2

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Організація виконавчої влади в Україні

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Розбудова в Україні демократичного суспільства вимагає формування такої виконавчої влади, яка б, насамперед, захищала індивідуальні та групові приватні інтереси. Виконавча влада у суспільстві, ґрунтуючись на принципі розподілу влади, має бути повністю відокремлена від законодавчої та судової влади і повинна характеризуватись відносною самостійністю при прийнятті управлінських рішень на підставі закону. Побудова такої виконавчої влади пов'язана з забезпеченням належного правового регулювання організації та формування державно-правового статусу органів державної влади, їх системи і компетенції, організації державної служби в них.

Проблема організації виконавчої влади постає як в теоретичному, так і у практичному аспектах, оскільки завдання реформування держави і суспільства вимагають приведення системи державного управління у відповідність з вимогами сьогодення. Тому розробка питань організації органів виконавчої влади, які складають «матерію» державного управління, має виключне значення для державотворчої практики сьогодення. Актуальність даної проблеми визначається необхідністю осмислення результатів адміністративної реформи та їх відповідності Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року №810/98.

Організаційна структура державного управління значною мірою не відображує нову структуру функцій держави, зумовлену процесами роздержавлення в багатьох сферах суспільної життєдіяльності. Перманентні реорганізації апарату управління значною мірою зорієнтовані на віднайдення нових організаційних форм із вже існуючих, шляхом їх стиснення, скорочення, зміни статусу, об'єднання тощо. Зрозуміло, що виконання завдання удосконалення системи органів виконавчої влади не може пов'язуватися із усталеними, але архаїчними, поглядами на функціонування державного управління, із спробами пристосувати новий організм державного управління до старих, звичних форм управлінської діяльності, які залишилися нам у спадок від радянської командно-бюрократичної системи державного управління і які перешкоджають побудові цілісної системи сучасного державного управління в Україні. Цілий комплекс проблем залишається у відносинах органів державного управління і місцевого самоврядування. Внаслідок відсутності належного розмежування повноважень і відповідальності між органами державної влади «по вертикалі», а також між місцевими державними адміністраціями і структурами місцевого самоврядування, в багатьох випадках недостатньо повно задовольняються потреби населення на місцях, неефективно використовуються ресурси публічної влади.

Основним напрямком здійснення адміністративної реформи в Україні має бути створення правової бази державного управління нового типу. Саме створення такої правової бази вимагає поглибленого дослідження проблем організації як системи, так і окремих органів виконавчої влади, виходячи із їх сутності їх як органів державного управління.

Вирішення всіх вищезазначених проблем повинно базуватися на досконалому, вивіреному науковому фундаменті. При цьому, мова іде не лише про чисто прикладні наукові дослідження, які самі по собі вкрай необхідні для вирішення конкретних завдань в галузі державного управління, але, передусім, про дослідження фундаментального рівня, які повинні проводитись саме в рамках теорії адміністративного права і державного управління. У вітчизняній літературі пореформеної доби подібні дослідження не велися. В радянській літературі проблема організації органів державного управління досліджувалася багатьма вченими, але під кутом удосконалення діяльності саме виконавчо-розпорядчих органів Рад в умовах централізації державної влади, природа яких абсолютно відмінна від природи органів виконавчої влади в умовах реалізації в суспільстві і його державотворчій практиці принципу розподілу влади. В пореформеній добі у вітчизняній літературі питанням дослідження організації виконавчої влади не було приділено тієї уваги, якої ця проблематика заслуговує. На даний час важливо знайти розумний баланс і оптимально забезпечити в діяльності системи органів виконавчої влади централізоване керівництво, децентралізацію виконавчої влади з проекцією на розвиток місцевого самоврядування. Тільки при врахуванні цього можна успішно вирішити питання удосконалення організації виконавчої влади.

Теоретичне осмислення принципово нових, складних і надзвичайно суперечливих проблем державного управління в сучасних умовах лише розпочинається. Проблемами компетенції органів державної влади займалися багато вчених-правознавців. Так, проблем компетенції державних органів у своїх працях торкалися такі відомі вчені: С.А. Авакьян, В.Б. Авер'янов, І. О. Азовкін, С.С. Алєксєєв, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчук, Д.М. Бахрах, І. Л. Бачило, Ю.П. Битяк, О.В. Венедіктов, В.Г. Вишняков, Р.А. Калюжний, Ю.М. Козлов, В.В. Копєйчиков, І. М. Кузнєцов, Б.П. Курашвілі, Б.М. Лазарєв, О. Є. Луньов, В.К. Мамутов, В.М. Манохін, О.В. Міцкевич, Н.М. Мироненко, Н.Р. Нижник, М.П. Орзіх, В.О. Ржевський, С.С. Студенікіна, Ю.О. Тихоміров, І. Є. Фарбер, М.О. Шафір, В.В. Цвєтков, Л.П. Юзьков, Ц.А. Ямпольська та інші.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тему дисертаційного дослідження затверджено Вченою радою Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва Національної академії правових наук України 29 лютого 2012 року (протокол №2). Дисертаційне дослідження виконано відповідно до науково-дослідної роботи Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва НАПрН України на тему «Приватноправові засади становлення громадянського суспільства в Україні» (номер державної реєстрації 0108U000493).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є визначення закономірностей і тенденцій формування та здійснення централізації та децентралізації в сфері державного управління і обґрунтування наукової концепції ефективного взаємозв'язку цих процесів на основі конституційно визначеної форми державного управління в Україні.

