Бюджетне законодавство України: стан та напрями вдосконалення

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Чернадчук Олександр Вікторович

БЮДЖЕТНЕ ЗАКОНОДАВСТВО УКРАЇНИ: СТАН ТА НАПРЯМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Запоріжжя - 2014

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Сумському державному університеті.

Захист відбудеться «24» березня 2014 р. о 9⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.09 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70б, ауд. 114.

Автореферат розісланий «21» лютого 2014 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

бюджетний законодавство право

Актуальність теми дослідження. Процес становлення України як правової та соціальної держави з розвиненим публічним сектором економіки вимагає подальшого вдосконалення бюджетного законодавства. Процеси, які відбуваються у сфері бюджетної діяльності, потребують нових підходів щодо формування ефективної бюджетної системи. Основою цих процесів є реформування бюджетної системи шляхом розроблення та законодавчого закріплення основних засад бюджетної політики й подальшого вдосконалення бюджетного законодавства з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду та євроінтеграційних прагнень України.

Бюджетна реформа привела до суттєвих змін у бюджетному законодавстві, зокрема запроваджено застосування програмно-цільового методу в бюджетному плануванні, введено бюджетне прогнозування, певною мірою посилилася фінансова незалежність місцевого самоврядування та вдосконалено механізм правового регулювання міжбюджетних відносин і питання відповідальності за порушення бюджетного законодавства, а також вирішено низку інших проблемних питань, що не могло не вплинути позитивно на стан та ефективність бюджетного законодавства. Однак, незважаючи на такі позитивні кроки у реформуванні бюджетного законодавства, все ще існує багато невирішених проблемних питань як теоретичного, так і практичного характеру, які певною мірою впливають на ефективність цієї галузі законодавства. Тому в сучасних умовах комплексне дослідження бюджетного законодавства набуває важливого значення, що дасть змогу виявити та вирішити існуючі проблеми, а також запропонувати напрями подальшого розвитку бюджетного законодавства.

За останні роки теоретичні та практичні аспекти бюджетного законодавства почали привертати увагу науковців і практиків, на різних рівнях здійснювалися дослідження окремих питань, зокрема системи, структури та ефективності законодавства, місця в системі бюджетного законодавства рішення про місцевий бюджет тощо. Однак, незважаючи на те, що в юридичній літературі висвітлено окремі питання бюджетного законодавства, його цілісного комплексного дослідження в нових соціально-економічних умовах в Україні не було. Необхідність такого дослідження зумовлена й тим, що для забезпечення ефективної дії потребує детального аналізу сучасний стан бюджетного законодавства, виявлення існуючих проблем його застосування, що дасть змогу визначити напрями його вдосконалення. Таке вдосконалення потребує наукового аналізу існуючих теорій бюджетної діяльності та вибору такої, яка б відповідала сучасним реаліям, що стане підставою для вироблення концептуальних засад побудови бюджетного законодавства.

Теоретичну базу дисертаційної роботи становлять наукові праці відомих теоретиків права, зокрема: С. С. Алексєєва, А. Б. Вєнгерова, В. Б. Ісакова, О. Е. Лейста, Р. З. Лівшиц, М. І. Матузова, Р. Й. Халфіної та інших. Науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять праці відомих українських учених у галузі фінансового права: Л. К. Воронової, О. П. Гетьманець, М. П. Кучерявенка, А. О. Монаєнка, О. А. Музики-Стефанчук, В. П. Нагребельного, А. А. Нечай, О. П. Орлюк, П. С. Пацурківського, Л. А. Савченко, О. О. Семчик, В. Д. Чернадчука та інших, а також російських учених: О. М. Горбунової, О. Ю. Грачової, С. В. Запольського, М. В. Карасьової, Ю. О. Крохіної, Н. І. Хімічевої та інших. Важливе значення для дослідження мали праці відомих учених дорадянських часів, зокрема: С. І. Іловайського, В. О. Лєбєдєва, М. Ф. Орлова, М. М. Сперанського, І. Т. Тарасова, М. І. Тургенєва, І. І. Янжула та інших. Окремі положення дослідження спираються на праці відомих учених - представників науки конституційного та адміністративного права: В. Б. Авер'янова, О. Ф. Андрійко, С. К. Бостана, А. М. Куліша, О. О. Кутафіна, Д. М. Лук'янця, В. Ф. Опришка, В. Ф. Погорілка, Ю. О. Тихомирова, Ю. М. Тодики, В. М. Шаповала, Ю. С. Шемшученка, О. І. Ющика та інших.

Проте при всій важливості проведених досліджень сьогодні в наукових колах немає чітко окресленого підходу до визначення наукових засад і напрямів розвитку бюджетного законодавства. Тому дослідження теоретико-прикладних проблем бюджетного законодавства та розроблення сучасних концептуальних засад його побудови є актуальним і своєчасним. Актуальність проблеми, недостатнє її висвітлення в науковій літературі, її теоретичне та практичне значення зумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в межах теми науково-дослідної роботи Сумського державного університету “Правоохоронна система України: адміністративно-правові засади організації та функціонування” (номер державної реєстрації 0110U005040).

