Державне управління і виконавча влада - явища не тотожні. Державне управління складає сутність держави, але завжди існує незалежно від внутрішньої структури держави. Виконавча влада найбільш дійова частина державної влади уособлює в собі певну частку державного управління.

Реалізація покладених на систему органів виконавчої влади завдань вимагає створення відповідного управлінського апарату, який потребує необхідних об'єктів управління. У зв'язку з цим, в кожному органі виконавчої влади і в будь-якій сукупності цих органів організується певна система апарату управління. Функціонування цієї системи носить внутрішньоструктурний характер, який не має виходу на зовнішні межі владного впливу органів виконавчої влади. Владний вплив є змістом компетенції органу виконавчої влади відносно до сфери його впливу.

Державно-управлінські відносини у взаємодії з матеріальними, ідеологічними і духовними виконують регулятивну функцію по відношенню до останніх. Саме через механізм здійснення цієї функції визначаються основні права і обов'язки виконавчої влади, об'єкти державного управління, форми та методи управлінського впливу держави на всі сфери суспільного життя.

Підрозділ 2.6 «Делегування повноважень як один із способів встановлення компетенції місцевих органів публічної влади» присвячено розгляду правових проблем компетенції місцевих органів публічної влади, до яких відносяться місцеві державні органи (органи виконавчої влади) - місцеві державні адміністрації, та органи місцевого самоврядування.

Характеризуючи компетенцію й діяльність органів місцевого самоврядування автор, відзначає, що місцеві справи вирішуються хоч і самостійно, але в руслі єдиної державної політики; рішення органів місцевого самоврядування обов'язкові для виконання на їх території всіма, кому вони адресовані; органи місцевого самоврядування можуть наділятися окремими державними повноваженнями; відповідний комплекс повноважень державно-владного характеру, без якого неможливе державне управління на певній території; вони не мають «компетенції встановлювати свою компетенцію», тобто не можуть самостійно визначати коло своїх повноважень на відміну від держави, оскільки місцеве співтовариство не наділене суверенітетом тотожним суверенітету держави. Зазначені органи не мають законодавчих повноважень, проте наділені нормотворчою функцією.

Діяльність місцевого самоврядування і держави має публічний, правовий характер, але рівень і масштаби цієї діяльності дуже різні. На відміну від державного управління місцевому самоврядуванню притаманний збіг об'єкта і суб'єкта управління. Крім того, у місцевому самоврядуванні суб'єктом управління є не державні органи чи посадові особи, які призначаються зверху, а виборні представники місцевих громад.

Аналізуються основні теорії місцевого самоврядування: державна, громадська, а також компромісна теорія муніципального дуалізму (дуалістична теорія), яка є найбільш розповсюдженою на сучасному етапі. Відповідно до позиції автора, органи місцевого самоврядування незалежні від держави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а в політичній сфері розглядаються як органи держави, що виконують її функції та повноваження. Відповідно до цього й ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делеговані».

Розглядається поняття децентралізації влади, яке визначається як поступове делегування частини державних повноважень місцевим органам влади. Автор доводить, що делегування повноважень є однією із форм децентралізації влади. Делегування повноважень, на переконання автора, може здійснюватись, зокрема, шляхом укладання адміністративного договору. В дисертації аналізується процес укладення і виконання адміністративного договору та визначаються його стадії.

Розділ 3 «Компетенція центральних органів виконавчої влади як організаційна основа їх системи і внутрішньої структури», який складається з 5 підрозділів, присвячено дослідженню компетенції органів виконавчої влади на центральному рівні.

У підрозділі 3.1 «Значення компетенції центральних органів виконавчої влади для організації і функціонування державного управління в Україні» зазначається, що українська національна державотворча практика передбачає, що компетенція центральних органів виконавчої влади визначається у так званих компетенційних актах, що являють собою положення про відповідний центральний орган виконавчої влади, які затверджуються підзаконними актами - указами Президента України. Автор приєднується до неодноразово висловленій у юридичній літературі думки про те, що компетенція центральних органів виконавчої влади має визначатися і закріплюватися в законах України, як це передбачено Конституцією України, а не підзаконних актах, як це має місце нині.

У підрозділі 3.2 «Компетенція центральних органів виконавчої влади як основа взаємозв'язків в їх системі» розкривається організаційний характер компетенції центральних органів виконавчої влади, що визначає положення кожного окремого центрального органу виконавчої влади в їх системі. Від обсягу повноважень, якими наділяється певний центральний орган виконавчої влади залежить його місце і роль як в системі центральних органів виконавчої влади, так і у сфері державного управління.

Аналіз існуючої системи організації виконавчої влади в Україні доводить, що вона занадто сконцентрована в центрі. Однак логіка розвитку демократичної держави передбачає, перш за все, децентралізацію виконавчої влади, передачу частини повноважень центральних її органів на місця. Виконавча влада на місцях є більш чутливою до змін, що відбуваються на місцевому рівні, тому її слід наділити відповідними повноваженнями та відповідальністю для вирішення всіх проблем місцевого рівня. Повноваження, передані місцевим органам виконавчої влади, певним центральним органом виконавчої влади, повинні бути повними та вичерпними, вони не повинні обмежуватися іншим центральним органом. Втручання органів державного управління центрального рівня повинно здійснюватися лише у ситуації, коли проблема не може бути вирішена на місці через її масштабність, або загальнодержавний інтерес, або такий, що стосується міждержавних відносин. Делегування владних повноважень на нижчі рівні державного управління має також супроводжуватися і децентралізацією на ці ж рівні державних фінансів, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для здійснення цих повноважень.

