Адміністративно-правове регулювання діяльності Управління державної охорони України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНОЇ ОХОРОНИ УКРАЇНИ

12.00.07 -- адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Ткаченко Олександр Олександрович

Київ - 2013

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник:

доктор юридичних наук, доцент Ліпкан Володимир Анатолійович, Національна академія внутрішніх справ, доцент кафедри управління в органах внутрішніх справ

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Коломоєць Тетяна Олександрівна, Запорізький національний університет, декан юридичного факультету, Заслужений юрист України

кандидат юридичних наук, доцент Пастух Ігор Дмитрович, Національна академія внутрішніх справ, заступник начальника кафедри адміністративного права та процесу

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

адміністративний правовий державна охорона

Актуальність теми. Розбудова України як незалежної держави здійснюється в умовах зростання загроз нормальному функціонуванню органів державної влади та їх посадовим особам, безпеці Президента України. Конфліктний розвиток сучасного світового співтовариства, поєднаний зі зменшенням ефективності діяльності міжнародних інституцій, а також внутрішня конфліктогенність українського суспільства зсередини і нестабільність правової системи утворюють живильне підґрунтя для активізації різноманітних деструктивних сил з метою нанесення шкоди українській державності.

За цих умов особливої уваги набувають питання захисту конституційного ладу, національного суверенітету і державності України, зокрема й через формування ефективного механізму адміністративного-правового регулювання діяльності суб'єктів державної охорони. У цьому аспекті вкрай необхідне формування нових підходів і нових кадрів, вихованих у нових умовах інформаційного суспільства щодо розуміння сутності та призначення Управління державної охорони України. Застарілі підходи, відсутність молодого покоління на керівних посадах і невисока ефективність адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України призводять до калькування роботи УДО і колишнього дев'ятого управління КДБ СРСР, що не відповідає сучасним тенденціям у сфері державної охорони.

Нині очевидними стають факти силового впливу на голів держав, окремих посадових осіб, які відстоюють національні інтереси. Відбулися зміни правлячих еліт у Тунісі, Єгипті, Афганістані, Конго, Грузії, Лівії. Досі точаться конфлікти в Сирії, інспіровані ззовні. За цих умов, а також через невиважену внутрішню політику безпеки, керівництво нашої держави власноруч створює умови для формування значного потенціалу активізації силових варіантів розв'язання конфліктних ситуацій - аж до повалення державної влади в Україні. Саме тому така актуальна наразі світоглядна зміна усвідомлення призначення УДО України, закріплення концептуально нового адміністративно-правового статусу даного органу в оновленому законі, що регулюватиме порядок його організації та діяльності. Це сприятиме удосконаленню керованості системи державної охорони, підвищенню рівня безпеки української державності, інститутів Президента України і вищих посадових осіб.

Важливість і нагальна потреба у розв'язанні даних теоретичних і утилітарних питань підтверджує здійснений нами аналіз практичної діяльності Управління державної охорони України, внаслідок якого було виявлено низку суперечностей: змістовного, інформаційного, правового й організаційного характеру, які в цілому заважають ефективно забезпечувати безпеку Президента України, повною мірою реалізовувати ним конституційні функції як гаранта державного суверенітету та незалежності нашої держави.

Це зумовило ретельне дослідження міжнародного досвіду, необхідність моніторингу законодавства у сфері державної охорони та приведення його у відповідність до національних інтересів і сучасних реалій у безпековій сфері.

Забезпечення безпеки вищих посадових осіб держави виступає невід'ємною складовою загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки України і включає в себе здійснення безпекових, інформаційних, політичних, організаційних, оперативних, технічних та інших заходів і реалізується шляхом здійснення державної політики національної безпеки.

При написанні дослідження автор використовував праці вчених в галузі адміністративного права, зокрема: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, В. Г. Афанасьєва, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, А. С. Васильєва, В. В. Галунька, В. М. Гаращука, Л. В. Коваля, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, О. В. Кузьменко, В. І. Курила, Б. М. Лазарева, Л. Ф. Морозова, Н. М. Осипової, П. М. Рабіновича, В. І. Ремньова, А. О. Селіванова, А. І. Сироти, С. Г. Стеценка, Ю. О. Тихомирова, М. М. Тищенка, В. В. Цвєткова, Ю. С. Шемшученка.

Джерельною базою слугували також роботи, присвячені безпосередньо правовим аспектам діяльності УДО та інших суб'єктів забезпечення безпеки органів державної влади та вищих посадових осіб, зокрема: В. А. Ліпкана, М. Б. Левицької, В. В. Майорова, Ю. Є. Максименко, В. Я. Настюка, Н. Р. Нижник, М. М. Пендюри, Г. О. Пономаренко, В. І. Шакуна та інших.

Попри численні наукові дослідження, присвячені різним аспектам діяльності УДО України, поза науковим обігом на монографічному рівні залишилося комплексне, системне дослідження проблем адміністративно-правового регулювання його діяльності. Відсутність системного, методологічного розуміння та наукового опрацювання зазначених питань у вітчизняній правовій науці зумовлює актуальність даної теми, а отже, вибір її як теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до основних положень законів України „Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб”, „Про основи національної безпеки України”, Стратегії національної безпеки України „Україна у світі, що змінюється”, затвердженої Указом Президента України № 389/2012 від 8 червня 2012 року, Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років, затвердженого Наказом МВС від 29 липня 2010 року № 347, а також плану науково-дослідної діяльності кафедри адміністративного та фінансового права НУБІПУ.