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є розкриття теоретико-методологічних і практичних аспектів бюджетного законодавства України; вивчення й узагальнення досягнень фінансово-правової науки, досвіду зарубіжних країн щодо розвитку бюджетного законодавства, а також розробка нових теоретичних положень і науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення бюджетного законодавства України.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

- розглянути наукові погляди щодо визначення поняття бюджетного законодавства, визначити його місце в системі законодавства та охарактеризувати співвідношення з бюджетним правом;

- з'ясувати термінологічні проблеми бюджетного законодавства, уточнити визначення деяких існуючих термінів або надати обґрунтовані авторські визначення;

- сформулювати концептуальні засади побудови бюджетного законодавства;

- з'ясувати специфіку предмета правового регулювання закону про Державний бюджет України та охарактеризувати його правову якість;

- проаналізувати системні зв'язки між актами бюджетного законодавства та іншими законами, що регулюють бюджетні відносини;

- дослідити фактори впливу на розвиток бюджетного законодавства;

- висвітлити сучасний стан бюджетного законодавства й визначити перспективи його розвитку;

- сформулювати пропозиції й рекомендації щодо вдосконалення чинного бюджетного законодавства та практики його застосування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері бюджетної діяльності, організації та функціонування бюджетної системи.

Предметом дослідження є бюджетне законодавство, практика його застосування, теоретичні та методологічні проблеми сутнісного пізнання категорії бюджетного законодавства.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність принципів, прийомів і методів наукового пізнання. Філософсько-світоглядною основою дослідження є положення, принципи й парадигми діалектики, герменевтики, феноменології та cинергетики. Дослідження здійснено, виходячи з принципів всебічності, об'єктивності, конкретності, історизму, обґрунтованості. З метою одержання найбільш достовірних наукових результатів застосовано філософсько-світоглядні методи, що забезпечили єдність філософського та правового аналізу бюджетного законодавства. У ході роботи над дисертацією використано різноманітні методи дослідження, головним серед яких є діалектичний метод пізнання, який забезпечив розгляд наявної проблематики крізь призму взаємодії та взаємозумовленості соціальних процесів і явищ у сфері бюджетної діяльності та дав змогу здійснити дослідження бюджетного законодавства в його розвитку. Історико-правовий метод використано при дослідженні наукових поглядів на окремі аспекти бюджетного законодавства в різні історичні періоди, його застосування сприяло з'ясуванню еволюції правової думки (підрозділи 1.1-1.3, 2.2, 2.3).

На основі гносеологічного підходу, вітчизняного та зарубіжного теоретичного досвіду юридичної науки досліджено ґенезу становлення категорій “бюджетне законодавство” (підрозділ 1.1) та “закон про бюджет” (підрозділ 2.2). Порівняльно-правовий метод використано при аналізі чинного національного та зарубіжного законодавства, а також міжнародно-правових актів, що дало можливість узагальнити наукові концепції провідних вітчизняних і зарубіжних науковців, які були присвячені теоретичним та практичним проблемам бюджетного законодавства (підрозділи 1.1, 1.2, 2.1, 2.2, 3.2), і визначити основні тенденції розвитку бюджетного законодавства (підрозділ 3.2). Аналіз та синтез, наукову абстракцію використано при формуванні вихідної та інших правових категорій наукового дослідження, з'ясуванні їх сутності й особливостей (підрозділи 1.1, 2.1-2.3). Визначення якісних ознак бюджетного законодавства відбувалося в контексті їх соціальної цінності, при розкритті закономірностей і зв'язків між галузями законодавства України (підрозділ 1.3). Формально-логічний метод використано для визначення основних понять та термінів, правових засад вирішення юридичних колізій бюджетного законодавства, а також при дослідженні його сутності (підрозділи 1.1, 2.1-2.3, 3.2). Використання методу тлумачення норм дало можливість з'ясувати сутність і розкрити зміст норм бюджетного законодавства (підрозділи 2.1-2.2, 3.2). Метод емпіричної типології використано для визначення місця бюджетного законодавства в системі законодавства України (підрозділ 1.3), а метод теоретичної типології - для визначення місця законодавчих актів у системі бюджетного законодавства (підрозділи 1.1, 2.1-2.3). Завдяки методам моделювання й прогнозування в дослідженні запропоновано авторське бачення розвитку бюджетного законодавства (підрозділи 3.1, 3.2). Методи системного структурного та функціонального аналізу забезпечили пізнання категорії бюджетного законодавства завдяки наявності базових якостей системи, виокремлення сутнісних елементів цієї категорії, розкриття сутності та змісту бюджетного законодавства у взаємозв'язку всіх елементів, із визначенням класифікаційних ознак (підрозділи 1.1, 1.3, 2.1, 3.1).

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в українській науці фінансового права комплексним, узагальненим дослідженням теоретичних та практичних проблем бюджетного законодавства України в сучасних умовах. Наукову новизну дослідження становлять, зокрема, такі основні положення, висновки та рекомендації:

вперше:

- виявлено та встановлено особливості впливу правових, економічних, соціальних і політичних факторів на розвиток бюджетного законодавства;

- надано авторське визначення поняття бюджетного призначення міжбюджетних трансфертів як бюджетного повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, що має кількісні, часові та цільові обмеження щодо надання на безоплатній і безповоротній основі коштів місцевим бюджетам з метою їх збалансування та вирівнювання бюджетоспроможності;

- надано авторське визначення поняття бюджету розвитку місцевого бюджету як надходжень і витрат спеціального фонду місцевого бюджету, які спрямовуються (використовуються) на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, здійснення інвестиційної діяльності, погашення місцевого боргу та проведення інших заходів, пов'язаних з розширеним відтворенням;

удосконалено:

- визначення понять “бюджетна діяльність”, “бюджетний закон”, “бюджетний законодавчий акт”, “бюджетний контроль”, “бюджетний устрій”, “інші фінансові закони, що регулюють бюджетні відносини”, “інші нефінансові закони, що регулюють бюджетні відносини” тощо;

- положення про структуру бюджетного законодавства, а саме виокремлено рівні бюджетного законодавства;

- розуміння правової природи заходів впливу за порушення бюджетного законодавства як обмеження або обтяження фінансового, організаційного чи управлінського характеру, застосування яких регламентовано нормами бюджетного законодавства й здійснюється в процесі індивідуального правового регулювання спеціально уповноваженим бюджетним законодавством органом шляхом видання правозастосовчого акта в межах охоронних бюджетних правовідносин через механізм реалізації прав та обов'язків;

- теоретичні розробки стосовно необхідності забезпечення здійснення бюджетного моніторингу;

- положення щодо перспектив розвитку бюджетного законодавства України;

набули подальшого розвитку:

- ідеї концептуальної кодифікації законодавства стосовно бюджетного законодавства;

- положення про принципи бюджетного законодавства, зокрема бюджетного фінансування, бюджетної компетенції, пріоритету бюджетного закону, бюджетоспроможності, самостійності бюджетів;

- характеристика правової якості закону про Державний бюджет України, під якою запропоновано розуміти сукупність його матеріально-правових (змістовних), процесуально-правових і техніко-юридичних властивостей, які є вирішальними для визначення ефективності дії;

- напрями подальшого вдосконалення бюджетного законодавства, зокрема щодо відповідальності за порушення бюджетного законодавства, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичні положення та відповідні висновки, які становлять наукову новизну роботи, надані дисертантом у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення бюджетного законодавства на основі внесення до нього відповідних змін і доповнень, а також практики його застосування. Сформульовані в дисертації положення, висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальших досліджень актуальних проблем фінансового та адміністративного права;

- у правотворчій діяльності - для вдосконалення бюджетного законодавства України;

- у правозастосовчій діяльності - для вдосконалення практики застосування бюджетного законодавства відповідними державними органами та органами місцевого самоврядування (акт впровадження від 16.11.2012 р. № 369/02.02.02-17);

- у навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін “Фінансове право”, “Адміністративне право”, “Конституційне право”, а також при підготовці підручників і навчальних посібників із зазначених дисциплін (довідка від 30.12.2013 р. № 55.116/13).

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження доповідалися та обговорювалися на наукових конференціях, круглих столах, семінарах, зокрема на: XIII Всеукраїнській науково-практичній конференції “Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України” (м. Суми, 2010 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Права человека: история, теория и практика” (м. Курськ, 2010 р.); науково-теоретичній конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Сумського державного університету (м. Суми, 2011 р.); ІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми правового регулювання фінансово-кредитних відносин” (м. Суми, 2011 р.); Міжнародній науково-практичній конференції “Фінансове право у ХХІ сторіччі: здобутки та перспективи” (м. Ірпінь, 2011 р.); ІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання публічного права” (м. Запоріжжя, 2011 р.); науково-теоретичній конференції викладачів, аспірантів та студентів юридичного факультету Сумського державного університету “Актуальні проблеми правової системи України” (м. Суми, 2012 р.); ІІІ Міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні питання публічного та приватного права” (м. Запоріжжя, 2012 р.); круглому столі “Актуальні проблеми сучасного адміністративного права” (м. Запоріжжя, 2013 р.).

Публікації. Основні результати та висновки дослідження викладені в 16 статтях, з них: 7 - статей в наукових фахових виданнях України, 1 - стаття в зарубіжному фаховому виданні з юридичних наук, 8 - матеріали конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел (283 найменування на 34 сторінках). Загальний обсяг дисертації становить 228 сторінок, з яких основного тексту - 192 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми; вказано зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету та завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження; викладено наукову новизну й практичне значення одержаних результатів; подано відомості про публікації, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні підходи щодо поняття бюджетного законодавства” складається з трьох підрозділів, у яких досліджено поняття бюджетного законодавства, його структуру, співвідношення з бюджетним правом та місце в системі законодавства України.

У підрозділі 1.1 “Поняття та зміст бюджетного законодавства у вітчизняній юридичній науці” критично проаналізовано існуючі в науковій літературі підходи щодо визначення поняття “законодавство”, “нормативно-правовий акт” та їх співвідношення. Обґрунтовано, що широке поняття законодавства не є в принципі науково коректним і практично ефективним для правової держави. Однак, у випадку існування поряд із законами законодавчих актів цілком можливо застосовувати елемент широкого розуміння законодавства із застереженням, що це сукупність не всіх нормативно-правових актів, а лише законів та законодавчих актів. Творче осмислення й перенесення окремих положень у площину дослідження дало змогу виокремити бюджетні закони та бюджетні законодавчі акти. Проведений порівняльний аналіз ознак закону й підзаконного нормативно-правового акта, ієрархічних зв'язків між ними засвідчив, що вони належать до єдиної системи нормативно-правових актів України, але мають власні специфічні ознаки, що не дозволяє їх ототожнювати, а отже, вважати однорівневими поняттями. Проведений у цьому підрозділі критичний аналіз наукових поглядів на сутність законодавства, вітчизняних і зарубіжних нормативно-правових актів дав змогу зробити певні висновки, узагальнення та пропозиції, зокрема запропонувати уточнені визначення понять бюджетного законодавства й бюджетного законодавчого акта. Авторський підхід до трактування поняття бюджетного законодавства заснований на певних концептуальних уточненнях і методологічних застереженнях. Відповідно до вузького розуміння поняття бюджетного законодавства як сукупності законів (законодавчих актів), які регулюють бюджетні відносини, зроблено застереження від розуміння цієї сукупності як простої, акцентуючи увагу на тому, що це складна диференційована система з вираженою ієрархічною побудовою. Разом з тим, в окремих сферах діяльності (навчальній, кодифікаційній) можна використовувати широке тлумачення цього поняття. Запропоновано бюджетне законодавство розуміти як сукупність законів, предметом регулювання яких є бюджетні відносини, тобто суспільні відносини, що виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітності про їх виконання, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, а також відповідальності за порушення бюджетного законодавства.

