Організаційно-правові засади провадження за зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних засад, системи нормативно-правового регулювання та практики реалізації положень чинного законодавства щодо компетенції Міністерства внутрішніх справ України у роботі зі зверненнями громадян визначити зміст, правові засади й організацію діяльності його органів і підрозділів та надати науково обґрунтовані пропозиції і рекомендації з її удосконалення.

Для досягнення поставленої мети розв`язано наступні задачі:

- проаналізувати зміст поняття інституту звернень громадян у вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій теорії з метою більш вмотивованого розуміння його сутності та з'ясувати основні напрями розвитку юридичної думки з окресленої проблематики;

- визначити роль і значення звернень громадян до органів державної влади в реалізації засад демократичної соціальної держави в Україні з метою визначення місця даного інституту в системі форм безпосередньої демократії;

- розкрити основні засади правового регулювання роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України для з'ясування сучасних організаційних та правових засад;

- охарактеризувати адміністративну юрисдикцію ОВС щодо організації роботи зі зверненнями громадян, які стосуються повідомлень про злочини, що вчинені або готуються з метою випрацювання оптимальних рекомендацій для практичної діяльності;

- конкретизувати особливості провадження за пропозиціями, заявами і скаргами громадян в органи внутрішні справ, що дасть змогу запропонувати авторський варіант удосконалення вітчизняного законодавства з обраної сфери;

- уточнити організаційно-правові аспекти роботи органів внутрішніх справ із заявами і повідомленнями про злочини, що вчинені або готуються, з метою вдосконалення практичної діяльності працівників відповідного відомства;

- визначити основні засади організації та практичного здійснення відомчого контролю і прокурорського нагляду за додержанням посадовими особами органів внутрішніх справ вимог чинного законодавства про звернення громадян для вироблення авторської концепції з обраної проблематики;

- з'ясувати підстави та порядок притягнення до юридичної відповідальності посадових і службових осіб органів внутрішніх справ за порушення законодавства про звернення громадян з метою запобігання та недопущення здійснення правопорушень з боку останніх;

- розробити конкретні пропозиції та рекомендації щодо шляхів удосконалення практики роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ, що допоможе оптимізувати та наблизити адміністративне законодавство до вимог сьогодення.

Об'єктом дослідження є врегульовані нормами матеріального та процесуального адміністративного права суспільні відносини, що виникають під час здійснення провадження за зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України.

Предметом дослідження є правові та організаційні засади адміністративно-процедурної діяльності органів внутрішніх справ щодо приймання, реєстрації та вирішення у межах їх компетенції заяв (клопотань), скарг і пропозицій громадян, в тому числі заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, а також організації особистого прийому громадян в органах і підрозділах системи Міністерства внутрішніх справ України.

Методи дослідження обрано з урахуванням його мети і завдань, об'єкта і предмета. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Базовим у цій системі є загальнонауковий діалектичний метод пізнання соціально-правових явищ у їх суперечностях, розвитку та змінах, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми, здійснити системний аналіз правових розпоряджень у сфері, що є предметом дослідження.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено категоріальний апарат, визначено зміст і сутність інституту звернень громадян з погляду матеріального та процесуального адміністративного права, уточнено зміст понять «скарга», «заява», «клопотання», «повідомлення», «пропозиція» тощо (розділ 1, пп. 1.1, 1.2, розділ 2, п. 2.1). Застосування історичного методу сприяло дослідженню сучасного стану законодавчого врегулювання реалізації громадянами права на звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування, організації діяльності органів внутрішніх справ як суб'єктів виконавчої влади та їх ролі у здійсненні захисту цього права (пп. 1.1, 1.2; розділ 2). З використанням порівняльно-правового методу здійснено аналіз зарубіжного досвіду науково-теоретичного розроблення та правового регулювання провадження за зверненнями громадян (розділ 1, п. 1.1). На підставі діалектичного методу визначено роль і значення звернень громадян до органів державної влади в реалізації засад демократичної соціальної держави в Україні (розділи 1-2). Метод правового аналізу дав змогу виявити окремі неузгодженості у визначенні адміністративної юрисдикції ОВС щодо організації роботи зі зверненнями громадян та сформулювати пропозиції щодо шляхів подальшого удосконалення цієї практики (розділ 2, розділ 3, п. 3.3). Соціологічний метод (анкетування) застосовано для збору та аналізу інформації, розроблення пропозицій з оптимізації діяльності органів і підрозділів Міністерства внутрішніх справ України під час приймання, розгляду та вирішення звернень громадян, а також організації звітності в цьому напрямі в системі ОВС (розділ 3, пп. 3.1, 3.2, 3.3). Статистичний метод використовувався під час опрацювання матеріалів Міністерства внутрішніх справ України з метою виявлення проблем у здійсненні відомчого контролю і прокурорського нагляду за станом роботи зі зверненнями громадян, а також для аналізу практики застосування заходів юридичної відповідальності до посадових осіб ОВС за неналежне виконання або порушення ними вимог законодавства про звернення громадян (розділ 3, пп. 3.1, 3.2), під час опрацювання матеріалів, які допомогли обґрунтувати напрями удосконалення практики роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ (розділ 3, пп. 3.3).