Для досягнення визначеної мети у дисертації поставлено такі завдання, що розкривають спрямованість дослідження:

- визначити змістовний зв'язок виконавчої влади з державним управлінням та сформувати на цій основі методологічних передумов правильного розуміння суті виконавчої влади і державного управління;

- з'ясувати співвідношення понять «політика» й «управління» стосовно сфери виконавчої влади;

- визначити оптимальні способи державного управління ринковою економікою;

- розробити підходи до концепції відповідальності за стан державного управління в Україні;

- виробити заходи підвищеної відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких було порушено, та обов'язкового відшкодування заподіяної їм шкоди;

- визначити предмет, об'єкт та межі нагляду за додержанням і застосуванням законів у сфері виконавчої влади;

- розробити механізм внутрішнього контролю за діяльністю органів виконавчої влади та посадових осіб, а також підвищення ефективності державного управління;

- проаналізувати проблематику централізації і децентралізації державної влади та виробити на цій основі шляхи оптимального забезпечення централізованого керівництва системи органів виконавчої влади з одночасною децентралізацією та проекцією на розвиток місцевого самоврядування;

- розробити пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства з метою вироблення змістовного зв'язку виконавчої влади з державним управлінням.

Об'єктом дослідження є процеси розвитку державного управління в Україні, а також організація і діяльність системи державного управління в умовах модернізаційних процесів та становлення України як сучасної демократичної держави.

Предметом дослідження є організація виконавчої влади в Україні.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження складає сукупність загальнонаукових і спеціально-правових методів наукового пізнання. В основу методології дослідження було покладено комплексний підхід до аналізу державного управління, визначення його сутності і змісту, а також його ролі у формуванні сучасних демократичних держав. Зокрема, застосування методу єдності та боротьби суперечностей дозволило з'ясувати значний потенціал і перспективу тематики дослідження. При застосуванні системного підходу у дослідженнях системи виконавчої влади з'ясовано позитивний і негативний «заряд» її елементів. Застосування системного підходу далеко не вичерпує зміст методологічних знань стосовно вивчення державного управління як продукту діяльності системи органів виконавчої влади. У цьому зв'язку діалектичний метод дослідження дозволив виявити потреби вивчення діалектичних суперечностей у державному управлінні. Адже, вчення про суперечності складає основу діалектичного методу наукового пізнання і одного із основних законів діалектики - закону єдності та боротьби протилежностей.

Аналіз поняття і змісту компетенції органів виконавчої влади здійснювався з використанням аналітико-синтетичного методу. Відпрацювання понятійно-категоріального апарату, задіяного в дисертації, означало також звернення до аналітичного та класифікаційного методів. Причому успішність вирішення окреслених в роботі завдань обумовлювалась гармонійністю поєднання розгляду окремих дефініцій (самого державного управління, його форм, методів, галузей, принципів тощо) із вмінням розташовувати їх відповідно до певної класифікаційної моделі, що дозволило представити не лише розмаїття підходів до вирішення теоретико-правових проблем державного управління, але й продемонструвати їх сутнісний зв'язок, охарактеризувати основні напрями наукового аналізу феномену державного управління з позиції адміністративного права. Крім того в роботі були задіяні спеціальні методи, серед яких можна виділити формально-правовий, порівняльно-правовий, історико-правовий, історико-логічний, соціологічний методи. Застосування зазначених методів та орієнтація на такі принципи дослідження як: історизм, системність, конкретність, об'єктивність, послідовність, цілісність, доведеність всіх основних положень та вихідних тез, дозволила адекватно і комплексно висвітлити всі грані дисертаційної теми.

Порівняльно-правовий метод використано для порівняльного аналізу законодавчих підходів країн СНД та держав-членів ЄС у визначенні повноважень діяльності органів виконавчої влади у сфері державного управління. Структурно-функціональний та соціально-статистичний методи обумовили виявлення системи суб'єктів органів виконавчої влади, пізнання структури їх зв'язків, осмислення делегування повноважень між ними. Метод моделювання застосовано при розробленні пропозицій і рекомендацій спрямованих на удосконалення чинного законодавства у сфері реформування органів виконавчої влади.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим комплексним дослідженням теоретико-прикладних проблем встановлення компетенції системи органів виконавчої влади фундаментального рівня та відображається в обґрунтовані концептуальних підходів щодо необхідності проведення структурних змін у системі виконавчої влади. Наукові результати дисертації відображено у наукових положеннях, висновках і пропозиціях, що виносяться на захист.