Обґрунтовується, що повноваження з приводу вироблення політики в окремих видах діяльності повинні бути децентралізовані, передані від апарату Кабінету Міністрів України до апарату міністерств. Низку суто виконавчих і регулюючих повноважень міністрів слід деконцентрувати до агентств і державних комітетів та прирівняних до них центральних органів виконавчої влади. Крім того, потрібно послідовно розмежувати функції державного і господарського управління, внаслідок чого в центральних органах державного управління мають бути зміщені акценти з оперативно-тактичної управлінської роботи на загально стратегічну діяльність з державного регулювання.

Внесення відповідних концептуальних змін в побудову системи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади передбачає перехід до використання функціонального принципу утворення міністерств у поєднанні з галузевим принципом у тому разі, коли це зумовлено специфікою відповідних секторів державного управління та поточним станом соціально-економічного розвитку держави.

У підрозділі 3.3 «Визначення оптимальної структури системи центральних органів виконавчої влади як одне із основних завдань адміністративної реформи» підкреслюється, що в Україні триває процес реструктуризації системи центральних органів виконавчої влади. Відсутність належної правової бази значно ускладнює горизонтальні зв'язки і взаємодію міністерств, що обумовлює необхідність проведення предметно-функціонального аналізу міністерств і перегляду положень про них задля усунення дублювання їх компетенції.

В дисертації обґрунтовується, що у реформованій системі державного управління міністерства повинні стати провідними органами центрального рівня, відповідальними за розробку та впровадження політики у визначених секторах державного управління. Основною функцією міністерства має стати розробка проектів нормативно-правових актів та політичних документів, а також встановлення стандартів і регламентів. У дисертації детально аналізуються функції всіх існуючих наразі міністерств України.

Звертається увага на те, що Президент України може створювати будь-який центральний орган виконавчої влади, виходячи з політичної, економічної та соціальної доцільності, але його повноваження не стосуються деяких центральних органів виконавчої влади, що визначені в Конституції прямо або через посилання на посади їх керівників (МВС України, МО України, МЗС України, СБУ, МЮ України, АМКУ, ФДМУ, Державний комітет телебачення і радіомовлення України).

У підрозділі 3.4 «Розмежування посад на політичних діячів та державних службовців і його вплив на компетенцію центральних органів виконавчої влади» наголошується, що адміністрування та розробка політики повинні бути розмежовані у структурі кожного державного органу. Таке розмежування функцій слід визначати на рівні законів, що регулюють структуру та механізми функціонування Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, а також забезпечено нормами про правовий статус державних службовців та рівні їх удосконалення.

Наголошується, що державний механізм виконує три основні функції - прийняття політичних рішень, реалізацію політики держави і надання державних послуг. І якщо перше завдання - це прерогатива політиків, то друге і третє має бути цілком покладено на державних службовців. Ключовим питанням організації будь-якого державного механізму є встановлення відповідних зв'язків між цими трьома функціями, що зводиться до визначення взаємодії між політиками та державними службовцями.

Звертається увага на проблему запровадження у сфері виконавчої влади посад державних службовців, які б заміщували політичні діячі. До політичних посад, на думку автора, слід віднести посади, які передбачають виконання політичних функцій (наприклад, формування і представлення законодавчих ініціатив), і призначення на які відбувається за політичними критеріями. Звільнення з такої посади також здійснюється переважно з суто політичних, а не професійних чи інших мотивів.

Автор наголошує, що політичну сутність посади члена уряду (міністра, зокрема) підкреслює, у тому числі, інститут контрасигнації (скріплення актів Президента України підписами Прем'єр-міністра та міністрів, відповідальних його виконання) та право на відставку за власною ініціативою.

Досліджуючи статус «державного політичного діяча» автор обґрунтовує два шляхи його встановлення: а) затвердження на рівні закону переліку тих державних посад, які носять політичний характер, б) встановлення в законі ознак, які відрізняють державних політичних діячів від інших носіїв влади, насамперед, від інших публічних службовців.

Автором відзначаються такі особливості статусу посади політичного діяча: особливий порядок призначення на посаду, який регламентується насамперед Конституцією України; особливий порядок звільнення з посади і припинення повноважень; особливі риси відповідальності, яка має ознаку публічної, переважно політичної, відповідальності за наслідки відповідної діяльності на посаді політичного діяча.

На основі досвіду інших країн запропоновано розробити і прийняти закон про державних політичних діячів в Україні, в якому мають бути врегульовані загальні засади їх правового статусу та особливості їх відповідальності.

У підрозділі 3.5 «Реалізація прав і свобод громадян в процесі діяльності органів виконавчої влади» досліджуються проблеми забезпечення органами виконавчої влади при здійсненні державного управління реалізації прав і свобод громадян. Автор обґрунтовує, що продовження адміністративної реформи необхідно проводити так, щоб гарантувати кожному як реальне додержання належних йому прав і свобод, так і надійний правовий захист у разі їх порушення.

В дисертації наголошується, що стан реалізації прав і свобод громадян прямо залежить від ефективності діяльності системи органів держави і системи органів місцевого самоврядування. Такий стан є визначальним чинником оцінки побудови і ефективності діяльності системи органів державної влади, передусім, органів виконавчої влади і системи органів місцевого самоврядування, а також визначає оптимальність внутрішньої структури кожного такого органу. За результатами дослідження автором запропоновано на законодавчому рівні означити і внормувати гарантії реалізації прав громадянина шляхом прийняття Закону України «Про гарантії реалізації прав і свобод людини».