Емпіричну базу дослідження становлять узагальнення практики діяльності Міністерства внутрішніх справ України упродовж 2008-2013 років, результати анкетування понад 400 осіб серед населення та працівників органів внутрішніх справ з метою вивчення ефективності діяльності міліції в роботі зі зверненнями громадян.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є комплексним монографічним дослідженням, яке стосується організаційно-правових засад здійснення провадження за зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України. Наукова новизна дисертаційного дослідження відображена в таких основних положеннях, висновках і пропозиціях:

уперше:

- проведено періодизацію становлення та розвитку інституту звернень громадян у вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій теорії, в результаті чого виділено п'ять періодів: перший - зародження інституту звернень громадян; другий - розвиток даного інституту в імперські часи (почався приблизно в XVII ст. та досягнув свого найвищого розвитку в XIX ст. та на початку XX ст.); третій - радянський період (1920-1991 рр.); четвертий - період розбудови інституту звернень громадян в Україні до прийняття Конституції України (1991 р. - 1996 р.); п'ятий - сучасний період розбудови інституту звернень громадян в Україні (1996 р. - дотепер);

- сформульовано критерії адміністративної юрисдикції ОВС щодо організації роботи зі зверненнями громадян; зазначено, що це комплексне правове явище, яке складається з адміністративно-правового статусу людини, природного права на звернення та організаційно-процедурної регламентації, що здійснюється за допомогою норм адміністративного процесуального права;

- аргументовано положення про організаційну діяльність органів внутрішніх справ щодо роботи зі зверненнями громадян, яка передбачає застосування широкого комплексу заходів відомчого контролю в його поєднанні зі здійсненням прокурорського нагляду за станом додержання законодавства про звернення громадян, що сприяє: припиненню порушень правил, норм і стандартів та застосування до винних осіб заходів впливу; різного тлумачення норм процесуального права; запобіганню порушення термінів виконання провадження за зверненням громадян; формуванню правової свідомості;

удосконалено:

- визначення поняття інституту звернень громадян у теорії вітчизняного матеріального та процесуального адміністративного права; зазначається, що звернення громадян постають не лише засобами захисту їхніх прав і законних інтересів, а й джерелом одержання інформації про порушення законності та способом контролю за діяльністю правоохоронних органів;

- виходячи із сучасного стану адміністративно-правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ щодо приймання, розгляду та вирішення звернень громадян, запропоновано включити до основних інститутів матеріального і процесуального адміністративного права відповідні норми, які регулюють питання організації роботи ОВС із заявами та повідомленнями про злочини, що вчинені або готуються. Саме від ефективного застосування даного інституту залежить авторитет ОВС у суспільстві й рівень довіри;

- вчення про юридичну природу відповідальності працівників органів внутрішніх справ України та систему відповідальності працівників;

- теоретичне напрацювання адміністративно-правової науки у розробленні проблематики провадження за зверненнями громадян в органах внутрішніх справ, його сутності та змісту як правової категорії; зазначено, що роль правоохоронного органу проявляється: як складова системи органів виконавчої влади; напрям роботи відомства та розробленні нормативно-правових актів; забезпечення органами внутрішніх справ виконання законодавства про звернення громадян відбувається у їх тісній взаємодії з іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері реалізації прав і свобод громадян та відпрацюванні державної політики в обраній сфері;

набули подальшого розвитку:

- питання щодо особливостей провадження за пропозиціями та заявами громадян в ОВС України, що є універсальним засобом для порушення як інших адміністративних проваджень, так і проваджень у кримінальних та цивільних провадженнях;

- пропозиції щодо вдосконалення правових та організаційних засад функціонування обраного інституту і запропоновано внести зміни та рекомендації, зокрема до Закону України «Про звернення громадян», що передбачають комплекс заходів правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення.

Практичне значення одержаних при проведенні дисертаційного дослідження результатів визначається можливістю вдосконалити чинне законодавство та організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ України щодо здійснення провадження за зверненнями громадян.

Його результати можуть бути використані у:

- науково-дослідній діяльності - при проведенні науково-дослідної роботи студентів, курсантів і слухачів, підготовці лекційних матеріалів, підручників, навчальних посібників, подальшому розробленні проблемних питань діяльності органів внутрішніх справ під час здійснення провадження за зверненнями громадян;

- правотворчій діяльності - при вдосконаленні законодавства України про звернення громадян;

- правозастосовній діяльності - як методологічна основа для подальшого дослідження правових та організаційних засад провадження за зверненнями громадян в органах і підрозділах внутрішніх справ; при проведенні освіти населення з питань реалізації громадянами права на звернення, підвищення її рівня серед практичних працівників міліції; удосконалення процедури адміністративного оскарження до ОВС дій, рішень або бездіяльності державних органів чи їх посадових осіб (лист Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України від 22 жовтня 2013 року № 04-20/12-2190; акт впровадження у практичну діяльність системи органів прокуратури Донецької області результатів дисертаційного дослідження від 5 березня 2014 року № 5; акт впровадження у практичну діяльність системи органів внутрішніх справ Донецької області результатів дисертаційного дослідження від 27 березня 2014 року ГУМВС України в Донецькій області);

- навчальному процесі - при викладанні курсів з адміністративного права, адміністративного процесу, адміністративно-юрисдикційної діяльності міліції громадської безпеки (акт Національного університету біоресурсів і природокористування України від «28» січня 2014 р.).

