фінансової самостійності.

Місцеві бюджети залишаються недостатньо прозорими для населення, інвесторів і кредиторів. Серйозною перешкодою на шляху розвитку бюджетної системи стала невизначеність бюджетного статусу органів місцевого самоврядування. Нинішня організація місцевого самоврядування, незавершеність процесу його становлення, недоліки успадкованої системи адміністративно-територіального устрою не дають змоги провести повноцінну та таку, що охопить усі рівні бюджетної системи, реформу, яка гарантуватиме фінансову самостійність і відповідальність органів місцевого самоврядування. Стратегічною метою має бути усунення цих та інших недоліків, а також забезпечення економічної ефективності, бюджетної відповідальності, соціальної справедливості, політичної консолідації. У зв'язку з цим основними для розвитку бюджетної системи є такі завдання: упорядкування бюджетного устрою; чітке розмежування видаткових повноважень органів публічної влади; чітке і стабільне розмежування податкових повноважень і закріплення дохідних джерел за бюджетами різних рівнів; формування та розвиток об'єктивних і прозорих механізмів фінансової підтримки місцевих бюджетів; підвищення якості управління публічними фінансами на місцевому рівні.

Для того, щоб механізм правового регулювання міжбюджетних відносин запрацював, недостатньо внесення окремих змін і поправок у чинне бюджетне законодавство України. Потрібна широкомасштабна система державних заходів, яка включала б і активізацію діяльності контролюючих органів, і вдосконалення законодавчої бази України, і багатопланову роботу з кадрами, створюючи умови для поступового “запуску” надійного механізму виконання законів України. Ефективна система міжбюджетних відносин має бути спрямована на досягнення трьох основних цілей: підвищення рівня життя, забезпечення соціальної захищеності й отримання необхідних публічних послуг на всій території країни; забезпечення сталого економічного розвитку при оптимальному використанні податкового потенціалу окремих територій і країни в цілому; упорядкування розподілу та використання ресурсів бюджетної системи.

Розділ 2 - “Сучасний стан міжбюджетних відносин в Україні в умовах реформування публічних фінансів” - містить чотири підрозділи.

У підрозділі 2.1 “Бюджетно-правовий статус суб'єктів міжбюджетних відносин” відзначено, що бюджетно-правовий статус суб'єктів міжбюджетних відносин є однією з основних категорій фінансового права, оскільки від його суті, змісту і правового закріплення залежать не лише розподіл фінансових повноважень в державі, а й сама державна цілісність. Цей статус також належить до системотвірних категорій міжбюджетних відносин. Суспільні відносини в бюджетній діяльності виражаються в поєднанні загальнодержавних фінансових інтересів з інтересами адміністративно-територіальних одиниць, а також у розмежуванні бюджетних повноважень між державою, її адміністративно-територіальними одиницями в особі відповідних органів влади.

Водночас бюджетно-правовий статус суб'єктів міжбюджетних відносин, похідний від фінансово-правового, має свої особливості, складається із прав і обов'язків держави, її адміністративно-територіальних одиниць у галузі міжбюджетних відносин, конкретизує бюджетні повноваження. Передумовою бюджетно-правового статусу суб'єктів міжбюджетних відносин є їх бюджетна правосуб'єктність, яку в теорії фінансового права визначають як можливість або здатність бути суб'єктом бюджетного права. Бюджетна правосуб'єктність держави та адміністративно-територіальних одиниць є встановленою нормами права можливістю або здатністю України, адміністративно-територіальних одиниць бути суб'єктами бюджетного права. У міжбюджетних відносинах Україна, адміністративно-територіальні одиниці є носієм майнових інтересів і владним суб'єктом. Ці ознаки широко застосовують при визначенні держави як суб'єкта права, проте вони також характеризують і адміністративно-територіальні одиниці.

У сфері бюджетних відносин адміністративно-територіальні одиниці мають бути рівноправними, що означатиме: по-перше, рівність бюджетних повноважень всіх адміністративно-територіальних одиниць між собою; а по-друге, рівність усіх адміністративно-територіальних одиниць у відносинах з органами державної влади у сфері міжбюджетних відносин.