У підрозділі 1.2 “Бюджетне законодавство та бюджетне право: проблеми співвідношення” зазначено, що бюджетне право й законодавство тісно пов'язані між собою: як зовнішня форма вираження бюджетного права бюджетне законодавство є сукупністю законів, а у формальному розумінні - джерелом бюджетного права. Набуло розвитку положення про бюджетне право як підгалузь фінансового права. Проведений ґрунтовний аналіз співвідношення бюджетного права та законодавства дав змогу зробити певні узагальнення. По-перше, бюджетне право та законодавство не є тотожними поняттями. По-друге, вони перебувають у постійному взаємозв'язку, зміни в законодавстві завжди відображаються в системі права, і навпаки. Бюджетне законодавство є явищем суб'єктивного характеру, оскільки формується під впливом суб'єктивної волі законодавця й залежить від неї, а право є явищем об'єктивним, оскільки існує поза межами волі законодавця. По-третє, бюджетне законодавство одночасно виступає і як форма зовнішнього вираження бюджетного права, і як сукупність його джерел у формальному розумінні.

Аналіз наукових поглядів і їх трансформація в площину бюджетного права засвідчили, що дія бюджетного права за змістом та сутністю є комплексним поняттям, яке охоплює не лише дію бюджетно-правових норм у контексті положень бюджетного закону, а й ставлення до права, його вплив на свідомість суб'єкта, стан урегульованості бюджетних відносин тощо.

Бюджетне право - це сукупність бюджетно-правових норм та принципів, що регулюють бюджетні відносини, а бюджетне законодавство - це сукупність законів, предметом правового регулювання яких є бюджетні відносини. У дисертації встановлено співвідношення бюджетного права й бюджетного законодавства в контексті утворення, дії та існування змісту й форми. Обґрунтовано, що саме через це виявляється нерозривний зв'язок бюджетного права та бюджетного законодавства та їх взаємний вплив. Будь-які зміни в бюджетному законодавстві відображаються в бюджетному праві, і навпаки.

У підрозділі 1.3 “Бюджетне законодавство в системі законодавства України” проаналізовано наукові погляди на поняття системи, що дало змогу визнати її основними ознаками: по-перше, елементи або компоненти, з яких власне вона формується; по-друге, зв'язки між ними; по-третє, зв'язок із зовнішнім середовищем; по-четверте, цілі або мета існування системи.

Набула розвитку думка про систему законодавства як упорядковану сукупність законів. Оскільки система права та система законодавства співвідносяться між собою як зміст і форма, а правова норма знаходить своє зовнішнє відображення в положеннях закону (нормативно-правового акта), то обґрунтовано, що саме ці положення і є системотвірним елементом законодавства. Висловлено критичне ставлення до розуміння системи законодавства як сукупності положень законів, що призвело б до розриву цілісності закону. Доведено, що первинним елементом системи законодавства потрібно визнати закон, а невідповідність системотвірного елемента системи права ситемотвірному елементу системи законодавства запропоновано визнати критерієм розмежування законодавства та права.

Проаналізовано ієрархічні зв'язки між актами бюджетного законодавства. Визначення місця Конституції України в системі законодавства ґрунтується на тому, що її положення є вихідними для побудови галузевого законодавства, тому вона є системотвірним елементом системи національного законодавства. Виокремлено дві групи норм Конституції: 1) норми загального характеру (загальні конституційні норми), які визначають основи розвитку всієї системи національного законодавства та опосередковано регулюють бюджетні відносини; 2) норми, які містять положення спеціального характеру (спеціальні конституційні норми галузевого спрямування), частина яких безпосередньо стосується регулювання бюджетних відносин. Серед останньої групи виокремлено два блоки: 1) норми, які визначають загальні правові засади бюджетної системи та бюджетної діяльності; 2) норми, якими встановлюється бюджетно-правовий статус суб'єктів. У подальшому зазначені норми набувають розвитку та конкретизації в бюджетному законодавстві. Набуло розвитку положення про визнання бюджетного закону системотвірним елементом системи бюджетного законодавства. Розглянуто співвідношення понять фінансового закону, бюджетного закону, закону про бюджет та інших бюджетних законів і запропоновано уточнені визначення цих понять.

Розділ 2 “Правова характеристика бюджетного законодавства України” складається з трьох підрозділів, в яких досліджено теоретичні проблеми бюджетного законодавства України, його сучасний стан; розвинуто та уточнено окремі положення; виявлено проблемні питання й запропоновано авторське бачення їх вирішення.

