Актуальність теми. Одним із пріоритетних завдань держави є досягнення максимального рівня громадської безпеки, в тому числі за рахунок попередження або зниження економічних і соціальних втрат від надзвичайних ситуацій. Так, протягом 2012 року в Україні зареєстровано 212 надзвичайних ситуацій (державного рівня - 4, регіонального - 3, місцевого - 89, об'єктового - 125). При цьому збільшились показники, що характеризують масштабність і наслідки надзвичайних ситуацій. Слід ураховувати, що хоча сьогодні 80-90 % від суми збитків становлять матеріальні втрати від надзвичайних ситуацій природного характеру, потенційні ризики техногенного характеру є набагато більшими (враховуючи існування каскаду ГЕС на р. Дніпро, значну кількість АЕС, які функціонують на території України, критичний рівень зносу основних фондів). У разі виникнення надзвичайної ситуації на одному з цих об'єктів наша держава може виявитися неспроможною ліквідувати її негативні наслідки. З огляду на це, оптимізація фінансово-економічного механізму подолання та мінімізації наслідків природних і техногенних катастроф стає принципово новим стратегічним орієнтиром. Від рівня ефективності функціонування в державі системи забезпечення громадської безпеки та цивільного захисту, фундаментальними завданнями яких є запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, залежить здоров'я і життя мільйонів людей, рівень економічного розвитку держави.

Протягом останнього десятиріччя фінансування суб'єктів забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій було хронічно дефіцитним, хоча у середньому становило 11-13 % від сукупних видатків Державного бюджету України або 1,1 % від валового внутрішнього продукту України. При цьому діяльність зазначених суб'єктів залишалася недостатньо результативною. Така ситуація обумовлена не лише дефіцитом коштів, а, передусім, відсутністю дієвого механізму зіставлення бюджетних витрат із отриманим суспільно-корисним ефектом.

Теоретико-методологічною основою дослідження слугуватимуть праці провідних вітчизняних фахівців у галузі адміністративного та фінансового права, зокрема: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурки, А.В. Басова, О.М. Бідей, Д.А. Бекерської, А.І. Берлача, Н.А. Берлач, Л.К. Воронової, В.М. Гаращука, П.Т. Геги, І.П. Голосніченка, О.І. Деревчука, Є.В. Додіна, Л.М. Долі, Л.А. Жукової, С.С. Засунька, Р.А. Калюжного, С.Т. Кадькаленка, Н.Г. Клименко, А.Т. Ковальчука, В.К. Колпакова, С.Ф. Константінова, А.Т. Комзюка, О.В. Копана, О. Є. Користіна, М.В. Корнієнко, Є.Б. Кубко, О.В. Кузьменко, М.П. Кучерявенка, В.А. Ліпкана, О.А. Мартиненко, А.А. Нечай, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, В.Ф. Опришка, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, А.М. Подоляка, Н.Ю. Пришви, О.П. Рябченко, О.О. Труша, А.С. Філіпенко, А.Г. Чубенка та ін.

Констатуючи значний внесок цих учених у розвиток вітчизняної науки, зауважимо, що їх теоретичні розробки торкалися лише окремих аспектів досліджуваної проблеми. Нагальною потребою сьогодення є подальший теоретичний аналіз питань розмежування компетенції суб'єктів забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, організації розподілу коштів за бюджетними програмами в цій сфері та особливостей здійснення фінансового контролю за їх використанням.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проводилось в рамках Загальнодержавної цільової програми захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру на 2013-2017 роки (Закон України від 7 червня 2012 р. № 4909), Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі (розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. № 538), Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року (розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 травня 2005 р. № 158), Пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр. (наказ МВС України від 29 липня 2010 р. № 347), Пріоритетних напрямів розвитку правової науки в Україні на 2012-2014 рр. (постанова загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 липня 2012 р.), планів науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ на 2012-2014 рр.

Тема дисертації затверджена на засіданні вченої ради Національної академії внутрішніх справ (уточнена рішенням від 25 червня 2013 року), а також зареєстрована відділенням державно-правових наук і міжнародного права НАПрН України (п.848 Рішення від 24 липня 2012 року).