Мета і задачі дослідження. Мета роботи полягає в тому, щоб на основі досягнень юридичної науки, узагальнення правозастосування, аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства розробити та надати науково обґрунтовані пропозиції щодо підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України.

Для досягнення поставленої мети дослідження були визначені такі задачі:

– визначити рівень дослідження теми адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України;

– дослідити історію становлення УДО України;

– з'ясувати правові засади державної охорони;

– визначити правовий зміст безпекової функції держави;

– встановити адміністративно-правовий статус УДО України;

– науково обґрунтувати необхідність розроблення методики визначення оптимальної чисельності працівників УДО України;

– сформулювати напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії УДО України з іншими суб'єктами системи державної охорони;

– надати пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України через обґрунтування місця та ролі Білої книги УДО України;

– визначити перспективи розвитку освітніх програм в галузі охорони та безпеки.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України.

Предметом дослідження є адміністративно-правове регулювання діяльності УДО України.

Методи дослідження. Методологічна основа дослідження складається із сукупності загальних, галузевих та спеціальних наукових методів, що в комплексі дають змогу розв'язати поставлені задачі та досягнути мети дослідження. Базовою методологічною основою виступає системний підхід, що надає можливість обґрунтувати взаємозв'язок та взаємообумовленість процесів та явищ як елементів складної системи державної охорони. За допомогою діалектичного та історичного підходів досліджено ґенезу наукових поглядів, присвячених окремим аспектам порушеної проблематики, історію становлення УДО України, правові засади державної охорони (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3). Формально-логічний та соціологічний методи надали можливість визначити стан адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України, дослідити зміст безпекової функції (підрозділ 2.1). Застосування структурно-функціонального підходу уможливило визначити адміністративно-правовий статус УДО України (підрозділ 2.2) Порівняльно-правовий методи використовувалися для окреслення правових засад державної охорони, напрямів удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності УДО (підрозділи 1.3, 3.1). За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначені поняття, загальні та окремі риси державної охорони (підрозділ 1.3). За допомогою формально-юридичного та герменевтичного методів досліджувався зміст нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері державної охорони, з'ясовувалися зміст і значення застосованих у них термінів, було здійснено співвідношення функцій охорони та безпеки, визначено зміст Білої книги, а також обґрунтовано необхідність розроблення та нормативного закріплення нових освітніх програм у сфері охорони та безпеки, обґрунтовано висновки та пропозиції щодо удосконалення законодавства у сфері державної охорони (підрозділи 3.1, 3.2, 3.3). Прогностичний аналіз надав можливість спрогнозувати тенденції подальшого розвитку законодавства у сфері державної охорони.

Нормативну базу дисертації складають Конституція України, закони України, укази та розпорядження Президента України, постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти органів виконавчої влади, які регулюють правовідносини у сфері державної охорони.

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення: 1) статистичних матеріалів Державного комітету статистики України, Управління державної охорони України, органів державної влади; 2) практичної діяльності УДО України та інших суб'єктів системи державної охорони; 3) проектів концепцій реформування органів кримінальної юстиції; 4) різноманітних експертних матеріалів, що надсилаються до профільних комітетів Верховної Ради України стосовно адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України; 5) правової публіцистики, періодичних, довідкових, у тому числі електронних видань. У дисертації використано особистий досвід здобувача, отриманий під час проходження служби в Управлінні державної охорони України.

Наукова новизна одержаних результатів. У дисертації комплексно розкриваються теоретичні та практичні питання адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових теоретичних положень, обґрунтовано відповідні висновки, надано рекомендації та пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України, зокрема:

уперше:

– в адміністративно-правовій доктрині обґрунтовано необхідність формування системи державної охорони і законодавчого визначення статусу Управління державної охорони України як головного суб'єкта даної системи, відповідального за реалізацію державної політики безпеки президента, органів державної влади України та вищих посадових осіб;

– обґрунтовано існування і уведено до наукового обігу нове наукове поняття „безпекова функція держави”, яке стало наслідком проведення компаративного аналізу функцій сучасної держави і функцій УДО;

– розроблено дворівневу модель системи суб'єктів державної охорони: суб'єкти загальної компетенції і суб'єкти спеціальної компетенції;

– розроблено методику визначення критеріїв формування законодавчого переліку об'єктів державної охорони. Основний критерій: особи, які за посадою входять до РНБОУ -- це посадові особи органів державної влади України, які фактично становлять основу формування та реалізації державної політики національної безпеки та є суб'єктами забезпечення національної безпеки України і репрезентують сили національної безпеки;

– науково обґрунтовано такий напрям оптимізації діяльності УДО, як розроблення методики обчислення оптимальної (необхідної та достатньої) чисельності особового складу УДО України, а також суб'єктного та об'єктного складу системи державної охорони;

– науково обґрунтовано необхідність розроблення Білої книги УДО України -- аналітичного документа прогнозно-індикативного значення щодо висвітлення реального стану, планування, формування, розвитку та реалізації напрямів державної політики безпеки президента та органів державної влади;