Аналізуючи реалізацію прав і свобод громадян автор доводить, що найважливішим аспектом публічної влади є її відносини з громадянським суспільством, що складає головну точку перетинання держави і суспільства, публічного й приватного права. При цьому відображення соціальних, насамперед, приватних інтересів у публічних правових актах, підтримка приватного сектора є позитивним індикатором цих відносин, їх критика та відчуження - негативним.

Аналізуючи співвідношення приватного і публічного права, автор розглядає т. зв. «управлінські послуги», які пропонується іменувати «виконавськими послугами». Ознаками таких послуг є те, що: а) ці послуги надаються конкретним приватним особам, як правило, за їх ініціативою (зверненням), хоча не виключено їх надання і в процесі самостійної діяльності органів виконавчої влади, за якої задовольняються правомірні потреби та інтереси приватних осіб; б) надання цих послуг спрямоване на створення належних умов для повноцінної реалізації приватними особами належних їм прав та виконання покладених на них обов'язків; в) приватні особи мають право на свій розсуд (окрім вчинення неправомірних дій) користуватися результатами наданих їм послуг. Аргументується, що у випадках звернення приватної особи за будь-якую виконавською послугою внаслідок прямої вказівки на це законодавства, тобто коли отримання такої послуги є обов'язком, а не правом особи, така послуга повинна надаватися державою безоплатно. В будь-якому випадку, розмір оплати виконавських послуг не повинен перевищувати вартість реальних витрат держави в особі відповідного державного органу на їх надання і надаватиметься за рахунок бюджету.

Автор звертає увагу на те, що чинне адміністративне законодавство не достатньо регламентує т.зв. «процедурні» відносини в сфері державного управління, однак раціонально побудована і детально визначена законом процедура діяльності щодо розгляду заяв і скарг приватних осіб є майже єдиною ефективною гарантією забезпечення неупередженого, об'єктивного, відповідального і прозорого ставлення державних службовців до правомірних вимог громадян.

Розділ 4 «Контроль і нагляд як засоби забезпечення законності у державному управлінні», що складається з 4 підрозділів, присвячено аналізу проблематики контролю у сфері виконавчої влади.

У підрозділі 4.1 « «Презумпція знання закону» у світлі забезпечення об'єктивності контролю» доводиться необхідність забезпечення так званої «реординації» у відносинах органів виконавчої влади та їх посадових осіб з фізичними і юридичними особами. Реординація реалізується шляхом, з одного боку, наданням громадянам права вимагати від керівних, владарюючих суб'єктів належної поведінки щодо забезпечення прав і свобод громадян, а з другого - покладанням на цих суб'єктів чітких обов'язків щодо неухильного виконання зазначених вимог громадян.

Заходи юридичної відповідальності можуть застосовуватись за результатами контролю виключно у випадках свідомого порушення вимог нормативно-правових актів при правильному їх розумінні. З огляду на це, запропоновано відкоригувати закладений в ст. 68 Конституції України принцип, сформулювавши його наступним чином: незнання законів не звільняє від юридичної відповідальності, за умов забезпечення можливості всіх осіб ознайомитись з їх змістом та забезпечення однозначного тлумачення норм, що містяться у них. З огляду на це, в законодавстві про адміністративні правопорушення (чинному КпАП України чи кодексі, який буде прийнято на його заміну) слід передбачити право особи, що притягується до адміністративної відповідальності, оспорювати свою вину за мотивом незнання закону у таких випадках: у зв'язку з неможливістю ознайомитись із відповідним законом або іншим нормативно-правовим актом, у разі неправильного використання норми у тих випадках, коли відповідна норма викладена таким чином, що дає підстави неоднозначного її тлумачення.

У підрозділі 4.2 «Проблематика підвищення відповідальності за стан державного управління», виходячи з розуміння відповідальності як здатності суб'єкта виконувати певні вимоги й реалізувати завдання, що стоять перед ним, досягаючи спільно з іншим суб'єктом, суб'єктами, або особисто відчутного результату, підкреслюється, що діяльність органів виконавчої влади, окремих посадовців свідчить про необхідність забезпечення їх відповідальності перед суспільством і конкретним громадянином.

Відповідальність за стан державного управління суспільством розглядається як соціальна відповідальність. Остання, у свою чергу, залежно від її суб'єктів, об'єктів, методів, правового оформлення, наслідків, може набувати форм політичної, юридичної, моральної тощо.

В дисертації доводиться, що в сучасних умовах застосування в державних органах засобів дисциплінарної відповідальності до посадовців вищого рівня є значною мірою беззмістовним і непродуктивним. Відкритість системи державної служби дає практичну можливість звільненим знову і знову ставити питання про повернення на посади. За цих умов попередження про неповну службову відповідність, догани, навіть усунення з посади є скоріше проявами демонстрації активності або й виявом безсилля, ніж реальним засобом притягнення до відповідальності. На основі цього в роботі здійснено спроби доктринального осмислення та вироблення дієвого механізму політичної відповідальності за стан державного управління в Україні шляхом спеціально передбаченого та юридично визначеного механізму її реального забезпечення через прийняття рішень, що стосуються цілком конкретних посадових осіб.