У підрозділі 2.1 “Бюджетний кодекс України: концептуальні засади” досліджено структуру та зміст Бюджетного кодексу (далі - БК) України, а також розглянуто підходи науковців щодо цих питань. Підтримано та розвинуто такий варіант систематизації, як “модель концептуальної кодифікації”. Обґрунтовано, що на першому етапі потрібно здійснити лінгвістично-правову уніфікацію бюджетної термінологій з наданням термінам сучасних правових визначень, а також розробити та закріпити в кодексі систему принципів побудови бюджетного законодавства.

Наголошено на необхідності введення в термінологічний обіг понять бюджетної діяльності, бюджетного устрою, бюджетного контролю тощо і доповнити визначеннями цих понять ст. 2 БК України. Ґрунтовно проаналізовано визначення інших термінів (“бюджет місцевого самоврядування”, “обласний бюджет”, “районний бюджет”, “поточний бюджет”, “бюджет розвитку”, “мінімальний бюджет місцевого самоврядування”), які містяться в Законі України “Про місцеве самоврядування”, та запропоновано уточнені їх визначення. Особливо наголошено на впливі вирішення термінологічної проблеми на вдосконалення змісту БК України та підвищення ефективності бюджетно-правового регулювання.

При дослідженні змісту принципів бюджетного законодавства наголошено на тому, що ці принципи, будучи відтвореними в кодексі, мають стати орієнтиром для бюджетного законодавства, а наявність системи принципів стане важливою передумовою для збалансування або узгодження актів бюджетного законодавства, що дасть змогу уникнути колізій, а у випадку їх наявності норми-принципи стануть приписами вищого рівня.

Принципи бюджетного законодавства охарактеризовано як систему найбільш загальних і стабільних імперативних вимог, закріплених у БК України, які є концентрованим вираженням ідей, рис та цінностей, що притаманні бюджетному законодавству й визначають його сутність та напрями розвитку. Проведений аналіз БК України й практики застосування окремих його положень дав змогу виявити актуальні проблеми, надати пропозиції щодо подальшого вдосконалення структури та змісту кодексу й практики застосування його положень.

У підрозділі 2.2 “Правова якість закону України про Державний бюджет України” на підставі аналізу наукових поглядів з урахуванням особливостей закону про бюджет запропоновано визначити поняття його правової якості як сукупності матеріально-правових, процесуально-правових та техніко-юридичних властивостей, які є вирішальними при визначенні його ефективності. На основі аналізу ч. 1 ст. 40 БК України обґрунтовано необхідність доповнення переліку положень (показників), які визначають предмет правового регулювання закону про Державний бюджет. Лінгвістично-правовий аналіз термінів та їх визначень дав змогу уточнити окремі з них (наприклад, п. 4 ч. 1 ст. 40 БК України “джерела фінансування державного боргу”, п. 6 ч. 1 ст. 40 БК України “фінансове вирівнювання бюджетоспроможності місцевих бюджетів”) та запропонувати авторські визначення інших термінів, зокрема: “фінансування державного бюджету”, “видатки споживання”, “видатки розвитку”, “бюджетне призначення міжбюджетних трансфертів”. Доведено, що наявність інституту бюджетних призначень міжбюджетних трансфертів є порушенням таких принципів бюджетної системи, як самостійність, справедливість та неупередженість. Ґрунтовний аналіз зарубіжного законодавства і практики його застосування дав можливість виявити позитивний досвід та інтегрувати його в національне бюджетне законодавство. Висловлено критичні зауваження щодо змісту п. 11 ч. 1 ст. 40 БК України. Окремо досліджено матеріально-правові, процесуально-правові та техніко-юридичні якості закону про бюджет, виявлено актуальні теоретичні й практичні проблеми та надано авторське бачення їх вирішення.

У підрозділі 2.3 “Інші закони, що регулюють бюджетні відносини в структурі бюджетного законодавства” проаналізовано підходи науковців до визначення поняття інших законів та їх класифікації. Наголошено на необхідності розмежування бюджетних законів та законів, які містять норми, спрямовані на врегулювання окремих видів бюджетних відносин. Бюджетні закони мають предметом правового регулювання виключно сферу бюджетних відносин, і серед цих законів виокремлено загальні бюджетні закони, спрямовані на врегулювання бюджетних відносин та спеціальні бюджетні закони, спрямовані на врегулювання окремих сегментів (видів) бюджетних відносин. Натомість, інші закони, що регулюють бюджетні відносини, мають предметом правового регулювання інші види суспільних відносин, але при цьому стосуються певного виду бюджетних відносин або містять положення, які потребують розвитку в бюджетних законах. Проведений ґрунтовний аналіз наукових поглядів на класифікації законів та їх трансформацію в площину бюджетного законодавства дав змогу серед інших законів, що регулюють бюджетні відносини, виокремити дві їх групи. Перша група - це інші фінансові закони, що регулюють окремі сегменти бюджетних відносин, містять положення, які визначають окремі повноваження суб'єктів фінансових відносин у сфері бюджетної діяльності, визначають джерела формування або спрямування бюджетних коштів, окремі показники бюджетної діяльності. До другої групи належать інші нефінансові закони, окремі норми яких містять положення, що визначають окремі повноваження суб'єктів інших галузевих нефінансових відносин у сфері бюджетної діяльності, визначають джерела спрямування бюджетних коштів або джерела бюджетного фінансування відповідних програм та заходів. Описано механізм впливу норм різних законів на окремі види бюджетних відносин і виявлено особливості застосування таких норм.

Розділ 3 “Напрями вдосконалення бюджетного законодавства” складається з двох підрозділів, у яких досліджено фактори впливу на розвиток бюджетного законодавства та визначено перспективи розвитку бюджетного законодавства.