– визначено поняття, модель та складові компоненти правової безпеки президента: 1) президент як гарант додержання Конституції; 2) право законодавчої ініціативи: а) право та правовий механізм відкладального вето; б) скасування підзаконних актів підпорядкованих органів і посадових осіб, які суперечать Конституції; в) зупинення нормативно-правових актів Верховної Ради АРК; г) права на призначення Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою; ґ) право визначення невідкладності ухвалення того чи іншого законопроекту; 3) право передачі на референдум законопроекту; 4) використання узгоджувальних процедур для розв'язання спірних питань; 5) право звертатися до Конституційного Суду України з поданням із питань про прийняття рішень щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Автономної Республіки Крим та із поданням із питань надання висновків щодо відповідності Конституції України міжнародних договорів України, що вносяться до Верховної Ради України про надання згоди на їх обов'язковість; 6) право призначення Всеукраїнського референдуму щодо зміни Конституції України, проголошення референдуму за народною ініціативою;

– виділено чинники, які обумовлюють неефективність адміністративно-правової охорони прав президента: права президента не забезпечені належними засобами адміністративного характеру, що значно знижує дієвість загальнодержавного механізму охорони його прав, в якому адміністративно-правовий механізм посідає важливе місце; низькі санкції за порушення конституційних прав і свобод президента та вищих посадових осіб сприяють поширенню порушень їх прав, особливо в інформаційній сфері, де завдана інформаційна шкода, яка фактично важко вимірюється, наносить дуже серйозної шкоди іміджу не лише самих суб'єктів, скільки усій державі в цілому; з набуттям чинності нового КПК України потребує значного удосконалення судовий захист прав і свобод президента; відсутня спеціалізація судів із розгляду справ про порушення прав президента та вищих посадових осіб, відсутні кваліфіковані працівники та органи спеціальної компетенції, до функціональних обов'язків яких входило б попередження і виявлення порушень прав зазначених суб'єктів, супроводження справ у різних державних інстанціях, у тому числі судових; відсутність ключових кодифікованих актів у сфері національної безпеки (наприклад, Кодексу України про національну безпеку, Кодексу України про інформацію) гальмують правозастосовний процес у сфері забезпечення національної безпеки, у тому числі у сфері забезпечення Президента України та вищих посадових осіб держави;

– уведено в науковий обіг поняття „державна політика безпеки президента та вищих посадових осіб” -- система офіційно прийнятих поглядів щодо визначення цілей і завдань, принципів, основних напрямів і механізму забезпечення безпеки президента і вищих посадових осіб і національних інтересів; визначено основні завдання даної політики;

удосконалено:

– авторське визначення понять: „забезпечення безпеки президента”, „державна охорона”, „державна безпека”, „охорона президента”, „захист президента”, „взаємодія суб'єктів забезпечення безпеки органів державної влади та вищих посадових осіб”;

– пропозиції автора щодо оптимізації законодавчого забезпечення діяльності УДО України через внесення змін та доповнень до Закону України „Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб”;

– науковий підхід щодо розуміння безпеки президента як безпеки одноособового державного органу, а не фізичної безпеки президента як особи;

– визначення функцій УДО України: безпекова, охоронна, адміністративна, профілактична, оперативно-розшукова, контрольна, економічна, навчально-наукова;

– теоретичне обґрунтування доцільності розмежування адміністративно-правового статусу суб'єктів державної охорони;

– визначення принципів державної охорони;

– наукове значення класифікації взаємодії суб'єктів державної охорони, зокрема, запропоновано новий критерій: за суб'єктом відповідальності взаємодії;

– теоретичне положення щодо адміністративно-правового регулювання взаємодії УДО України з іншими суб'єктами забезпечення безпеки органів державної влади та посадових осіб;

– позицію, згідно з якою провідним вищим навчальним закладом із підготовки фахівців у галузі охорони та безпеки МОН України має визначити Інститут підготовки кадрів для УДО (або його правонаступника із іншою назвою), затвердивши розроблені цим ВНЗ стандарти, з урахуванням існуючих напрацювань навчальних закладів і фахівців, які мають відповідний безпосередній досвід складання даних програм;

дістало подальшого розвитку:

– аргументація положення щодо необхідності дослідження місця то ролі інституту безпеки президента не лише як складового елемента інституту президента, а як складового системи національної безпеки;

– дослідження історії становлення УДО України;

– аргументація щодо розмежування функцій охорони та безпеки;

– аргументація позиції щодо визначальності національних інтересів для діяльності УДО України;

– аргументація щодо необхідності нормативного закріплення завдань взаємодії УДО з іншими суб'єктами системи державної охорони;

– поглиблення знань про триєдність функцій держави у контексті визначення функцій УДО України;

– виділення ознак механізму адміністративно-правового регулювання діяльності президента;

– обґрунтування потреби у спільному (УДО з іншими зацікавленими навчальними закладами) формуванні національних освітніх програм за напрямом «Security management», з урахуванням вітчизняних особливостей і потреб системи державної охорони.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що результати дослідження, висновки та рекомендації можуть бути застосовані як у правотворчості стосовно удосконалення законодавства про державну охорону, так і в безпосередній діяльності УДО України, а також у правовій науці й освіті, а саме:

– у правотворчості -- при розробленні оновленого Закону України „Про безпеку органів державної влади України та посадових осіб”, удосконаленні відповідних нормативно-правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері державної охорони, при гармонізації українського законодавства в даній сфері з міжнародним та уніфікації із законодавством інших країн;

– у правозастосуванні - при реалізації норм правових актів, що регулюють суспільні відносини у сфері державної охорони, під час здійснення УДО України власної діяльності;

– у наукових дослідженнях - для подальшого проведення теоретичних розвідок щодо обґрунтування нової спеціальності у галузі охорони та безпеки, розширення методологічної бази адміністративного права щодо адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України як органу державної влади;

