Судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 342.97

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Гудз Богдан Данилович

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Національному авіаційному університеті

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент

Сопілко Ірина Миколаївна,

Національний авіаційний університет,

доцент кафедри конституційного і адміністративного права

Юридичного інституту

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент

Мінка Тетяна Павлівна,

Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ МВС України,

начальник кафедри адміністративного права та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, доцент

Ігонін Руслан Владиславович,

Національний університет державної податкової служби України,

доцент кафедри теорії та історії держави і права

Захист відбудеться «____» травня 2013 року о «___» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий «___» квітня 2013 р.

В.о. вченого секретаря

спеціалізованої вченої ради В. М. Вишновецький

АНОТАЦІЯ

Гудз Б. Д. Судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Національний авіаційний університет, Київ, 2013.

Дисертація є комплексним монографічним дослідженням контролю як однієї із функцій судової діяльності щодо забезпечення законності у роботі органів виконавчої влади. Одним із аспектів висвітлення зазначеної проблематики судового контролю є характеристика системи гарантій у процесі забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади.

В процесі дослідження автором дисертації було виявлено недоліки та проблеми здійснення контрольної функції в діяльності судових органів, а також сформульовані шляхи спрямовані на підвищення дієвості гарантій, усунення прогалин і колізій у чинному адміністративному матеріальному та процесуальному законодавстві.

В роботі визначені показники ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади.

Доведено необхідність виділення видів адміністративної діяльності органів виконавчої влади за ознакою сфери суспільних відносин, у межах якої орган виконавчої влади (його посадова особа) реалізує адміністративні публічно-владні повноваження, що забезпечить розмежування юрисдикції загальних, адміністративних та господарських судів щодо вирішення спорів, які виникли внаслідок здійснення адміністративної діяльності.

Ключові слова: судовий контроль, законність, адміністративна діяльність, органи виконавчої влади, гарантії ефективності, адміністративна процедура, адміністративна відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Гудз Б. Д. Судебный контроль за законностью административной деятельности органов исполнительной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Национальный авиационный университет, Киев, 2013.

Диссертация является комплексным монографическим исследованием контроля как одной из функций судебной деятельности по обеспечению законности в работе органов исполнительной власти. Одним из аспектов освещения указанной проблематики судебного контроля является характеристика системы гарантий в процессе обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти.

Доказана связь правовой природы административной деятельности органов исполнительной власти с целью судебного контроля за законностью. Указано, что в частно-правовой сфере судебный контроль направлен на восстановление законности в конкретном случае её нарушения, а в публично-правовой сфере непосредственно связан с защитой прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц. Обосновано выделение контроля Конституционного Суда Украины из судебного контроля общих судов, так как проверка конституционности и законности относится к различным предметам применения контрольных полномочий. Определены показатели эффективности судебного контроля за законностью административной деятельности органов исполнительной власти. Выделены административно-правовые гарантии эффективности судебного контроля за законностью административной деятельности органов исполнительной власти: а) административная ответственность за проступки, которые посягают на установленный порядок деятельности суда; б) процессуальная форма применения административной ответственности за такие проступки; в) отсутствие пробелов и коллизий в правовом регулировании процессуальных отношений в сфере судебного контроля, осуществляемого, прежде всего, административными судами. Определено соотношение административной процедуры судебного контроля и производства по делам административной юрисдикции (административного судопроизводства). Административная процедура судебного контроля за законностью административной деятельности органов исполнительной власти выступает как способ реализации материальных норм административного права и норм иных отраслей права, которые не имеют «собственных» процессуальных (процедурных) норм.

Административную деятельность органов исполнительной власти определено как их исполнительную деятельность регулятивного и/или правоохранительного характера, которая осуществляется с целью реализации целей и задач, возложенных на указанные органы действующим законодательством, а также во внутреннеорганизационной деятельности каждого органа исполнительной власти. Административная деятельность органов исполнительной власти имеет два направления - внешний (внешнеорганизационный) и внутренний (внутреннеорганизационный). Доказана также необходимость выделения видов административной деятельности органов исполнительной власти по признаку сферы общественных отношений, в пределах которой орган исполнительной власти (его должностное лицо) реализует административные публично-властные полномочия, что предоставит возможность четко установить юрисдикцию общих, административных и хозяйственных судов по разрешению споров, которые возникли в результате осуществления административной деятельности, и, тем самым, пределы реализации контрольных полномочий относительно законности указанной деятельности.

Ключевые слова: судебный контроль, законность, административная деятельность, органы исполнительной власти, гарантии эффективности, административная процедура, административная ответственность.

SUMMARY

Guds B. D. Judicial control over the legality of the executive power bodies administrative activity. - Manuscript.

The dissertation for scientific degree of candidate of legal science on the specialty 12.00.07 - administrative law and process; the financial law; the information law. - National Aviation University, Kiev, 2013.