У підрозділі 4.3 «Прокурорський нагляд за додержанням законів у сфері діяльності виконавчої влади» відзначається, що прокуратура в межах своєї компетенції бере участь у реалізації функцій держави та, передусім, функції забезпечення законності й правопорядку, охорони прав та інтересів громадян. Аналізуючи функції прокуратури та перспективу розвитку цього державного органу дисертант доводить недоцільність ліквідації функції загального нагляду з боку прокуратури, оскільки реалізація цього заходу передбачає суттєві зміни не тільки в системі органів прокуратури, а й потребує перебудови державного контролю за додержанням законів органами державного управління, місцевого самоврядування та їхніми посадовими особами.

Основним завданням прокурорського нагляду за законністю у сфері виконавчої влади автор вбачає необхідність забезпечення відповідності правових актів, які видаються органами виконавчої влади, їх посадовими особами вимогам Конституції та законів України. При цьому наголошується, що у випадках прокурорського реагування на рішення органів виконавчої влади чи їх посадових осіб, остаточне рішення по актах прокурорського реагування приймає суд.

Піддано критиці концепцію «прокурор як законний представник», яка не узгоджується з конституційним положенням про те, що прокуратура повинна представляти інтереси саме держави, а не окремих її органів (ст. 121 Конституції України). Така концепція не виключає можливості виникнення конфлікту інтересів при здійсненні прокурорського нагляду між інтересами держави та суб'єкта владних повноважень, що є недопустимим з точки зору стандартів Ради Європи. Зважаючи на це, запропоновано концепцію «прокурор як позивач» у справах, ініційованих ним внаслідок відхилення подання або ухилення від його розгляду. Участь прокурора у цих справах є логічним продовженням його владної управлінської функції (нагляд від імені та в інтересах держави за законністю публічного адміністрування), що є формою позавідомчого «квазіадміністративного» контролю.

У підрозділі 4.4 «Адміністративна юстиція як механізм підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади» зазначається, що під адміністративною юстицією слід розуміти особливий вид правосуддя, що здійснюється з метою розгляду скарг громадян, їхніх об'єднань, інших фізичних і юридичних осіб на незаконні дії чи бездіяльність органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування (адміністративних органів), їх посадових і службових осіб, які завдають позивачам матеріальної чи (та) моральної шкоди. В дисертації відзначається наявність спільної загальної мети публічної адміністрації та адміністративної юстиції, що відображається у забезпеченні фізичним та юридичним особам можливості безперешкодно реалізувати свої права і обов'язки у сфері функціонування публічної адміністрації.

Автор аргументує, що адміністративний порядок оскарження актів публічної адміністрації, будучи альтернативою судовому порядку їх оскарження, здатний істотно розвантажити адміністративні суди. При цьому наголошується, що значну частину публічно-правових спорів може і повинна вирішувати сама публічна адміністрація. Разом з тим, це жодним чином не може обмежувати право осіб на судовий захист їх прав і свобод в адміністративній сфері. За результатами проведеного дослідження найбільш ефективною формою захисту від порушень з боку суб'єктів управління визнана саме судова процесуальна форма.

Розділ 5 «Правові проблеми вдосконалення організації та діяльності органів виконавчої влади» складається з 7 підрозділів, в яких розглядають різні шляхи і напрямки продовження адміністративної реформи у напрямку удосконалення державного управління.

У підрозділі 5.1 «Центральні органи виконавчої влади: основні напрями реформування» автор звертає увагу на те, що продовження адміністративної реформи в Україні має відбуватись на основі нової «філософії» управління, що вимагає системного оновлення всього механізму функціону-вання виконавчої влади, зокрема, й апарату державного управління. Доводиться потреба послідовного запровадження й оптимізації такої функціонально-компетенційної моделі міністерств, яка б забезпечувала реальне утвердження їх провідної ролі серед центральних органів виконавчої влади.

В дисертації приділяється увага особливостям правового положення самостійного виду органів виконавчої влади - центральним органам виконавчої влади зі спеціальним статусом. Автором визначені такі їх особливі ознаки: а) порядок їх утворення, реорганізації та ліквідації; б) порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів та їх заступників; в) їх функціональне призначення, права і обов'язки; г) їх взаємовідносини з іншими державними організаціями; д) їх відповідальність, підконтрольність і підзвітність; е) порядок скасування чи зупинення їх актів.

Автором доводиться неприйнятність надання зазначеним органам статусу «центральних», у зв'язку з чим і задля означення їх належності до загальнодержавного рівня системи виконавчої влади запропоновано називати їх «загальнодержавні органи зі спеціальним статусом».

За результатами дослідження сформульовані концептуальні положення, що можуть бути покладені в основу нового проекту Закону України «Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади».

У підрозділі 5.2 «Проблеми збалансування політичної і адміністративної складової в організаційній структурі державного управління» розглядаються загальні та спеціальні проблеми розмежування політичних і адміністративних посад в органах виконавчої влади. Вихідним положенням при дослідженні даної проблематики стало те, що будь-які реорганізації апарату управління неминуче суперечать інтересам значної частини посадовців різного рівня, у т.ч. і достатньо впливових. Тому особливого значення набуває не тільки стратегія, але й тактика структурних перетворень в системі органів виконавчої влади.

В Україні розмежування адміністративних і політичних посад стало необхідним елементом державного управління. При цьому науковці в галузі конституційного та адміністративного права наголошують переважно на необхідності розмежування політичних і адміністративних посад лише в міністерствах. Автор, продовжуючи цю думку, доводить, що ця проблема певною мірою стосується не тільки міністерств, але й інших центральних органів виконавчої влади, а також місцевих державних адміністрацій.