Особистий внесок здобувача. Положення, які викладені в дисертації та виносяться на захист, розроблені автором особисто. Наукові ідеї та розробки, що належать співавторам опублікованих робіт, у дисертації не використовуються. Висновки та положення дисертації мають цілком самостійний характер.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження оприлюднені, зокрема, на міжнародних науково-практичних конференціях: «Забезпечення громадської безпеки правоохоронними органами під час проведення чемпіонату Європи з футболу 2012 року» (м. Донецьк, 2009 р.); «Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих учених» (м. Донецьк, 2011 р.); «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні» (м. Запоріжжя, 2011 р.).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження викладено в дев'яти публікаціях, у тому числі пятьох наукових статтях у фахових наукових виданнях України, а також трьох тезах виступів, доповідей на конференціях, круглих столах і семінарах.

Структура дисертації обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять дев'ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (192 найменування на 21 сторінках) та додатків на дванадцяти сторінках. Загальний обсяг дисертації становить 198 сторінок, з яких 161 сторінка - основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

Розділ 1 «Адміністративно-правові аспекти реалізації громадянами права на звернення до органів внутрішніх справ в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких досліджено та узагальнено термін «звернення громадян до органів внутрішніх справ», роль і значення звернень громадян до органів державної влади в реалізації засад демократичної соціальної держави в Україні, досліджено теорію правового регулювання роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України.

У підрозділі 1.1. «Поняття інституту звернень громадян у вітчизняній та зарубіжній адміністративно-правовій теорії» дисертант зазначає, що на сучасному етапі розбудови правової держави України її найхарактернішою ознакою є демократизація суспільного життя, яка виявляється в поглибленні уваги до практичного захисту прав і свобод людини та громадянина. З ухваленням Конституції України нового імпульсу набула розбудова демократичної, соціальної, правової держави, головним завданням і змістом діяльності якої є утвердження, забезпечення й захист прав та свобод людини і громадянина. Статтею 40 Основного Закону України закріплено положення про те, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Правове регулювання гарантій захисту і механізмів втілення у життя наданого громадянам Конституцією права на звернення, через багатогранність цього питання, перебуває у площині декількох пов'язаних між собою галузей права - передусім конституційного, адміністративного, міжнародного тощо. Відповідно, різні галузі національного права застосовують для його практичної реалізації специфічні механізми, що справляє свій вплив на форми реалізації права.

У теорії як вітчизняного, так і зарубіжного адміністративного права однією із загальноприйнятих позицій є виділення в окремий інститут, який належить до його Загальної частини, низки відповідних адміністративно-правових норм, які регулюють питання звернень громадян до органів виконавчої влади або місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Не є винятком і звернення громадян до органів внутрішніх справ.

У підрозділі зазначаються ознаки, характерні даному інституту - зокрема спільні: звернення відображають стан справ у відповідних сферах життєдіяльності суспільства та виконавчій діяльності; обов'язковим одержувачем інформації, що міститься у зверненні, є представник держави або місцевого самоврядування; така інформація породжує правові наслідки; відомості, відображені у зверненнях громадян, надходять від них за їх особистим волевиявленням.

На підставі аналізу дисертант зазначає, що поняття «інститут провадження за зверненнями громадян» розглядається у двох основних аспектах: з погляду адміністративно-процесуального права та адміністративного процесу. Інститут проваджень за зверненнями громадян являє собою складову структури адміністративного процесуального права і знаходить прояв через групу норм, якими врегульовано однорідні суспільні відносини, що виникають з приводу розгляду органами публічної адміністрації звернень фізичних осіб і вирішенні питань, порушених у них шляхом прийняття владного рішення.

Також інститут проваджень за зверненнями громадян - це заснована на застосуванні диспозицій кореспондуючих матеріальних норм складова частина адміністративного процесу. Він постає як урегульований нормами адміністративно-процесуального права окремий напрям діяльності органів публічної адміністрації щодо розгляду заяв (клопотань), пропозицій (зауважень) і скарг громадян.