The dissertation is a comprehensive monographic research of the control as a function of the judicial activity to provide the legality to the work of the executive authorities. One aspect of the coverage of this issue of the judicial control is a characteristic of the system of guarantees in the process of providing of the legality in the activities of the executive authorities.

In the process of the research the author of the dissertation revealed deficiencies and problems of the performance of control functions in the activity of the judicial authorities, and formulated ways aimed at improving of the effectiveness of guarantees, elimination of gaps and conflicts in the current administrative substantive and procedural legislation.

In this work, the performance indicators of judicial control over the legality of the administrative activity of the executive authorities are defined.

The necessity of allocation of types of the administration activity of the executive authorities is based on the scope of social relations within which executive authority (the official) realizes administrative public powers, which will provide the differentiation of the jurisdiction of general, administrative and commercial courts to resolve disputes arising out of administrative actions.

Key words: judicial control, legality, administrative activity, executive power bodies, the efficiency safeguards, administrative procedure, administrative responsibility.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Становлення України як правової держави вимагає посилення дієвості судової влади у відносинах щодо законності діяльності держави в особі органів виконавчої влади. Виконавчо-розпорядча діяльність зазначених органів пов'язана з реалізацією владних повноважень, які часом стосуються обмежень прав, свобод, законних інтересів з метою гарантування громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, реалізації тих функцій, які покладені на них чинним законодавством, насамперед - Конституцією України.

Чинне законодавство передбачає право громадянина оскаржити рішення, дію чи бездіяльність органу виконавчої влади, його посадової особи не тільки у судовий, а й у позасудовий спосіб. Однак звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом є найбільш дієвим способом захисту прав, свобод, законних інтересів, оскільки здійснюється незалежним державним органом - судом, на відміну від позасудового способу, де скаржник звертається до вищого за управлінським рівнем державного органу. При цьому адміністративний суд (суддя), реалізуючи функцію правосуддя, приймає законні та обґрунтовані судові рішення, які гарантують дотримання і захист прав, свобод, інтересів людини та громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Саме тому судовий контроль був і залишається ефективною гарантією дотримання режиму законності і правопорядку в державі, реалізації та захисту прав і свобод людини й громадянина.

Аналізуючи проблему законності адміністративної діяльності органів виконавчої влади як об'єкта судового контролю, слід зазначити, що такий контроль здійснюють не тільки адміністративні суди. Загальні суди при розгляді цивільних справ також перевіряють законність прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, проте, на відміну від адміністративних судів, така перевірка стосується порушень у приватно-правових відносинах. Практично те ж саме можна зазначити і щодо характеристики контрольних повноважень господарських судів. Різниця полягає в предметі спору та суб'єктному складі спірних відносин, оскільки одним із них може бути юридична особа. Перевірка законності діяльності суб'єктів владних повноважень (зокрема, посадових осіб органів виконавчої влади) здійснюється під час розгляду кримінальних справ. Оскільки законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади виступає об'єктом судового контролю з боку загальних судів, то виникає питання про межі застосування контрольних повноважень, юридичні наслідки відповідних дій і предмет контрольної діяльності. Для вирішення цього питання доцільно опрацювати підхід щодо виділення мети і меж судового контролю, зосередитись на предметі контрольної діяльності судів щодо перевірки законності реалізації повноважень органами виконавчої влади.

Основоположною базою дослідження вказаної проблематики є праці вчених: С. С. Алексєєва, О. Ф. Андрійко, В. Т. Білоуса, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, Р. А. Калюжного, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, О. В. Кузьменко, М. П. Кучерявенка, О. М. Пасенюка, А. В. Портного, Д. В. Приймаченка, А. О. Селіванова, О. Ф. Скакуна, Ю. С. Шемшученка та ін.

Окремі питання цієї проблеми, пов'язані з розкриттям сутності адміністративного судочинства та деяких механізмів його реалізації, досліджували: В. Д. Бринцев, І. П. Голосніченко, А. І. Єлістратов, М. В. Жушман, І. Б. Коліушко, Р. О. Куйбіда, Н. Р. Нижник, Ю. С. Педько, Н. Б. Писаренко, О. П. Рябченко, В. С. Стефанюк, М. М. Тищенко та інші.

Звернення до наукових напрацювань вчених свідчить про аналіз загальної проблеми судового контролю в Україні (Д. М. Вороненков, О. О. Дюкова, К. М. Ржепецька та інші), у тому числі - в інших державах (І. В. Ілієв), розкриття сутності судового контролю в межах ширшої проблеми захисту прав і свобод громадян (С. С. Громико, Л. В. Гааг, Н. Ю. Хаманєва та інші), а також судового контролю в контексті розвитку адміністративної юстиції (В. Б. Авер'янов). Серед робіт російських дослідників слід назвати докторські дисертації, переважно загально-теоретичного спрямування: М. О. Колоколов, Д. М. Вороненков та інші.