У підрозділі 5.3 «Реформування органів виконавчої влади - необхідна передумова динамічного розвитку держави» наголошується, що українське суспільство потребує такої організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості державного управління, насамперед у тих сферах, де переважає державна власність і здійснюється суспільно необхідна (наприклад, правоохоронна і оборонна) діяльність держави.

Без перебільшення центральним об'єктом в реформуванні адміністративної сфери виступає система органів виконавчої влади. Вирішальною передумовою системного реформування управлінського апарату є оцінка фактичної результативності його діяльності з точки зору ефективного забезпечення ним нагальних потреб зовнішнього керованого середовища з метою зростання якості життя кожної людини та суспільства в цілому. Орієнтація ж на оцінку ефективності з позиції внутрішніх потреб апарату має лише допоміжне значення, оскільки дає змогу враховувати стан його самоорганізації.

Аналізуючи зміни в організації центральних органів виконавчої влади автор робить висновок, що в кожному міністерстві потрібно чітко визначити і розмежувати його функції: а) як органу, який забезпечує аналітико-консультативну розробку та організаційну підтримку державної політики конкретного міністра; б) як органу, що обслуговує потреби і інтереси населення країни.

Галузеві міністерства мають бути звільнені від функцій з управління державними частками в майні підприємств та інших господарюючих суб'єктів. Представництво і забезпечення інтересів держави щодо ефективного використання і розпорядження об'єктами державної власності слід акумулювати в окремому органі міністерського рівня, у зв'язку з чим запропоновано створити Міністерство управління державним майном.

Одним з найважливіших напрямків реформування у сфері виконавчої влади, на думку автора, є радикальне удосконалення функціонування інституту державної служби. Ідеологічною домінантою реформування державної служби має стати формування політично неупередженого професійного корпусу державних службовців. Аналізуючи перспективу розвитку інституту державної служби, автор припускає його поширення не тільки на посадових осіб власне державних органів та їх апарату, а й на працівників інших державних організацій бюджетної сфери.

Обґрунтовується доцільність законодавчого розмежування таких видів державної служби: а) адміністративна служба («чиновники») - служба в органах виконавчої влади та їх апараті, а також в апараті парламенту, судових органів тощо; б) спеціалізована служба - служба в державних органах зі спеціальним статусом (прокуратура, ОВС, СБУ, митниця, дипломатичні установи збройні сили тощо); в) патронатна служба.

У підрозділі 5.4 «Європейський досвід законодавчого регулювання адміністративних процедур» обґрунтовується необхідність запозичення позитивного зарубіжного досвіду щодо: а) поширення дії законодавчого акта, що регулюватиме адміністративно-процедурні питання, на всі державні та самоврядні органи, а також на будь-які юридичні особи, які на підставі законодавства виконують публічно-правові повноваження; б) встановлення вичерпного переліку органів, на діяльність яких дія такого закону не поширюватиметься; в) встановлення обов'язку адміністративного органу зібрати всю інформацію стосовно відповідних фактів та інтересів, що підлягають оцінці; г) приділення значної уваги підготовчому етапу прийняття рішення.

У дисертації звертається увага на принцип відкритості публічної влади, який є нормою у багатьох європейських країнах. Сутність цього принципу проявляється у тому, що кожен має право, без зазначення конкретних причин такої зацікавленості: а) звертатися із запитом щодо надання інформації, якою володіє будь-який адміністративний орган; б) отримувати таку інформацію у прийнятний термін; в) отримувати таку інформацію на тих самих підставах, що й інші запитувачі; г) отримувати інформацію у найбільш доступний спосіб. Автор констатує, що в Україні подібний принцип також має місце і закріплюється в законах України «Про інформацію» та «Про доступ до публічної інформації», однак порівняно із європейським принципом він є доволі обмеженим. З огляду на позитивний європейський досвід застосування принципу відкритості запропоновано розширити сферу доступу осіб до інформації, якою володіють державні органи.

Аналізуючи європейський досвід щодо визначення строків провадження у індивідуальних адміністративних справах, дисертант встановив, що вітчизняний законодавець повинен звертати увагу на їх мету, адже встановлення часових обмежень не повинно впливати на якість вирішення справи. З огляду на досвід ФРН запропоновано допускати пролонгацію таких строків за згодою заявника.

У підрозділі 5.5 «Особливості сучасного стану адміністративної реформи в Україні» обґрунтовується необхідність продовження адміністративної реформи задля приведення органів виконавчої влади у відповідність до реального стану державного управління.

Серед причин, які ускладнюють проведення адміністративної реформи, виділяється зокрема, значний вплив стереотипів колишньої командно-адміністративної системи на організаційну структуру апарату управління, його кадровий склад, форми і методи діяльності, а також вади, притаманні існуючій системі державного управління, внаслідок неадекватності умовам політичної і економічної багатоманітності та роздержавлення багатьох сфер економіки.

Важливою є потреба переосмислення змісту діяльності апарату управління, її переорієнтація на задоволення потреб населення шляхом вдосконалення і належного правового врегулювання процедури прийняття і реалізації управлінських рішень.

Встановлено спірність поняття державної служби, оскільки статус держслужбовців надається працівникам апарату управління, які здійснюють відповідні функції. Зважаючи на практику інших країн, запропоновано розглядати державну службу як службу державі, а не службу в органах управління. На основі чого запропоновано відокремити військову і цивільну службу та встановити граничний вік зарахування на службу (для стимулювання саме кар'єрної служби). Також запропоновано підсилити відповідальність держслужбовців шляхом встановлення правила про те, що звільнена внаслідок дискредитації звання службовця (незалежно від наявності ознак злочину чи порушення етичних норм) особа позбавляється права на підвищену пенсію.