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є розробка теоретико-методологічних та організаційно-правових засад забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, формування на цій основі науково-обґрунтованих пропозицій для вдосконалення законодавчого регулювання відносин у цій сфері.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких задач:

з'ясувати зміст, характеристики та особливості громадської безпеки як елементу системи національної безпеки, визначити її зв'язок з цивільним захистом як функцією держави, сформувати понятійно-категоріальний апарат дослідження;

здійснити аналіз існуючої нормативно-правової бази щодо фінансового забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій;

узагальнити іноземний досвід організації та фінансово-ресурсного забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій та визначити напрями його впровадження у вітчизняне законодавство;

систематизувати основні критерії оцінки ефективності державних цільових і бюджетних програм у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій;

проаналізувати правовий статус суб'єктів забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій та окреслити шляхи підвищення ефективності їх взаємодії;

запропонувати дієвий механізм бюджетного фінансування реалізації заходів у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій;

розкрити особливості та переваги використання методології бюджетування, орієнтованого на результат, у сфері фінансування забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій;

окреслити напрями розвитку системи забезпечення громадської безпеки з метою її оптимізації та підвищення ефективності;

з'ясувати та визначити завдання контролю за виконанням бюджетних програм у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, визначити шляхи підвищення його результативності.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що виникають у процесі організації та правового регулювання забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

Предмет дослідження - організаційно-правові засади забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

Методи дослідження вибрано з урахуванням мети та задач дослідження, його об'єкта і предмета. З метою забезпечення всебічності, повноти та об'єктивності дослідження, підтвердження коректності та репрезентативності зроблених висновків було використано діалектичний метод пізнання дійсності та соціальних процесів, сукупність загальнонаукових і спеціальних методів проведення наукових досліджень у правовій сфері: соціологічний, системно-структурний аналіз, дедуктивний та індуктивний, порівняння, спеціально-юридичний та інші.

Зокрема, за допомогою системного підходу упорядковано емпіричну інформацію, виявлено особливості окремих елементів системи забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, чітко окреслено та сформульовано понятійно-категоріальний апарат дослідження (підрозділи 1.1, 2.2). Використання методу наукової абстракції дозволило сформувати авторську позицію щодо оцінки організаційних і правових засад функціонування суб'єктів забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій (підрозділ 2.2), а синергетичного підходу - з'ясувати тенденції розвитку системи забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій (підрозділи 2.2, 3.1). Діалектичний метод застосовувався для обґрунтування взаємозв'язку і взаємообумовленості процесів та явищ, які виникають у процесі фінансування забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій (підрозділи 2.3, 2.4, 3.2), порівняльно-правовий метод надав змогу проаналізувати організацію та правове регулювання забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій в Україні та інших державах (підрозділ 1.3), спеціально-юридичний метод використано для дослідження фінансово-правового статусу суб'єктів забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, аналізу нормативно-правових положень, що регулюють процес фінансування цієї діяльності (підрозділи 2.4, 3.3), історичний та хронологічний методи дозволили проаналізувати ґенезу системи забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій (підрозділ 2.2), формально-логічний метод надав можливість обґрунтувати першорядні для даної роботи судження, поняття та зробити відповідні висновки (підрозділ 1.1). Із використанням дедуктивного методу було визначено структурно-логічну схему дослідження (підрозділ 2.1). У процесі дослідження питань удосконалення фінансового забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій за рахунок бюджетних коштів використовувався метод програмно-цільового підходу (підрозділи 3.2, 3.3).

Емпіричну базу дослідження становлять: статистичні дані за напрямом розвитку та фінансування системи забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій за 2010-2013 рр.; результати анкетування 310 осіб, які працюють у секторі безпеки (МВС України, Державна служба України з надзвичайних ситуацій, РНБО України); Національні доповіді про стан техногенної та природної безпеки в Україні за 2011-2012 рр.; інші аналітичні матеріали з питань дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у сучасній вітчизняній правовій науці комплексним монографічним дослідженням, спрямованим на вирішення науково-практичної проблеми щодо організації та правового регулювання забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій. У результаті дослідження сформульовано та обґрунтовано низку нових концептуальних положень, які мають важливе теоретичне і практичне значення, зокрема:

вперше:

– проаналізовано сутність і запропоновано перелік спеціальних (галузевих) індикаторів рівня громадської безпеки у сфері захисту від надзвичайних ситуацій;

– досліджено значення забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій для реалізації цивільного захисту як функції держави;