– у навчально-методичному процесі - при підготовці навчальних програм, підручників, навчальних посібників із дисципліни: „Адміністративне право” (акт впровадження Національного університету біоресурсів і природокористування України від 16.05.2012 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розроблення проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки було оприлюднено дисертантом на чотирьох науково-практичних конференціях: „Правові та політичні проблеми сучасності” (м. Луцьк, 2012 р.), „Інформаційні технології боротьби з тероризмом” (м. Київ, 2012 р.), „Правові проблеми сучасності” (м. Запоріжжя, 2013 р.), „Протидія сучасним формам тероризму та екстремізму” (м. Київ, 2013 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в п'яти наукових статтях, опублікованих у виданнях, що визначені як фахові з юридичних дисциплін, у чотирьох тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять дев'ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи - 232 сторінки. Список використаних джерел налічує 226 найменувань на 20 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, ступінь наукового розроблення проблеми, вказано на зв'язок роботи з напрямами наукових досліджень, визначено мету та завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологію, використані методи, висвітлено наукову новизну роботи, її значення у правотворчості, правозастосуванні, науково-дослідній та навчально-методичній діяльності, наведено дані про апробацію і публікації результатів дослідження, відображено структуру дисертації.

Розділ 1 „Правові засади формування системи державної охорони органів державної влади України та посадових осіб” складається з трьох підрозділів, у яких висвітлено ґенезу наукової думки у сфері державної охорони, надано історію розвитку УДО, а також визначено правові засади державної охорони.

У підрозділі 1.1 „Огляд літератури за темою дослідження” висвітлено питання історії становлення, онтології, змістовний генезис наукової думки у сфері державної охорони, що дало змогу дійти узагальнюючих висновків цього етапу дослідження в контексті теми дослідження. Характерною особливістю досліджуваних робіт є те, що попри важливість питань адміністративно-правового регулювання безпеки президента та забезпечення безпеки органів державної влади, їм не приділено належної уваги.

В Україні тема діяльності УДО в цілому, зокрема адміністративно-правові її аспекти, не висвітлена. Відкритих наукових досліджень, в яких було б: а) складено системне уявлення про сутність та призначення даного органу спеціального призначення; б) визначено адміністративно-правовий статус у системі суб'єктів забезпечення національної безпеки і реалізації засад внутрішньої та зовнішньої політики; в) описано механізми взаємодії УДО з іншими суб'єктами саме в цій діяльності, а не лише щодо окремих заходів забезпечення фізичної безпеки; г) визначено зміст адміністративно-правових відносин у сфері діяльності УДО, немає.

Більшість праць, в яких розглядаються різноманітні аспекти функціонування та розвитку інституту президента та президентства, присвячено аналізу значного спектра проблем, натомість питання безпеки президента як одноособового державного органу, який виступає гарантом Конституції України, державного суверенітету і додержання конституційного ладу не аналізуються.

Здійснений аналіз компаративних досліджень інститутів Президента України та інших країн, також довів нашу думку про те, що автори не включають інститут безпеки до складових інституту президента. На наш погляд, така позиція є помилковою, адже переважна більшість авторів дисертацій із аналізованої тематики наголошують на важливості, а подеколи і визначальності інституту президента для сучасної держави, особливо в контексті: трансформації центральноєвропейської тоталітарної країни у демократичну правову державу з парламентсько-президентською формою правління та з сильним главою держави; трансформації повноважень президента після вступу України до ЄС; ілюстрації можливостей глави держави у відстоюванні національних інтересів своєї країни в межах Європейського Союзу; подальшого обґрунтування положень про те, що ефективне функціонування президентської гілки влади значною мірою залежить від спадкоємності влади загалом.

Відсутні напрацювання щодо адміністративно-правових основ діяльності УДО в забезпечення державної та національної безпеки і серед науковців, які досліджують різноманітні питання функціонування суб'єктів забезпечення національної безпеки. Не знайшов опис даних процесів і своєї концептуалізації на понятійному рівні, оскільки в спеціалізованих роботах із цього приводу не визначено ключових понять і категорій стосовно безпеки президента та вищих посадових осіб, діяльності УДО.

Щодо аналізу іноземних джерел, то в них також дані питання окремо не порушені, натомість більшою мірою і глибше здійснюються дослідження щодо забезпечення безпеки президента. Така позиція в цілому нами схвалюється, натомість потребують свого подальшого дослідження питання діяльності УДО. В даному ракурсі як наукова гіпотеза нами було висунуто - через метод екстраполяції положень щодо правової охорони Конституції - модель правової безпеки президента. Нами запропоновано в рамках інституту президента розглядати як окреме і системне утворення інституту безпеки президента, складовими елементами якого виступають підсистеми інформаційної, фізичної, екологічної, економічної та інших видів безпеки. Вагомим елементом у контексті аналізу адміністративно-правових питань вбачається (у формуванні окремої складової інституту безпеки президента) -- правова безпека президента.

Аналіз адміністративно-правових і теоретико-правових робіт уможливив наголошувати на важливості подальших наукових досліджень проблеми правової безпеки президента як важливого наукового напряму в контексті формування системного інституту безпеки Президента України, удосконалення діяльності УДО, зокрема корекції його адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 1.2 „Історія становлення УДО України” було здійснено аналіз історії становлення УДО, отримані результати якого надали можливість констатувати, що аналізована діяльність має в Україні глибоке коріння та багату історію. Виникнення спеціальних військових формувань (дружини Князя, зокрема, малої дружини, функцією якої була безпосередня охорона перших осіб держави, членів їх сім'ї та місць їх перебування) припадає ще на період формування давньоруської державності й права (Київська Русь, Галицько-Волинське князівство).

