Адміністративно-правові засади регулювання відносин у сфері державної безпеки України

У підрозділі 1.3 «Адміністративно-правові відносини у сфері державної безпеки: поняття, види, структура та їх учасники» першого розділу надається загальна характеристика та досліджується сучасний стан відносин у сфері державної безпеки (поняття, види, структура та їх учасники). Оскільки зазначені відносини регулюються адміністративно-правовими нормами, вони розглядаються як безпекові правовідносини, провадиться їхня класифікація. Зазначені відносини відрізняються за окремими ознаками, що слугують підставою для їхньої класифікації, яка прийнята в науці адміністративного права. Їх класифіковано на види: залежно від елемента юридичної норми; за змістом; за характером дії зобов'язаного суб'єкта; залежно від розподілу прав і обов'язків між сторонами; за характером зв'язків між сторонами. Залежно від елемента юридичної норми (диспозиції або санкції) вони поділені на регулятивні та охоронні. За змістом згадані відносини поділені на матеріальні, що виникають на основі матеріальної норми, та процесуальні, що виникають на основі процесуальної норми.

За характером дій зобов'язаного суб'єкта безпекові правовідносини можуть бути активними, тобто зобов'язаний суб'єкт повинен вчинити певні дії, або пасивними - зобов'язаний суб'єкт мусить утриматися від вчинення певних дій. За станом взаємної підпорядкованості суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах, або, іншими словами, залежно від адміністративно-правового статусу суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах.

За станом взаємної підпорядкованості суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах, або, іншими словами, залежно від адміністративно-правового статусу суб'єктів, що беруть участь у правовідносинах, виділяють відносини: - між підпорядкованими суб'єктами; - між непідпорядкованими суб'єктами одного ієрархічного рівня; - між непідпорядкованими суб'єктами різного ієрархічного рівня; - між органами виконавчої влади та організаціями, які їм організаційно не підпорядковані; - між адміністрацією (органом управління) суб'єкта сфери державної безпеки і безпосередньо підпорядкованим персоналом даного суб'єкта; - між органами управління суб'єктів сфери державної безпеки і структурами місцевого самоврядування; - між органами управління суб'єктів сфери державної безпеки і недержавними підприємствами, установами, організаціями; - між органами управління суб'єктів сфери державної безпеки і громадськими об'єднаннями; - між органами управління суб'єктів сфери державної безпеки і громадянами.

Значний інтерес становить класифікація безпекових правовідносин на вертикальні (відносини субординаційного, владного характеру, тобто владовідносини) та горизонтальні (що виникають між непідпорядкованими суб'єктами), тобто за характером зв'язків між суб'єктами правовідносин або залежно від організаційно-правового рівня органів у системі забезпечення державної безпеки. Вертикальні безпекові правовідносини існують і тоді, коли одна із сторін, наділена певним обсягом владних повноважень, має право видавати акти, здійснювати приписи, які є обов'язковими для непідпорядкованої сторони. Підставою для виникнення горизонтальних правовідносин є відповідна адміністративно-правова норма.

За способом досягнення кінцевого результату функціонування органів управлінські відносини сфери державної безпеки поділяються на субординаційні, координаційні та реординаційні. Окрім зазначених вище видів безпекових правовідносин, існують і інші види їх класифікації, а саме: функціональні і територіальні; внутрішні і зовнішні; майнові і немайнові; внутрішньоапаратні і позаапаратні; такі, що захищаються в судовому порядку, і такі, що захищаються в адміністративному порядку тощо.

Адміністративно-правові відносини сфери державної безпеки, як і будь-які інші правові відносини, є логічно пов'язаною конструкцією всіх елементів - суб'єктів, суб'єктивних юридичних прав та суб'єктивних юридичних обов'язків, у тому числі суб'єктивної юридичної відповідальності. Суб'єкт - це учасник суспільних відносин сфери державної безпеки, який має суб'єктивні права та виконує юридичні (суб'єктивні) обов'язки, встановлені адміністративно-правовими нормами. Однак він має лише потенційну здатність вступати у правовідносини, тобто він може і не брати участі в адміністративно-правових відносинах, не бути їх суб'єктом. У свою чергу правосуб'єктність - є однією з обов'язкових передумов правовідносин та особливою юридичною властивістю, що надає можливість бути учасником правовідносин у сфері державної безпеки. Правосуб'єктність включає правоздатність і дієздатність, а також правовий статус. Тобто, це здатність фізичних і юридичних осіб у встановленому порядку бути суб'єктами права, тобто бути носіями суб'єктивних прав та юридичних обов'язків. В органах державної влади, органах місцевого самоврядування адміністративна правосуб'єктність виявляється у нормативно закріпленій за ними компетенції.

У компетенції суб'єктів сфери державної безпеки виділяються такі складові: владні повноваження; предмет відання; юридична відповідальність, яка настає за результатами діяльності за неналежне виконання повноважень або перевищення їх обсягу. Специфіка виконання повноважень суб'єктами сфери державної безпеки полягає в тому, що вони діють у підсистемі публічного права (конституційне, адміністративне право), для якого характерним є імперативний метод - юридичної субординації та підпорядкованості.

Правовий статус суб'єктів сфери державної безпеки визначається як сукупність прав та обов'язків фізичних і юридичних осіб, який може бути загальним (конституційний) і спеціальним (адміністративно-правовим). Спеціальний статус, на відміну від загального, має минущий (змінний) характер.

Обсяг конкретних суб'єктивних прав та обов'язків у сфері державної безпеки пов'язаний з перебігом часу та зміною життєвих умов. Реалізація права та виконання обов'язків суб'єктів забезпечуються державою шляхом їх юридичного оформлення, а також відповідальністю як самих громадян, так і державних органів, службових осіб за їх дотримання.