Уперше:

- визначено поняття загальної компетенції держави, як сукупності компетенцій її органів, в тому числі центральних органів виконавчої влади, яка проявляється у їх діяльності і закріплена у відповідних компетенційних актах;

- запропоновано механізм удосконалення всіх галузей законодавства, що відображається у спрямуванні на підвищення рівня керованості важливих сфер суспільного життя, а тим самим для умов ефективного управління цими сферами;

- до системи принципів адміністративного судочинства запропоновано включити принцип примату розуміння правової норми підпорядкованим суб'єктом, за яким у випадках, коли підставою для виникнення спору між органом виконавчої впади та іншими суб'єктами є неоднозначне тлумачення правової норми, перевага при вирішенні спору має віддаватися підпорядкованому суб'єкту;

- обґрунтовано існування єдиної загальної компетенції системи органів виконавчої влади незалежно від того, якою конкретною компетенцією наділений певний орган державної виконавчої влади. Така єдина загальна компетенція системи органів виконавчої влади може мати як потенційний, так і реальний характер;

- запропоновано на законодавчому рівні розмежувати такі види державної служби як: а) службу в органах виконавчої влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів, деяких інших державних органів (адміністративна служба); б) службу в державних органах, яка отримує спеціальний правовий статус, зокрема, в органах прокуратури, внутрішніх справ, державної безпеки, митних органах, в дипломатичних установах, збройних силах (спеціалізована служба); в) службу в різних державних органах та їх апараті, яка хоч і має допоміжно-обслуговуючу спрямованість, але через свою важливість потребує особливого правового режиму в межах державної служби (патронатна служба);

- розроблено механізм переходу від галузевої до функціональної системи побудови і діяльності центральних органів виконавчої влади, що відображається у розробці схеми взаємозв'язків, які виникають при функціонуванні всіх державних органів та розмежуванні компетенції серед усіх органів, що виконують функції держави;

- доведено недоречність характеристики послуг органів виконавчої влади як «управлінських» (адміністративних) і запропоновано іменувати їх «виконавськими»;

- запропоновано визначати суспільне призначення адміністративного права як «забезпечення і захисту прав людини», що вказує на сутність усієї сучасної трансформації теорії і практики вітчизняного адміністративного права;

- обґрунтовано доцільність обов'язкового внесення уточнень у загальні та локальні компетенційні акти при покладанні на відповідні органи державного управління завдань і функцій, які так чи інакше змінюють їх компетенцію, і ефективне виконання яких неможливе без додаткових повноважень. Запропоновано встановити такі граничні строки внесення відповідних уточнень: а) для загальних актів - тримісячний строк; б) для локальних - місячний; в) для посадових інструкцій (положень про посади) - 10-денний строк.

Удосконалено:

- визначення поняття системи виконавчої влади, під яким слід розуміти сукупність державно-правових уявлень, поглядів, юридичних норм, які стосуються виконавчої гілки державної влади, а також державних органів, які здійснюють виконавчу владу та їх правозастосовчу діяльність;

- визначення поняття законного інтересу, під яким запропоновано розуміти відображений в об'єктивному праві або такий, що випливає з його загального змісту, юридичний дозвіл, гарантований державою, який проявляється в прагненні суб'єкта користуватися конкретним соціальним благом і звертатися в певних випадках за захистом до цього компетентних органів з метою задоволення власних потреб, котрі не суперечать суспільним;

- обґрунтування необхідності удосконалення процедури нормотворчості органів державного управління шляхом запровадження таких форм їх діяльності як попереднє сповіщення про видання нормативного акту, публічні слухання з приводу видання акту, а також встановлення можливості подання звернень з приводу видання або скасування акту органу державного управління;

- підходи до теоретичного осмислення суті моделі «подвійного» центру виконавчої влади, що відображається у місці Президента України та Кабінету Міністрів України в системі виконавчої гілки влади, оскільки Уряд належить до неї саме як окрема структурна ланка системи органів, а Президент України - лише функціонально через певний обсяг власних повноважень у сфері виконавчої влади та є її структурним елементом;

- аргументація щодо звільнення особи від адміністративної відповідальності у разі, якщо вчинення нею протиправного діяння стало наслідком об'єктивної неможливості виконання встановленого законом обов'язку (тобто з причин, що не залежали від її волі і свідомості), об'єктивної неможливості ознайомитись з відповідним нормативно-правовим актом або внаслідок неправильного застосування норми, яка допускає її неоднозначне тлумачення.

Дістало подальший розвиток:

- положення про органічну єдність державного управління з правом в цілому та усією системою його галузей, адже здійснення державного управління неможливе поза правом, без застосування правових засобів у процесі управління, без використання правової форми у межах окремих його функцій, стадій та процедур;

- доведення того, що компетенція центрального органу виконавчої влади, як організаційно-правова категорія, є системою його повноважень, тобто прав і обов'язків, визначених законом;

- позиція про те, що місцеве самоврядування є різновидом публічної влади, яка існує поряд з державною владою, але незалежно від неї, і яка діє відповідно і в рамках законів;

- розуміння того, що принцип верховенства права за своїм змістом значно ширший за принцип верховенства закону, оскільки не кожний закон здатний відобразити справжні потреби повноцінної реалізації або захисту прав людини;

- положення про те, що основна відмінність сучасного підходу до адміністративно-правового регулювання відносин між державою (її органами) і громадянами у порівнянні із радянським періодом полягає в тому, що тепер громадянин є рівноправним учасником відносин з державою;

- визначення співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», внаслідок чого доведено, що частина функцій державного управління реалізується за межами виконавчої влади, водночас частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за межами державного управління;

- положення про те, що предметом нагляду за законністю у сфері виконавчої влади є порушення Конституції і законів України у діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а об'єктом - врегульовані конкретними законами певні сфери суспільних відносин, що виникають і здійснюються в галузі управління;

- пропозицію щодо необхідності вирішення всіх питань щодо утворення центрального органу виконавчої влади одночасно із затвердженням положення про такий орган, оскільки компетенція центрального органу виконавчої влади має визначатися одночасно із його створенням;

- теза про те, що для належної організації виконавчої влади не обов'язково прямо фіксувати в тексті Конституції України принцип «поділу влади», а тим більше наповнювати його ознаками самостійності, автономності чи незалежності окремих, насамперед, законодавчої та виконавчої, гілок влади, адже цим принципом слід керуватись лише при розробці та реалізації структурної схеми організації державної, зокрема, виконавчої влади.