Отже, науковий аналіз проблеми судового контролю щодо законності адміністративної діяльності органів виконавчої влади потребує окремого дослідження, а системність наукового аналізу передбачає дослідження юридичних гарантій ефективності судового контролю за вказаною діяльністю. Таким чином актуальність дослідження значною мірою зумовлена новизною теми, її значенням для розвитку науки адміністративного права та процесу, адміністративного законодавства.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Концепції загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 21 листопада 2002 року № 228-IV; п.п. 1, 4 Пріоритетних напрямків розвитку правової науки на 2011-2015 р.р., затверджених Постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 р. № 14-10. Напрям дослідження відповідає «Концепції судово-правової реформи в Україні», схваленій Постановою Верховної Ради України від 28 квітня 1992 року № 2296-XII.

Тема дисертаційної роботи виконана згідно з планами наукових досліджень кафедри конституційного та адміністративного права Юридичного інституту Національного авіаційного університету «Права людини: публічно-правовий вимір» №85/13.01.02 р.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у визначенні сутності, змісту судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади, гарантій ефективності контрольної діяльності суду, виявленні недоліків у правовому регулюванні контрольних відносин та обґрунтуванні на цій основі внесення змін до законодавства, спрямованих на підвищення дієвості гарантій, усунення прогалин і колізій у чинному адміністративному матеріальному та процесуальному законодавстві. Досягнення поставленої мети зумовило необхідність постановки та вирішення таких завдань:

– охарактеризувати законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади та виділити об'єкт і предмет судового контролю;

– обґрунтувати поняття та сформулювати принципи судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади;

– встановити суть юридичних гарантій ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади та визначити елементи системи гарантій;

– визначити поняття адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади та виділити стадії процедури контролю;

– обґрунтувати підхід щодо характеристики адміністративного позову та судового рішення як юридичних фактів, із якими пов'язані початок і завершення адміністративної процедури судового контролю;

– встановити особливості адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом;

– виділити риси процесуальної форми застосування адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом і сформулювати поняття процесуальної форми;

– виявити недоліки у правовому регулюванні здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади та сформулювати пропозиції щодо його вдосконалення.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері здійснення судового контролю.

Предмет дослідження - судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади.

Методи дослідження. Методологічну основу дисертаційної роботи становить сукупність сучасних методів наукового пізнання, застосування яких ґрунтується на діалектиці та системному підході. Використання діалектики дає змогу аналізувати проблему генезису правового регулювання відносин у сфері судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади, встановити особливості визначення окремих юридичних гарантій ефективності такого контролю. Системний підхід став підґрунтям виділення елементів системи юридичних гарантій ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності, стадії адміністративної процедури судового контролю в єдності їхнього соціального змісту і юридичної форми.

Специфіка об'єкта та предмета дослідження зумовили використання комплексу загальнонаукових методів: формально-догматичного - для аналізу та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 3.2); класифікації та групування - для виділення елементів системи гарантій ефективності судового контролю, стадій адміністративної процедури контролю, класифікації адміністративних позовів (підрозділи 1.3, 2.1, 2.2); історико-правового - для аналізу правової природи відносин у сфері судового контролю (підрозділ 1.2); з допомогою методів правового моделювання, компаративного та формально-догматичного проаналізовано правову природу адміністративного позову, судових рішень, окремих елементів системи юридичних гарантій ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади (підрозділ 2.2, розділ 3) та обґрунтовано пропозиції щодо вдосконалення чинного адміністративного матеріального і процесуального законодавства.

Нормативною основою дисертації є Конституція України, Кодекс адміністративного судочинства України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, інші законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти, які регулюють відносини у сфері здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади. Використано правові позиції Конституційного Суду України.

Інформаційну та емпіричну базу дослідження становлять аналітичні результати опрацювання проектів Адміністративно-процедурного кодексу України (реєстрац. № 2789 від 18.07.2009 р.), Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо уніфікації процедур оскарження судових рішень в цивільному, адміністративному і господарському судочинстві) (реєстрац. № 4742 від 30.06.2009 р.), Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за прояв неповаги до суду (реєстрац. № 3073 від 27.08.2008 р.), Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення права особи на перегляд судових рішень» (реєстрац. № 10001 від 07.02.2012 р.), двох законопроектів, якими передбачено внесення змін до Кримінального кодексу України з метою введення інституту кримінальних проступків (реєстрац. № 10146 від 03.03.2012 р.; реєстрац. №10126 від 28.02.2012 р.), правові позиції вищих судових органів (Верховного Суду України, Вищого адміністративного суду України), судові рішення.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших у вітчизняній адміністративно-правовій науці комплексних досліджень, присвячених теоретичним і практичним проблемам удосконалення правового регулювання відносин у сфері здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади, відображає авторську позицію в розв'язанні конкретних правових проблем, пов'язаних із особливостями здійснення судового контролю. За результатами проведеного дослідження сформульовано ряд нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем. Зокрема, такі:

уперше:

– доведено зв'язок правової природи адміністративної діяльності органів виконавчої влади з метою судового контролю за законністю. У приватно-правовій сфері судовий контроль стосується відновлення законності в конкретному випадку її порушення, а в публічно-правовій сфері безпосередньо пов'язаний із захистом прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб у зазначеній сфері;

