Державний контроль у сфері охоронної діяльності суб’єктів господарювання: адміністративно-правові аспекти

Размещено на http://allbest.ru

ДЕРЖАВНИЙ НАУКОВО-ДОСЛІДНИЙ ІНСТИТУТ

МІНІСТЕРСТВА ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

УДК 342.97:355.535

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Державний контроль у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання: адміністративно-правові аспекти

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Остапович Володимир Петрович

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Державному науково-дослідному інституті МВС України.

Науковий керівник - кандидат юридичних наук, доцент Криволапчук Володимир Олексійович, Державний науково-дослідний інститут МВС України, заступник начальника інституту.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент Угровецький Олег Петрович, Міжнародний університет бізнесу і права, професор кафедри адміністративного, кримінального права і процесу;

кандидат юридичних наук, доцент Христинченко Надія Петрівна, Інститут права імені князя Володимира Великого МАУП, завідувач кафедри міжнародного права та порівняльного правознавства.

Захист відбудеться «26» лютого 2014 р. о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.732.01 Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4 а.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Державного науково-дослідного інституту МВС України за адресою: 01011, м. Київ, пров. Кутузова, 4 а.

Автореферат розісланий «25» січня 2014 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради І.М. Шопіна

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. За сучасних умов розвитку ринкової економіки та формування в Україні правової і демократичної держави однією із важливих проблем, яка потребує свого вирішення, є питання надійного захисту прав і законних інтересів громадян та підприємств (установ, організацій), що включає впровадження ефективних механізмів охорони майна, яке належить фізичним та юридичним особам, а також життя та здоров'я громадян.

Охоронна діяльність в Україні здійснюється державними та недержавними суб'єктами господарювання, кількість яких з кожним роком зростає. Так, за даними МВС України, станом на грудень 2013 року в Україні було офіційно зареєстровано 4842 охоронних підприємств приватної форми власності, персонал яких складала 61581 особа. Крім того, охоронну діяльність здійснюють Департамент Державної служби охорони при МВС України та 27 регіональних підрозділів вказаної служби, особовий склад яких нараховує 12892 атестованих працівників та 12206 осіб, що працюють за вільним наймом. Водночас, сучасне законодавче регулювання організації та порядку здійснення охоронної діяльності суб'єктами господарювання знаходиться в незадовільному стані внаслідок відсутності або недосконалості окремих його елементів.

Так, законодавством не визначено види спеціальних засобів фізичного впливу, які можуть застосовувати в своїй діяльності суб'єкти господарювання приватної форми власності, що надають охоронні послуги, відсутня регламентація видів юридичної відповідальності останніх за порушення ними окремих ліцензійних умов провадження охоронної діяльності тощо. Ці та інші прогалини в законодавстві, зважаючи на специфіку охоронної діяльності, можуть мати та вже мали серйозні наслідки у виді порушення майнових прав фізичних та юридичних осіб, а також спричинення шкоди життю та здоров'ю фізичних осіб. Так, за даними правозахисних організацій, лише у м. Києві щорічно до правоохоронних органів звертається близько 400 осіб з заявами про порушення їхніх прав з боку персоналу суб'єктів охорони. Впродовж 2013 року в Україні було анульовано 168 ліцензій, виданих суб'єктам охорони, 38 ліцензій було визнано недійсними. Враховуючи, що за 2013 рік було видано всього 858 ліцензій і переоформлено 159, можна зробити висновок про наявність численних порушень у сфері охоронної діяльності.

Одним із дієвих державних засобів попередження порушень в сфері охоронної діяльності є здійснення державного контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання. Завданням державного контролю є не лише виявлення, припинення порушень в цій сфері, але й, перш за все, попередження можливості їх вчинення. Саме тому визначення всіх елементів адміністративно-правового механізму здійснення державного контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання є актуальним напрямом дослідження сучасної правової науки.

Загальні проблеми адміністративно-правової регламентації державного контролю взагалі та контролю у сфері охоронної діяльності зокрема вже досить тривалий час перебувають в полі зору українських та іноземних дослідників. Зокрема, загальним аспектам зазначеної проблематики присвячували свої дослідження такі вчені, як: О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, В. Т. Білоус, Д. К. Брагер, М. Г. Вербенський, С. С. Вітвіцький, В. В. Галунько, В. М. Гаращук, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, О. М. Єщук, Р. А. Калюжний, Л. М. Касьяненко, О. А. Качалов, С. В. Ківалов, В. К. Колпаков, М. В. Колчеманова, С. В. Краснокутський, В. О. Криволапчук, В. І. Курило, М. М. Мазепа, О. М. Музичук, І. Б. Новицький, С. С. Овчинський, В. І. Олефір, І. М. Риженко, Л. А. Савченко, А. Г. Сачаво, Г. К. Синилов, О. В. Солнишкова, О. О. Ткаченко, Н. П. Христинченко, В. І. Шакун, В. І. Шаповал, В. С. Шестак, О. Н. Ярмиш та інші. Окремо слід відзначити роботи науковців, які детально опрацьовували проблематику охоронної діяльності в Україні. Так, О. П. Угровецький дослідив організаційно-правові засади діяльності ДСО, визначив елементи механізму правового регулювання охоронної діяльності. П. В. Синицький з'ясував сутність і зміст контрольно-наглядової діяльності ДСО, охарактеризував елементи її правового статусу. Однак, не зважаючи на значний внесок цих авторів у розвиток досліджуваної проблематики, слід відмітити, що їх дослідження охоплювали період до набуття чинності Законом України «Про охоронну діяльність».