Науково-практичне значення одержаних результатів полягають у можливості використання одержаних результатів дослідження у:

- науково-дослідній сфері - при подальшому дослідженні правових проблем діяльності органів виконавчої влади;

- законотворчій діяльності - для внесення змін до актів чинного адміністративного законодавства, які стосуються організації державного управління;

- правозастосовчій сфері - при тлумаченні положень адміністративного законодавства, а також у діяльності органів державного управління та практиці адміністративних судів;

- у навчальному процесі - при викладанні та підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, науково-практичних коментарів, навчально-методичної літератури з дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес», «Регіональна територіальна політика».

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею, в якій висвітлено авторський підхід до досліджуваних питань та не містить положень, висвітлених у дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Всі сформульовані в ній положення, висновки та рекомендації отримані автором самостійно.

У співавторстві опубліковані такі наукові праці: Інформатизація, право, управління (організаційно-правові питання) [Текст]: Монографія / Р.А. Калюжний [та ін.]; під заг. ред.: М.Я. Швець, О.Д. Крупчан; Академія правових наук України, Київський регіональний центр, Науково-дослідний центр правової інформатики. - К.: Ін Юре, 2002. - 192 с., в якій автор визначає принципові положення правового забезпечення управлінської діяльності; Політична система України в умовах взаємодії громадянського суспільства і правової держави. Політична система: сучасні проблеми розвитку [Текст] / Академія правових наук України, Науково-дослідний інститут приватного права і підприємництва; авт. кол. О.В. Скрипнюк, О.Д. Крупчан [та ін.]; за ред. О.В. Скрипнюка. - К.; Т.: Підручники і посібники, 2008. - 224 с., де автор висловлює думку про покладення на орган виконавчої влади соціально-політичної відповідальності за результати власної діяльності; Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Адміністративні процедури на захисті приватних прав осіб [Текст] / Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. // Монографія. - К.: НДІ приватного права і підприємництва НАПрН України, 2010. - 230 с., автору належить загальне редагування, а також висловлення власних позицій щодо тенденцій розвитку суспільних відносин, природа яких вимагає особливого правового регулювання, яке одночасно поєднує приватні і публічні правові засади; Політична система: сучасні проблеми розвитку громадянського суспільства і держави [Текст]: у 2 т. / О.Д. Крупчан / за ред. О.В. Скрипнюка; Національна академія правових наук України. - К.: Логос. - Т. 1: Громадянське суспільство в політичній системі: теоретико-методологічний і конституційно-правовий аспекти дослідження. - 2010. - 628 с.; Т. 2: Правова, демократична держава в політичній системі: стан, тенденції та перспективи розвитку. - 2010. - 692 с., в яких дисертантом визначені авторські позиції задоволення потреб громадянського суспільства державною владою, розкривається ступінь зворотного зв'язку між державною (виконавчою) владою і суспільством; Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Місце адміністративного суду у процедурі застосування та стягнення штрафних санкцій із суб'єктів господарювання [Текст] / О.Д. Крупчан, В.Г. Перепелюк // Юридична Україна. - №11. - 2008. - С. 50-57, в якій дисертантом визначається значення адміністративної юстиції як механізму підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади; Крупчан О., Калюжний Р. Взаємозв'язок приватного та публічного в цивільному ті адміністративному праві України [Текст] / О. Крупчан, Р. Калюжний // Юридична Україна. - №10 (46). - 2006. - С. 31-39, де автором визначається баланс приватноправового та публічно-правового регулювання цивільних та адміністративних відносин; Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Напрями удосконалення процедури видачі ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності [Текст] / О.Д. Крупчан, В.Г. Перепелюк // Юридична Україна. - №5 (65). - 2008. - С. 49-59, в якій дисертант визначає напрями удосконалення адміністративних процедур при ліцензуванні; Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Захист приватних прав особи адміністративними судами [Текст] / О.Д. Крупчан, В.Г. Перепелюк // Юридична Україна. - №1 (73). - 2009. - С. 39-42, в якій дисертанту належить обґрунтування позиції щодо компетенції адміністративних судів; Крупчан О., Бублик Г. Проблеми делегування повноважень місцевим органам влади у сфері дозвільної системи [Текст] / О. Крупчан, Г. Бублик // Юридична Україна. - 2007. - №9. - С. 4-7, де автор безпосередньо визначає механізм делегування владних повноважень; Крупчан О., Перепелюк В. Адміністративна процедура як чинник результативності регуляторної політики [Текст] / О. Крупчан, В. Перепелюк // Юридична Україна. - 2007. - №8. - С. 74-77, в якій автору належать положення про метрологічні засади адміністративної процедури; Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Гарантії держави з відшкодування збитків однієї із сторін приватного відношення, заподіяних іншою стороною // Юридична Україна. - №1 (49). - 2007. - С. 50-53, де автор висловлює думку про необхідність підвищення відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами та обов'язковість відшкодування заподіяної при цьому громадянам шкоди; Крупчан О., Перепелюк В. Структура адміністративного провадження з приводу видачі дозвільних документів суб'єктам господарювання [Текст] / О. Крупчан, В. Перепелюк // Юридична Україна. - 2007. - №11. - С. 4-9, в якій автору належать міркування щодо поняття адміністративного провадження як особливого виду адміністративної діяльності; Крупчан О., Перепелюк В. Утримання від надання адміністративної послуги з метою запобігання порушенню приватних прав [Текст] / О. Крупчан, В. Перепелюк // Юридична Україна. - 2007. - №5. - С. 46-50, де дисертанту належать наукові позиції про обов'язкові ознаки «виконавських послуг»; Державне управління в умовах адміністративної реформи в Україні. Наукове видання [Текст] / Крупчан О.Д. / Кол. авт. під заг. ред. Нижник Н.Р. і Крупчана О.Д. / Видавничій Дім «Ін-Юре», Київ. - 2002 р. - 95 с., в якій автору належить загальне редагування та визначення напрямків реформування державного управління; Державне управління: проблеми адміністративно правової теорії та практики [Текст] / Крупчан О.Д. // За загальною редакцією В.Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - 384 с., в якій автор аналізує малодосліджені теоретичні аспекти взаємодії державного управління та адміністративного права, а також механізм побудови і функціонування системи органів виконавчої влади; Органи державної влади в Україні: структура, функції та перспективи розвитку [Текст]. Навчальний посібник / Кол. авт.: Нижник Н.Р., Дубенко С.Д., Плахотнюк Н.Г. та ін. / За заг. ред. Н.Р. Нижник. - К.: ЗАТ «НІЧЛАВА», 2003. - 288 с., де автором визначаються статусні характеристики центральних органів виконавчої влади.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертації обговорювались на спільному засіданні відділів проблем теорії та історії приватного права та правових проблем підприємництва Науково-дослідного інституту приватного права і підприємництва НАПрН України. Підсумки розробки проблематики дисертації в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені на таких науково-практичних заходах: «Концепція розвитку законодавства України» (травень 1996 р., м. Київ), «Державно-правова реформа в Україні» (листопад 1997 р., м. Київ), «Теоретичні та практичні питання реалізації Конституції України: проблеми, досвід, перспективи». (25 червня 1997 р., м. Київ), «Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування» (м. Суми, 25-27 травня 2000 р.), «Конституція України - основа модернізації держави та суспільства» (21-22 червня 2001 р., м. Харків).