– визначено особливості фінансування забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій із використанням програмно-цільового методу бюджетування;

– обґрунтовано та сформульовано пропозиції до Кодексу цивільного захисту України та проекту Закону України "Про органи внутрішніх справ" з метою нормативного закріплення категорії громадська безпека;

удосконалено:

– наукові розробки щодо громадської безпеки як елементу системи національної безпеки України, питання розмежування компетенції в цій сфері між органами виконавчої влади;

– пропозиції щодо оптимізації сектору безпеки в цілому та механізму забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій за рахунок надання Міністерству внутрішніх справ України статусу уповноваженого органу в сфері цивільного захисту;

– критерії оцінки ефективності державних цільових і бюджетних програм у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій;

дістали подальшого розвитку:

– наукові погляди щодо здійснення оцінки ефективності використання бюджетних коштів за державними цільовими та бюджетними програмами у сфері громадської безпеки та цивільного захисту на основі методології програмно-цільового підходу;

– положення про те, що забезпечення громадської безпеки є більш ефективним за умови моноцентричної організації системи управління та фінансово-ресурсного забезпечення.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані у дисертації положення характеризуються достовірністю і мають завершений характер. Це підтверджується верифікацією не лише в науковій, але й в практичній діяльності. Висновки, пропозиції та рекомендації мають науково-прикладний характер і використовуються з метою підвищення ефективності фінансування громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій:

– у законотворчій та практичній діяльності - при підготовці пропозицій до відомчих нормативно-правових актів, загальнодержавних і місцевих програм у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки та з питань їх бюджетного забезпечення (акти впровадження Головного територіального управління МНС України у м. Києві від 17 грудня 2012 року; ГУ Держтехногенбезпеки у м. Києві від 21 грудня 2012 року № 347/2);

– у навчальному процесі - під час викладання навчальної дисципліни "Фінансове право" у Національній академії внутрішніх справ (акт впровадження Навчально-наукового інституту підготовки слідчих і криміналістів НАВС від 27 травня 2013 року).

У перспективі результати проведеного дослідження можуть бути використані для подальшого розроблення теоретичних проблем, пов'язаних із забезпеченням громадської безпеки та цивільного захисту, сприятимуть удосконаленню нормативно-правового регулювання відносин у цій сфері.

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота є завершеною самостійно виконаною науковою працею, в якій обґрунтовано авторський підхід до правового регулювання фінансування забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій у сучасних умовах. Викладені в дисертації наукові положення, висновки і рекомендації, що виносяться на захист, отримані автором самостійно.

У співавторстві опубліковано одну наукову статтю, в якій особистий науковий доробок здобувача становить понад 50,0 % і полягає у формулюванні та розв'язанні наукових проблем організаційно-правового забезпечення функціонування системи забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження оприлюднені на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, симпозіумах, семінарах, круглих столах: "Теоретичні та практичні проблеми правового регулювання економіки" (м. Київ, 2011 р.), "Економіка та право: актуальні проблеми теорії й практики" (м. Київ, 2012 р.), "Актуальні правові та організаційні проблеми публічного управління та судочинства" (м. Кіровоград, 2013 р.), "Внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці держави" (м. Київ, 2013 р.), "Державна пенітенціарна служба України: історія, сьогодення та перспективи розвитку у світлі міжнародних пенітенціарних стандартів та Концепції реформування державної політики у сфері Державної кримінально-виконавчої служби України" (м. Київ, 2013 р.).

Також положення дисертації обговорювалися на засіданнях Ради з наукової роботи та кафедри економіко-правових дисциплін Національної академії внутрішніх справ.

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження опубліковано в 11 наукових працях, з яких шість публікацій - у наукових фахових виданнях України, одна стаття - у міжнародному науковому виданні, чотири - у збірниках тез доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації обумовлена сформульованою метою та задачами. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що включають 10 підрозділів, висновків, списку використаних джерел (212 найменувань на 25 сторінках) та додатків (на 13 сторінках). Повний обсяг дисертації становить 235 сторінок, з них основного тексту - 197 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, висвітлюється його зв'язок з науковими програмами, планами, темами; визначається мета і задачі роботи; об'єкт і предмет дослідження; його методологічна основа; розкривається наукова новизна одержаних результатів; теоретичне та практичне значення роботи; особистий внесок здобувача; наводяться відомості про апробацію та впровадження результатів дисертації, а також інформація щодо публікацій, структури та обсягу роботи.