Абстрактну конструкцію адміністративно-правового відношення містить у собі адміністративно-правова норма. Сутність такої конструкції полягає в тому, що норма від імені держави визначає належну поведінку кожного із своїх адресатів, наділяючи одних правом володарювати, а інших - обов'язком виконувати волю владного суб'єкта.

У підрозділі 1.4 «Правові засади виникнення, зміни та припинення управлінських адміністративно-правових відносин у сфері державної безпеки» першого розділу досліджуються правові засади виникнення, зміни та припинення управлінських безпекових правовідносин у сфері державної безпеки, надається характеристика системі регулювання правовідносин. Згадані відносини, як і будь-які інші правові відносини, є логічно пов'язаною конструкцією всіх елементів - об'єктів, суб'єктів, суб'єктивних юридичних прав та суб'єктивних юридичних обов'язків, у тому числі суб'єктивної юридичної відповідальності. Зазначається, що будь-який суб'єкт правовідносин сфери державної безпеки повинен мати відповідні якості, які є загальновизнаними або встановлюються законом. Їх сукупність утворює поняття суб'єкта права та правосуб'єктність особи або організації. Суб'єкт - це учасник суспільних відносин сфери державної безпеки, який має суб'єктивні права та виконує юридичні (суб'єктивні) обов'язки, встановлені адміністративно-правовими нормами. Він має лише потенційну здатність вступати у правовідносини, тобто він може і не брати участі в безпекових правовідносинах.

Безпекові правовідносини можуть виникати як з ініціативи однієї сторони, так і з ініціативи обох сторін. Однак їхня сутність залишається незмінною - вирішальною стороною в цих правовідносинах є той суб'єкт відносин, що представляє виконавчу владу як носій юридично-владних повноважень. Адміністративні спори, конфлікти тощо, що виникають у процесі діяльності суб'єктів сфери державної безпеки, вирішуються, як правило, в адміністративному порядку вищим державним органом або в суді.

Система управління у сфері державної безпеки включає в себе структурні елементи (компоненти), які є взаємозалежними і мають відповідні функції. Двома вихідними компонентами є суб'єкти та об'єкти. До суб'єктів належать Президент України, органи виконавчої влади (уряд, міністерство, відомство, відповідний державний орган, установа) і посадові особи (службовці) зазначених суб'єктів, наділені владними повноваженнями.

Пропонується поділ об'єкту на внутрішній і зовнішній. Внутрішнім об'єктом державного управління при забезпеченні державної безпеки є люди, соціальні групи, навколишнє природне середовище, а також державні інституції, що у своїй сукупності утворюють основні ознаки держави. Зовнішній об'єкт - зовнішнє соціальне середовище та його інституції, на яке здійснюється спеціальний державний управлінський вплив - застосовуються спеціальні засоби та методи з метою протидії негативним явищам, спрямованим проти держави. Під час здійснення спеціального державного управлінського впливу започатковуються спеціальні суспільні відносини, що виникають між суб'єктом (державою, органами держави, службовими особами) та представниками зовнішнього соціального середовища. Зазначені відносини можуть мати як правовий характер (у тому числі агентурний, що регулюється спеціальним законодавством), так і позаправовий (що не узгоджується з нормами права), який включає в себе певну силову основу, і яка використовується активно або пасивно.

Реалізація управлінських адміністративних норм у сфері державної безпеки здійснюється в чотирьох формах: використання, виконання, дотримання і застосування. Найбільш поширеною з них є застосування, тобто організаційно-правова діяльність, що полягає у встановленні підзаконними нормативно-правовими актами правил поведінки з метою створення умов для дії відповідних правових норм закону, що є державно-владною діяльністю.

Підставами виникнення безпекових правовідносин є події і дії. Найхарактернішими діями є видання актів управління, адміністративний правочин, найпоширенішим різновидом якого є адміністративний договір, та адміністративний делікт. Між громадянином та суб'єктом сфери державної безпеки може укладатися різновид індивідуального адміністративного договору - конфіденційний адміністративний договір про співробітництво в інтересах забезпечення державної безпеки. Функціонально-управлінські договори можуть укладатися між структурними одиницями суб'єктів сфери державної безпеки з метою координації їхньої діяльності в інтересах забезпечення державної безпеки. Значна кількість адміністративно-правових договорів у сфері державної безпеки, враховуючи конфіденційність та секретність здійснюваних заходів мають обмежений доступ.

Між громадянином і суб'єктом сфери державної безпеки може укладатися різновид індивідуального адміністративного договору - конфіденційний адміністративний договір про співробітництво в інтересах забезпечення державної безпеки. Між суб'єктами договору виникають взаємні права і обов'язки, а також юридична відповідальність за його недотримання. Функціонально-управлінські договори можуть укладатися між структурними одиницями суб'єктів сфери державної безпеки з метою координації їхньої діяльності в інтересах забезпечення державної безпеки. Вони посилюють взаємодію між органами та іншими суб'єктами шляхом уточнення або конкретизації виконання повноважень для забезпечення державної безпеки. Значна кількість адміністративно-правових договорів у сфері державної безпеки, враховуючи конфіденційність та секретність здійснюваних заходів, є адміністративними договорами з обмеженим доступом.

Розділ 2 «Держава та уповноважені нею органи як суб'єкти регулювання адміністративно-правових відносин у сфері державної безпеки» присвячений розгляду структури та повноважень суб'єктів верхнього рівня в системі адміністративно-правового регулювання безпекових правовідносин.