– обґрунтовано доцільність виокремлення контролю, здійснюваного єдиним органом конституційної юрисдикції - Конституційним Судом України від судового контролю, здійснюваного загальними судами, оскільки перевірка конституційності та законності стосується різних предметів застосування контрольних повноважень;

– визначено показники ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади;

– виділено адміністративно-правові гарантії ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади: а) адміністративна відповідальність за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом; б) процесуальну форму застосування адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом; в) відсутність прогалин і колізій у правовому регулюванні процесуальних відносин щодо здійснення судового контролю, насамперед, адміністративними судами;

удосконалено:

– перелік рис адміністративного договору шляхом систематизації та доповнення існуючих наукових напрацювань. Такими рисами названо: 1) предмет стосується реалізації державних інтересів або інтересів територіальних громад; 2) обов'язковим учасником договірних відносин є суб'єкт, наділений владними повноваженнями; 3) реалізується на підставі та у межах законодавства; 4) спрямовані на організацію, упорядкування відносин, які такого упорядкування потребують.

– положення про об'єкт і предмет судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади;

– систематизацію форм судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади - прямої та непрямої;

– визначення співвідношення змісту категоріального ряду «адміністративна процедура судового контролю за законністю», «процедурна форма», «процесуальна форма»;

– формулювання стадій адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади;

дістали подальшого розвитку:

– положення про сутність адміністративної діяльності органів виконавчої влади шляхом поєднання в цій категорії адміністративної регулятивної й адміністративної охоронної діяльності;

– визначення напрямків адміністративної діяльності органів виконавчої влади: зовнішнього та внутрішньо організаційного. В основу визначення напрямків покладено обґрунтовану вченими концепцію щодо адміністративної діяльності органів внутрішніх справ;

– формування принципів судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади, які мають відповідати не тільки принципам адміністративного судочинства. Засадниче значення для формування моделі принципів судового контролю мають принципи права і загальні принципи контролю;

– визначення співвідношення адміністративної процедури судового контролю та провадження у справах адміністративної юрисдикції (адміністративного судочинства). Адміністративна процедура судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади виступає як засіб реалізації матеріальних норм адміністративного права та норм інших галузей права, які не мають «власних» процесуальних (процедурних) норм.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані в дисертації наукові положення, висновки та пропозиції можуть бути використані у:

– науково-дослідній сфері - для подальших досліджень загальнотеоретичних питань удосконалення правового регулювання відносин у сфері здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади;

– нормотворчій діяльності - для удосконалення норм адміністративного законодавства, а також інших законодавчих актів з метою поліпшення правового регулювання відносин, що стосуються судового контролю, здійснюваними адміністративними судами, а також адміністративно-деліктних відносин;

– правозастосовній діяльності - для підвищення гарантій ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності виконавчої влади;

– навчальному процесі - під час викладання дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративне судочинство» у вищих навчальних закладах, які готують юристів.

Особистий внесок здобувача. Дисертацію виконано самостійно. Сформульовані положення і висновки є результатом особистих досліджень автора. Для аргументації окремих положень роботи використовувалися праці інших вчених, на які обов'язково зроблено посилання.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження були оприлюднені упродовж 2011 - 2012 років на: науково-практичному семінарі «Адміністративно-процесуальна діяльність органів ДПС України у сфері взаємовідносин з платниками податків: сучасний стан та напрямки модернізації» до 90-річчя навчального закладу (30 вересня 2011 р., м. Ірпінь), Міжнародній науково-практичній конференції «Напрями вдосконалення правового регулювання суспільних відносин» (27-28 грудня 2011 р., м. Київ), Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми національного законодавства» (15 грудня 2011 р., м. Кіровоград), Міжнародній науково-практичній конференції «Тенденції та пріоритети реформування законодавства України» (30 червня 2012 р., м. Запоріжжя).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи викладено в п'яти статтях, чотири з них - у виданнях, внесених у перелік наукових фахових видань із юридичних наук, одна - у виданні Республіки Казахстан, а також у двох публікаціях тез доповідей, оприлюднених на міжнародній та всеукраїнській науково-практичних конференціях.

Структура та обсяг роботи. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (186 найменувань, що займає 22 сторінки). Повний обсяг дисертації становить 218 сторінок, з яких основного тексту - 196 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

судовий контроль адміністративний виконавчий

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено її зв'язок із науковими планами та програмами, мету і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади та гарантій його здійснення» містить три підрозділи, в яких досліджено сутність і зміст судового контролю, обґрунтовано склад системи гарантій його здійснення.