Розділ 1. "Загальнотеоретичні основи забезпечення громадської безпеки при надзвичайних ситуаціях" складається з трьох підрозділів, присвячених визначенню понять і встановленню основних напрямів правового регулювання забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, з'ясуванню сутності, особливостей та значення громадської безпеки як складової внутрішньої безпеки держави.

У підрозділі 1.1 "Громадська безпека: теоретичне поняття, зміст та елементи" визначаються зміст та елементи громадської безпеки, окреслюється понятійно-категоріальний апарат дослідження.

Встановлено, що громадська безпека, зокрема в умовах надзвичайних ситуацій, виступає як складова внутрішньої безпеки держави. При цьому загроза виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру може бути пов'язана і з учиненням правопорушень (техногенний, у тому числі ядерний та біологічний тероризм). Підтримання громадської безпеки і громадського порядку набуває особливого значення саме в умовах надзвичайних ситуацій соціально-політичного характеру, стихійного лиха, аварії, пожежі та інших надзвичайних подій. Поділяючи позицію щодо доцільності доповнення Закону України "Про основи національної безпеки України" нормами, присвяченими визначенню поняття внутрішньої та зовнішньої безпеки і видів загроз, ми пропонуємо в цьому Законі визначити також поняття громадської безпеки та її елементи.

На підставі аналізу як легальних, так і доктринальних визначень надзвичайної ситуації пропонується під цим терміном розуміти обстановку на певній території чи об'єкті, яка характеризується порушенням нормальних умов життєдіяльності населення, спричинена катастрофою, аварією, пожежею, стихійним лихом, епідемією, епізоотією, епіфітотією, застосуванням засобів ураження, масовими порушеннями громадського порядку або терористичними актами, іншою небезпечною подією, що створює (може створити) загрозу життю чи здоров'ю населення або призводить (може призвести) до завдання значних матеріальних збитків, а також до радіаційного, хімічного або біологічного забруднення території чи об'єкта.

Узагальнюючи підходи до змісту поняття безпеки, автор дійшов висновку, що безпека - це такий рівень захищеності існування, цінностей та інтересів суб'єкта (об'єкта) безпеки від загроз і небезпек, за якого забезпечуються сприятливі умови його життєдіяльності, розвитку й самореалізації. Забезпечення громадської безпеки відбувається шляхом дотримання необхідних параметрів (індикаторів) і норм, у межах яких стабільно і збалансовано відбуваються всі наявні процеси. Окреслено перелік основних індикаторів громадської безпеки, до числа яких віднесено відповідні об'єктивні та суб'єктивні показники (при цьому слід ураховувати, що об'єктивні та суб'єктивні показники можуть суперечити один одному через помилки в оцінці процесів, дезінформації, дезорієнтації). В якості індикаторів пропонуємо розглядати загальний рівень злочинності, рівень задоволення населення роботою елементів системи громадської безпеки, кількість злочинів і правопорушень у розрахунку на певну чисельність населення, кількість загиблих та постраждалих від надзвичайних ситуацій, розмір реальних і потенційних матеріальних втрат від надзвичайних ситуацій, стан фінансового та матеріально-технічного забезпечення правоохоронних органів і сил цивільного захисту, рівень ризику виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру, рівень ефективності профілактично-попереджувальних заходів у сфері громадської безпеки тощо.

Запропоновано нормативне визначення громадської безпеки, під якою слід розуміти сукупність суспільних відносин, пов'язаних із убезпеченням особи, суспільства і держави від загроз, що виходять від злочинних та інших протиправних діянь і надзвичайних ситуацій соціально-політичного, техногенного та природного характеру, а також інших особливих обставин.

У підрозділі 1.2 "Правове регулювання забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій" здійснюється системний аналіз нормативно-правового регулювання у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

Питання правового регулювання відносин у сфері забезпечення громадської безпеки в цілому та в умовах надзвичайних ситуацій, зокрема, розглядаються у контексті формування динамічної моделі системи безпеки. Основними напрямами правового регулювання у досліджуваній сфері визначено: розробку та реалізацію державної політики у сфері забезпечення функціонування державної системи попередження і реагування на надзвичайні ситуації, у тому числі на основі програмно-цільового методу; підвищення стійкості функціонування критичної інфраструктури економіки в умовах надзвичайних ситуацій; забезпечення безпеки населення та навколишнього середовища, попередження і ліквідації надзвичайних ситуацій; матеріально-технічне та фінансове забезпечення, створення резервних фондів; державний нагляд і контроль за ефективністю забезпечення безпеки населення та територій від аварій і катастроф різної ґенези.