У підрозділі 1.2. «Роль і значення звернень громадян до органів державної влади в реалізації засад демократичної соціальної держави в Україні» дисертант зазначає, що пріоритет прав і свобод людини є невід'ємним атрибутом демократичної, соціально орієнтованої, правової держави. Перетворення у життя цього пріоритету не може відбуватися поза владою, оскільки закладається однією з основних засад діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування, громадських організацій та інших юридичних осіб, які діють на території країни. Органи публічної адміністрації, котрі здійснюють владно-організаційний вплив на суспільні відносини, а також управлінську діяльність щодо інших суб'єктів суспільства, перебувають у постійних зв'язках із надзвичайно широким колом суб'єктів, яким адресовано їх нормативні приписи - як громадянами України, так і іноземними фізичними та юридичними особами. Тому уважне ставлення до звернень громадян можна визнати важливою формою зворотного зв'язку суб'єктів владних повноважень з людьми та їх колективами як об'єктами регулятивного впливу, що забезпечує можливості для здійснення оцінки ефективності влади.

У підрозділі досліджуються роль і значення звернень громадян до органів державної влади в реалізації засад демократичної соціальної держави в Україні. Особливе місце в реформі адміністративного права належить удосконаленню напрацьованих наукою і юридичною практикою механізмів, що мають слугувати реалізації конституційно зафіксованих гарантій основних прав та свобод людини і громадянина, зокрема, права на звернення. З урахуванням цього необхідним постає детальне дослідження питань, пов'язаних з процесом реалізації таких прав, тобто нормативно регламентованою процедурою діяльності системи спеціально уповноважених органів, які входять до структури Міністерства внутрішніх справ України, щодо організації роботи зі зверненнями громадян, у тому числі організацією їх особистого прийому керівництвом відповідних органів і структурних підрозділів.

Автор зазначає, що правоохоронні органи, з одного боку, покликані виконувати вимоги законів, що закріплюють права і свободи людини, а з другого, - наділені відповідними розпорядчими повноваженнями, в тому числі правом розробляти і приймати підзаконні акти нормативного характеру, націлені на регулювання «технологій» реалізації прав і свобод громадян. Одним із найважливіших елементів правоохоронної системи є міліція - державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров'я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань (ст. 1 Закону України «Про міліцію»).

Для ОВС забезпечення реалізації конституційно зафіксованого права громадян на звернення є комплексною діяльністю та водночас органічною складовою усіх завдань, покладених законом на міліцію. Роль ОВС у забезпеченні реалізації конституційно зафіксованого права громадян на звернення, на думку автора, проявляється в такому: як складова системи органів виконавчої влади, ОВС (міліція) сприяє виконанню вимог законів та інших підзаконних нормативно-правових актів, якими врегульовано порядок роботи зі зверненнями громадян до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; відомчі нормативно-правові акти, що ухвалюються на галузевому рівні Міністерством внутрішніх справ України з питань організації роботи зі зверненнями громадян та їх особистого прийому керівництвом ОВС, ґрунтуються на вимогах, ухвалених на загальнодержавному рівні законів і інших нормативних актів, якими зафіксовано загальні засади визначення й гарантування прав і свобод, а також встановлено загальні положення щодо відповідальності громадян; забезпечення органами внутрішніх справ виконання законодавства про звернення громадян відбувається у їх тісній взаємодії з іншими органами виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері реалізації прав та свобод громадян.

У підрозділі 1.3. «Правове регулювання роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України» автор наголошує, що реалізація наданих громадянам конституційних прав щодо внесення до органів державної влади та органів місцевого самоврядування пропозицій щодо поліпшення їхньої діяльності, заяв про сприяння реалізації конституційних прав та законних інтересів, а також їх поновлення у разі порушення забезпечує їм можливість брати участь в управлінні державними справами. Правове регулювання роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України ґрунтується на загальних, визначених Конституцією та законами України засадах, проте має й низку специфічних особливостей, обумовлених характером завдань міліції та притаманних правоохоронним органам загалом.

У підрозділі автор проаналізувала юридичну природу і законодавче регулювання звернень, що надходять від громадян до органів внутрішніх справ у письмовій або усній формі, пропозицій (зауважень), заяв (клопотань) і скарг.

Нормативно-правові засади реалізації громадянами права на звернення до ОВС характеризуються тим, що як кожен із законодавчих, так підзаконних, зокрема, відомчих правових актів, що регулюють діяльність ОВС в роботі зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому, органічно поєднують у собі як норми матеріального, так і процесуального адміністративного права. Провадження за зверненнями громадян в ОВС характеризується наявністю спільних з іншими різновидами адміністративних проваджень рис (витриманості у межах законодавчо регламентованої процедури, стадійності, пов'язаності зі здійсненням контрольно-наглядових функцій тощо). Разом з тим їм притаманні й відмінні особливості: передусім вони різняться за сторонами, що є суб'єктами цього виду адміністративно-процесуальних відносин - з одного боку, власний інтерес представляє конкретний громадянин, з другого, - цей інтерес зобов'язаний захищати представник влади, що діє від імені органу внутрішніх справ. На підставі наведеного зміст провадження за зверненнями громадян в ОВС може бути визначено як специфічний різновид урегульованої диспозиціями адміністративно-процесуальних норм діяльності уповноважених на те посадових осіб органу внутрішніх справ щодо розгляду заяв, скарг і пропозицій громадян та прийняття за ними обґрунтованого рішення.