У підрозділі 2.1 «Верховна Рада України як суб'єкт законодавчої формалізації безпекових правовідносин» досліджується місце та роль Верховної Ради України в системі регулювання безпекових правовідносин, яка є дворівневою і яку складають вищі органи державної влади держави, що здійснюють управлінський вплив на інші органи державної влади - суб'єктів нижчого рівня зазначеної сфери.

На підставі аналізу практики, зокрема міжнародної, реалізації зазначених функцій, зроблено висновок, що Верховна Рада України не є суб'єктом безпекових правовідносин, оскільки між парламентом і іншими суб'єктами сфери державної безпеки не існує адміністративного підпорядкування. Водночас зазначені правовідносини виникають, змінюються і припиняються у процесі функціонування Апарату парламенту. Це - так звані управлінські, внутрішньоапаратні адміністративно-правові відносини між посадовими і службовими особами Апарату парламенту.

Парламент, через прийняття законів, здійснює формалізацію підстав, механізмів, умов тощо виникнення безпекових правовідносин, стає законодавчим регулятором зазначених відносин. Здійснюючи у різних формах контроль за виконанням суб'єктами сфери державної безпеки положень законів, парламент, тим самим, здійснює не адміністративний, а політичний контроль за діяльністю суб'єктів сфери державної безпеки. Контрольні функції парламенту здійснюються як безпосередньо на пленарних засіданнях парламенту, так і через підзвітні йому органи - рахункову палату, уповноваженого з прав людини, чи спеціально утворювані ним і йому підпорядковані парламентські комітети та комісії (контрольні, спеціальні, тимчасові).

Констатується, що Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» потребує внесення відповідних змін, насамперед, в частині кореляції формальних вимог несумісності кандидата посаді й формальних вимог до кандидата на посаду, порядку його висування на посаду.

Розгляд ролі парламенту щодо адміністративно-правового регулювання сферою державної безпеки, уможливив дійти висновку, що істотним недоліком участі парламенту в зазначеному є те, що парламент уповноважений затверджувати лише загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку та з питань охорони довкілля. Парламент не бере участі в розробленні та затвердженні загальнодержавних програм, що стосуються питань державної безпеки, обмежуючись лише функцією затвердження бюджетних сум на їх виконання, що, у свою чергу, мінімізує роль парламенту у регулюванні функціонування зазначеної сфери.

У підрозділі 2.2 «Президент України як головний суб'єкт формування безпекових правовідносин» розкривається місце і роль Президента України у здійсненні адміністративно-правового регулювання сферою державної безпеки. Згідно з конституційними положеннями на Президента покладається здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони, включаючи сферу державної безпеки. Видаючи укази та розпорядження, він вживає необхідних заходів у сфері державної безпеки, створюючи правові норми для започаткування та регулювання безпекових правовідносин.

Для здійснення своїх повноважень Президент України в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України, створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби, якими є Адміністрація Президента України, Рада національної безпеки і оборони України та Національний інститут стратегічних досліджень. В структурах зазначених органів можуть додатково створюватися структурні підрозділи за відповідними безпековими напрямами. Так в Адміністрації функціонує Уповноважений Президента України з питань контролю за діяльністю Служби безпеки України, на якого покладається здійснення постійного контролю за дотриманням конституційних прав громадян і законодавства в оперативно-розшуковій діяльності та діяльності у сфері охорони державної таємниці органів і підрозділів Служби безпеки України, а також контроль за відповідністю положень, наказів, розпоряджень, інструкцій і вказівок, виданих Службою безпеки України, Конституції і законам України тощо.

Важливе місце у забезпеченні виконання повноважень Президента України посідає такий конституційний орган як Рада національної безпеки і оборони України. Рада здійснює діяльність щодо завчасного виявлення та надання оцінки загрозам національній безпеці, оперативного напрацювання пропозицій Президентові України щодо напрямів та підходів забезпечення національної безпеки держави в різних сферах життєдіяльності. Важливою є діяльність РНБО щодо ініціювання розроблення нормативних актів та документів з питань національної безпеки, узагальнення практики їх застосування та результатів перевірок їх виконання. В 2007 році при Раді національної безпеки і оборони України була створена Міжвідомча комісія з питань розвідки як консультативно-дорадчий орган.

У підрозділі 2.3 «Уряд України в системі безпекових правовідносин» другого розділу досліджується роль і місце Кабінету Міністрів України в системі адміністративно-правового регулювання сферою державної безпеки. Зазначається, що Уряд здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, а саме з питань: охорони та захисту державного кордону України і території України; зміцнення національної безпеки України, розроблення та затвердження державних програм з цих питань; забезпечення боєздатності Збройних Сил України, визначення в межах бюджетних асигнувань на оборону чисельності громадян, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори; оснащення Збройних Сил України та інших утворених відповідно до закону військових формувань тощо. Заходи забезпечення державної безпеки з боку Кабінету Міністрів України полягають насамперед у керуванні діяльністю підпорядкованих йому органів та організацій щодо матеріально-технічного та фінансового забезпечення суб'єктів сфери державної безпеки. Таким чином, на Кабінет Міністрів України покладено здійснення функції забезпечення (адміністративно-господарської функції), а також здійснення функцій спрямування, координації та контролю за діяльністю державних органів та військових формувань у частині виконання ними своїх завдань.

У підрозділі 2.4 «Суди та прокуратура України в системі забезпечення законності щодо безпекових правовідносин» досліджується місце судової гілки державної влади та прокуратури в системі державного регулювання відносин у сфері державної безпеки. Зазначається, що судовий контроль, який здійснюється судами загальної юрисдикції та Конституційним Судом України, призначений для забезпечення обмеження владних повноважень державних органів, недопущення зловживань, неправильного застосування чи перевищення влади тощо. Основний зміст судового контролю полягає в наданні правової оцінки діям та рішенням суб'єктів сфери державної безпеки, їх посадових осіб, у виявленні порушень прав і законних інтересів громадян, підприємств, організацій, вжитті заходів щодо поновлення порушених прав і законних інтересів, притягненні винних осіб до відповідальності.