Зазначено, що забезпечення громадської безпеки урегульовано нормами певних галузей права із застосуванням різних способів правового впливу, тому режим громадської безпеки є комплексним правовим режимом, що базується на нормах публічно-правового та приватно-правового характеру (при цьому провідна роль належить нормам публічного права).

Обґрунтовується доцільність розробки та прийняття Концепції громадської безпеки в Україні, яка повинна містити характеристику загроз у цій сфері та визначати їх рівень; критерії оцінки загроз; елементи системи забезпечення громадської безпеки і напрями діяльності її суб'єктів, механізм координації та взаємодії між ними, показники ефективності їх діяльності; особливості фінансового забезпечення заходів у сфері громадської безпеки; довгострокову стратегію розвитку даної системи, побудовану з урахуванням існуючих і потенційних загроз, факторів соціально-економічного характеру.

У підрозділі 1.3 "Зарубіжний досвід забезпечення громадської безпеки у ході ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій" досліджено досвід розвинутих країн світу (Австрії, Бельгії, Ізраїлю, Китаю, Німеччини, Польщі, Росії, США, Франції) у сфері забезпечення громадської безпеки.

Проаналізовано різноманітні підходи до організації забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій. У деяких країнах ці питання належать до виключної компетенції Міністерств внутрішніх справ, у інших - реалізуються спеціально уповноваженими органами у сфері цивільного захисту у взаємодії з МВС і Міністерством оборони. В окремих країнах (КНР, Ізраїль) діє Міністерство громадської безпеки, яке поєднує функції забезпечення громадського порядку та безпеки, цивільного захисту і здійснює розвідувальну та контррозвідувальну діяльність. Визначено, що оптимальною для вітчизняних умов є модель забезпечення громадської безпеки та цивільного захисту під загальним керівництвом МВС України.

Розділ 2. "Організаційно-правові відносини у сфері ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій" складається з чотирьох підрозділів, що присвячені з'ясуванню методологічних засад дослідження, а також характеристиці адміністративно-правового та фінансово-правового статусу суб'єктів забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій та визначенню особливостей фінансово-правових відносин у цій сфері.

У підрозділі 2.1 "Методологічні засади та гіпотеза дослідження" визначено методику проведення дослідження, яка включає комплекс взаємопов'язаних загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, спрямованих на отримання об'єктивних та достовірних результатів, зокрема: методологія системного підходу; структурно-функціональний та конкретно-історичний аналіз; індукція та дедукція, інші методи. Зважаючи на складність досліджуваної теми, використано комплексний міждисциплінарний підхід на основі широкого залучення теоретико-методологічних напрацювань юриспруденції, економіки, теорії державного управління, праксеології, безпекознавства та синергетики. Сформульовано гіпотезу дослідження, яка ґрунтується на припущенні, що реалізація завдання результативного забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій вимагає формування централізованої (моноцентричної) системи управління у цій сфері суспільних відносин, що, зокрема, дозволить істотно збільшити ефективність (у площині співвідношення результат-витрати) і цільовий характер бюджетних видатків у цій сфері. Ґрунтуючись на функціонально-діяльнісній методології, визначено, що вимогою до нормативно-правових актів у сфері громадської безпеки має бути наявність змістовної (визначатиме цілі та завдання у сфері безпеки) та функціональної (спрямованість діяльності суб'єктів забезпечення безпеки) частин, що надасть можливість урахувати реальні та потенційні можливості суб'єктів забезпечення громадської безпеки.

У підрозділі 2.2 "Загальна характеристика суб'єктів забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, їх місце у системі цивільного захисту" досліджуються особливості публічного адміністрування у сфері громадської безпеки, правовий статус, завдання та функції його основних і допоміжних суб'єктів.