Розділ 2 «Провадження за зверненнями громадян в органах внутрішніх справ України» складається з трьох підрозділів і присвячений висвітленню адміністративній юрисдикції ОВС щодо здійснення провадження за скаргами громадян, особливостям провадження за пропозиціями та заявами громадян в ОВС, організації роботи органів внутрішніх справ із заявами і повідомленнями про злочини, що вчинені або готуються.

У підрозділі 2.1. «Адміністративна юрисдикція ОВС щодо здійснення провадження за скаргами громадян» аналізується адміністративна юрисдикційна діяльність ОВС, окреслено її риси, принципи та функції.

Автор зазначає, що адміністративна юрисдикція ОВС з розгляду скарг громадян базується на загальних принципах, властивих будь-якому різновиду юрисдикції. Такими принципами є: законність, професіоналізм, захист інтересів держави та особи, об'єктивна істина, змагальність, офіціальність, економічність.

Адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), котрі наділені правом розглядати спори та накладати адміністративні стягнення.

Адміністративно-юрисдикційна діяльність щодо звернень громадян до ОВС визначається в реалізації декількох основних функцій. Передусім - це спеціальний правоохоронний орган; він реалізує правоохоронну, правозастосовну функцію, функцію контролю, нагляду, розпорядництва та регулювання. Законодавче закріплення наведених вище функцій підрозділів ОВС щодо звернень громадян має принципове значення для організації їх діяльності як органів державної виконавчої влади в сучасних умовах

Адміністративна юрисдикція залежить від особливостей суб'єкта, уповноваженого її здійснювати. За цим критерієм можна виділити адміністративну юрисдикцію, що здійснюється або безпосередньо органами виконавчої влади (посадовими особами), тобто у позасудовому порядку, або судовими органами. Функції юрисдикції в адміністративних справах реалізуються як у судовому, так і позасудовому порядку.

На думку дисертанта, характерними ознаками адміністративно-юрисдикційної діяльності є її державно-владна специфіка (юрисдикційний захист суспільних відносин є насамперед прерогативою компетентних державних органів), підзаконність (завжди здійснюється в чітко регламентованих законом процесуальних межах), правозастосовний та правоохоронний характер (у процесі її здійснення не установлюються нові норми права, а лише застосовуються відповідні діючі норми права, характерні своїм правоохоронним напрямом).

У підрозділі 2.2. «Особливості провадження за пропозиціями та заявами громадян в ОВС» зазначається, що українське законодавство у сфері захисту національної безпеки держави має певні особливості порівняно зі світовими стандартами діяльності відповідних правоохоронних органів. Частина норм походить від іншої системи управління, інша прийнята до ухвалення основних актів у даній сфері, а частина зазнала змін вже після прийняття Основного Закону.

Належна організація роботи зі зверненнями громадян, їх особистого прийому в органах внутрішніх справ і надалі залишатиметься одним із найважливіших завдань, від результатів виконання якого безпосередньо залежить авторитет міліції в суспільстві та рівень довіри до неї з боку населення. У центрі уваги Міністерства внутрішніх справ України протягом останніх років постійно перебувають питання посилення контролю керівників за прийняттям підлеглими обґрунтованих рішень, усунення формалізму під час розгляду заяв і повідомлень про вчинені злочини, зміцнення службової та виконавської дисципліни в контексті вимог Закону України «Про звернення громадян».

Як свідчить практика правозастосування, в діяльності багатьох правоохоронних органів під час приймання, реєстрації або вирішення звернень громадян, які містять інформацію про злочини, донині продовжують існувати тенденції, що не сприяють ефективній боротьбі зі злочинністю, охороні прав і законних інтересів громадян, захисту інтересів суспільства й держави.

Робота із заявами та повідомленнями про злочини, що вчинені або готуються, є надзвичайно відповідальним напрямом діяльності не лише ОВС, але й інших органів виконавчої влади, на які безпосередньо покладено завдання боротьби зі злочинністю. Серед прикладів можна навести накази Служби безпеки України від 16 листопада 2012 року № 515 «Про затвердження Інструкції про порядок приймання, реєстрації та розгляду в Службі безпеки України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення», Державної податкової адміністрації України від 24 червня 1998 року № 304 «Про затвердження деяких нормативних актів з питань приймання, реєстрації, обліку і розгляду в підрозділах податкової міліції заяв, повідомлень та іншої інформації про злочини», Державної митної служби України від 23 травня 2011 року № 410 «Про затвердження Порядку приймання, реєстрації, обліку та розгляду в митних органах заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються». В органах внутрішніх справ порядок ведення єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події здійснюється на підставі відповідної відомчої Інструкції, затвердженої наказом МВС України від 19 листопада 2012 року № 1050, якою встановлено єдиний для органів і підрозділів внутрішніх справ порядок приймання, реєстрації та розгляду заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, та визначено порядок відомчого контролю за його дотриманням.