Серед основних періодів становлення та розвитку інституту особистої охорони посадових осіб в Українських землях визначають: період існування Запорізької Сечі та формування Гетьманщини (створення сердюцьких полків, надвірної компанійської корогви, жолдацької сторожи, фузилерної роти тощо); період перебування України у складі Російської Імперії (спеціальні охоронні стрілецькі формування, лейб-гвардійські підрозділи, Власний Його Імператорської Величності Конвой та інші структури); у період спроб відродження Української державності, зокрема, під час приходу до влади Гетьмана Павла Скоропадського, особиста охорона якого відрізнялась чіткою організацією та структурою (Управління гетьманського коменданта; конвой; особиста охоронна команда гетьмана; загін окремого призначення; особливий відділ).

Встановлено, що в Україні державна охорона,здійснюється Управлінням державної охорони України у взаємодії з іншими суб'єктами правоохоронної діяльності, іншими центральними органами виконавчої влади України, Службою безпеки України.

У підрозділі 1.3 „Правові засади державної охорони” аналізуються поняття та зміст адміністративно-правового регулювання, здійснюється наукове розмежування функцій охорони та безпеки, визначається зміст функції охорони президента і, відповідно, правові основи державної політики безпеки президента.

Механізм правового регулювання діяльності президента та вищих посадових осіб -- це складно організована система соціально-правових засобів і чинників, що забезпечують необхідні та достатні умови для охорони законних прав, свобод та інтересів президента, які розглядаються в єдності і взаємозв'язку з діяльністю людей, їхніми інтересами та потребами і пов'язані із необхідністю забезпечення реалізації державної політики відповідно до національних інтересів у конкретних соціальних умовах за допомогою правових засобів. Він відбиває процес нормативного упорядкування суспільних відносин за допомогою норм адміністративного права, які реалізуються через систему адміністративно-правових засобів, форм і методів з метою задоволення інтересів безпеки президента та вищих посадових осіб.

Визначено, що стійкість демократичних інститутів ґрунтується на функціонуванні надійного механізму забезпечення і гарантування основних прав і свобод людини та громадянина. Функція охорони за даного випадку відіграє ключову роль. За її допомогою забезпечується: 1) правова державність; 2) механізми правотворчості та правого регулювання; 3) місцеве самоврядування. Заходи охорони -- це заходи першого порядку, тобто заходи безпеки першого рівня, коли не потрібно застосувати заходів безпеки, і заходів охорони вистачає для того, щоб забезпечити належний рівень реалізації прав і свобод людини.

Адміністративно-правова охорона прав президента становить єдиний комплексний інститут, що регулює підстави, форми і засоби впливу у випадках або аномального розвитку правових відносин, або коли відхилення від норми лише передбачаються. Юридичний механізм виступає абстракцією, адже його стрижень становить державний примус, який виступає державно-правовим охоронним механізмом.

Інститут безпеки президента є державно-правовим, адже безпека здійснюється не щодо конкретної особи, а щодо інституту президента. Характерною особливістю демократичного суспільства є неприпустимість протиставлення інтересів держави й інтересів особи, формування, як влучно висловився В. А. Ліпкан, „безпекового балансу” між інтересами особи, суспільства та держави. Запорукою розвитку демократичного суспільства є не тільки розвиток інститутів громадянського суспільства, а й розвиток інституту президента, який виступає гарантом Конституції України, а також важливим компонентом сучасної інституціональної системи. Ефективна діяльність президента, передусім, створює умови для поступального розвитку всієї країни, у тому числі інститутів громадянського суспільства, які є невід'ємною частиною держави.

Аналіз правових засад державної охорони дав змогу дійти висновку: УДО України реалізує функцію безпеки за допомогою заходів безпеки та режимів безпеки. Отже, УДО України забезпечує безпеку президента, а не лише його охорону. У зв'язку з чим існує наукова і практична потреба у зміні назви даного державного правоохоронного органу спеціального призначення.

Розділ 2 „Стан адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України” складається з трьох підрозділів. У них обґрунтовується правовий зміст безпекової функції, визначається адміністративно-правовий статус УДО України, а також подається методика визначення оптимальної чисельності особового складу УДО України.

У підрозділі 2.1 „Правовий зміст безпекової функції держави” проведено аналіз функцій держави. Зіставлення функцій держави із адміністративно-правовою компетенцією УДО надало можливість висунути гіпотезу про необхідність формування нової функції і уведення для її позначення до наукового обігу нового поняття: „безпекова функція держави”. Додатковим аргументом на користь цього слугувало дослідження тенденцій безпекоренесансу та рефлексії цього процесу в нормативно-правових актах.

Внаслідок проведених досліджень сформувався важливий висновок: за збереження сучасного підходу до розуміння сутності безпекової функції і призначення УДО, останнє, будучи державним органом спеціального призначення, виконує вузьку функцію: збереження влади правлячою верхівкою. Відповідно було виділено риси та ознаки функцій УДО. Сформовано власне розуміння триєдності функцій: а) описують динаміку функціонування та розвитку УДО і його складових елементів; б) виражають взаємозв'язок внутрішніх і зовнішніх функцій; в) виступають інтегральним утворенням елементів і зв'язків.