Публікації. Основні положення та результати дисертації викладені в 44 наукових роботах: 2 одноосібних монографіях, у розділах до 4 збірників наукових праць, 4 колективних монографіях, 3 навчальних посібниках, 1 коментарі законодавства, 21 науковій статті, опублікованих у фахових для юридичних наук виданнях, а також 9 опублікованих тезах доповідей на науково-практичних заходах.

Структура дисертації обумовлена метою, завданнями та предметом наукового дослідження та включає вступ, 5 розділів, які містять 25 підрозділів і проміжні висновки до розділів, висновки та список використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 497 сторінок. Список використаних джерел, який налічує 437 найменувань, викладений на 47 сторінках.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації‚ визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами‚ мета і завдання‚ об'єкт і предмет‚ методи дослідження‚ наукова новизна та практичне значення одержаних результатів‚ особистий внесок здобувача‚ апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Державне управління як зміст діяльності виконавчої влади», який складається з 3 підрозділів, присвячено загальній характеристиці державного управління.

У підрозділі 1.1 «Методологічні підходи до дослідження діяльності органів виконавчої влади із реалізації державного управління» характеризується методологічний арсенал досліджень державного управління, що за своїм змістом охоплює використання гносеологічних знань різного рівня, а також теоретичних положень науки управління. Приділяється увага науковій дискусії про співвідношення «широкого» та «вузького» тлумачень поняття «державне управління». При цьому автором обґрунтовується, що кожне з цих розумінь є виправданим лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні. Так, широке тлумачення державного управління як сукупності усіх видів діяльності держави (тобто усіх форм реалізації державної влади в цілому), є правильним лише на рівні аналізу в цілому системи соціального управління, виділення її відносно самостійних підсистем. Це дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від недержавних. На рівні ж аналізу загального суб'єкту управління держава уявляється як сукупність державно-владних органів, які здійснюють різні види державної діяльності, де категорія державного управління постає у вузькому значенні як особливий та самостійний різновид діяльності держави, який здійснює окрема система спеціальних державних органів - органів виконавчої влади.

Основою методології дисертаційного дослідження визначається системний підхід у поєднанні з діалектичним методом єдності та боротьби протилежностей («суперечностей»).

На основі таких підходів сформульовано авторське визначення поняття «система органів виконавчої влади».