Що стосується новітніх досліджень у сфері охоронної діяльності, то слід назвати роботи О. М. Шелухіна, який приділив увагу адміністративно-правовим засадам діяльності недержавних охоронних структур та служб безпеки, та І. В. Хорта, який розглянув сутність правового регулювання діяльності ОВС у сфері охоронної діяльності, інформаційне забезпечення суб'єктів вказаної діяльності, організацію їх взаємодії з ОВС у сфері охорони громадського порядку. Крім того, М. М. Мазепа і Ю. О. Загуменна у своїх працях охарактеризували адміністративно-правове регулювання охоронної діяльності в Україні та упорядкували нормативно-правові акти, якими вказана діяльність регулюється.

Проте, не зважаючи на наявність робіт у сфері охоронної діяльності, широке коло питань юридичного характеру, пов'язаних зі здійсненням державного контролю, залишилося поза увагою науковців та потребують свого дослідження. Саме тому, беручи до уваги аналіз практики і законодавства, що регламентує державний контроль у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання в Україні, актуалізується потреба у виконанні дослідження для визначення особливостей та напрямів удосконалення адміністративно-правового забезпечення зазначеного контролю.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана відповідно до п. 1 додатку 13 та п.39 додатку 16 Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 рр., затверджених наказом МВС України від 29 липня 2010 р. № 347; пп. 4, 6 розділу 3 Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24 вересня 2010 року, а також згідно плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України на 2013 рік «Профілактика порушень службової дисципліни і законності серед особового складу органів внутрішніх справ» (державний реєстраційний № 0113u000545 від 16.01.2013 р.), де автор є одним із виконавців.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити адміністративно-правові аспекти державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання і розробити науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо їх удосконалення.

Для реалізації вказаної мети було поставлено наступні задачі:

- з'ясувати еволюцію інституту державного контролю у сфері охоронної діяльності;

- визначити поняття та ознаки державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання;

- встановити напрями та форми державного контролю у досліджуваній сфері;

- охарактеризувати принципи державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання;

- визначити стадії здійснення державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання;

- охарактеризувати правосуб'єктність органів державного контролю у досліджуваній сфері;

- окреслити юридичні гарантії законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання;

- визначити юридичну відповідальність у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання;

- розробити науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо удосконалення правової регламентації державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері державного контролю охоронної діяльності.

Предметом дослідження є адміністративно-правові аспекти державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертації є сукупність методів і прийомів наукового пізнання, які обрані з урахуванням поставлених в роботі мети та задач дослідження, його об'єкта та предмету. Їх застосування характеризується системним підходом, що надало змогу дослідити існуючі у досліджуваній сфері проблеми в єдності їхнього соціального змісту і юридичної форми, здійснити системний аналіз адміністративно-правових засад державного контролю охоронної діяльності суб'єктів господарювання.

У роботі використовувалися загальні та спеціальні методи наукового пізнання, зокрема: історичний - при дослідженні становлення та розвитку державного контролю у сфері охоронної діяльності (підрозділ 1.1); порівняльно-правовий - під час вивчення правового регулювання державного контролю у сфері охоронної діяльності в зарубіжних країнах (підрозділи 1.1, 1.3, 1.4); системно-структурний - для аналізу даних про еволюцію державного контролю у сфері охоронної діяльності (підрозділ 1.1); логіко-семантичний - для уточнення та розкриття понять: «охоронна діяльність», «державний контроль у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання», «принципи», «юридичні гарантії законності» тощо та їх юридичних конструкцій і складових (підрозділи 1.2-1.4, 2.2, 2.3); формально-юридичний, який дозволив проаналізувати зміст чинного законодавства у сфері державного контролю охоронної діяльності, розробити пропозиції щодо напрямків удосконалення нормативно-правових актів у цій галузі (підрозділи 1.2-1.4, 2.1, 2.2, 2.4). Науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять наукові праці фахівців у галузі загальної теорії права та держави, теорії управління, адміністративного права, господарського права та інших галузевих правових наук.

Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції та законів України, міжнародно-правових актів, які регулюють суспільні відносини у досліджуваній сфері, а також підзаконних нормативно-правових актів у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання.

Емпіричну основу дослідження становлять матеріали правозастосовної практики державних контролюючих органів та органів виконавчої влади, суб'єктів господарської діяльності, статистичні дані, політико-правова публіцистика.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших монографічних досліджень, в якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правничої науки визначено теоретичні та практичні аспекти державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання, а також шляхи його удосконалення.