Аналіз правових та організаційних форм надав можливість виділити функції УДО України: безпекова, охоронна, адміністративна, профілактична, оперативно-розшукова, контрольна, економічна, навчальна. Дослідження змісту правових категорій „державна безпека” і „безпека держави” також уможливив навести аргументи на користь їх розмежування, а звідси й необхідності виділення у кожному з них власного змісту.

У підрозділі 2.2 „Адміністративно-правовий статус УДО України” доводиться необхідність кореляції діяльності УДО України із національними інтересами, визначено проблемний комплекс адміністративно-правового регулювання діяльності УДО, а також досліджено підходи до наукового визначення і формулювання об'єктів і суб'єктів державної охорони.

Науково обґрунтовано, що концептуалізація національних інтересів має відбуватись не лише у вигляді їх правового оформлення і легітимації, а й операціоналізації в рамках окремих законодавчих актів, що регулюють порядок їх організації та діяльності. Національні інтереси виступають дороговказом функціонування Управління державної охорони України в контексті подальшої розбудови успішної та ефективної держави, унеможливлюють трансформацію державного органу на приватну службу безпеки.

Стратегія функціонування інституту президента та вищих посадових осіб зумовлена національними інтересами і, відповідно, накладає відбиток на діяльність УДО України. Перебуваючи в царині перманентних загроз, відчуваючи необхідність кардинальних змін у формуванні належної обстановки для виконання покладених на президента завдань, постає потреба у перегляді змісту функцій безпеки та охорони. Переможна хода антропологізму не має чинити вплив на прагматичний етатизм, оскільки вільна особистість і громадянське суспільство можуть розвиватися лише в ефективно функціонуючій державі. Саме державні органи в змозі протистояти масованому як фізичному, так і інформаційному впливу як зсередини, так і ззовні, а головне: створити умови для успішної та результативної реалізації національних інтересів. Потужним засобом цих процесів виступає право.

Відтак зміна функціонального призначення даного органу, його переорієнтація із забезпечення фізичної охорони на забезпечення безпеки президента має стати першим кроком до формування нової структури, яка врешті-решт забезпечує безпеку інституту президента, ефективна діяльність якого гарантує державний суверенітет, територіальну цілісність та конституційний лад нашої держави. Зміна назви має стати наслідком усвідомлення зміни змісту діяльності, формування політики безпеки президента.

Пропонується законодавчо визначити УДО України - головний державний орган у системі державної охорони. Система органів може бути подана крізь два рівні: суб'єкти, що безпосередньо здійснюють державну охорону, а також суб'єкти, які можуть залучатися до заходів державної охорони у разі необхідності.

У підрозділі 2.3 „Методика визначення оптимальної чисельності працівників УДО України” надано авторське бачення методики визначення чисельності працівників УДО України.

Проведений аналіз системи адміністративно-правового регулювання діяльності УДО надав можливість констатувати, що нормативні акти у даній сфері здебільшого спрямовані не на удосконалення регулювання суспільних відносин, а визначають додаткові об'єкти та посадових осіб, щодо яких мають здійснюватися заходи державної охорони. Причому дані питання регламентуються Указами Президента, якому і підпорядковано УДО. За такої ситуації можемо констатувати: внаслідок дисбалансу регулювання суспільних відносин у сфері державної охорони, більшість питань регламентується нормативними актами, що створює додаткові механізми дестабілізації системи управління державної охорони.

Науково обґрунтовано необхідність розроблення методики обчислення необхідної чисельності працівників УДО, яка може слугувати базою для формування нормативно-правового регулювання діяльності УДО, особливо в частині удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності УДО та чіткого визначення адміністративно-правового статусу даного органу. Визначено її складові елементи.

Розділ 3 „Напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України” містить три підрозділи, в яких досліджено напрями удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії УДО з іншими суб'єктами державної охорони, визначено теоретичні засади Білої книги, а також з'ясовано перспективи формування освітніх стандартів у галузі безпеки та охорони.

У підрозділі 3.1 „Удосконалення адміністративно-правового регулювання взаємодії УДО України з іншими суб'єктами забезпечення безпеки органів державної влади та посадових осіб” зазначається, що проблема визначення поняття взаємодії, її різних форм та видів існує постійно, що зумовлено розвитком інтересів держави і, відповідно, трансформацією загроз.

Теоретична думка про взаємодію суб'єктів системи забезпечення безпеки органів державної влади та вищих посадових осіб ще не набула достатньої наукової рефлексії, особливо в рамках адміністративно-правової науки. Відповідно залишається нерозробленим категорійно-понятійний та методологічний інструментарій даної проблеми, а сама взаємодія УДО з іншими органами державної влади щодо державної охорони ще не стала окремим об'єктом наукового дослідження як системний інструментарій формування та реалізації державної політики безпеки. Відтак, необхідним є чітке визначення поняття „взаємодії” та законодавче закріплення основних її форм. Екстраполюючи існуючі позиції щодо поняття взаємодії до теми нашого дослідження, вважаємо, що взаємодію суб'єктів забезпечення безпеки органів державної влади та вищих посадових осіб необхідно розглядати у широкому та вузькому розумінні.