Відзначається, що характерними рисами сучасної вітчизняної моделі державного управління у сфері захисту населення і територій в умовах надзвичайних ситуацій залишаються незадовільна координація взаємодії суб'єктів забезпечення громадської безпеки, відсутність чіткого розподілу повноважень, низький рівень оперативності, а також неналежний рівень фінансового та матеріально-ресурсного забезпечення. Встановлено, що система суб'єктів забезпечення громадської безпеки має складний міжгалузевий характер і складається з органів загальної та спеціальної компетенції (профільних суб'єктів), які, своєю чергою, поділяються на основні та додаткові.

Профільні органи безпосередньо забезпечують захист національних інтересів у сфері безпеки та оборони (Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Служба безпеки України та інші). В той же час, у нормативно-правових актах, які окреслюють перелік органів, що формують сектор безпеки та оборони, серед профільних органів сфери безпеки не згадується Державна служба з надзвичайних ситуацій, яка безпосередньо реалізує таку важливу функцію держави, як цивільний захист (раніше вживався термін цивільна оборона), що є невід'ємною складовою забезпечення національної безпеки.

Сили і засоби, які перебувають у розпорядженні профільних органів державної влади, розподіляються на сили оборони та сили безпеки. Відповідно до Стратегічного оборонного бюлетеня України до сил безпеки належать сили та засоби, зокрема, Міністерства внутрішніх справ України, органів і підрозділів цивільного захисту, в той час як органи військового управління, Збройні Сили України та внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України віднесені до сил оборони.

Формується висновок про те, що спеціально уповноважений орган у сфері цивільного захисту виступає суб'єктом забезпечення громадської безпеки із окремими специфічними функціями, які можуть бути більш ефективно реалізовані за умови координації діяльності Державної служби надзвичайних ситуацій через МВС, а не через Міністерство оборони. На обґрунтованість цієї пропозиції вказують і результати проведеного нами анкетування, відповідно до якого законодавче закріплення статусу МВС як спеціально уповноваженого органу в сфері цивільного захисту підтримують 88 % респондентів.

У підрозділі 2.3 "Загальна характеристика фінансово-правових відносин у сфері забезпечення громадської безпеки при надзвичайних ситуаціях" відзначається, що недостатній обсяг фінансування системи громадської безпеки за рахунок коштів державного бюджету протягом останніх років унеможливлює виконання положень багатьох державних цільових програм, на виконання яких спрямовується лише 40-50 % від необхідного обсягу фінансового забезпечення. За результатами проведеного у межах нашого дослідження анкетування переважна більшість (98 %) опитаних співробітників органів сектору безпеки вважають недостатнім рівень фінансового забезпечення.

Правове регулювання відносин у сфері фінансування забезпечення громадської безпеки є недостатнім і не відповідає методології програмно-цільового бюджетування. Доводиться теза про те, що кожній державній цільовій програмі у цій сфері повинна відповідати бюджетна програма. В іншому випадку реально оцінити ефективність використання бюджетних коштів фактично неможливо, особливо у випадках, коли у державних цільових програмах використовуються одні результативні показники, а в бюджетних - інші. Потребують перегляду і самі критерії оцінки виконання програм.

Нагальною вимогою сьогодення є розробка і затвердження на законодавчому рівні Державної цільової програми забезпечення захисту прав і свобод громадян, суспільства і держави від протиправних посягань, охорони громадського порядку, громадської безпеки та протидії незаконній міграції, з нормами якої мають бути узгоджені обсяги фінансового забезпечення, передбачені відповідною бюджетною програмою. Окремим розділом цієї програми повинні бути визначені обсяги фінансово-ресурсного забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

У підрозділі 2.4 "Фінансово-правовий статус суб'єктів забезпечення громадської безпеки при надзвичайних ситуаціях" акцентується увага на особливостях фінансово-правового статусу органів, для яких забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій є однією з основних функцій - Міністерства внутрішніх справ України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та Міністерства оборони України, які виступають також основними замовниками та відповідальними виконавцями державних цільових і бюджетних програм у сфері охорони громадського порядку та безпеки в умовах надзвичайних ситуацій і реалізації функції цивільного захисту в цілому.

Нагальною потребою сьогодення є передача функції забезпечення цивільного захисту та відповідних фінансових і матеріальних ресурсів МВС України як провідному органу в сфері забезпечення громадської безпеки. При цьому має бути скорегована бюджетна класифікація видатків, з якої слід остаточно виключити видатки на цивільну оборону.