Контроль судів загальної юрисдикції здійснюється при розгляді кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ. Зазначений контроль у процесі здійснення судочинства здійснюється судами не окремо, а в ході розгляду тієї чи іншої справи. Поряд з тим, суди загальної юрисдикції здійснюють функцію судового контролю і окремо, тобто цільовим методом. Це стосується насамперед питань надання судами підрозділам, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дозволу щодо витребування документів та даних, які характеризують діяльність підприємств, установ, організацій, а також спосіб життя окремих осіб, підозрюваних у підготовці або вчиненні злочину, джерело та розміри їх доходів; ухвалення судом за поданням керівника відповідного оперативного підрозділу або його заступника рішення щодо негласного проникнення до житла чи до іншого володіння особи, зняття інформації з каналів зв'язку, контролю за листуванням, телефонними розмовами, телеграфною та іншою кореспонденцією, застосування інших технічних засобів одержання інформації. Суд має всебічно і повно перевірити законність та необхідність здійснюваних заходів. Важливим є судовий контроль щодо строків ведення оперативно-розшуковими підрозділами оперативно-розшукових справ.

Виключно з метою отримання розвідувальної інформації для забезпечення зовнішньої безпеки України, запобігання і припинення терористичних актів, розвідувально-підривних посягань спеціальних служб іноземних держав та іноземних організацій оперативно-розшукові заходи можуть здійснюватись в порядку, узгодженому з Генеральним прокурором України та Головою Верховного Суду України.

Одним із різновидів державного контролю за суб'єктами сфери державної безпеки є прокурорський нагляд, яким контролюється додержання і правильне застосування законів суб'єктами, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство (у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням). Функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів прокуратура здійснюватиме до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів.

Поряд із здійснюваними функціями контролю, прокуратура відповідно до закону та розробленого Генеральною прокуратурою України за погодженням з керівниками правоохоронних органів Положення здійснює також функцію координації у сфері протидії злочинності та корупції, тим самим вступаючи в безпекові правовідносини з відповідними суб'єктами сфери державної безпеки. Водночас, проблемним і невирішеним до цього часу залишається питання щодо належності прокуратури до однієї з гілок державної влади.

У підрозділі 2.5 «Міжнародний досвід регулювання правовідносин у секторі безпеки і оборони» другого розділу провадиться аналіз організації адміністративно-правового регулювання функціонування сектору безпеки і оборони в економічно розвинутих державах, і який дає підстави стверджувати про відсутність існування єдино можливої моделі регулювання функціонування зазначеного сектору, єдиної системи здійснення демократичного контролю за діяльністю суб'єктів сектору, прийнятної для всіх держав, а також про прийняті єдині міжнародні норми демократичної відповідальності в діях цих суб'єктів.

Існуючі в демократичному світі системи адміністративно-правового регулювання відносин сектору безпеки і оборони є наслідком існуючого державного і політичного устрою держав, їхньої історії і культурної спадщини, залежить від положень конституції і законодавчої бази, а також від традицій демократії. Норми і правила, які застосовуються і діють ефективно в одній державі, можуть виявитися менш доречними в іншій. Однак, з погляду демократичного керування, адміністративно-правове регулювання сектором безпеки і оборони являє собою розподіл відповідальності між законодавчою, виконавчою й судовою гілками державної влади. Кожна з них відіграє відповідну роль в загальнодержавній системі регулювання сектором безпеки і оборони, здійснення контролю за ним. Загальною метою їхньої діяльності є забезпечення законності за діяльністю суб'єктів сектору, за доцільністю їхніх дій, які необхідно здійснити таємно. Визначальним при цьому є те, що має бути створена ефективна система стримувань і противаг, за якої державна виконавча влада не матиме ексклюзивного права здійснювати згадане вище адміністративно-правове регулювання сектором безпеки і оборони. Залежно від політичного устрою держави, адміністративне регулювання відносин у секторі безпеки і оборони здійснюється президентом чи урядом (прем'єр-міністром) держави. При цьому, визначальна роль щодо адміністративно-правового регулювання сектором в частині здійснення за ним контролю (адміністративного), належить виконавчій гілці державної влади.

У розділі 3 «Спеціально уповноважені суб'єкти адміністративно-правових відносин у сфері державної безпеки» розглядаються структура, функції, повноваження суб'єктів нижчого рівня в системі адміністративно-правового регулювання безпекових правовідносин.

У підрозділі 3.1 «Спеціально уповноважений орган з питань забезпечення державної безпеки України», через системний підхід визначення терміна «державна безпека» щодо захищеності критичних інфраструктур держави для її безпечного функціонування та подальшого розвитку, досліджується правовий статус Служби безпеки України. Аналіз виконуваних Службою завдань дає автору підстави визнати декілька її правових статусів: військового формування; органу безпеки; контррозвідувального органу; правоохоронного органу спеціального призначення.

Здійснюючи порівняльний аналіз об'єктів, які законом визначено захищати Службі безпеки України, застосовуючи системний підхід до визначеного у дослідженні терміну «державна безпека», та враховуючи реалії сьогодення, констатується, що об'єктами уваги та захисту з боку Служби безпеки України мають бути такі основні ознаки держави, як інститути державної влади, територіальна цілісність, суверенітет, інформаційна, грошово-кредитна та податкова системи. Саме під названими основними ознаками держави можна розуміти об'єкти держави, на захист яких має бути спрямована діяльність спеціально утворених державою інституцій, які є суб'єктами безпекових правовідносин і покликані забезпечити безпечне та ефективне функціонування згаданих об'єктів.