В дисертації доводиться, що одним із напрямків адміністративної реформи має стати формування в органах державної виконавчої влади і забезпечення істотної самостійності структур, які: 1) займаються наданням ліцензій, акредитацією, визначенням квот тощо; 2) здійснюють контрольно-наглядові функції; 3) розглядають скарги фізичних і юридичних осіб (адміністративна квазіюстиція).

У підрозділі 5.6 «Доктринальні засади сучасного розвитку і реформування українського адміністративного права та його вплив на розвиток державного управління» приділяється увага важливому, з методологічної і практичної точок зору, питанню співвідношення змісту адміністративної реформи і реформи адміністративного права. В дисертації встановлено, що зміст реформи адміністративного права тісно переплітається зі змістом адміністративної реформи, але не збігається з ним.

Предмет реформи адміністративного права, на думку автора, складається із трьох взаємопов'язаних елементів: а) сукупності актів адміністративного законодавства як зовнішньої форми галузі адміністрати-вного права; б) галузі адміністративного права з властивим саме їй предметом і методом регулювання; в) науки адміністративного права, яка відображається в однойменній навчальній дисципліні.

На початковому етапі реформи адміністративного права пріоритетного значення набуває саме наукова складова предмета цієї реформи, оскільки: а) сама концепція даної реформи є продуктом, передусім, науково-теоретичного осмислення адміністративно-правової практики; б) саме в науці адміністративного права мають бути відображені й визначені об'єктивні закономірності функціонування і тенденції розвитку даної галузі права; в) саме оновлені наукові засади мають бути покладені в основу сучасного адміністративного законотворення і правозастосування.

Визначаючи співвідношення між адміністративним правом і муніципальним правом, автор наголошує, що останнє, на відміну від першого, є комплексною галуззю законодавства, однак не є галуззю права, оскільки норми, що містяться в актах муніципального права (як галузі законодавства) за своєю природою органічно належать до різних галузей права.

В дисертації доводиться, що адміністративне право не може розвиватись як моноцентрична галузь, оскільки об'єктивно має поліцентричну структуру нормативного масиву. Це вимагає особливих підходів до визначення як складу інститутів і підгалузей права, так і форм та шляхів систематизації адміністративного законодавства. Поліцентричність нормативної структури і висока рухомість окремих інститутів адміністративного права обумовлюють об'єктивну неможливість здійснення кодифікації норм адміністративного права одночасно і в одному кодифікаційному акті. У зв'язку з цим поняття так званого «Адміністративного кодексу» може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання, якими, на переконання автора, мають бути: 1) Адміністративно-процедурний кодекс (адміністративні несудові процедури); 2) Кодекс адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки); 3) Кодекс поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців; 4) Кодекс державної служби; 5) Кодекс загального адміністративного права.

У підрозділі 5.7 «Реформування структури апарату центральних органів виконавчої влади як шлях до удосконалення державного управління» встановлено, що системне бачення апарату управління спрямоване на виявлення ознак його цілісності, що допомагає позбавитись абсолютизації внутрішніх закономірностей його функціонування та розвитку, перебільшення суб'єктивних інтересів та намагань кадрового складу апарату, підкоряючи такі намагання головному критерію - впливу на основні сфери суспільного середовища, а в кінцевому підсумку - на стан розвитку суспільства і держави.

Для чіткої роботи кожного центрального органу виконавчої влади або його структурних частин вироблено та запропоновано загальне правило, яке полягає в тому, що ступінь придатності кожної організації повинна вимірюватись кількістю та якістю визначення в ній обов'язків, функцій і відповідальності, так як будь-який орган краще й ефективніше виконує свої завдання тоді, коли його предмети відання, права і обов'язки врегульовані в правовому порядку.

Автор доводить, що розробка механізму удосконалення правового регулювання компетенції апарату центральних органів виконавчої влади повинна відбуватися шляхом регламентації обов'язків і прав підрозділів апарату і кожного його працівника, що сприятиме підвищенню рівня їх діяльності, більш активному й ефективному вирішенню завдань, які постають перед ними.

В дисертації обґрунтована необхідність розробки класифікації посад у центральних органах виконавчої влади, в основу якої запропоновано покласти функціональну класифікацію державних органів і напрямів діяльності всіх гілок влади на основі узагальнення предметно-цільових характеристик, функцій та повноважень. Доведено, що такий підхід дозволить розмежувати органи за специфікою діяльності, виявити однорідні функції, визначити доцільний функціональний розподіл між структурними підрозділами та штатними посадами.

Висновки

В дисертації викладено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми визначення закономірностей і тенденцій формування та здійснення централізації та децентралізації в сфері державного управління і обґрунтування наукової концепції ефективного взаємозв'язку цих процесів на основі конституційно визначеної форми державного правління в Україні. В результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Державне управління у широкому розумінні є сукупністю усіх видів діяльності держави та усіх форм реалізації державної влади. Воно правомірне лише на рівні аналізу в цілому системи соціального (суспільного) управління з виділенням її відносно самостійних підсистем. Тим самим, використання категорії державного управління дає змогу відокремити державні інститути управлінського впливу на суспільство від недержавних.