У підрозділі 3.1 “Фактори впливу на розвиток бюджетного законодавства України” дослідження починається із з'ясування сутності поняття факторів впливу та їх класифікації. Здійснено критичний аналіз основних класифікаційних підходів, що дало змогу уточнити окремі з існуючих класифікацій. Запропоновано за характером впливу на бюджетне законодавство поділяти фактори на фактори впливу прямої та непрямої дії, за ступенем такого впливу - на суттєві та несуттєві, за результатом - на позитивні та негативні; за волею учасників - на суб'єктивні та об'єктивні; за джерелом виникнення - на внутрішні та зовнішні; за сферою виникнення - на економічні, політичні, соціальні та правові.

Виявлено особливості впливу різних факторів на розвиток бюджетного законодавства й зроблено висновок про те, що поєднання та зважене врахування дії цих факторів сприятиме відповідності бюджетного законодавства реаліям суспільного буття, здійсненню ефективного правового регулювання бюджетних відносин та уникненню ймовірних негативних наслідків у бюджетній діяльності. Наголошено на суттєвому впливі на розвиток бюджетного законодавства фактора науковості.

Водночас доведено, що фактори впливають на розвиток бюджетного законодавства не індивідуально, а комплексно, постійно перебуваючи у взаємодії один з одним та здійснюючи поєднаний вплив на законодавство. Підкреслено, що особливістю комплексного впливу факторів розвитку є їх однакова дія або перевага однієї групи факторів над іншими, навіть нівелювання дії одних факторів іншими. Перевага одних факторів над іншими або зниження рівня їх впливу несе негативні наслідки, зокрема посилення дії політичних факторів, особливо суб'єктивних, може призвести до відриву бюджетного законодавства від реалій існуючого економічного буття. Водночас органічне поєднання та рівнозважене врахування дії всіх можливих факторів розвитку дає змогу, “прилаштовуючись до існуючих реалій”, здійснювати ефективне регулювання бюджетних відносин та уникнути настання їх імовірних негативних наслідків.

Запропоновано під факторами впливу розуміти наявні умови та обставини, що безпосередньо або опосередковано впливають на бюджетне законодавство, зумовлюють зміни його структури та змісту (розвиток) відповідно до існуючої дійсності. Натомість під впливом факторів розвитку запропоновано розуміти будь-який процес, що приводить до змін у структурі та змісті бюджетного законодавства.

У підрозділі 3.2 “Перспективи розвитку бюджетного законодавства” наголошено на необхідності його реформування. Таке реформування має враховувати багато факторів, зокрема принципи бюджетного законодавства; обрану модель бюджетної діяльності; світовий досвід; обраний зовнішньоекономічний та зовнішньополітичний вектори розвитку тощо, що становить суть стратегічного завдання, яке може бути вирішено у віддаленій перспективі. Але, разом з тим, існує ціла низка поточних проблем, які потребують негайного вирішення без суттєвих змін цієї галузі законодавства шляхом внесення поточних змін, що становить суть тактичних завдань, і може бути вирішено в найближчій перспективі. У цьому підрозділі зосереджено увагу саме на вирішенні окремих, найбільш актуальних тактичних завдань з удосконалення бюджетного законодавства, зокрема в частині відповідальності за порушення бюджетного законодавства, контролю за дотриманням бюджетного законодавства, законодавства про місцеві бюджети та міжбюджетні відносини.

Запропоновано авторське визначення поняття заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. Дослідження змісту заходів впливу дало змогу зробити теоретичні висновки та практичні рекомендації, зокрема щодо переліку цих заходів і механізму їх застосування.

При реформуванні законодавства про місцеві бюджети необхідно враховувати позитивний світовий досвід, але з огляду на українські реалії. Позитивним видається врахування Рекомендацій щодо вирівнювання фінансових ресурсів органів місцевої влади, якими запропоновано країнам - членам Ради Європи у здійсненні фінансового вирівнювання дотримуватись визначених принципів.

Встановлено, що бюджетний контроль має здійснюватися у трьох напрямах. По-перше, це бюджетний контроль за відповідністю, тобто оцінювання відповідності бюджетної діяльності підконтрольного суб'єкта вимогам бюджетного законодавства (власне бюджетний контроль). По-друге, бюджетний контроль за звітністю, тобто достовірністю, обґрунтованістю та своєчасністю подання фінансової й бюджетної звітності (бюджетний моніторинг). По-третє, бюджетний контроль за ефективністю, тобто оцінювання досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів, а також забезпечення якісного надання гарантованих бюджетних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів.

З метою однозначного розуміння бюджетної політики законодавцю потрібно визначитися з її поняттям та законодавчо закріпити її визначення. Бюджетна політика як система обґрунтованих і законодавчо визначених засад, методів, інструментів та заходів має отримати законодавче закріплення на рівні Закону України “Про засади бюджетної політики в Україні”.

Ґрунтовний аналіз бюджетного законодавства України та практики його застосування дав змогу виявити існуючі недоліки й надати пропозиції щодо його вдосконалення з урахуванням позитивного досвіду зарубіжних країн у сфері бюджетної діяльності та їх бюджетного законодавства, що подано у вигляді пропозицій про внесення змін, зокрема до БК України.