Зазначається, що у своїй діяльності Служба безпеки України використовує як гласні, відкриті (офіційні) форми і методи роботи щодо забезпечення державної безпеки, так і негласні. Негласні здійснюються із залученням осіб, які конфіденційно співпрацюють зі Службою, а також з використанням оперативних, оперативно-технічних та спеціальних сил і засобів.

Вкрай важливою є здійснення Службою безпеки України інформаційно-аналітичної діяльності в інтересах ефективного функціонування органів державної влади і правової системи держави з метою недопущення узурпації влади окремими політичними силами. У зв'язку з цим є доцільним наділення Служби безпеки України правовим повноваженням щодо звернення до Конституційного Суду України з метою перевірки нормативно-правових актів (їх окремих положень) як державних органів, так і рішень органів місцевого самоврядування на предмет їх конституційності. Так само є доцільним наділення Служби безпеки України повноваженням звертатися до суду з позовом про скасування реєстрації будь-якої громадської організації, діяльність якої спрямована на підрив основ безпеки держави(терористичні групи і організації; воєнізовані організації; небезпечні для суспільства релігійні організації тощо).

У ході виконання завдань з ініціативи Служби безпеки України, її посадових та службових осіб започатковується, змінюється та припиняється велика кількість безпекових правовідносин. Служба безпеки України має найбільш розгалужену систему безпекових правовідносин серед усіх суб'єктів забезпечення державної безпеки. Тому Службу, враховуючи її призначення та виконувані нею завдання, можна віднести до державного органу міжгалузевого типу.

Із зазначеного масиву безпекових правовідносин Служби безпеки України виділяютьс безпекові правовідносини спеціального виду. Це правовідносини, що виникають у процесі встановлення конфіденційних (агентурних) відносин між Службою безпеки України або її посадовою (службовою) особою та іншими суб'єктами, що співпрацюють з нею на конфіденційній основі. Зазначені правовідносини виникають на підставі усних або письмових угод між зазначеними суб'єктами, регулюються відповідними конфіденційними приписами, насамперед з боку Президента України, Кабінету Міністрів України чи відомчими наказами. Для безпекових правовідносин спеціального виду встановлено режим обмеженого доступу, інформація щодо них, як правило, має гриф «секретно».

У підрозділі 3.2 «Спеціально уповноважений орган здійснення державної охорони органів державної влади України та посадових осіб» третього розділу розкривається правовий статус Управління державної охорони України, як державного правоохоронного органу спеціального призначення. Управління забезпечує безпеку функціонування державних органів та безпеку життя посадових осіб, тому фактично є органом безпеки. В Управлінні функціонує інститут військової служби і відомство має статус військового формування.

Як і Служба безпеки України, Управління у процесі своєї діяльності започатковує безпекові правовідносини з іншими суб'єктами та державними органами, а також провадить правореалізуючу, правотворчу, правоохоронну та правозастосовну діяльність. Класифікація згаданих правовідносин відповідає тій класифікації, що запроваджена у Службі безпеки України. Їхньою особливістю є те, що значна їх кількість є горизонтальними, оскільки у процесі здійснення охоронних заходів зазначені правовідносини встановлюються на підставі договору з суб'єктами, з якими Управління не є в адміністративному підпорядкуванні.

У підрозділі 3.3 «Спеціально уповноважені органи протидії зовнішнім загрозам державі» розділу надається правова характеристика розвідувальним органам України. Робиться висновок, що це є державний інструмент, за допомогою якого держава сприймає і усвідомлює своє стратегічне оточення, займається збором і аналізом інформації як секретної, так і отриманої з відкритих джерел. Діяльність розвідорганів провадиться за межами України і є секретною, оскільки розкриття джерел, методів, ресурсів або досягнень серйозно знижує її ефективність, і вона не може бути настільки прозорою, як діяльність інших державних органів, тому для нагляду за нею застосовуються особливі форми і методи.

Розвідувальні органи є спеціальними органами державної виконавчої влади, які не мають владних повноважень, тобто при виконанні визначених законом завдань та здійсненні повноважень вони обмежені лише правореалізуючою, правотворчою і правозастосовною (внутрішньоорганізаційною) діяльністю. Зовнішня правозастосовна діяльність розвідувальними органами не здійснюється, оскільки вони не уповноважені видавати владні приписи, які є обов'язковими для виконання відповідними суб'єктами на території України.

Безпекові відносини можуть виникати в ході взаємодії розвідувальних органів з органами державної влади, підприємствами, установами та організаціями відповідно до законів та інших нормативно-правових актів, а також у процесі внутрішньоорганізаційної діяльності.

Робиться висновок, що на відміну від будь-якої іншої діяльності у сфері державної безпеки, у процесі здійснення розвідувальної діяльності виникає обмежена кількість безпекових правовідносин, пов'язаних із здійсненням управління та контролю за діяльністю розвідувальних органів. Лише Президент України безпосередньо або через Раду національної безпеки і оборони уповноважений перевіряти оперативно-службову діяльність розвідувальних органів. Прокуратура обмежена у своїх наглядових повноваженнях щодо розвідувальних органів лише перевіркою додержання згаданими суб'єктами законів України. При цьому відомості про осіб, які конфіденційно співпрацюють або співпрацювали з розвідувальними органами, питання належності конкретних осіб до кадрового складу розвідувальних органів, а також організаційно-штатної структури розвідувальних органів не належать до предмета прокурорського нагляду.