У підрозділі 1.2 «Державно-правове регулювання управлінських відносин в системі виконавчої влади» державно-управлінські відносини розглядаються як видовий вияв управлінських відносин у суспільстві, тобто соціально-управлінських відносин, на які поширюється характеристика суспільної природи державного управління. Відзначається, що державно-управлінським відносинам властивий свідомо-вольовий характер.

Розкриваючи суспільну природу управлінських відносин, автор відмежовує їх від споріднених відносин. При цьому наголошується, що становище суб'єкта й об'єкта управління «по вертикалі» є не одним з можливих варіантів управлінських відносин, а необхідною якістю цих відносин, що дає змогу визначити їх як власне управлінські. Констатується, що сфера управлінських відносин ширша від сфери адміністративних правовідносин, оскільки включає й горизонтальні адміністративні правовідносини.

Своєрідність взаємного становища сторін управлінських відносин визначає специфіку методу адміністративно-правового регулювання, суттю якого є владні приписи. Завдяки цьому більшість управлінських відносин, що перебувають в сфері правового регулювання, набувають правової форми.

Досліджуючи взаємний вплив управління та права обґрунтовується органічна єдність управління і права, а також наголошується, що державне управління неможливе поза правом. Право впливає на управління вже самим своїм існуванням і підтримує належний рівень урегульованості та впорядкованості всієї сукупності суспільних відносин, які входять до сфери державного управління (універсально-регулятивний аспект). Звідси право здійснює регулюючий вплив на ті суспільні відносини, через які здійснюється державно-управлінська діяльність. Саме за допомогою переважно правових норм забезпечується змістовність управлінського впливу, взаємозв'язки учасників управлінських відносин, розподіл між ними завдань, повноважень та відповідальності, чіткість визначення компетенції кожного з них (службово-регулятивний аспект). Також право є об'єктивно необхідним інструментом державно-управлінського впливу на керовані суспільні процеси. В такому розумінні право виконує своєрідну управлінську функцію, адже в правових актах безпосередньо закріплюються цілі та мета управління, які вказують на напрями зміни, вдосконалення, перетворення існуючих суспільних відносин.

У підрозділі 1.3 «Система органів виконавчої влади як основа державного управління» наголошується, що виразником виконавчої влади і державного управління є апарат державного управління у вигляді системи органів виконавчої влади (органів державного управління), що перебувають між собою у різноманітних зв'язках і відносинах.

В дисертації виділяються такі організаційно-правові рівні (ланки) системи органів виконавчої влади України: 1) вищий рівень - Кабінет Міністрів України (у функціональній взаємодії з Президентом України); 2) центральний рівень - міністерства, агентства, комітети та інші підвідомчі Кабінету Міністрів органи виконавчої влади; 3) місцевий, або територіальний рівень, на якому діють: а) органи виконавчої влади загальної компетенції - Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська і Севастопольська міські державні адміністрації; б) органи спеціальної галузевої та функціональної компетенції, які як безпосередньо підпорядковані центральним органам виконавчої влади, так і такі, що перебувають у так званому подвійному підпорядкуванні (тобто водночас підпорядковані й відповідному центральному і місцевому органам виконавчої влади). Кожному рівеню цієї системи притаманні певні особливості, проте всі елементи такої структури мають спільні риси, властиві всім органам виконавчої влади.

Автором обґрунтовується необхідність розрізнення апарату державного управління як системи органів і апарату органів, який являє собою підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їх владні повноваження, компетенцію. У зв'язку з тим, що апарат державного управління відноситься до класу соціальних (суспільних) систем надзвичайно великої складності (т. зв. «надскладних» систем) для його характеристики автором використано структурний і функціональний підходи системного аналізу, кожен з яких виконує власну, чітко визначену роль.

В дисертації наголошується на тому, що нормативні моделі взаємозв'язків в апараті державного управління не є однозначними за своїм внутрішнім змістом. Вагоме місце у змісті будь-якої нормативної моделі взаємовідносин належить схемам розподілу цілей, завдань, функцій і повноважень, оскільки передусім відповідно до них будуються фактичні стосунки структурних одиниць як по вертикалі, так і по горизонталі («схеми взаємодії» в апараті управління).

Звертається увага на проблему формування єдиного «пакету» локальних актів (положення про органи, їх структурні підрозділи, статути, посадові інструкції, штатні розклади, затверджені схеми організаційних структур, документообігу тощо), які визначають як структуру, так і діяльність кожного окремого органу державного управління.

Запропоновано компетенційні акти формувати у складі двох частин: а) постійної, в якій фіксуються найстабільніші характеристики правового статусу (вид керуючого суб'єкта, його підлеглість, генеральні цілі, базові повноваження і т.д.); б) перемінної, куди входили б «гнучкіші» компоненти статусу (окремі завдання, конкретні права та обов'язки, зв'язки з іншими структурними одиницями системи тощо). Контроль за підтриманням перемінних частин компетенційних актів у актуальному стані слід було б покласти на юридичні служби органів виконавчої влади.

Звертається увага на те, що діяльність апарату державного управління, його органів не завжди є власне державним управлінням (наприклад, матеріально-господарські операції), але головним, профілюючим видом діяльності для цих органів є саме управлінська діяльність, яка характеризується своїм особливим змістом і проявляється у відповідних формах.

Розділ 2 «Поняття і значення компетенції органів виконавчої влади» складається з 6 підрозділів і присвячений розгляду загальних положень про компетенцію органів виконавчої влади.