ВИСНОВКИ

У висновках сформульовано найбільш суттєві результати дослідження, наведено теоретичні узагальнення й вирішення наукового завдання щодо визначення поняття, особливостей структури та концептуальних засад побудови бюджетного законодавства України, зокрема:

1. Під бюджетним законодавством України запропоновано розуміти систему органічно та ієрархічно пов'язаних законів, предметом регулювання яких є частина суспільних відносин, що виникають у зв'язку із встановленням та функціонуванням бюджетної системи, встановленням, формуванням, розподілом, перерозподілом і використанням коштів державного та місцевих бюджетів, бюджетним контролем, а також застосуванням заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

2. У випадку існування поряд із законами інших законодавчих актів можна застосовувати елемент широкого розуміння законодавства із застереженням, що це сукупність не всіх нормативно-правових актів, а лише законів та законодавчих актів. Законодавчий акт - це нормативно-правовий акт президента чи уряду, виданий у межах делегованих Конституцією чи законом повноважень, який має юридичну силу закону з метою оперативного врегулювання суспільно-економічних відносин, не врегульованих законом.

3. Співвідношення бюджетного права та бюджетного законодавства виявляється в контексті утворення, дії й існування змісту та форми. Саме через це виявляється нерозривний зв'язок бюджетного права й бюджетного законодавства та їх взаємний вплив. Бюджетне законодавство одночасно є і формою, і основним джерелом (у формальному розумінні) бюджетного права, що в поєднанні з принципами верховенства права та верховенства закону зумовлює необхідність вузького розуміння бюджетного законодавства.

4. Поділяючи ідею моделі концептуальної кодифікації, запропоновано на першому етапі здійснити лінгвістично-правову уніфікацію бюджетної термінології з наданням термінам сучасних визначень, а також розробити систему принципів побудови бюджетного законодавства й законодавчо їх закріпити, що має стати основою створення сучасного бюджетного законодавства.

5. Формування сучасного бюджетного законодавства має будуватися на підставі науково розроблених принципів, які становитимуть основу бюджетного законодавства. Їх значення в побудові бюджетного законодавства посилюється й тим, що вони є основоположними або фундаментальними засадами законодавства, на підставі яких відбувається ґенеза та функціонування бюджетно-правових феноменів, вони мають бути основою формування бюджетного законодавства як у цілому, так і стосовно його складових.

6. Концептуальними засадами побудови сучасного бюджетного законодавства має стати система принципів бюджетного законодавства, до яких, крім принципів бюджетної системи (ст. 7 БК України), належать інші, зокрема принцип бюджетного фінансування суспільно значущих потреб, принцип бюджетної компетенції, принцип пріоритету бюджетного закону, принцип бюджетоспроможності. Принципи бюджетного законодавства - це система найбільш загальних і стабільних імперативних вимог, закріплених у бюджетному законодавстві (Бюджетному кодексі України), які є концентрованим вираженням ідей, рис та цінностей, що притаманні бюджетному законодавству й визначають його сутність та напрями розвитку.

7. Для уникнення розширення меж предмета правового регулювання закону про Державний бюджет запропоновано в кодексі встановити більш конкретний перелік додаткових положень. Він має включати положення, що є необхідними для виконання державного бюджету, а не регулювання його виконання. Водночас необхідним є уникнення розширення предмета його регулювання, зокрема включення положень, що регулюють відносини, які є предметом регулювання інших законів. Запропоновано п. 11 ч. 1 ст. 40 БК України викласти в такій редакції “11) додаткові положення необхідні для виконання державного бюджету” та доповнити цю статтю частиною третьою в редакції: “Забороняється включати в закон про Державний бюджет будь-які положення, що є предметом регулювання інших законів, вносять зміни до цих законів або призупиняють дію їх окремих положень”.

8. Правова якість закону про Державний бюджет - це сукупність його матеріально-правових (змістовних), процесуально-правових та техніко-юридичних властивостей, які є вирішальними для визначення його ефективності. Процесуально-правова якість закону є категорією, що характеризує якість прийняття закону та включає властивості розробки, розгляду, прийняття і його оприлюднення, а також дотримання процедури внесення змін.

9. Запропоновано виокремлювати бюджетні закони та закони, що містять окремі норми, спрямовані на врегулювання окремих видів бюджетних відносин. Перша група законів має предметом правового регулювання виключно сферу бюджетних відносин, і серед цих законів виокремлено загальні бюджетні закони, спрямовані на врегулювання бюджетних відносин, та спеціальні бюджетні закони, які спрямовані на врегулювання окремих сегментів (видів) бюджетних відносин. Друга група законів має предметом правового регулювання інші види суспільних відносин, але при цьому охоплюють певний вид або сегмент бюджетних чи містять положення, які потребують розвитку в бюджетному законі. Серед інших законів, які регулюють бюджетні відносини, виокремлено:

- інші фінансові закони, що регулюють бюджетні відносини, до яких належать податкові, банківські тощо закони, які містять положення, що визначають окремі повноваження суб'єктів фінансових відносин у сфері бюджетної діяльності, джерела формування або спрямування бюджетних коштів, окремі показники бюджетної діяльності, які потребують розвитку в бюджетних законах;

- інші нефінансові закони, окремі норми яких містять положення, що визначають окремі повноваження суб'єктів інших галузевих нефінансових відносин у сфері бюджетної діяльності, джерела спрямування бюджетних коштів або джерела бюджетного фінансування відповідних програм та заходів і потребують розвитку в бюджетних законах.

10. Під факторами впливу на розвиток бюджетного законодавства запропоновано розуміти наявні умови й обставини, які безпосередньо або опосередковано впливають на бюджетне законодавство, зумовлюють зміни його структури та змісту відповідно до існуючої дійсності. А під впливом на систему бюджетного законодавства запропоновано розуміти будь-які процеси, що призводять до змін у структурі та змісті бюджетного законодавства.