У підрозділі 3.4 «Органи забезпечення територіальної цілісності держави» надається правова характеристика Збройним Силам України та Державній прикордонній службі України. Збройні Сили виконують це завдання крізь призму забезпечення воєнної безпеки і покликані забезпечити стримування збройної агресії проти України, забезпечувати її оборону, захист суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності, охорону повітряного простору держави та підводного простору в межах територіального моря України, тобто охорону державного кордону. Як і в діяльності попередніх суб'єктів правовідносин, у процесі діяльності Збройних Сил започатковується велика кількість безпекових правовідносин з органами держави, пов'язаних із участю у формуванні та реалізації державної політики у сфері оборони і військового будівництва, а також із здійсненням координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування з підготовки держави до оборони. З цією метою видається значна кількість нормативно-правових актів, у тому числі спільних, з питань забезпечення оборони України, захисту її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності, мобілізаційної роботи, координації дій та контрольної діяльності органів військового управління, що мають характер обмеженого доступу, у тому числі гриф «таємно» і «цілком таємно».

Державна прикордонна служба України, яка має статус правоохоронного органу спеціального призначення та водночас статус військового формування, здійснює охорону державного кордону, беручи, таким чином, участь у забезпеченні територіальної цілісності України та у територіальній обороні. Як правоохоронний орган спеціального призначення Державна прикордонна служба запобігає правопорушенням та злочинам на державному кордоні та у виключній (морській) економічній зоні України, застосовуючи превентивні та юрисдикційні заходи адміністративного характеру. Для виконання зазначених завдань вона наділена повноваженнями провадити оперативно-розшукову, розвідувальну, інформаційно-аналітичну діяльність та здійснювати окремі заходи контррозвідувального характеру.

Виконуючи покладені на неї функції, Державна прикордонна служба безпосередньо вступає у різні безпекові правовідносини з органами державної влади, правоохоронними органами, розвідувальними органами, органами місцевого самоврядування, а також з підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, видаючи в межах своєї компетенції, на основі та на виконання актів законодавства накази, а також спільні акти різного ступеня доступу.

Підрозділ 3.5 «Органи з питань забезпечення безпеки інших основних ознак держави» третього розділу присвячений аналізу діяльності групі суб'єктів сфери державної безпеки, які не є правоохоронними органами спеціального призначення, і не є військовими формуваннями. Вони не наділені ні правоохоронними, ні юрисдикційними функціями (за окремим виключенням), і меншою мірою наділені владними повноваженнями. Однак кожного з них у межах наділених державою повноважень можна віднести до суб'єктів безпекових правовідносин, що відіграють вагому роль у системі загальнодержавного механізму забезпечення державної безпеки. Так, до основних завдань Міністерства закордонних справ України відноситься участь у забезпеченні захисту національних інтересів і безпеки України шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства, а також забезпечення дипломатичними засобами суверенітету, безпеки, територіальної цілісності та непорушності кордонів України, її політичних, торгово-економічних та інших інтересів, створення зовнішніх умов для зміцнення незалежності, державного суверенітету, економічної самостійності та збереження територіальної цілісності України.

Національний банк України, здійснюючи банківське регулювання та нагляд, тим самим забезпечує безпеку та фінансову стабільність банківської системи, захист інтересів вкладників і кредиторів, не допускаючи дефолту держави. Цілком очевидно, що неналежне виконання Національним банком своїх функцій може призвести до тяжких наслідків для держави, до створення загрози державній безпеці.

Міністерство доходів і зборів України, створене на базі Державної податкової служби України та Державної митної служби України, будучи фіскальним органом, здійснюючи правозастосовні та правотворчі функції, а також правоохоронну функцію через податкову міліцію, забезпечує безпечне та ефективне функціонування податкової системи України, що забезпечує наповнення державного бюджету, спрямування коштів у відповідні галузі національної економіки та сфери життєдіяльності держави, а відтак гарантує безпечне функціонування самої держави. Водночас, захищаючи економічні інтереси держави, здійснюючи заходи, пов'язані із встановленням та справлянням податків і зборів, борючись з контрабандою та порушеннями митних правил, Міністерство бере участь у забезпеченні безпечного функціонування податкової системи, як складової державної безпеки.

Державна служба фінансового моніторингу України безпосередньо здійснює забезпечення державної безпеки в частині боротьби з тероризмом. На Службу покладено завдання щодо її участі в реалізації державної політики у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, і фінансуванню тероризму.

Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України забезпечує інформаційну безпеку, а також спеціальним (урядовим) зв'язком органи державної влади та посадових осіб, функціонування Національної системи конфіденційного зв'язку, здійснює захист державних інформаційних ресурсів в інформаційно-телекомунікаційних системах, криптографічний і технічний захист інформації. Забезпечуючи органи державної влади та військові формування спеціальним зв'язком, захищаючи інформацію, яка є власністю держави, Служба забезпечує належне та безпечне функціонування державних органів і тим самим державну безпеку.