2. Об'єктом управлінських відносин є забезпечення (в кінцевому підсумку - створення) оптимальних організаційних умов спільної, комбінованої діяльності людей, спрямованої, як відомо, на досягнення певного загального результату, тобто управління, управлінські відносини виникають там, де здійснюється будь-яка (виробнича, наукова, духовна та й сама управлінська) спільна праця. Таке розуміння об'єкта управлінських відносин дає змогу не лише визначити їх відносно самостійне та своєрідне місце в будь-якій системі суспільної праці, але й вказує на необхідність пошуку специфічних особливостей правової регламентації цих відносин.

3. Будь-яке визнання «горизонтальності» управлінських відносин (зрозуміло, лише в плані протиставлення їх «вертикальним», владно-субординаційним відносинам) призводить до втрати останніми їх якісної визначеності, адже, на відміну від адміністративних правовідносин, термін «горизонтальні» щодо відносин управління не несе науково-класифікуючого змістовного навантаження.

4. Цінність юридично-управлінського цілепокладання залежить переважно від його наукової обґрунтованості, відповідності фактичним умовам життя, об'єктивних закономірностей та тенденцій суспільного розвитку. Тому поглиблення такої обґрунтованості є важливою передумовою підвищення реальної ролі права в управлінні, подолання недоліків у ставленні громадської думки до закону, зростання довіри до правотворчих та правозастосовчих дій державних органів.

5. Система органів виконавчої влади складає матеріальну, фізичну основу державного управління і від взаємодії та ефективної діяльності всіх її складових елементів - органів виконавчої влади - залежить ефективність функціонування всієї системи.

6. Необхідно розрізняти апарат державного управління як систему органів і апарат органів, який являє собою підрозділи працівників, що організаційно забезпечують основну діяльність відповідних органів, не здійснюючи безпосередньо їх владні повноваження, компетенцію. Апарат державного управління завдяки його об'єктивним властивостям є системним утворенням, відноситься до класу соціальних (суспільних) систем надзвичайно великої складності (так званих «надскладних» систем). Для його характеристики запропоновано використати певні пізнавальні засоби системного підходу (структурний і функціональний підходи системного аналізу).

7. Функціонування елементів структури (стан та рівень такого функціонування) забезпечує цілісність органу виконавчої влади, а, відтак, прямо впливає на його дієвість, значення і положення в системі органів виконавчої влади. На основі чого зроблено висновок, що на діяльність системи органів виконавчої влади, ефективність системи державного управління в кінцевому рахунку здійснюють вплив елементарні частки структури органів виконавчої влади. Тобто функціонування підрозділів органів виконавчої влади, навіть окремих державних службовців так чи інакше, кількісно і якісно впливає на ефективність всієї системи виконавчої влади, системи державного управління.

8. Зовнішню форму локальних компетенційних актів, в тому числі побудованих способом регламентного пакету має формуватися їх з двох частин: а) постійної, в якій фіксуються найстабільніші характеристики правового статусу (вид керуючого суб'єкта, його підлеглість, генеральні цілі, базові повноваження тощо); б) перемінної, куди входили б «гнучкіші» компоненти статусу (окремі завдання, конкретні права та обов'язки, зв'язки з іншими структурними одиницями тощо). Контроль за підтриманням перемінних частин компетенційних актів у діючому стані запропоновано покласти на юридичні служби органів державного управління.

9. Зважаючи на необхідність здійснення заходів проти невиправданого існування застарілих актів, які втратили значення базових регуляторів управлінської діяльності й гальмують оновлення їх змісту, необхідно встановити загальний п'ятирічний строк для перегляду актів усіма ланками апарату управління. Незалежно від вирішення цього питання доцільним вбачається включення до тексту кожного компетенційного акта спеціального припису щодо необхідності своєчасного внесення до нього владним суб'єктом відповідних змін і уточнень.

10. Президенту України як главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це не означає, що Президент набув ознак «органу» виконавчої влади, а тим більше - «глави» цієї гілки влади, адже ця посадова особа віднесена до виконавчої влади лише функціонально, через певний обсяг його повноважень (компетенції), але не належить до неї структурно, тобто як окрема структурна ланка системи органів виконавчої влади.

11. Суттєвою організаційно-структурною особливістю міністерств і служб та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві органи, які разом з апаратом центрального органу створюють так звану «систему» відповідного державного органу.

12. Виконавча влада сучасної України за своєю сутністю є державно-правовим явищем, подібним майже для всіх правових систем більшості європейських держав, для яких характерним є особливий підхід до визначення і реалізації компетенції органів виконавчої влади. Особливість такого підходу полягає у тому, що основою реалізації компетенції органів виконавчої влади (адміністративних органів) є адміністративно-процесуальне законодавство.

13. Продовження проведення адміністративної реформи в Україні має спиратися на такі засади функціонування системи виконавчої влади в демократичній державі як: а) пріоритетність законодавчої регламентації компетенції, правового статусу та порядку діяльності органів виконавчої влади; б) незалежність здійснення функцій та повноважень органами виконавчої влади у межах, визначених Конституцією і законами України; в) досконалий механізм внутрішнього контролю за діяльністю органів виконавчої влади та посадових осіб з позицій дотримання поваги до особи та принципів справедливості, а також постійного підвищення рівня ефективності державного управління; г) підвищення відповідальності органів виконавчої влади, їх посадових осіб за власні рішення, дії чи бездіяльність відносно прав та законних інтересів громадян та обов'язковість відшкодування заподіяної при цьому шкоди; д) можливості оскарження громадянами порушення їх прав як у межах системи органів виконавчої влади, так і судовим шляхом.