У підрозділі 1.1 «Законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади як об'єкт судового контролю» вказано, що судовий контроль за законністю зазначеної діяльності здійснюють не тільки адміністративні суди. Загальні суди при розгляді цивільних справ також перевіряють законність прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, проте, на відміну від адміністративних судів, така перевірка стосується порушень у приватно-правових відносинах. Практично те ж саме зазначено й щодо характеристики контрольних повноважень господарських судів. Різниця полягає в предметі спору та суб'єктному складі спірних відносин, оскільки одним із них може бути юридична особа. Перевірка законності діяльності суб'єктів владних повноважень (зокрема, посадових осіб органів виконавчої влади) здійснюється під час розгляду кримінальних справ. Оскільки законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади виступає об'єктом судового контролю з боку загальних судів виникає питання про межі застосування судами контрольних повноважень, юридичні наслідки відповідних дій та предмет контрольної діяльності. Для вирішення цього питання виділено мету та межі судового контролю, зосереджено увагу на предметі контрольної діяльності судів щодо перевірки законності реалізації органами виконавчої влади повноважень. Підкреслено недоцільність охоплення науковим пошуком питань судового контролю, здійснюваного Конституційним Судом України, оскільки єдиний орган конституційної юрисдикції перевіряє не законність, а конституційність предмета звернення.

Встановлено, що законність адміністративної діяльності органів виконавчої влади як об'єкт судового контролю становить собою правовий режим адміністративної діяльності зазначених органів (їх посадових осіб), за яким їх дії, поведінка відповідають нормативним приписам чинного законодавства, що регламентують загальнообов'язкові правила у сфері реалізації органами виконавчої влади (їх посадовими особами) визначеної законодавством компетенції. Доведено, що до складу адміністративної діяльності слід віднести не тільки діяльність щодо правової охорони, а й адміністративну регулятивну діяльність. Формами адміністративної регулятивної діяльності названо адміністративні договори, адміністративні послуги. Рисами адміністративного договору визначено такі: 1) предмет стосується реалізації державних інтересів або інтересів територіальних громад; 2) обов'язковим учасником договірних відносин є суб'єкт, наділений владними повноваженнями; 3) реалізується на підставі та у межах законодавства; 4) спрямовані на організацію, упорядкування певних відносин, які такого впорядкування потребують. Вказано, що по суті адміністративна послуга реалізується методом надання владних приписів, уникаючи при цьому прямого втручання у сферу оперативної діяльності суб'єкта правовідносин як адресата приписів, проте формуючи необхідні умови функціонування такого суб'єкта з дотриманням вимоги законності.

Відносинами, які пов'язані з адміністративною діяльністю органів виконавчої влади і стосуються внутрішньоорганізаційних питань функціонування певного органу виконавчої влади, названо такі: щодо структурної побудови органу виконавчої влади; проходження державної служби в органах виконавчої влади (цивільної та мілітаризованої); організація виконання завдань, покладених на орган виконавчої влади; інформаційні відносини у сфері обміну інформацією, забезпечення інформатизації діяльності органу виконавчої влади; відносини щодо матеріально-технічного та фінансового забезпечення діяльності органу виконавчої влади та інші. На відміну від внутрішньоорганізаційної зовнішня адміністративна діяльність органів виконавчої влади є найбільш розгалуженою і стосується реалізації завдань, покладених на органи виконавчої влади чинним законодавством.

У підрозділі 1.2 «Поняття та принципи судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» вказано, що в Україні судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади стосується переважно питань судової адміністративної юрисдикції як його процесуальної форми. Зважаючи на норму частини першої ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в якій зазначено завдання адміністративного судочинства, можна зауважити, що судовий контроль здійснюється адміністративними судами під час судового захисту прав, свобод фізичних осіб, прав і законних інтересів юридичних осіб у публічно-правових відносинах. Підкреслено, що судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади становить собою правозастосовну діяльність, насамперед, адміністративних судів. Ознаками судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади названо: а) є видом контрольної діяльності держави, предмет якої стосується питань дотримання органами виконавчої влади компетенції, визначеної законодавством при здійсненні адміністративної діяльності - зовнішньої і внутрішньоорганізаційної регулятивного та правоохоронного змісту; б) суб'єктом здійснення є суд (адміністративний, господарський, загальний із розгляду цивільних і кримінальних справ). У системі загальних судів адміністративні суди наділені юрисдикцією щодо розгляду публічно-правових спорів, які виникають у сфері діяльності органів виконавчої влади; в) здійснюється в процесуальній формі та врегульований процесуальними законодавчими актами - кодексами; г) полягає в перевірці та оцінці законності актів, рішень і дій (бездіяльності) органів виконавчої влади.