Важливим елементом для аналізу бюджетно-правового статусу України, адміністративно-територіальних одиниць є повноваження. Суб'єкт бюджетних правовідносин зобов'язаний мати власні повноваження, необхідні для здійснення бюджетної діяльності. Теорія фінансового права розглядає державу й адміністративно-територіальні одиниці як окремий вид суб'єктів у загальній класифікації колективних суб'єктів фінансового права. Вивчення питань повноважень колективних суб'єктів бюджетного права має засадниче значення для дослідження міжбюджетних відносин, оскільки за допомогою повноважень розкривається правосуб'єктність державного органу або органу місцевого самоврядування, в особі яких Україна, її адміністративно-територіальні одиниці вступають у конкретні бюджетні правовідносини.

Реалізовуючи надані бюджетні повноваження, органи місцевого самоврядування дістають можливість формувати і здійснювати відмінну від державної бюджетну діяльність на своїй території, приймаючи, наприклад, рішення про місцевий бюджет. Аналіз бюджетного законодавства України свідчить, що обсяг бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування не однаковий, і розподіл бюджетних повноважень усередині адміністративно-територіальних одиниць залежить від прийнятої в державі моделі місцевого самоврядування. Бюджетні повноваження реалізуються в межах адміністративно-територіальних одиниць при здійсненні бюджетної діяльності. Водночас, важливо мати на увазі, що місцеві бюджети є складовою бюджетної системи України, тому адміністративно-територіальні одиниці мають ряд повноважень, що опосередковують міжбюджетні відносини з державою. Проте одного закріплення (переважно декларативного) бюджетних повноважень адміністративно-територіальних одиниць явно недостатньо. На наш погляд, бюджетні повноваження суб'єктів міжбюджетних правовідносин є змістом бюджетно-правового статусу України, адміністративно-територіальних одиниць, який визначається як сукупність прав і обов'язків, предметів відання в галузі здійснення публічної бюджетної діяльності.

Отже, зміст бюджетно-правового статусу суб'єктів міжбюджетних відносин розкривається за допомогою аналізу належних їм бюджетних повноважень. За результатами дослідження визначено поняття бюджетно-правового статусу суб'єктів міжбюджетних відносин, про що зазначено в пункті наукової новизни.

У підрозділі 2.2 “Особливості розподілу видатків державного та місцевих бюджетів в Україні” зазначено, що державні й місцеві видатки є частиною фінансово-правових відносин, на основі яких відбувається процес використання централізованих грошових фондів і фондів за різними напрямами. Відповідно до ст.2 Бюджетного кодексу України, видатки бюджету - це кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом. Безперечно, законодавча дефініція недосконала. Варто зазначити, що Бюджетний кодекс України розкриває лише матеріальний зміст видатків бюджету, а це не показує всієї суті бюджетних видатків.

Зважаючи на це, вважаємо за доцільне внести зміни до ст.2 Бюджетного кодексу України в частині визначення видатків бюджету юридичним аспектом цієї категорії і, конкретизувавши визначення щодо місцевого рівня, ввести в науковий обіг таке визначення видатків державного і місцевих бюджетів - це публічні, такі, що не створюють і не погашають фінансові вимоги, безперервні видатки держави і місцевого самоврядування у вигляді визначених нормами права економічних відносин з приводу розподілу та використання централізованих грошових фондів з метою забезпечення завдань і функцій держави та місцевого самоврядування.

Бюджетний кодекс України у ст.87-90 регламентує розподіл публічних видатків за сферою фінансування між бюджетами різного рівня. Відповідно до ст.10 Бюджетного кодексу України, видатки та кредитування бюджету класифікуються за:

1) бюджетними програмами (програмна класифікація видатків та кредитування бюджету);

2) ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків та кредитування бюджету);

3) функціями, з виконанням яких пов'язані видатки і кредитування бюджету (функціональна класифікація видатків і кредитування бюджету).