Окремої наукової уваги потребують проблеми класифікації принципів діяльності УДО. На наш погляд, до основних із них, які доцільно легітимізувати, належать: верховенства права, законності та неухильного додержання прав і свобод людини і громадянина; комплексного використання з цією метою організаційно-правових, режимних, оперативно-розшукових, розвідувальних та контррозвідувальних, інженерно-технічних, силових, інформаційних та інших спеціальних можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; безперервності; невідворотності покарання за посягання на нормальне функціонування органів державної влади України, безпеки посадових осіб та об'єктів, визначених Законом України „Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб”; пріоритетності захисту державної безпеки; поєднання гласних і негласних форм і методів діяльності; нерозголошення відомостей про технічні прийоми і тактику проведення режимних заходів, а також про склад їх учасників; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для державної охорони; взаємодії з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, юридичними та фізичними особами; співробітництва у сфері забезпечення безпеки з іноземними державами, їх правоохоронними органами і спеціальними службами, а також із міжнародними організаціями, які здійснюють забезпечення безпеки органів державної влади та посадових осіб; підконтрольність та підзвітність відповідним органам державної влади в межах, передбачених профільним законом.

Важливим елементом наукового аналізу проблеми взаємодії виступає нормативне закріплення її засад, що сприятиме виконанню наступних завдань: 1) підвищити якість нормотворчої роботи через забезпечення системної і скоординованої діяльності УДО, інших суб'єктів системи державної охорони, профільних комітетів Верховної Ради України на всіх стадіях підготовки проектів законодавчих актів щодо безпеки президента, органів державної влади та посадових осіб; 2) забезпечити належне представлення та супроводження на пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях комітетів Верховної Ради України під час розгляду в депутатських фракціях (депутатських групах) проектів законодавчих актів стосовно функціонування та розвитку системи державної охорони, а також представлення позиції УДО під час розгляду проектів законодавчих актів, внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб'єктами права законодавчої ініціативи; 3) визначити з числа осіб органу управління державною охороною посадову особу, відповідальну за виконання функцій із забезпечення взаємодії з Верховною Радою України та її органами; забезпечити відповідно до законодавства систематичне інформування громадськості про мету та основні положення проектів законодавчих актів, внесених до Верховної Ради України Управлінням державної охорони України.

У підрозділі 3.2 „Біла книга УДО України: тенденції та перспективи” формується наукова проблема: на методологічному рівні не вироблено чіткого розуміння сутності та призначення Білих книг, ґрунтовно не вивчено їхній вплив на формування нормативно-правового поля і державної політики у сфері державної охорони.

Визначено, що в Україні видання даних книг обґрунтовують реалізацією положень Закону України „Про цивільний демократичний контроль над Воєнною організацією держави”. Здійснений аналіз існуючих Білих книг в Україні надав можливість дійти висновку: ці документи прогнозно-індикативного характеру є взаємонеузгодженими, не об'єднаними спільною метою реалізації державної політики безпеки.

Стосовно Білої книги УДО, то в тому варіанті, в якому вона була один раз видана, вона не може бути ідентифікована саме як Біла книга. В даному документі доцільно виразити чіткі геополітичні орієнтири України, пріоритетні національні інтереси, причому не ті, що зазначені у Стратегії національної безпеки України, а саме пріоритетні для органів державної влади і для апарату держави інтереси, адже саме від них і залежатиме вектор можливих загроз для Президента України, посадових осіб органів державної влади.

Надано авторську структуру даного документа, яка представлена через наступні блоки: життєво важливі національні інтереси; безпека президента та органів державної влади -- перманентні та атрибутивні складові системи національних інтересів; інститут безпеки президента як складова інституту президента; прогнозний рівень безпеки президента та вищих посадових осіб; підсумки діяльності за минулі роки; система державної охорони; кадрова політика; міжнародне співробітництво.

Доведено, що розроблення Білої книги УДО на науковій основі сприятиме формуванню стійкого усвідомлення необхідності зміни підходів до діяльності УДО, його призначення в глобалізованому світі, а також в період правової нестабільності. Адже специфіка діяльності УДО передбачає виокремлення із загальної кількості загроз лише тих, що стосуються нормального функціонування органів державної влади та посадових осіб.

Надано авторське визначення аналізованого поняття: Біла книга УДО -- це аналітичний документ прогнозно-індикативного значення щодо висвітлення реального стану, планування формування, розвитку та реалізації напрямів державної політики безпеки президента та органів державної влади, здійснення контролю за цією діяльністю. Зазначається, що Біла книга УДО виступає системоутворювальним документом у сфері державної охорони та становить результат аналізу реального стану рівня безпеки та напрямів підвищення її забезпечення із урахуванням прогнозованих тенденцій у безпековому середовищі.

У підрозділі 3.3 „Перспективи розвитку освітніх програм у галузі охорони та безпеки” доведено, що однією з важливих функцій УДО є навчальна, внаслідок чого структурним компонентом УДО виступають навчальні заклади.

При розгляді перспектив розвитку освітніх програм нами акцентовано увагу, що специфіка завдань, які вирішує Управління, поєднує заходи з безпеки та охорони. Дані заходи мають специфічні умови їх здійснення, вимагають дотримання умов конспірації, використання спеціальних технологій, якими володіють лише співробітники Управління і яких не мають на озброєнні ані СБУ, ані СЗР, ані МВС України.

Обґрунтовано призначення, місце та роль Інституту підготовки кадрів для УДО за відповідною спеціальністю. На думку дисертанта, провідним ВНЗ із підготовки фахівців за спеціальністю „Управління підрозділами охорони та безпеки” МОН України має визначити Інститут підготовки кадрів для УДО (або його правонаступника із іншою назвою), затвердивши розроблені цим ВНЗ стандарти, з урахуванням напрацювань Університету економіки та права „КРОК” та інших навчальних закладів і фахівців, які мають відповідний безпосередній досвід складання даних програм.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення й нове бачення розв'язання наукових задач, зміст яких полягає в комплексному та правовому аналізі адміністративно-правового регулювання діяльності Управління державної охорони України та виробленні пропозицій і рекомендацій щодо здійснення означеної діяльності, підвищення її наукового рівня і практичної ефективності. За результатами проведеного дослідження сформульовано такі найбільш важливі та практично значущі науково обґрунтовані висновки.