Зважаючи на сутність судового контролю, вказано, що його принципи становлять основу, на якій базуються процесуальні дії суду, учасників судового адміністративного процесу. Водночас, принципи судового контролю можна розглядати і як правові вимоги, дотримання яких є гарантією здійснення належної судової процедури розгляду справи адміністративної юрисдикції та відповідної поведінки позивача, відповідача, третіх осіб, представників та інших учасників судового процесу (секретаря судового засідання, судового розпорядника, свідка, перекладача). Підкреслено, що засадниче значення для формування моделі принципів судового контролю мають принципи права та загальні принципи контролю. При формулюванні принципів судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади не були враховані такі принципи адміністративного судочинства як: змагальність, диспозитивність, процесуальна рівність сторін, оскільки вони є основою розгляду справи адміністративним судом. Судовий же контроль здійснюється адміністративним судом під час розгляду справи. Звідси - контрольна діяльність суду є супутньою і об'єктивно іманентною судовому розгляду справи адміністративної юрисдикції. Реалізуючи контрольну функцію, суд, тим самим, здійснює вищий контроль за законністю, результатом якого є рішення у справі, яким спір вирішено по суті й у якому здійснено правову оцінку діяльності органу виконавчої влади (його посадової особи).

У підрозділі 1.3 «Юридичні гарантії ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» визначено показники ефективності судового контролю, виходячи зі сформульованих С. С. Алексєєвим показників ефективності права. Підкреслено, що за змістом показники ефективності судового контролю будуть відрізнятися від загальних показників ефективності права, враховуючи специфіку контрольних правовідносин, проте мають бути відповідними за суттю.

На основі доктринальних положень теорії права зроблено висновок, що подолання прогалин і колізій у чинному законодавстві виступає важливим способом гарантування ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади. Підкреслено, що визначення системи гарантій ефективності судового контролю має випливати з норми частини п'ятої ст. 124 Конституції України, в якій прямо встановлено, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України. Виходячи з цієї конституційної норми зазначено, що ефективність судового контролю має забезпечуватись, насамперед, дотриманням вимоги обов'язковості виконання рішень суду. Ще одним елементом гарантій ефективності виділено юридичну відповідальність за порушення встановленого порядку розгляду справи судом. Підкреслено необхідність існування процесуальних гарантій реалізації такої відповідальності шляхом встановлення процесуальної форми відносин у сфері застосування відповідних заходів.

Поняття ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади сформульоване на підставі доктринальних положень теорії права щодо сутності категорії «ефективність механізму правового регулювання» (О. Ф. Скакун).

Розділ 2 «Зміст судового контролю, здійснюваного адміністративними судами, за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» складається з двох підрозділів, в яких досліджуються сутність адміністративної процедури судового контролю, зміст адміністративного позову та судового рішення.

У підрозділі 2.1 «Сутність адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» на підставі опрацювання сучасних наукових підходів щодо визначення сутності категорії «адміністративна процедура» (Ю. М. Козлов, Л. Л. Попов, Н. Р. Нижник, Е. Ф. Демський, О. В. Кузьменко, Р. С. Мельник, О. І. Миколенко та інші) доведено, що її сутність доцільно визначати через цілеспрямовану послідовність вчинюваних уповноваженими суб'єктами адміністративного права дій. Зазначено, що адміністративна процедура судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади відтворює порядок вчинення послідовних цілеспрямованих дій суб'єктів судового адміністративного процесу, передусім - адміністративного суду (судді) з метою встановлення відповідності діяльності, рішень органів виконавчої влади вимогам чинного законодавства в частині, що стосується компетенції зазначених органів. Ознаками адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади названо такі: а) являє собою порядок послідовно здійснюваних процесуальних дій провадження у справах адміністративної юрисдикції (адміністративного судочинства) щодо встановлення законності адміністративної діяльності органів виконавчої влади; б) виступає як засіб реалізації матеріальних норм адміністративного права та норм інших галузей права, які не мають «власних» процесуальних (процедурних) норм; в) обов'язковою є участь органу виконавчої влади; г) зовнішній характер щодо організаційно не підпорядкованих органам виконавчої влади суб'єктів; д) наслідком процедури судового контролю є правовий акт індивідуальної дії - судове рішення у формі постанови чи ухвали.

Категоріальний ряд «адміністративна процедура судового контролю за законністю», «процедурна форма», «процесуальна форма» сприймається як окремі аспекти характеристики судового адміністративного процесу: адміністративною процедурою охоплено послідовність здійснюваних процесуальних дій, процедурна форма характеризує процесуальні акти, а процесуальна форма відображає зміст цих актів. Водночас, і послідовність дій, і процесуальні акти, і їхнє змістове наповнення стосується єдиної мети - захисту прав, свобод і законних інтересів фізичних і юридичних осіб, який відбувається під час встановлення адміністративним судом відповідності діяльності, актів органів виконавчої влади чинному законодавству, яким визначено їхню компетенцію, внаслідок чого адміністративний суд приймає правовий акт індивідуальної дії - судове рішення.