14. До основних об'єктів державного управління, яке здійснюється центральними органами виконавчої влади, запропоновано відносити підпорядковані органи виконавчої влади, зв'язки і інститути єдиної системи виконавчої влади, державні організації і установи із особливим статусом, інші координаційні і дорадчі органи, що утворюються органами виконавчої влади, а також органи, що створюються при них, державні підприємства, установи і організації, підвідомчі органам виконавчої влади, процеси, пов'язані з перетворенням державної власності, цільові програми тощо.

15. Організація виконавчої влади має фундаментальне значення для функціонування в суспільстві державної влади взагалі, тому що державна влада як іманентна властивість і підґрунтя здатності держави приймати обов'язкові рішення та примушувати до їх виконання є явищем цілісним, яке витікає із державної організації суспільства. Це явище інтегрує в собі всі прояви політичної волі народу - єдиного джерела (суверена) державної влади в українській державі.

16. До політичних посад слід відносити посади: Президента України, народних депутатів, членів Кабінету Міністрів України, голів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. До цієї групи запропоновано також віднести посади перших заступників голів державних адміністрацій обласного рівня, з огляду на необхідність підтримки керівника відповідного органу, а також його заміщення на випадок тимчасової неможливості виконання повноважень.

17. В усіх випадках прокурорського реагування на рішення органів виконавчої влади чи їх посадових осіб, остаточне рішення по документах прокурора приймає суд, який безпосередньо робить висновок про правомірність чи необґрунтованість прокурорського реагування, оскільки прокурорський нагляд є гарантом законності у взаємозв'язку з правосуддям.

18. Внаслідок поліцентричності нормативної структури та високої рухомості окремих інститутів адміністративного права його кодифікацію об'єктивно неможливо здійснити одночасно і в одному акті. У зв'язку з цим поняття так званого «Адміністративного кодексу» може використовуватись лише в інкорпоративному значенні. Кожний самостійний етап цієї кодифікації має завершуватися підготовкою окремих частин майбутнього інкорпоративного зібрання, а саме: 1) Адміністративно-процедурного кодексу (адміністративні несудові процедури); 2) Кодексу адміністративної відповідальності (розгляд справ про адміністративні проступки); 3) Кодексу поведінки і дисциплінарної відповідальності державних службовців; 4) Кодексу державної служби; 5) Кодексу загального адміністративного права.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Крупчан О.Д. Організація виконавчої влади [Текст]: Монографія / О.Д. Крупчан. - К.: Вид-во. УАДУ, 2001. - 132 с.

2. Інформатизація, право, управління (організаційно-правові питання) [Текст]: Монографія / Р.А. Калюжний [та ін.]; під заг. ред.: М.Я. Швець, О.Д. Крупчан; Академія правових наук України, Київський регіональний центр, Науково-дослідний центр правової інформатики. - К.: Ін Юре, 2002. - 192 с.

3. Політична система України в умовах взаємодії громадянського суспільства і правової держави. Політична система: сучасні проблеми розвитку [Текст] / Академія правових наук України, Науково-дослідний інститут приватного права і підприємництва; авт. кол. О.В. Скрипнюк, О.Д. Крупчан [та ін.]; за ред. О.В. Скрипнюка. - К.; Т.: Підручники і посібники, 2008. - 224 с.

4. Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Адміністративні процедури на захисті приватних прав осіб [Текст] / Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. // Монографія. - К.: НДІ приватного права і підприємництва НАПрН України, 2010. - 230 с.

5. Політична система: сучасні проблеми розвитку громадянського суспільства і держави [Текст]: у 2 т. / О.Д. Крупчан / за ред. О.В. Скрипнюка; Національна академія правових наук України. - К.: Логос. - Т. 1: Громадянське суспільство в політичній системі: теоретико-методологічний і конституційно-правовий аспекти дослідження. - 2010. - 628 с.; Т. 2: Правова, демократична держава в політичній системі: стан, тенденції та перспективи розвитку. - 2010. - 692 с.

6. Крупчан О.Д. Органи виконавчої влади: питання компетенції [Текст]: монографія / О.Д. Крупчан. - К.: КНЕУ, 2012. - 255 с.

7. Крупчан О.Д. Найважливіший напрямок реформування державної служби - підвищення ефективності її функціонування [Текст] / О.Д. Крупчан // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. Ред. В. І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - Вип. 1. - С. 230.

8. Крупчан О.Д. Адміністративно-правова реформа крізь призму правової діяльності органів виконавчої влади [Текст] / О.Д. Крупчан // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В. І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 1999. - Вип. 2. - В. 2 ч. Ч. 1. - С. 125.

9. Крупчан О.Д. Деякі питання правового регулювання організації і діяльності органів виконавчої влади [Текст] / О.Д. Крупчан // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. В. І. Лугового, В.М. Князєва. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - Вип. 2. - В. 4 ч. Ч. ІІІ. - С. 257.

10. Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Місце адміністративного суду у процедурі застосування та стягнення штрафних санкцій із суб'єктів господарювання [Текст] / О.Д. Крупчан, В.Г. Перепелюк // Юридична Україна. - №11. - 2008. - С. 50-57.

11. Крупчан О., Калюжний Р. Взаємозв'язок приватного та публічного в цивільному ті адміністративному праві України [Текст] / О. Крупчан, Р. Калюжний // Юридична Україна. - №10 (46). - 2006. - С. 31-39.

12. Крупчан О.Д., Перепелюк В.Г. Напрями удосконалення процедури видачі ліцензії на здійснення певного виду господарської діяльності [Текст] / О.Д. Крупчан, В.Г. Перепелюк // Юридична Україна. - №5 (65). - 2008. - С. 49-59.

...