Здійснений у підрозділі 2.1 «Виконавча влада як об'єкт організаційно-правового дослідження» відзначається така особливість виконавчої влади як те, що саме у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання й управління.

Розглядаючи конституційний принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6 Конституції України), автор відзначає, що виконавча влада по відношенню до інших гілок влади не існує як автономне утворення. Державна влада, як здатність держави приймати обов'язкові рішення та домагатися їх виконання, є цілісним явищем. Вона інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу як єдиного джерела влади в державі. В дисертації доводиться, що поділяється не сама влада, а функціонально-структурний механізм її здійснення. Поділ влади означає в одному випадку виділення основних функціональних видів діяльності держави - законотворення, правозастосування і правосуддя, а в іншому - організаційний устрій держави як сукупність різних видів державних органів - законодавчих, виконавчих і судових, з притаманною їм компетенцією як сукупністю державно-владних повноважень. Державна влада за змістом єдина, а тому конституційний принцип поділу влади є теоретичною константою, втіленою у життя сукупністю функціональної побудови кожної гілки державної влади.

Визначаючи співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада», автор виходить з того, що сам характер виконавчої влади, зумовлений її об'єктивним призначенням - виконанням законів та інших правових актів, підтверджує єдність цієї гілки влади зі змістом державного управління. Водночас, частина функцій виконавчої влади може реалізовуватись за межами державного управління. Саме в цьому, на думку автора, полягає особлива діалектика співвідношення понять «виконавча влада» і «державне управління», виходячи з якої в узагальненому вигляді суб'єкт виконавчої влади може інтерпретуватись як «апарат державного управління». Він представлений складною системою органів виконавчої влади (органів державного управління), що виконують основні завдання і функції держави шляхом повсякденної й оперативної управлінської (розпорядчої і виконавчої, або адміністративної) діяльності.

У підрозділі 2.2 «Компетенція органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту» аналізується компетенція органів виконавчої влади, яка є головною складовою змісту їх правового статусу кожного з них. Компетенція органу виконавчої влади доповнюється такими важливими елементами як його завдання, функції, характер взаємозв'язків з іншими органами (як по «вертикалі», так і по «горизонталі»), місце в ієрархічній структурі органів виконавчої влади, порядок вирішення установчих і кадрових питань тощо. Кожному виду органів виконавчої влади властиві певний обсяг компетенції та відповідні форми і напрями її реалізації в ході практичного виконання покладених на них завдань і функцій.

Аналізуючи компетенцію Кабінету Міністрів України автор детально розглядає його основні завдання, функції та повноваження, групуючи обсяг його діяльності за такими напрямками: соціальна політика, охорона здоров'я, освіта, наука, культура, спорт, туризм, охорона довкілля, правова політика, законність, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, зовнішня політика, національна безпека та обороноздатність, державна служба та кадрова політика. Приділяється увага основним формам реалізації компетенції Кабінету Міністрів, якими є прийняття правових актів (постанов і розпоряджень). Розглядається зв'язок між Кабінетом Міністрів України та іншими органами виконавчої влади. При цьому наголошується, що стосовно центральних органів Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює їх діяльність, вони є підвідомчими і безпосередньо підпорядкованими йому. Кабінету Міністрів підзвітні та підконтрольні місцеві державні адміністрації, голови яких при здійсненні своїх повноважень також відповідальні перед ним. Підзвітність і підконтрольність Кабінету Міністрів України обласних і районних державних адміністрацій не поширюється на ту частину повноважень, що делегована їм відповідними обласними чи районними радами.

Серед органів, що не належать до системи органів виконавчої влади, Кабінет Міністрів України має найбільш розгалужені й тісні зв'язки з Президентом України і Верховною Радою України. У відносинах з Президентом України повноваження Кабінету Міністрів торкаються насамперед його участі у виконанні актів Президента, у реалізації повноважень останнього з питань забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності, національної безпеки й обороноздатності, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, додержання прав і свобод людини і громадянина, а також з інших питань здійснення виконавчої влади. Кабінет Міністрів співпрацює з консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, створюваними Президентом для здійснення своїх повноважень на засадах і в порядку, визначених актами Президента України.

Серед повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з Верховною Радою України виокремлюється його участь у законотворчій діяльності, а також закріплене законом право Прем'єр-міністра, інших членів уряду бути присутніми на засіданні Верховної Ради і бути вислуханими.

Компетенція центральних органів різних видів має свої певні особливості. Зокрема, міністерства посідають провідне місце серед центральних органів і є найбільш самостійними в питаннях формування й реалізації державної політики у відповідному секторі (сфері) державного управління. Разом з тим, у всіх центральних органів є певне коло спільних для них повноважень, які часто називають так званими «організаційними».

Центральні органи виконавчої влади у межах своєї компетенції сприяють органам місцевого самоврядування у здійсненні ними повноважень місцевого самоврядування. Виконавчі органи рад з питань здійснення делегованих радам повноважень органів виконавчої влади підконтрольні та підзвітні відповідним центральним органам виконавчої влади.