Попри те, що реформа міжбюджетних відносин на сьогодні досягла очевидних успіхів, система міжбюджетних відносин, яка склалася, ще не повною мірою відповідає принципам самостійності бюджетів усіх рівнів і вимогам ринкової економіки. Одним з її основних недоліків були нечіткість і нераціональність розмежування видаткових повноважень між рівнями влади в Україні. Ключове завдання реформи міжбюджетних відносин - надання органам місцевого самоврядування реальних видаткових повноважень.

Кінцевою метою правового регулювання розподілу видатків у бюджетних відносинах має бути забезпечення рівної можливості реалізації на всій території України встановлених Конституцією України та іншим чинним законодавством України соціальних гарантій, фінансування яких повинне здійснюватися за рахунок коштів місцевих бюджетів з урахуванням особливостей кожної адміністративно-територіальної одиниці.

У підрозділі 2.3 “Аналіз проблем та шляхи здійснення фінансової допомоги в міжбюджетних відносинах” встановлено, що Україну, по суті, дотують три області: Харківська, де добувають нафту і газ, Дніпропетровська, де добувають залізну руду, і особливо - Полтавська, в якій розвинене добування нафти, газу, залізної руди. Вони забезпечують державний бюджет значними сумами рентних платежів і плати за користування надрами.

Встановлено, що Полтавська область є лідером з генерування доданої вартості. Розташовані на її території підприємства нафтопереробки, автомобілебудування були побудовані порівняно нещодавно - практично всі вони зберегли працездатне виробництво з радянських часів.

Окрім цих трьох областей, позитивна динаміка міжбюджетних відносин простежувалася у першому півріччі 2013 р. у Сумській, Черкаській і Львівській областях, а в Рівненській області доходи та видатки практично були рівними, оскільки позитивні результати були не стільки із-за високого рівня генерованих доходів держбюджету, скільки порівняно низьким обсягом фінансової допомоги з центру в розрахунку на душу населення.

Щодо східних регіонів, то слід зазначити, що видобуток вугілля в Донецькій області не створює доходів бюджету, оскільки рентні платежі не стягуються із-за збитковості вугільної галузі. Натомість держава щорічно витрачає, за даними Державної служби статистики України, 12-14 млрд. грн. на підтримку вугільної галузі, переважно компенсуючи різницю між ціною реалізації вугілля і його собівартістю. Вугільні дотації становлять приблизно 30% усіх надходжень з держбюджету в Донецьку й Луганську області. Ці регіони залишаються глибоко дотаційними. Це пояснюється наступним чином. По-перше, останнім часом у східні регіони України спрямовуються величезні інвестиції за різними інфраструктурними проектами державного значення, наприклад, будівництво доріг. По-друге, ставлення податкових органів до Донбасу є особливим. За І півріччя 2013 р. до держбюджету з Донецької області надійшло 6,7 млрд. грн. податку на додану вартість, а відшкодовано було 8,7 млрд. грн.

Дуже специфічні показники міжбюджетних відносин простежуються у Києва. З одного боку, місто генерує близько 40% доходів держбюджету (без урахування митних платежів), оскільки саме тут зареєстровані і платять податки багато українських підприємств. З іншого боку, субвенції та дотації на виконання функцій столиці, цільові платежі на будівництво метро, мостів і доріг, а також асигнування численним бюджетним організаціям перекривають надходження і перетворюють Київ на найбільш дотаційний регіон. правовий фінансовий публічний міжбюджетний

Тому враховуючи значні диспропорції в міжбюджетних трансфертах між центром та багатьма регіонами України, з метою мотивації органів місцевого самоврядування до розвитку економічного потенціалу адміністративно-територіальних одиниць доцільно прийняти Концепцію розвитку самостійності місцевих бюджетів в Україні, яка має бути спрямована на підвищення результативності бюджетних видатків і оптимізацію використання бюджетних коштів, чітке визначення видатків і відповідальності всіх учасників відомчого процесу отримання й розподілу бюджетних коштів. У Концепції розвитку самостійності місцевих бюджетів необхідно органам місцевого самоврядування надати реальних видаткових повноважень, і це слід проголосити ключовим завданням реформи міжбюджетних відносин. Ця робота має завершитися прийняттям змін до Бюджетного кодексу України стосовно регулювання міжбюджетних відносин.