У підрозділі 3.6 «Особливості функціонування механізму адміністративно-правового регулювання відносин за участі спеціальних суб'єктів сфери державної безпеки» розкриваються особливості функціонування механізму адміністративно-правового регулювання відносин за участі згаданих суб'єктів. Зазначене пов'язано, насамперед з тим, що в середовищі суб'єктів забезпечення державної безпеки функціонують такі мілітаризовані політико-правові інститути, відмінні від політико-правових інститутів інших сфер, як військова служба та спеціальна державна служба, що обумовлює встановлення в кожному конкретному випадку особливого статусу службовця. Персонал зазначених інститутів реалізовує державну владу у відповідних правових формах за допомогою визначених методів управління, що проявляється через: реалізацію повноважень розпорядчого характеру; здійснення юридично-власних приписів в системі управлінської ієрархії (видання наказів, розпоряджень, директив, надання вказівок тощо); реалізацію юрисдикційних дій; здійснення організаційних дій і матеріально-технічних операцій. Персоналу притаманні наступні особливості: - відповідність певним медичним вимогам, а для тих, хто вступив на військову службу за контрактом, також і професійно-психологічним вимогам щодо конкретних військово-облікових спеціальностей; - обов'язковість складення Військової присяги; - відносини, пов'язані з проходженням військової служби, регулюються законом та іншими нормативно-правовими актами. До зазначених відносин не застосовуються норми трудового та інших галузей права; - підвищена обов'язковість вимог військової служби; - більш сувора відповідальність за службові правопорушення; - чітка службова підпорядкованість вимогам командирів і начальників; - наявність військових звань, що забезпечує чіткість у взаємовідносинах та субординацію військовослужбовців; - наявність військової форми одягу і знаків розрізнення.

Об'єктом управлінської діяльності, пов'язаної з проходженням військової служби, є суспільні відносини, що складаються, змінюються і припиняються між громадянами у процесі забезпечення оптимальних організаційних умов для їхньої спільної діяльності в період проходження військової служби, і спрямовані на забезпечення державної безпеки. Відповідного органу, свого роду «керуючого центру» військової служби, що здійснював би реалізацію єдиної державної політики у воєнній сфері, єдине функціональне управління цим інститутом, не передбачено, на відміну від цивільної державної служби.

Із зазначеного випливає низка особливих юридичних наслідків: - за службову необхідність і доцільність військового наказу відповідає командир (начальник); - подана скарга не може зупинити виконання наказу; - у разі відкритої відмови підлеглого підпорядковуватися наказу командир (начальник) зобов'язаний застосувати всі заходи примусу, у тому числі арешт і притягнення до кримінальної відповідальності, а в окремих випадках і зброю; - жодний орган державної влади не може втручатися в законну діяльність військового керівництва.

Розмаїтість зв'язків і відносин, що виникають під час проходження військової служби, зумовлює багатоманітність військово-службових правовідносин, що характеризуються різними ознаками та особливостями. Визначальною відмінністю зазначених відносин від інших є те, що їх суб'єктом в особі фізичних осіб завжди є громадянин України. Іноземець або особа без громадянства не може бути суб'єктом згаданих правовідносин. Захист військово-службових відносин здійснюється, як правило, в адміністративному порядку, тобто вищим військовим органом чи військовою посадовою особою. Проте військовослужбовець як суб'єкт таких відносин має право оскаржити неправомірні дії іншої сторони в суді.

Розділ 4 «Стан та проблеми удосконалення адміністративно-правового регулювання відносин у сфері державної безпеки України» присвячений розгляду стану та удосконаленню правового регулювання відносин у сфері державної безпеки, вияву у ній проблем та напрацюванню відповідних пропозицій щодо удосконалення механізмів адміністративно-правового регулювання безпекових відносин у зазначеній сфері.

У підрозділі 4.1 «Розбалансованість системи державної влади в Україні та корупція в ній - ключова проблема ефективності адміністративно-правового регулювання безпекових правовідносин» розкриваються фундаментальні проблеми ефективності дії механізму регулювання зазначених відносин та напрацьовано конкретні пропозиції щодо його вдосконалення. Зазначається, що за сучасних складних умов існує нагальна необхідність мати систему державної влади, за якої здійснюватиметься якісне управління країною під контролем народу та в його інтересах, а в контексті зазначеного - вміло та ефективно виконуватиметься управлінська функція щодо забезпечення державної безпеки.

Робиться висновок, що характерною рисою нинішньої політичної системи України є відсутність чіткого поділу державної влади, насамперед що стосується виконавчої влади, а також місця і ролі прокуратури в системі державної влади, реальної самостійності органів місцевого самоврядування. Тому для України, як держави, що перебуває на стадії самоутвердження і переживає «хвороби», які притаманні країнам перехідного періоду, президентська форма правління, як показує практика, є найбільш оптимальною для функціонування та подальшого розвитку держав перехідного періоду. Конституційні зміни 2010 року певною мірою структурували виконавчу владу в державі, але одночасно порушили існуючу на той час хитку систему стримувань і противаг, що проявилось у послабленні парламентського контролю за сферою державної безпеки, в концентрації державної влади в Президента України.

Виділяється ключова проблема сьогодення у здійсненні адміністративно-правового регулювання відносин сфери державної безпеки - корупція, яка є руйнівним фактором, що унеможливлює належне функціонування адміністративно-правових відносин у сфері державної безпеки. При цьому основним негативним фактором є політична корупція. Вона провокує корупцію у сферах економіки, державного управління, у тому числі у сфері державної безпеки, правосуддя, а також руйнує правову систему держави, створюючи загрозу її існуванню. Тим самим постає проблема безпеки правової системи України, оскільки право має функціонувати в інтересах більшості суспільства. Порушення принципу функціонування в інтересах більшості суспільства - реальна загроза праву, правовій безпеці держави.

Зазначені негативні явища зумовлюють небезпечні негативні тенденції в судовій сфері, яка потребує запровадження значних змін та провадження копіткої роботи зі здійснення ефективної судово-правової реформи, активізації діяльності органів суддівського самоврядування. Як показують реалії сьогодення, судді фактично не несуть відповідальності за неправомірні рішення та вироки. Лише за умови функціонування незалежної від політичного впливу судової влади може бути досягнуто додержання принципу верховенства права. Судова система України потребує запровадження значних змін та здійснення копіткої роботи з удосконалення її форми і змісту, тобто здійснення ефективної судово-правової реформи, активізації діяльності органів суддівського самоврядування і Верховного Суду України щодо захисту незалежності суддів. Тому заслуговує на увагу думка щодо можливості доповнення української судової системи таким правовим інститутом, як інститут мирових суддів, які прямо обиралися б територіальною громадою, утримувалися б за її рахунок і розглядали б судові спори найпростішого характеру, знявши навантаження з державних судів. Функціонування такого правового інституту відповідає історичним традиціям України. Потребує, також, реформування та визначення місця серед гілок державної влади і прокуратура України.