Зміст компетенції місцевих державних адміністрацій визначається віднесенням до їх відання вирішення у межах і формах, визначених Конституцією і законами України. Поряд з цим, Президент України за поданням Кабінету Міністрів, у межах, визначених Конституцією та законами України, може додатково передавати (делегувати) місцевим державним адміністраціям повноваження органів виконавчої влади вищого рівня. Така передача має супроводжуватися наданням їм відповідних фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях - обласні та районні ради - також мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію. Місцеві державні адміністрації у частині здійснення ними делегованих повноважень підзвітні і підконтрольні відповідним радам. При цьому місцеві державні адміністрації не повинні втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

У підрозділі 2.3 «Конституційні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України» зазначається, що діяльність Кабінету Міністрів України визначається Конституцією і законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. В роботі піддано доктринальному тлумаченню норми Конституції України та Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Підкреслюється, що ключове значення для формування правового статусу Кабінету Міністрів України має конституційне визнання його «вищим органом у системі органів виконавчої влади» (ст. 113 Конституції України). Це означає, що Кабінет Міністрів посідає місце вищої ланки стосовно всіх інших органів виконавчої влади, виконуючи роль «уряду». Автор звертає увагу на відсутність у Конституції України прямої характеристики Кабінету Міністрів України як «уряду», що, не заперечуючи прийнятності саме такої його політико-правової оцінки, не дозволяє використовувати термін «уряд» як другу офіційну назву цього органу. Конституційне визнання Кабінету Міністрів України «вищим органом у системі органів» передбачає виокремлення органів нижчого рівня та не суперечить об'єктивній наявності так званого «дуалізму» виконавчої влади на рівні її вищих суб'єктів, що полягає у певній роздвоєності повноважень між Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Президент України має значні компетенційні преференції (насамперед, кадрові та установчі) в сфері виконавчої влади, але вони належать йому як главі держави, а не як «главі виконавчої влади». І хоча Президент України є носієм важливих повноважень виконавчої влади (тобто в певному розумінні її суб'єктом), проте структурно він не належить до системи органів виконавчої влади, адже маючи титул «глави держави», він не є «органом виконавчої влади».

В роботі аналізують питання політичної відповідальності уряду перед Верховною Радою України та здійснення різних форм парламентського контролю за його діяльністю.

В дисертації підкреслюється, що у функціях Кабінету Міністрів України з керівництва центральними і місцевими органами виконавчої влади (п. 9 ст. 116 Конституції України) не вказана така функція як контроль з боку уряду за роботою органів нижчого рівня. Однак функція контролю об'єктивно властива будь-якій діяльності у сфері управління та наявність цієї функції прямо передбачається в конституційних нормах щодо підконтрольності органів виконавчої влади нижчого рівня органам вищого рівня (ст. 118 Конституції України).

У підрозділі 2.4 «Поняття та компетенція центральних органів виконавчої влади» розглядається питання розмежування повноважень органів державного управління, яке має велике значення для успішного функціонування всього механізму держави і апарату державного управління. Приділяється увага функції судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади, яку покладено на створені в Україні адміністративні суди.

Виконавча влада сучасної України за своєю сутністю є державно-правовим явищем, подібним майже для всіх правових систем більшості європейських держав, для яких характерним є особливий підхід до визначення і реалізації компетенції органів виконавчої влади. Наголошується, що реалізація компетенція органу виконавчої влади реалізується при винесенні рішень по індивідуальній справі, оскільки прямі управлінські функції (управління господарюючими суб'єктами) для органів виконавчої влади держав, заснованих на принципі розподілу влади, не є основним завданням.

Аналізуючи співвідношення повноважень і функцій центральних органів виконавчої влади, автор роботи визначає, що вони вживаються в одноплановому розумінні, тобто компетенція цих органів ототожнюється з їх повноваженнями, встановленими Конституцією та законами України, іншими нормативно-правовими актами. Повноваження органів виконавчої влади є стрижнем визначення їх компетенції, оскільки вони діють від імені держави, виконують її функції й наділяються державою певними владними повноваженнями для виконання цих функцій з правом делегування повноважень, або без такого права. Автор доводить, що поза компетенцією органу виконавчої влади його діяльність неможлива.

Компетенція центральних органів виконавчої влади є організаційно-правовою категорією. Організаційний характер компетенції проявляється в тому, що компетенція органу у функціональному розумінні є критерієм виокремлення органів, побудови їх системи. Здійснюючи безпосередній вплив на побудову (конструкцію) системи виконавчої влади, компетенція кожного окремого центрального органу виконавчої влади впливає на взаємозв'язки між елементами цієї системи - центральними органами виконавчої влади. Компетенція центральних органів виконавчої влади має і правовий (юридичний) характер (зміст), оскільки закріплюється у відповідних нормативно-правових актах. Застосовуючи компетенцію, орган виконавчої влади створює, перш за все, правові умови для реалізації прав і обов'язків громадян, юридичних осіб.

В дисертації формулюється авторське визначення компетенції центрального органу виконавчої влади.

У підрозділі 2.5 «Компетенція центральних органів виконавчої влади і державне управління в Україні» характеризується зміст широкого та вузького розуміння державного управління. Відзначається, що потенціал конституційно визначеного співвідношення гілок влади юридичною наукою розкрито не повністю, він не є реалізованим у владних стосунках та державотворчій практиці внаслідок непослідовного проведення в Україні адміністративної та судової реформ.