1. Визначено рівень дослідження теми адміністративно-правового регулювання діяльності УДО України. Характерною особливістю досліджуваних робіт є те, що попри важливість питань адміністративно-правового регулювання безпеки президента та забезпечення безпеки органів державної влади, їм не приділено належної уваги. В Україні тема діяльності УДО в цілому, зокрема і адміністративно-правові її аспекти, не висвітлена. Аналіз адміністративно-правових і теоретико-правових робіт уможливив наголошувати на важливості подальших наукових досліджень проблеми правової безпеки президента як важливого наукового напряму в контексті формування системного інституту безпеки Президента України, удосконалення діяльності УДО, зокрема корекції його адміністративно-правового статусу.

2. Досліджено історію становлення УДО України. Побіжний аналіз історії становлення та розвитку УДО України надав можливість констатувати, що нинішнє УДО має власні традиції безпекової діяльності, виступає гідним наступником і продовжувачем історичних традицій успішного здійснення державної охорони та виступає головним суб'єктом загальнодержавної системи безпеки президента, органів державної влади та посадових осіб.

3. З'ясовано правові засади державної охорони. Внаслідок з'ясування складових механізму адміністративно-правового регулювання, суб'єктів та об'єктів державної охорони, здійснення співвідношення функцій безпеки та охорони встановлено, що УДО України реалізує функцію безпеки за допомогою заходів безпеки і режимів безпеки. А відтак, УДО України забезпечує безпеку президента, а не лише його охорону. У зв'язку з чим доведена наукова та практична потреба у зміні назви даного державного правоохоронного органу спеціального призначення і розробленні нового нормативно-правового акту, який регулював би порядок його організації та діяльності. Визначено такі поняття, як: охорона президента, захист президента, безпека президента та вищих посадових осіб, забезпечення безпеки президента, правова охорона прав президента та вищих посадових осіб.

4. Визначено правовий зміст безпекової функції держави. Аналіз історичного спадку та державно-правової думки уможливив, спираючись на національні надбання, віднайти сучасний правовий зміст концепції незалежної, суверенної, унітарної, парламентсько-президентської республіки із сильним главою держави -- ефективної держави. Зіставлення функцій держави із адміністративно-правовою компетенцією УДО дозволило сформулювати гіпотезу про необхідність формування нової функції і уведення для її позначення до наукового обігу нового поняття: „безпекова функція держави”. Аналіз правових та організаційних форм надав можливість виділити функції УДО України: безпекова, охоронна, адміністративна, профілактична, оперативно-розшукова, контрольна, економічна, навчальна.

5. Встановлено адміністративно-правовий статус УДО України. Доведено необхідність кореляції адміністративно-правового статусу із національними інтересами. Обґрунтовано думку, що зміна функціонального призначення даного органу, його переорієнтація із забезпечення фізичної охорони на забезпечення безпеки президента має стати першим кроком до формування нової структури, яка забезпечуватиме безпеку інституту президента, ефективна діяльність якого гарантує державний суверенітет, територіальну цілісність та конституційний лад нашої держави. Зміна назви має стати наслідком усвідомлення зміни змісту діяльності, формування політики безпеки президента. Визначено модель системи правового регулювання УДО, а також подано дворівневу модель суб'єктів державної охорони. Окремо визначено наукові підходи до формування об'єктів державної охорони.

6. Науково обґрунтовано необхідність розроблення методики визначення оптимальної чисельності працівників УДО України. Автором критикується підхід, за якого в законодавстві України встановилася практика визначення граничної чисельності персоналу і правоохоронних органів. Доводиться хибність позиції щодо визначення граничної чисельності військовослужбовців УДО України. У даному аспекті виділено такі наукові проблеми: необхідно розробити методику визначення оптимальної чисельності військовослужбовців УДО, яка базуватиметься на синтезі методик кількісного, структурного, факторного та функціонального аналізів, однозначно виключивши можливість законодавчого закріплення граничної чисельності; необхідно розробити критерії формування переліку посадових осіб і органів державної влади України, а також міжнародних організацій, щодо яких здійснюється державна охорона. Запропоновано конкретний алгоритм даної методики, складовими якого мають бути такі блоки інформації: національні інтереси; пріоритетні національні інтереси; органи, що реалізують пріоритетні національні інтереси; прогнозна кількість посадових осіб органів державної влади, членів їхніх сімей, щодо яких також потрібно здійснювати заходи державної охорони; прогнозна кількість важливих заходів міжнародного характеру, на які можуть прибувати особи, щодо яких потрібно вживати заходів безпеки, що їх здійснює УДО; моніторинг безпекового середовища; прогнозні значення можливостей кризових ситуацій; моніторинг законодавства України на предмет формування правових загроз національній безпеці; моніторинг рівня готовності інших правоохоронних органів щодо конструктивної, раціональної та доцільної взаємодії з УДО з виконання покладених на УДО завдань; корекція безпекового та правоохоронного законодавства на предмет формування ефективної політики забезпечення державної безпеки; формування концепції політики державної безпеки; організація формування контролю за реалізацією положень державної політики державної безпеки.