При такій організації моделі бюджетного фінансування заходів у сфері забезпечення громадської безпеки як у звичайних умовах, так і при надзвичайних ситуаціях, розпорядниками бюджетних коштів виступали б виключно підрозділи ОВС, які, виходячи із організаційної побудови, підпорядковані відповідному головному розпоряднику (МВС). Визначення МВС України як уповноваженого органу в системі цивільного захисту потребує відповідного законодавчого врегулювання змін у його адміністративно-правовому та фінансово-правовому статусі. Зокрема, вимогою сьогодення є прийняття Закону України "Про органи внутрішніх справ". Крім того, пропонується доповнити Кодекс цивільного захисту статтею 98-1 "Створення та використання фінансових резервів на випадок надзвичайних ситуацій". У статті 24 Бюджетного кодексу України має бути відображено існування Оперативного резерву коштів МВС України з метою забезпечення реалізації функції цивільного захисту, громадського порядку і безпеки.

Розділ 3. "Напрями вдосконалення правового регулювання фінансового забезпечення громадської безпеки при надзвичайних ситуаціях" складається з трьох підрозділів, що присвячені дослідженню напрямків підвищення ефективності організаційно-правового забезпечення фінансування громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

У підрозділі 3.1 "Нормативно-правове забезпечення підвищення ефективності забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій" наголошується на тому, що чинне законодавство регулює лише окремі сфери громадської безпеки (безпеку дорожнього руху, пожежну безпеку, безпеку проведення футбольних матчів тощо), але відсутні норми, присвячені комплексному врегулюванню питань забезпечення громадської безпеки, зокрема в умовах надзвичайних ситуацій.

Першим кроком на шляху підвищення ефективності правового регулювання забезпечення громадської безпеки, в тому числі в умовах надзвичайних ситуацій, на думку дисертанта, має стати розробка та прийняття Доктрини громадської безпеки України, в якій повинні бути чітко розмежовані поняття суспільної, громадської, державної та особистої безпеки, визначені критерії оцінки ефективності діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення громадської безпеки, відображені сучасні та перспективні загрози громадській безпеці й концептуальні заходи по їх виявленню і нейтралізації.

З метою усунення прогалин чинного законодавства пропонується розширити перелік завдань міліції, наведений у статті 2 Закону України "Про міліцію". Серед цих завдань має бути визначено "Реалізацію функції цивільного захисту шляхом організації попередження та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного, природного, соціально-політичного характеру та забезпечення режиму надзвичайного стану в разі його оголошення".

Крім того, потребують корегування п.15 ч.1 ст.10 Закону України "Про міліцію", яка, на думку дисертанта, має бути викладена у такій редакції: обов'язком міліції є "забезпечення оперативного реагування на пожежі, катастрофи, стихійне лихо та інші надзвичайні події, вжиття невідкладних заходів для ліквідації їх наслідків, рятування людей і надання їм допомоги, охорони майна, що залишилось без нагляду, забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій та координація роботи у цій сфері інших державних органів і недержавних організацій".

У Законі України "Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України" слід передбачити, що завданнями внутрішніх військ є участь у забезпеченні громадської безпеки та охороні громадського порядку, боротьбі зі злочинністю; у ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, сприяння забезпеченню відповідно до законодавства надзвичайних правових режимів (воєнного або надзвичайного стану, зони надзвичайної екологічної ситуації) в разі їх оголошення на всій території України або в окремій місцевості.

На основі аналізу науково-теоретичних джерел визначено пріоритетні напрями підвищення ефективності управління ризиками надзвичайних ситуацій: прийняття державної стратегії зниження ризиків надзвичайних ситуацій; вдосконалення статистичного обліку надзвичайних ситуацій та методик оцінки ризиків, пов'язаних з природними і техногенними небезпеками, та їх застосування при прогнозуванні соціальних загроз; формування системи управління ризиками надзвичайних ситуацій; розробка методичних основ стратегічного та оперативного планування заходів щодо зниження ризиків надзвичайних ситуацій; розвиток систем комплексного моніторингу ризиків надзвичайних ситуацій; вдосконалення державної політики щодо збереження та розвитку існуючого потенціалу системи цивільного захисту та її матеріально-технічної бази, включаючи створення резервів на випадок надзвичайних ситуацій.

Формування ефективного механізму прогнозування та оцінки ризиків виникнення надзвичайних ситуацій в кінцевому рахунку безпосередньо визначатиме пріоритети бюджетного планування видатків у цій сфері та результативність використання коштів.