Концепція допоможе подолати проблеми, пов'язані з відсутністю в бюджетному процесі механізмів середньострокового бюджетного планування й гарантій результативності бюджетних видатків; здійснити перехід до ефективнішої системи регулювання процесу розподілу бюджетних видатків, орієнтованих на результат, до нового механізму бюджетування і бюджетного планування.

З метою налагодження ефективного механізму здійснення міжбюджетних відносин запропоновано створити Державний фонд реформування публічних фінансів, який слугуватиме підвищенню бюджетної забезпеченості дотаційних регіонів до рівня, здатного забезпечити виконання ними видаткових зобов'язань, закріплених за ними чинним законодавством. Це особливо актуально для високодотаційних і депресивних регіонів, що не мають власного потенціалу для розвитку. Кошти цього фонду мають спрямовуватися на вирівнювання забезпеченості регіонів інженерною й соціальною інфраструктурою. Метою діяльності цього фонду буде також заохочення регіонів, які найбільш ефективно працюють зі своїми фінансами, зі своїм бюджетом. Функціонування цього фонду матиме локальний характер і також впливатиме на ефективність міжбюджетних відносин.

Розділ 3 - “Удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин в умовах реформування публічних фінансів України” - містить три підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід правового регулювання міжбюджетних відносин” показано, що еволюція цієї сфери привела до виникнення таких моделей міжбюджетних відносин:

китайська модель - різновид радянської, але з істотною відмінністю: податки збирають “за домовленістю”, практикують індивідуальні нормативи, а центр практично не втручається в соціально-економічний розвиток регіонів; урівноважує економічні свободи регіонів сувора відповідальність їх керівництва; така модель створює деякі стимули для регіонів, але водночас призводить до підвищення рівня корумпованості;

американська модель - класичний варіант бюджетного федералізму: федерація, штати і муніципалітети мають власні “податки, що не перетинаються”, й автономні податкові служби; фінансова допомога невелика і виділяється під конкретні проекти; обсяг перерозподілу фінансових ресурсів невеликий, міжрегіональні контрасти значні;

канадська модель - соціально орієнтований варіант американської моделі: наявні “загальні” податки, поширений метод “добудовування” ставок (провінції і муніципалітети мають право додавати свої ставки до базової федеральної ставки); існують різноманітні і складні схеми вирівнювання бюджетної забезпеченості;

німецька модель - базується на “загальних” податках і їх диференційованому перерозподілі з метою фінансового вирівнювання земель; розмір субвенцій суворо обмежений, тому невеликий, проте поширені спільні програми розвитку; видаткові повноваження розподілені за принципами класичного бюджетного федералізму.

Встановлено, що оптимальними є канадська й німецька моделі. Крім того, економічно розвинені країни перебувають у вигіднішому становищі, оскільки мають можливість наповнити формальні юридичні конструкції реальним фінансово-економічним змістом. Одним з найбільш вдалих прикладів подібної практики є німецький досвід фінансового забезпечення здійснення повноважень.

З'ясовано, що загальними тенденціями розвитку міжбюджетних відносин у країнах Західної Європи сьогодні є такі: лібералізація, посилення ролі регіональних і місцевих бюджетів у вирішенні завдань територіального розвитку (у Німеччині це відбувається в межах переходу від “кооперативного федералізму” до “конкурентного федералізму”); виконання функцій, закріплених за федеральним центром, за рахунок бюджетів нижніх рівнів управління неможливе; фінансують видатки на ті або інші суспільні послуги адміністративно-територіальні одиниці, населення яких користується цими послугами; фінансова субсидіарність - витрати передаються на найнижчий рівень бюджетної системи.