Акцентовано увагу на поширенні такого негативного явища в державі як правовий нігілізм, насамперед серед представників органів державної влади, що викликало, у свою чергу, появу такого явища, як правова аберація. На сьогодні залишається ще одна важлива проблема - невизначеність меж депутатського та суддівського імунітету, що зводить нанівець задекларовані демократичні принципи громадянського суспільства і правової держави про рівність всіх перед законом, породжує у суспільстві правовий нігілізм. Її гострота пов'язана із значною корумпованістю цих інститутів державної влади. Відповідно до міжнародної практики робиться висновок про три можливі підходи до зменшення корупції:

- посилення законодавства в частині відповідальності за корупційні діяння;

- створення економічних механізмів, що дозволяють посадовим особам збільшити свої доходи без вчинення правопорушень;

- посилення ролі ринку і конкуренції, зменшивши таким чином розмір потенційного прибутку від корупції.

Робиться висновок, що з метою подолання корупції є нагальним вжиття заходів щодо створення єдиного органу з боротьби, запобігання і контролю за корупцією та формування відповідної законодавчої бази. Як свідчить сучасна практика протидії корупції в Україні, на часі вдосконалення законодавства в частині встановлення конституційних засад здійснення фінансового контролю та контролю за дотриманням законодавства. Відповідно потребує вдосконалення механізм здійснення фінансового контролю - шляхом запровадження дієвих перевірок декларацій про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру, оскільки антикорупційні закони в Україні були прийняті з урахуванням відповідних обмежень, встановлених Конституційним Судом України. Тим самим, залишаються діяти корупційні схеми отримання незаконних доходів, насамперед в структурах органів державної влади.

Враховуючи високий рівень корумпованості органів державної влади зокрема та українського суспільства загалом, робиться висновок, що її мінімізація можлива лише за умови створення потужного багатоцільового агентства з широкими повноваженнями. Нагальною необхідністю є внесення до кримінального законодавства змін у частині декриміналізації такого успішного та ефективного механізму боротьби з корупцією, як провокація хабара. Такими повноваженнями наділені подібні органи в державах, де функціонують відповідні інституції.

Істотним кроками на шляху боротьби з корупцією в Україні стало б прийняття закону, що регулюватиме питання оподаткування нерухомості фізичних осіб та законодавче закріплення необхідності декларування державними службовцями 1-3 категорії та політичними особами не тільки доходів, а й витрат.

У підрозділі 4.2 «Адміністративно-правові заходи трансформації механізму адміністративно-правового регулювання безпекових правовідносин» зазначається, що всі управлінські трансформації, які наразі відбуваються і відбуватимуться в Україні, становлять невід'ємну складову державно-правового розвитку країни і повинні розглядатися в єдиному контексті реформування державної влади в Україні та її політичної системи і які доцільно розглядати саме крізь призму державної безпеки. Необхідність реформування системи державної влади в Україні та її складових висуває на порядок денний потребу у вдосконаленні моделі державного устрою України, більш ефективного функціонування органів державної влади, управлінських адміністративно-правових відносин, приведення функцій та повноважень їх суб'єктів у відповідність з новими завданнями, що постають перед державним управлінням загалом та управлінням у сфері державної безпеки зокрема.

Врахування Україною міжнародного досвіду побудови ефективної президентської системи правління сприятиме досягненню такого рівня функціонування виконавчої гілки влади в Україні, за якого буде здійснюватися планування і матеріально та фінансово забезпечуватиметься сфера безпеки держави, як це провадиться у більшості розвинутих демократичних країн.

Обґрунтовано, що на ефективність безпекових правовідносин має позитивно вплинути запровадження двопалатного парламенту, що, у свою чергу, сприяло б впровадженню реального та ефективного механізму стримувань і противаг гілок державної влади, та створення в ньому не менше двох безпекових комітетів - з питань оборони та військово-промислового комплексу і з питань безпеки та розвідки, як це передбачено в парламентах багатьох держав.

Зазначається, що закладений у Конституції України механізм управління не сприяє покращенню справ у сфері безпеки і оборони. Так, обмежені можливості Ради національної безпеки і оборони України щодо здійснення координації та контролю за діяльністю виконавчої влади в цій сфері. Результатом невиконання урядовими структурами багатьох рішень РНБО стало уповільнення темпів реформування і переоснащення Збройних Сил України та інших військових формувань, зупинення їх професіоналізації, гальмування процесів перебудови оборонно-промислового комплексу. Досі Воєнна організація України як сукупність органів державної влади та військових формувань не розглядається як єдина система. Відсутній комплекс системних законодавчих, нормативно-правових, організаційних заходів у сфері забезпечення безпеки держави. Залишається недосконалим механізм призначення та звільнення керівників силових відомств.

В рамках реформування сфери безпеки вбачається доцільним повернення в структуру Служби безпеки України Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України Нагальною є потреба у прийнятті нової редакції Закону України «Про Службу безпеки України», в якому доцільно виписати професійно-кваліфікаційні вимоги до осіб, які призначатимуться на керівні посади в СБУ, та можливу її демілітаризацію з метою створення сучасної, універсальної безпекової служби. Необхідним є також прийняття доктринального документу у сфері контррозвідувальної діяльності.