У підрозділі 2.2 «Адміністративний позов та судове рішення як юридичні факти, з якими пов'язані початок і завершення адміністративної процедури судового контролю» на підставі наукової думки В. М. Горшеньова і П. Є. Недбайла, які підкреслювали зв'язок виникнення, зміни чи припинення певних правовідносин із документами як відповідними юридичними фактами, зазначено про доцільність визначення адміністративного позову як юридичного факту, з яким пов'язане виникнення процесуальних правовідносин у сфері судового адміністративного процесу. Встановлення провадження у справах адміністративної юрисдикції як первинного елемента адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади дало змогу виділити ще один підхід до розкриття сутності адміністративного позову - як початку такої процедури. Таким чином, сутність адміністративного позову визначається як: а) сукупність процесуально-правової та матеріально-правової сторін; б) юридичний факт, із яким пов'язане виникнення процесуальних правовідносин у сфері судової адміністративної юрисдикції; в) юридичний факт, із яким пов'язаний початок адміністративної процедури судового контролю. Класифікацію адміністративних позовів як юридичних фактів, з якими пов'язаний початок адміністративної процедури судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади запропоновано здійснити за критерієм змісту правової вимоги, що міститься в предметі адміністративного позову.

Підкреслено, що рішення адміністративного суду спрямовані на захист прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб. Крім того, Кодексом адміністративного судочинства України встановлено таку процесуальну форму судового контролю як окрема ухвала суду. Ознаками судового рішення, яким фіксується завершення адміністративної процедури судового контролю, визначено: а) є документом, у якому фіксується результат процесуальної діяльності адміністративного суду щодо вирішення справи адміністративної юрисдикції; б) у судовому рішенні опосередковано форму реалізації процесуальних прав і обов'язків адміністративного суду щодо здійснення правосуддя; в) є актом правосуддя, спрямованим на захист прав, свобод, законних інтересів фізичних і юридичних осіб у відносинах за участі органів виконавчої влади, у якому закріплено висновок про відповідність діяльності, рішень органів виконавчої влади вимогам чинного законодавства у частині, що стосується компетенції зазначених органів; г) має реквізити та відповідає вимогам, визначеним Кодексом адміністративного судочинства України.

Розділ 3 «Система юридичних гарантій ефективності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» складається з трьох підрозділів, де в логічній послідовності розкриваються сутність адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом та процесуальна форма її застосування, формулюються пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.1 «Адміністративна відповідальність за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом» підкреслено наступне. До адміністративних проступків, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом, віднесено ті, адміністративна відповідальність за які передбачена ст.ст. 185-3 - 185-6 КпАП України: прояв неповаги до суду (ст.185-3); злісне ухилення свідка, потерпілого, експерта, перекладача від явки до органів досудового слідства або дізнання (ст.185-4); перешкоджання явці до суду народного засідателя (ст.185-5), невжиття заходів щодо окремої ухвали суду чи окремої постанови судді, подання органу дізнання, слідчого або протесту, припису чи подання прокурора (ст.185-6). Серед перерахованих проступків до тих, вчинення яких стосується діяльності адміністративного суду, віднесено передбачені ст.185-3 та ст.185-6 КпАП України в частині встановлення відповідальності за невжиття заходів щодо окремої ухвали суду, протесту, припису чи подання прокурора. Врахування існування непрямої форми судового контролю дало змогу охопити науковим аналізом усі названі проступки. Спираючись на підхід М. П. Запорожця, сформульовано положення про елементи адміністративної відповідальності за проступки, які посягають на встановлений порядок розгляду справи судом: а) звинувачення судом (суддею) певної особи у вчиненні адміністративного правопорушення, що посягає на встановлений порядок розгляду судом справи, і пояснення цієї особи з приводу свого проступку; б) негативна оцінка судом (суддею) протиправного діяння; в) застосування до винної особи адміністративного стягнення у вигляді штрафу. Встановлено невідповідність місця норм, якими передбачено адміністративну відповідальність за порушення, що посягають на встановлений порядок розгляду справ, у структурі КпАП України. Ці норми знаходяться у складі Глави 15, де зібрано адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління. Однак об'єкт адміністративних проступків, передбачених ст.ст.185-3 - 185-6 КпАП України, не належить до сфери управлінської діяльності. Ними є суспільні відносини у сфері здійснення судочинства. У зв'язку з цим, запропоновано вилучити вказані статті з Глави 15 та розташувати їх в окремій Главі 15-1 «Адміністративні правопорушення, що посягають на правосуддя». Обґрунтовано необхідність встановлення адміністративної відповідальності і за інші порушення встановленого порядку розгляду справ судом, здійснення правосуддя. Серед напрямів удосконалення законодавства з метою забезпечення реалізації норм Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у частині, що стосується статусу народних засідателів, і, враховуючи світовий досвід використання інституту засідателів, запропоновано: розширити коло справ, що розглядаються за участі народних засідателів; удосконалити правове регулювання соціальних гарантій належного виконання народними засідателями функцій щодо здійснення правосуддя; встановити адміністративну відповідальність роботодавця за відмову звільнити народного засідателя, присяжного від роботи на час виконання ним обов'язків зі здійснення правосуддя; урегулювати питання організації діяльності народних засідателів, оновити законодавство про громадське об'єднання (раду) народних засідателів.