У підрозділі 3.2 “Фінансовий контроль у міжбюджетних відносинах” зазначено, що найважливішою проблемою фінансового контролю за міжбюджетними трансфертами є визначення основних видаткових функцій держави та розподіл відповідальності органів державної влади за виконання кожної із цих функцій. При аналізі проблеми фінансового контролю за видатками основне питання полягає в тому, який рівень влади повинен забезпечувати виконання різних державних функцій з контролю за фінансуванням видатків. Тільки після розподілу відповідальності слід починати розробку системи закріплення податків і системи перерозподілу доходів між різними рівнями влади. Таким чином, закріплення відповідальності за фінансування різних видів публічних видатків є першим важливим кроком у процесі вдосконалення системи бюджетних відносин між різними рівнями влади.

Ефективним закріпленням видаткових функцій за рівнями влади може вважатися забезпечення відповідності послуг, що надаються державою. Для цього місцева влада має бути підзвітна платникам податків і враховувати їх інтереси. Ефективність передбачає закріплення видаткових функцій і розподіл обов'язків з надання послуг відповідно до їх “зони використання”. Так, послуги, якими користуються переважно жителі міста, наприклад місцеві парки, повинні перебувати у віданні місцевої влади. Послуги, призначені для певних населених пунктів, наприклад будівництво міжміських шосе, мають забезпечуватися коштами обласного бюджету, а послуги, що стосуються інтересів держави, наприклад оборона, є сферою діяльності Уряду України й повинні фінансуватися з державного бюджету.

Найбільшої ефективності в наданні державних послуг і, відповідно, контролі за ними можна досягти, якщо та або інша видаткова функція закріплена за нижчим з тих рівнів влади, яка може її виконати належним чином. У цьому випадку місцева громада отримає ті суспільні послуги, які їй потрібні, а не ті, що встановить центр. Тією мірою, якою місцеві потреби визначають відмінності в державних послугах, ефективність припускає значну різноманітність в обслуговуванні різних адміністративно-територіальних одиниць. Послуги, що надаються на місцевому рівні, повинні фінансуватися й контролюватися на місцевому рівні, це дасть змогу узгодити місцеві видатки та їх результати. Коли “платить той, хто користується”, підвищується й ефективність реалізації послуг, і відповідальність за прийняття рішень органами публічної влади.

У підрозділі 3.3 “Удосконалення чинного законодавства України у сфері міжбюджетних відносин” наголошено, що принципово важливим питанням є визначення стрижневого напряму докорінної перебудови механізму міжбюджетних відносин. Пошук прийнятного для всіх рівнів механізму міжбюджетних відносин не виключає декількох можливих варіантів, один з яких, на наш погляд, є оптимальним:

1. Усі регіони в міжбюджетних відносинах із центром доцільно класифікувати за трьома основними групами: високозабезпечені; середньозабезпечені; малозабезпечені.

Як критерій забезпеченості можна взяти показники ВВП на душу населення (або податкові надходження на душу населення, або те й інше одночасно). Міра або рівень забезпеченості регіонів встановлюється залежно від відхилення зазначених індивідуальних показників від середніх по країні.

2. Середньозабезпечені і, тим більше, малозабезпечені регіони в утворенні централізованого фонду трансфертів, щоб уникнути зустрічних потоків грошових фондів, як правило, не беруть участі.

3. Регіони-донори формують централізований фонд трансфертів шляхом внесків відрахувань від конкретних видів надходжень за диференційованими частками, залежно від показника соціальної захищеності населення. Уряд України також бере участь у формуванні централізованого фонду трансфертів шляхом відрахувань у встановлених розмірах від надходжень із зовнішньоекономічної діяльності.

4. Обслуговування міжбюджетних відносин центру - регіонів є виключною прерогативою Державної казначейської служби України. Рух грошових фондів від однієї ланки бюджетної системи до іншої здійснюється, обминувши комерційні банки. Такий порядок має сприяти побудові збалансованої системи міжбюджетних відносин, що дасть змогу: а) поступово ввести міжбюджетні відносини в оптимальне русло, свідомо виключити непередбачувані дії тих або інших владних структур, реально просуватися шляхом бюджетної самостійності; б) на порядок підвищити ефективність і оперативність розрахунків у міжбюджетних відносинах, різко скоротити масштаби зустрічних потоків грошових фондів, забезпечити їх збереження.