11. Проведене дослідження свідчить про наявність потреби реформування бюджетного законодавства. Таке реформування має враховувати досить багато факторів, зокрема систему сучасних принципів бюджетного законодавства; обрану модель бюджетної діяльності, яка має будуватися на визнаній теорії бюджетної діяльності; світовий досвід; обраний зовнішньоекономічний та зовнішньополітичний вектори розвитку; світовий досвід тощо. Все це становить суть стратегічного завдання, яке може бути вирішено у віддаленій перспективі. Але, разом з тим, існує ціла низка проблем бюджетного законодавства, які потребують негайного вирішення без суттєвих змін цієї галузі законодавства шляхом внесення змін до чинного бюджетного законодавства. Все це становить суть тактичних завдань, які можуть бути вирішені в найближчій перспективи.

12. Аналіз європейського законодавства та практики його застосування в частині, що стосується дефіциту бюджету, дав змогу зробити певні узагальнення та надати пропозиції щодо подальшого вдосконалення бюджетного законодавства України. По-перше, у БК України не встановлено вимог щодо обсягу дефіциту державного бюджету; по-друге, не встановлено співвідношення між дефіцитом державного бюджету, державним боргом, структурою боргу та обсягом валового внутрішнього продукту. Тому запропоновано усунути ці невизначеності й законодавчо закріпити перелічені вище показники, зокрема, доповнити ч. 1 ст. 14 БК України другим абзацом у такій редакції: “Дефіцит державного бюджету не може перевищувати 3 відсотки від валового внутрішнього продукту, вартість якого визначена у ринкових цінах”, що сприятиме й адаптації українського бюджетного законодавства до європейського.

13. Проведений аналіз заходів впливу, які передбачені ст. 117 БК України, підтвердив недоцільність встановлювати інші заходи впливу у законі про бюджет, зокрема тому, що їх встановлення цим законом потребує докладної регламентації застосування на рівні закону або підзаконних нормативно-правових актів. А оскільки закон про бюджет є тимчасовим законом, то, відповідно, регламентація застосування таких заходів буде здійснюватися тимчасовими нормативно-правовими актами, що призведе до створення масиву тимчасових бюджетних нормативно-правових актів.

14. При реформуванні законодавства про місцеві бюджети необхідно враховувати позитивний світовий досвід, але з огляду на українські реалії. Позитивним є врахування Рекомендацій щодо вирівнювання фінансових ресурсів органів місцевої влади, якими запропоновано країнам - членам Ради Європи у здійсненні фінансового вирівнювання дотримуватись принципів, найбільш актуальними серед яких для України на сьогодні є такі принципи, як стимулювання, повноти критеріїв, ефективності, обґрунтованості, солідарності, збалансованості цілей. Втілення цих принципів та їх розвиток у бюджетному законодавстві України дасть змогу покращити стан місцевих бюджетів та забезпечити їх бюджетоспроможність.

15. Бюджет розвитку місцевого бюджету - це надходження й витрати спеціального фонду місцевого бюджету, які спрямовуються (використовуються) на реалізацію програм соціально-економічного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, здійснення інвестиційної діяльності, погашення місцевого боргу та проведення інших заходів, пов'язаних з розширеним відтворенням.

16. Запропоновано ввести в термінологічний обіг термін “бюджетне вирівнювання”. Бюджетне вирівнювання - це сукупність інструментів, заходів, способів та методів, спрямованих на забезпечення бюджетоспроможності місцевих бюджетів шляхом перерозподілу частини бюджетних коштів у вигляді міжбюджетних трансфертів між державним і місцевими або місцевими бюджетами.

17. Подано низку пропозицій щодо внесення змін до БК України, зокрема до ст. 1, 2, 14, 33, 40, 118, а також до інших законів, норми яких регулюють бюджетні відносини, зокрема до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті в наукових фахових виданнях:

1. Чернадчук О. В. До питання визначення поняття “бюджетне законодавство” / О. В. Чернадчук // Держава і право. Юридичні і політичні науки : зб. наук. праць. - К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2011. - Вип. 52. - С. 343-348.

2. Чернадчук О. В. Актуальні питання визначення предмета правового регулювання закону про державний бюджет / О. В. Чернадчук // Держава та регіони. Серія: Право. - 2011. - № 2. - С. 51-55.

3. Чернадчук О. В. До питання співвідношення бюджетного права та бюджетного законодавства / О. В. Чернадчук // Правовий вісник Української академії банківської справи. - 2012. - № 1. - С. 109-113.

4. Чернадчук О. Щодо визначення системи бюджетного законодавства / О. Чернадчук // Підприємництво, господарство і право. - 2012. - № 8. - С. 86-89.

5. Чернадчук О. В. Категорія “правова якість закону про державний бюджет України” в системі фінансово-правових категорій / О. В. Чернадчук // Правовий вісник Української академії банківської справи. - 2012. - № 2. - С. 46-49.

6. Чернадчук О. Відповідальність за порушення бюджетного законодавства: стан та перспективи розвитку / О. Чернадчук // Юридична Україна. - 2013. - № 4. - С. 24-29.

7. Чернадчук А. В. К вопросу о концептуальных основах бюджетного законодательства Украины / А. В. Чернадчук // Закон и жизнь. - 2013. - № 4. - С. 47-50.