Автор зазначає, що звернення громадян, незалежно від їх форми, є універсальним засобом для порушення як інших адміністративних проваджень, так і проваджень у кримінальних справах. Це стосується передусім заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються, які залежно від викладеної в них інформації є різновидами звернень громадян, у тому числі заяв або скарг. Таким чином, звернення громадян до органів внутрішніх справ постають не лише засобами захисту їх прав і законних інтересів, а й джерелом одержання інформації про порушення законності та осіб, які готуються скоїти злочини або схильні до вчинення правопорушень, а також іншої необхідної для організації та планування роботи ОВС інформації.

У підрозділі 2.3. «Організація роботи органів внутрішніх справ із заявами і повідомленнями про злочини, що вчинені або готуються» проаналізовано різні погляди як зарубіжних, так і вітчизняних учених на юридичну природу організації роботи органів внутрішніх справ із заявами та повідомленнями про злочини, що вчинені або готуються.

Дисертант зазначає, що серед завдань міліції слід окремо зупинитися на з'ясуванні змісту діяльності ОВС в таких напрямах: по-перше, роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України, по-друге, приймання, реєстрації та розгляду в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про злочини, що вчинені або готуються. Зміст роботи зі зверненнями громадян, а також організація їх особистого прийому в системі МВС України є більш широким напрямом діяльності, оскільки її метою є приймання, реєстрація, розгляд, узагальнення та аналіз звернень громадян, а також контроль за дотриманням законодавства в цій сфері. З погляду теорії адміністративного процесуального права цей напрям діяльності ОВС характеризується низкою рис, специфічних для адміністративного провадження за зверненнями громадян.

Розділ 3 «Практика діяльності територіальних органів і підрозділів внутрішніх справ та МВС України щодо оптимізації роботи зі зверненнями громадян» складається з трьох підрозділів і присвячений висвітленню відомчого контролю та прокурорського нагляду за додержанням посадовими особами органів внутрішніх справ вимог законодавства про звернення громадян, юридичній відповідальності посадових і службових осіб органів внутрішніх справ за порушення законодавства про звернення громадян та шляхам удосконалення практики роботи зі зверненнями громадян в ОВС України.

Здобувач стверджує, що для ефективності роботи підрозділів ОВС у справі забезпечення ефективної роботи зі зверненнями громадян назріла потреба в поглибленні взаємодії з іншими правоохоронними та державними інституціями; пропонується низка рекомендацій з вирішення цього питання.

У підрозділі 3.1. «Відомчий контроль і прокурорський нагляд за додержанням посадовими особами органів внутрішніх справ вимог законодавства про звернення громадян» зазначено, що законодавче закріплення норм, які регулюють відносини з приводу розгляду заяв, скарг і повідомлень громадян, а також здійснення їх особистого прийому керівниками і посадовими особами ОВС, для забезпечення належної їх реалізації потребує наявності відповідних засобів контролю, тобто спостереження (моніторингу) і нагляду. Такі форми перевірки стану дотримання законності в зазначеній сфері з урахуванням їх управлінського характеру постають водночас і як методи адміністративно-правового регулювання діяльності ОВС, що в кінцевому підсумку слугує меті надання об'єктивної оцінки їх роботи в цьому напрямі.

Реалізація в Україні принципів законності та верховенства права в діяльності усіх державних і недержавних структур обумовлює певною мірою і зміну пріоритетів з переорієнтацією їх на захист та всебічне забезпечення прав фізичних осіб, в тому числі їх права направляти звернення до органів виконавчої влади. У роботі ОВС однією з необхідних умов продовження цих процесів є налагодження дієвої системи контролю та нагляду за дотриманням законодавства про звернення громадян.

Автор зазначає, що динаміка звернень до прокуратури останнім часом зумовлена певним зростанням кількості порушень законів (зокрема, конституційних прав громадян), посиленням криміногенної ситуації в країні, кризовими політичними й економічними явищами в житті суспільства. В умовах сьогодення, коли значна частина людей живе за межею прожиткового мінімуму і навіть бідності, громадяни не мають можливості звернутися за захистом до суду, адвокатури, оскільки для цього необхідні кошти. Звернення ж громадян до органів виконавчої влади, зокрема ОВС, що є одним із засобів позасудового захисту їх прав і свобод, на практиці не завжди зустрічають належне реагування з боку посадових осіб, крім того, самі працівники міліції та різних контролюючих служб не завжди чітко виконують свої службові обов'язки. Тому втрата довіри до міліції поряд з правовою необізнаністю більшої частини населення, а також деякі інші чинники змушують громадян звертатися за захистом своїх прав саме до органів прокуратури. За цих обставин виникає об'єктивна вимога подальшого посилення діяльності органів прокуратури, зміцнення інституту прокурорського нагляду за дотриманням законодавства про звернення громадян в діяльності ОВС як однієї з гарантій забезпечення прав і свобод людини.