За результатами дослідження запропоновано Кабінету Міністрів України прийняти Програму розвитку міжбюджетних відносин до 2020 р., яка б визначала: збалансованість інтересів усіх учасників міжбюджетних відносин; рівність прав суб'єктів у міжбюджетних відносинах держави з органами місцевого самоврядування; об'єктивно зумовлений перерозподіл коштів між бюджетами для вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості регіонів.

З метою усунення наявних недоліків і реформування міжбюджетних відносин найближчими роками необхідно вирішити такі завдання: скорочення дотаційності й кількості дотаційних територій; мінімізація зустрічних фінансових потоків; здійснення особливої фінансової підтримки високодотаційних територій; надання вибіркової інвестиційної фінансової підтримки територій; підвищення зацікавленості місцевих органів влади у збільшенні виробничого й податкового потенціалу територій; підвищення ефективності функціонування місцевих бюджетів, оздоровлення місцевих фінансів; проведення взаємного узгодження міжбюджетних відносин органів державної влади України та органів місцевого самоврядування.

У Програмі розвитку міжбюджетних відносин слід також вирішити головне завдання підвищення ефективності функціонування місцевих бюджетів та оздоровлення місцевих фінансів, максимально об'єктивного й раціонального розподілу податків між бюджетами всіх рівнів, подолання наявної вертикальної і горизонтальної незбалансованості бюджетної системи. У Програмі необхідно також передбачити механізм зацікавленості регіонів у зміцненні своєї дохідної бази за рахунок власних дохідних джерел, а також ефективнішого фінансування видатків з метою підвищення фінансової стійкості й самостійності територій.

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання удосконалення правового регулювання міжбюджетних відносин в умовах реформування публічних фінансів України. Отримані в процесі дослідження результати дають змогу сформулювати такі висновки і внести пропозиції, що мають вагоме теоретичне й практичне значення для науки фінансового права:

Визначено, що публічні фінанси є суспільними відносинами, які пов'язані із задоволенням публічного фінансового інтересу держави та органів місцевого самоврядування й виникають у процесі формування, розподілу (перерозподілу) та використання грошових фондів держави й органів місцевого самоврядування, а також під час здійснення публічного контролю державою та місцевим самоврядуванням в особі відповідних органів публічної влади за використанням цих грошових фондів.

Встановлено, що правове регулювання міжбюджетних відносин є діяльністю держави в особі уповноважених нею органів публічної влади з прийняття фінансово-правових норм з метою забезпечення механізму взаємодії держави та адміністративно-територіальних одиниць і їх уповноважених органів влади в бюджетній сфері щодо розподілу бюджетних коштів між державою та адміністративно-територіальними одиницями.

Запропоновано визначення поняття міжбюджетних відносин як організаційно-правових зв'язків між державою, адміністративно-територіальними одиницями, представницькими, виконавчо-розпорядчими органами місцевого самоврядування з приводу розмежування бюджетних повноважень, розподілу видаткових обов'язків, доходів бюджетів різного рівня та перерозподілу бюджетних коштів, що спрямовані на вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості, виконання завдань місцевого характеру.

Визначено механізм правового регулювання міжбюджетних відносин як систему правових засобів (норми права, правовідносини, акти реалізації норм права і юридичні факти), організованих специфічним чином у певній послідовності, за допомогою яких здійснюється ефективний цілеспрямований вплив на міжбюджетні відносини шляхом узгодження інтересів держави й адміністративно-територіальних одиниць. Механізм правового регулювання міжбюджетних відносин держави й адміністративно-територіальних одиниць характеризує вплив бюджетного права, реалізацію його принципів стосовно всіх міжбюджетних відносин або їх окремої групи.