У підрозділі 3.2 "Пріоритети законодавчого забезпечення формування та реалізації державних цільових і бюджетних програм у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій" обґрунтовується необхідність здійснення бюджетного планування видатків у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій на основі методики порівняння витрат і одержуваних вигод від зниження ризику. Наголошується, що найбільш сучасними та результативними формами утворення й використання публічних фондів коштів є орієнтовані на результат технології бюджетування. У той же час, програмно-цільова методологія в багатьох випадках використовується у поєднанні з традиційним ("витратним") підходом, що фактично нівелює більшість її переваг. Важливою проблемою є також неузгодженість державних цільових і бюджетних програм у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій.

Проведений аналіз дозволив звернути увагу на наступні проблеми фінансування заходів у сфері забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій. По-перше, фінансується переважно ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій, а не їх попередження. При цьому видатки у досліджуваній сфері фінансуються традиційно дефіцитно. Так, у 2010 році заходи у сфері ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та їх попередження були профінансовані лише на 43,7 % від нормативної потреби, у 2011 році - на 47,5 %, а 2012 році - на 48,4 % від об'єктивної потреби. За показниками Державного бюджету на 2013 рік, фінансування передбачено на 52,4 % від потреби. При цьому характерною є надмірна питома вага витрат на утримання апарату відповідних служб поряд з витратами, передбаченими у бюджеті на виконання ними соціальних функцій (видатки на оплату праці протягом 2010-2013 років у МВС України, ДСНС України, Міністерстві оборони України становили в середньому понад 58 % від усіх видатків). З метою забезпечення адекватності системи забезпечення громадської безпеки фінансово-економічним можливостям держави та характеру загроз, усунення зайвих і дублюючих ланок управління, оновлення матеріально-технічної бази й формування сучасних систем зв'язку та оповіщення пропонується нормативно визначити МВС України уповноваженим органом у сфері цивільного захисту, яке має бути вивільнене від виконання невластивих функцій, в тому числі за рахунок упровадження аутсорсингу, тобто угоди, за якою робота виконується фахівцями з зовнішньої компанії, яка, зазвичай, виступає також експертом у цьому виді робіт, що є нормальною світовою практикою.

Досягнення цільового використання бюджетних коштів та отримання максимальних результатів від залучених у сектор безпеки ресурсів потребує внесення відповідних змін до законодавства, зокрема до Бюджетного кодексу України, з метою деталізації класифікації видатків бюджету. Врегулювання бюджетної класифікації саме Бюджетним кодексом має місце у Російській Федерації, що, за оцінками експертів, істотно сприяє оптимізації та уніфікації бюджетних видатків.

У підрозділі 3.3 "Законодавче забезпечення підвищення ефективності контролю за використанням бюджетних коштів на забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій" відзначається, що заходи, спрямовані на оптимізацію механізму фінансово-ресурсного забезпечення громадської безпеки в умовах надзвичайних ситуацій, не можуть дати позитивного результату якщо на належному рівні не буде організовано фінансовий контроль та аудит видатків у цій сфері. При цьому слід ураховувати специфіку фінансування заходів в умовах надзвичайних ситуацій, коли, з одного боку, важко реально оцінити розмір збитків, а, з іншого, - забезпечити цільове та ефективне використання бюджетних коштів на здійснення аварійно-відновлювальних робіт, забезпечення громадського порядку і безпеки внаслідок існування значної кількості розпорядників та отримувачів бюджетних коштів, які отримують фінансування у межах програм ліквідації або попередження надзвичайних ситуацій, а видатки здійснюються як з Державного, так і з місцевих бюджетів. В умовах надзвичайних ситуацій складаються сприятливі умови для розкрадання товарно-матеріальних цінностей, завищення норм витрат на будь-які заходи. Тому особливого значення набуває оперативний фінансовий контроль, призначенням якого є оцінка доцільності та законності фінансових операцій безпосередньо в момент їх здійснення.

Розвиток фінансового контролю у досліджуваній нами сфері повинен відбуватися у напрямку орієнтації на попередження неефективного використання коштів за рахунок активного застосування методології бюджетування, орієнтованого на результат (програмно-цільовий метод, система "планування - програмування - бюджетування", розробка бюджету на нульовій основі).