У підрозділі 3.2. «Юридична відповідальність посадових і службових осіб органів внутрішніх справ за порушення законодавства про звернення громадян» дослідження питання відповідальності за порушення законодавства про звернення громадян з позицій адміністративно-правової науки потребує взяти за основу вирішення проблеми визначення місця, яке посідає інститут відповідальності у вітчизняній правовій системі, а саме про її вихідні засади, принципи, підстави та коло суб'єктів. Проте до теперішнього часу в адміністративному законодавстві не визначено сутності поняття «відповідальність», тоді як у науково-теоретичних розробленнях воно вживається доволі широко.

Автором проаналізовано адміністративно-правові нормами, якими встановлено наступні види відповідальності посадових осіб: дисциплінарну і адміністративну. До дисциплінарної відповідальності відносять: загальну, спеціальну (в порядку підлеглості), статутну. Цей розподіл зумовлюється наявністю суб'єктів відповідальності, ступенем і характером протиправного діяння; тяжкістю наслідків протиправного діяння; процесуальним порядком накладенням стягнень; адміністративним порядком оскарження рішень про накладення дисциплінарного стягнення; судовим оскарженням прийнятого рішення. З метою вдосконалення чинного дисциплінарного законодавства обґрунтовується доцільність уніфікації норм, які визначають умови та порядок дисциплінарної відповідальності та прийняття Кодексу про дисциплінарну відповідальність службовців.

На урегулювання питань адміністративної відповідальності посадових осіб за корупційні діяння необхідно переглянути правові норми Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції». Для запобігання проявів корупційних діянь в системі правоохоронних органів слід розробити систему ротацій вищих посадових осіб цих органів.

Крім того, досліджуючи питання юридичної відповідальності службових і посадових осіб органів внутрішніх справ за порушення вимог законодавства про звернення громадян, доцільно, на нашу думку, звернути увагу на той об'єктивний факт, що суб'єктом відповідальності в цьому випадку постає державний орган. Загалом суб'єкт відповідальності може бути як індивідуальний (посадова особа державного органу), так і колективний (державний орган або держава в цілому). Отже, досить актуальним залишається питання розмежування особистої та колективної відповідальності, зокрема відповідальності державного службовця та державного органу.

У підрозділі 3.3. «Шляхи удосконалення практики роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ» розглядаються можливості доповнення механізму адміністративно-правового забезпечення права громадян на звернення до ОВС науковими положеннями, формулювання на їх основі практичних рекомендацій щодо ефективного та результативного захисту конституційного права. Доведено, що ефективність цього механізму безпосередньо залежить від розвитку й удосконалення усіх його елементів: реалізації, охорони, захисту та відновлення.

У підрозділі зазначається, що на сьогодні звернення громадян до ОВС України є дієвим засобом захисту прав і законних інтересів, а також одним із правильних і цивілізованих шляхів вирішення гострих проблем правоохоронної спрямованості та засобом публічного управління ОВС України.

Реалізація державної політики у сфері вдосконалення практики роботи зі зверненнями громадян в органах внутрішніх справ вимагає комплексного підходу до розв'язання завдань, їх поетапного вирішення, визначення пріоритетних напрямів державної політики. Успішна реалізація такої політики в окресленій сфері має привести до створення системи взаємодії суспільства, державної влади, місцевого самоврядування і органів ОВС. Ефективне функціонування цієї системи дасть змогу забезпечити поліпшення захисту прав громадян та держави, формування у громадян навичок демократичної взаємодії зі створеними ними правоохоронними органами, а також навичок громадського контролю за ефективністю їх діяльності.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення й нові способи вирішення наукового завдання, що полягає у вдосконаленні діяльності органів внутрішніх справ за зверненнями громадян. Сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на розв'язання зазначеного завдання, основні з яких є такі:

1. Інститут проваджень за зверненнями громадян являє собою цілісне утворення, що складається з окремих взаємопов'язаних компонентів: правового статусу людини, права на звернення та процедурної регламентації, яка здійснюється за допомогою норм адміністративного процесуального права. Кожен із компонентів цього системного утворення, своєю чергою, може бути розділений на окремі складові: права людини і громадянина - право на звернення - правовий статус фізичної особи (громадянина України, іноземця, особи без громадянства); адміністративно-процесуальне право - правовий інститут; адміністративний процес - провадження. Як цілісне утворення, інститут провадження за зверненнями громадян охоплює значну кількість норм різних галузей права, що діють в Україні, а тому є складним багаторівневим комплексом. Для інституту провадження за зверненнями громадян характерна наявність чотирьох різних рівнів зв'язків, а саме: між елементами галузі матеріального адміністративного права; між нормами, об'єднаними в інститути адміністративно-процесуального права; між елементами адміністративно-процесуальних норм, які регулюють окремі види юрисдикційних і неюрисдикційних адміністративних проваджень (провадження за скаргами громадян, провадження за заявами і пропозиціями громадян, дисциплінарне провадження, провадження у справах про адміністративні правопорушення, провадження з діловодства тощо); між нормами адміністративного права та нормами інших галузей матеріального і процесуального права.