У підрозділі 3.2 «Процесуальна форма застосування адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справ судом» зазначено, що такою формою є врегульовані адміністративно-процесуальними нормами багато повторювані юридичні дії та операції щодо притягнення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення в зазначеній сфері до адміністративної відповідальності. Риси процесуальної форми щодо застосування адміністративної відповідальності за проступки, що посягають на встановлений порядок розгляду справи судом, відрізняються від загальних рис процесуальної форми застосування адміністративної відповідальності наступним: предметом здійснення процесуальних дій, суб'єктно-об'єктним складом процесуальних адміністративно-деліктних відносин; процедурами розгляду справ та оскарження постанов у справах.

У підрозділі 3.3 «Вдосконалення правового регулювання здійснення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади» зазначено, що для вдосконалення судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади необхідно: а) усунути проблеми розмежування судових юрисдикцій у публічно-правових спорах за участі органів виконавчої влади (їхніх посадових осіб); б) закріпити критерії розмежування юрисдикцій адміністративного і Конституційного Суду України; в) забезпечити однакове застосування законодавства при розгляді окремих категорій публічно-правових спорів (зокрема, спорів щодо статусу біженця, видворення іноземця чи особи без громадянства з України; спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні; спорів з питань публічної служби; спорів, що випливають із податкових правовідносин). Обґрунтовано конкретні пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведене теоретичне узагальнення та нове вирішення наукового завдання щодо встановлення сутності судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади, а також у виявленні недоліків у правовому регулюванні та обґрунтуванні на цій основі пропозицій щодо внесення змін до адміністративного законодавства, у результаті чого отримані такі найважливіші результати:

1. Адміністративною діяльністю органів виконавчої влади визначено їх виконавчу діяльність регулятивного та/або правоохоронного характеру, що здійснюється з метою реалізації цілей і завдань, покладених на зазначені органи чинним законодавством, а також у внутрішньо-організаційній діяльності кожного органу виконавчої влади. Адміністративна діяльність органів виконавчої влади має два напрямки - зовнішній (зовнішньо-організаційний) і внутрішній (внутрішньо-організаційний). Доведено також необхідність виділення видів адміністративної діяльності органів виконавчої влади за ознакою сфери суспільних відносин, у межах якої орган виконавчої влади (його посадова особа) реалізує адміністративні публічно-владні повноваження, що наддасть можливість чітко встановити юрисдикцію загальних, адміністративних та господарських судів щодо вирішення спорів, які виникли внаслідок здійснення адміністративної діяльності, і, тим самим, межі реалізації контрольних повноважень щодо законності вказаної діяльності.

2. Відсутність порушень правового режиму законності виступає об'єктом судового контролю, а предмет судового контролю стосується питань дотримання органами виконавчої влади компетенції, визначеної законодавством при здійсненні адміністративної діяльності - зовнішньої і внутрішньоорганізаційної регулятивного і правоохоронного змісту. На підставі наукового погляду Д. М. Вороненкова щодо сутності судового контролю, зазначено, що зміст судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади полягає в спостереженні за функціонуванням підконтрольних об'єктів, отриманні об'єктивної інформації про виконання ними правил і доручень, їхнього стану, аналізу зібраної інформації, виявленні тенденцій, причин, прийняття заходів щодо попередження порушень законності, шкідливих наслідків, нових правопорушень. Контрольна діяльність суду має юрисдикційний характер і заснована на процесуально-правових та моральних началах.

3. Судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади визначено як вид контрольної діяльності держави, що здійснюється переважно адміністративними судами. Судовий контроль за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади здійснюється у двох формах - прямого і непрямого контролю. Прямий судовий контроль здійснюється адміністративними судами, а непрямий - загальними судами побічно під час розгляду цивільних, кримінальних, господарських справ.

4. До принципів судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади віднесено: верховенство права; законність; підпорядкування діяльності суддів тільки закону та заборона делегування функцій судів; гласність; справедливість; забезпечення і охорона інтересів особи і держави; незалежність суддів.

5. Ефективність судового контролю за законністю адміністративної діяльності органів виконавчої влади визначено як високий ступінь відповідності мети правового регулювання здійснення судового контролю саме за цією сферою державної діяльності та результатами, отриманими під час та внаслідок здійснення контролю. Показниками ефективності судового контролю визначено: а) фактичну ефективність як співвідношення між метою правового регулювання здійснення судового контролю саме за цією сферою державної діяльності та результатами, отриманими під час та внаслідок здійснення контролю, а саме - встановлення належної процедури судового контролю, отриманням правосудного рішення у справі адміністративної юрисдикції; б) обґрунтованість і доцільність, що передбачає здійснення судового контролю на засадах верховенства права, законності, відсутності порушень належної процедури контролю; в) корисність, про яку слід вказувати лише за умови високого рівня довіри громадян до діяльності судової системи в цілому та системи адміністративних судів, зокрема, усвідомлення спроможності судової системи надійно захистити права і свободи, законні інтереси в публічно-правових відносинах, відновити законність та гарантувати правопорядок; г) економічність, що передбачає вирішення справи адміністративної юрисдикції упродовж розумного строку.