Стадії розвитку інституту звернень громадян до органів внутрішніх справ в цілому збігаються із розвитком держави. У зв'язку з цим виділено п'ять періодів: перший - зародження інституту звернень громадян; другий - розвиток даного інституту в імперські часи (почався приблизно в XVII ст. та досягнув свого найвищого розвитку в XIX ст. та на початку XX ст.); третій - радянський період (1920-1991 рр.); четвертий - період розбудови інституту звернень громадян в Україні до прийняття Конституції України (1991 р. - 1996 р.); п'ятий - сучасний період розбудови інституту звернень громадян в Україні (1996 р. - дотепер).

2. Основний Закон забезпечує громадянам право на звернення не лише декларативно, а й закладає реальні можливості для відстоювання їхніх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення. Крім цього, звернення громадян повинні характеризувати даний інститут та вирішувати такі законодавчі можливості:

- засіб захисту від порушень своїх прав, свобод і законних інтересів з боку органів виконавчої влади;

- можливість реального впливу на діяльність органів виконавчої влади та посадових осіб;

- можливість отримати позитивний для громадян результат без застосування спеціальних юридичних знань для оформлення певних документів;

- показник становлення громадянського суспільства.

Звернення громадян - це важливе джерело реалізації та охорони прав і свобод особи. Разом із тим необхідно зазначити, що звернення, особливо пропозиції та заяви, є однією із найдоступніших форм безпосередньої (поза громадськими організаціями та іншими формуваннями) участі громадян у державному управлінні. Цінність звернень полягає в тому, що вони відображають стан справ безпосередньо на місцях.

Роль ОВС у забезпеченні реалізації конституційно зафіксованого права громадян на звернення проявляється у таких особливостях: як складова системи органів виконавчої влади, ОВС сприяє виконанню вимог законів та інших підзаконних нормативно-правових актів, якими врегульовано порядок роботи зі зверненнями громадян до органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; відомчі нормативно-правові акти, що ухвалюються на галузевому рівні Міністерством внутрішніх справ України з питань організації роботи зі зверненнями громадян та їх особистого прийому керівництвом ОВС, ґрунтуються на вимогах, ухвалених на загальнодержавному рівні законів та інших нормативних актів, якими зафіксовано загальні засади визначення й гарантування прав і свобод, а також встановлено загальні положення щодо відповідальності громадян; забезпечення органами внутрішніх справ виконання законодавства про звернення громадян відбувається у їх тісній взаємодії з іншими органами виконавчої влади й місцевого самоврядування у сфері реалізації прав та свобод громадян.

3. Правове регулювання діяльності органів внутрішніх справ з розгляду звернень громадян здійснюється за допомогою норм матеріального та процесуального права, в яких переважає адміністративне, проте застосовуються й норми інших галузей - конституційного щодо прав і свобод особи та обов'язків органів влади з їх забезпечення; кримінального і цивільного - щодо відповідальності за порушення вимог законодавства про звернення громадян.

Система законордавтва діяльності органів внутрішніх справ з розгляду звернень громадян має: конституціїний, законодавчий, підзаконний та міжнародний рівень регулювання. Окреме місце посідають відомчі нормативно-правові акти з предмету регулювання. Автор пропонує максимально звести до мінімуму відомче регулювання.

4. Організація роботи органів внутрішніх справ із заявами і повідомленнями про злочини, що вчинені або готуються, організація роботи зі зверненнями громадян, та їх особистого прийому в органах внутрішніх справ є й надалі залишатиметься одним із найважливіших завдань, від результатів виконання якого безпосередньо залежить авторитет міліції у суспільстві та рівень довіри до неї з боку населення.

Об'єктом адміністративно-правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ щодо розгляду звернень автор пропонує вважати суспільні відносини між громадянином та органом внутрішніх справ відповідного рівня й компетенції. Безпосереднім об'єктом - питання, порушені у зверненні - те, з приводу чого громадянин звернувся до органів внутрішніх справ.

Предметом правового регулювання - поведінку учасників відповідних правовідносин: з одного боку - суб'єктів розгляду звернень та суб'єктів подання звернення.

Суб'єкти розгляду звернень - працівники органів внутрішніх справ, які є посадовими особами і діють як представники влади.

Суб'єкти подання звернення: громадян України (їх колективи), іноземних громадян та осіб без громадянства, які перебувають на території нашої країни.

Змістом - взаємні права і обов'язки сторін правовідносин, а також юридичні гарантії їх реалізації.

5. Адміністративна юрисдикція полягає у розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), наділеними правом розглядати спори та накладати адміністративні стягнення.

Адміністративна юрисдикція залежить від особливостей суб'єкта, уповноваженого її здійснювати. За цим критерієм можна відокремити адміністративну юрисдикцію, яка здійснюється або безпосередньо органами виконавчої влади (посадовими особами), тобто у позасудовому порядку, або судовими органами. Функції юрисдикції в адміністративних справах реалізуються як у судовому, так і в позасудовому порядку.