Наукова новизна результатів дисертаційного дослідження підтверджується наступними висновками, рекомендаціями і пропозиціями:

вперше:

- сформульоване авторське визначення «державний контроль у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання», під яким запропоновано розуміти систему юридично значущих дій, здійснюваних уповноваженими органами виконавчої влади щодо перевірки відповідності фактичного стану охоронної діяльності, що здійснюється суб'єктами господарювання, правовим приписам, встановлення фактів правопорушень та застосування адекватних одержаному результату заходів реагування;

- запропоновано поділ гарантій законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання на загальні і спеціальні. До загальних гарантій віднесено: 1) юридичне закріплення порядку, умов та підстав здійснення контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання; 2) здійснення контролю на принципах законності та рівності всіх суб'єктів господарювання перед законом; 3) встановлення єдиних вимог до правил здійснення охоронної діяльності суб'єктами господарювання, незалежно від форм власності; 4) встановлення юридичної відповідальності суб'єктів державного контролю за порушення ними встановленого законодавством порядку здійснення контролю.

До спеціальних гарантій належать: 1) регламентація вичерпних форм, засобів та способів здійснення контролю; 2) передбачення необхідності завчасного повідомлення суб'єкта господарювання про час проведення перевірки, період її проведення, а також регламентація форми повідомлення про проведення перевірки; 3) визначення обов'язку посадової особи органу державного контролю перед початком перевірки пред'явити посвідчення і регламентація права суб'єкта господарювання відмовити в допуску посадової особи до перевірки при порушенні нею даного припису; 4) чітка регламентація граничної тривалості проведення планових та позапланових перевірок тощо;

удосконалено:

- характеристику ознак державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання;

- поняття та класифікацію принципів державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання, яка включає публічно-правові, приватноправові та спеціальні принципи;

- підходи до розуміння напрямів державного контролю за дотриманням ліцензійних умов провадження охоронної діяльності: щодо організаційних умов здійснення ліцензованої діяльності; ліцензійних вимог до рівня кваліфікації та підготовки кадрів суб'єктів господарювання; до організації заходів охорони та їх здійснення;

- розуміння функцій державного контролю у сфері охоронної діяльності, які включають: пізнавально-інформаційну, сутність якої полягає у збиранні відомостей про актуальний стан охоронної діяльності у державі, притаманні їй проблеми та недоліки; профілактичну, яка пов'язана із попередженням порушень закону у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання; методичну, зміст якої полягає у наданні практичної допомоги об'єктам контролю щодо оволодіння ними найбільш ефективними способами та засобами здійснення охоронної діяльності; та відновлювальну, яка полягає у припиненні протиправних дій підконтрольного об'єкта, відміні його незаконних рішень, притягненні винних до відповідальності;

- поняття юридичних гарантій законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання;

- характеристику юридичної відповідальності у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання.

дістали подальшого розвитку:

– підходи до розуміння чинників, що обумовлюють недостатню ефективність державного контролю у сфері охоронної діяльності, які включають наступні: покладення функцій державного контролю на орган, який сам надає послуги у сфері охоронної діяльності, що створює підґрунтя для можливих зловживань під час здійснення контролю; недоліки правового регулювання щодо притягнення винних у порушенні законодавства у сфері охоронної діяльності до відповідальності; нечітке визначення підстав для анулювання ліцензії, що створює можливість їх довільного тлумачення;

– характеристика еволюційних етапів становлення державного контролю у сфері охоронної діяльності;

- підходи до розуміння особливостей правосуб'єктності суб'єктів охоронної діяльності;

- пропозиції щодо підвищення ефективності гарантій законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання, зокрема, шляхом нормативного закріплення підстав та видів юридичної відповідальності контролюючих органів за порушення встановленого порядку контролю;

- напрями вдосконалення правових актів у досліджуваній сфері шляхом внесення змін до Закону України «Про охоронну діяльність», Кодексу України про адміністративні правопорушення; Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності, затвердженого наказом МВС України від 09.08.2013 р. № 761, та ін.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес, зокрема:

а) у науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації використовувалися для розробки теоретико-правових питань державного контролю у сфері охоронної діяльності (акт впровадження Державного науково-дослідного інституту МВС України від 13 листопада 2013 року);

б) у правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, доцільно використовувати для підготовки і уточнення ряду законодавчих та підзаконних актів з адміністративно-правових засад державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання (акт впровадження Державного науково-дослідного інституту МВС України від 14 листопада 2013 року);

в) у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити ефективність застосування законодавства в сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання (акт впровадження Державної служби охорони при МВС України від 11 листопада 2013 року);

г) у навчальному процесі - матеріали дисертації доцільно використовувати під час викладання дисциплін «Адміністративне право», «Господарське право», «Правоохоронна діяльність», при підготовці підручників та навчальних посібників з зазначених дисциплін (акт впровадження Східноєвропейського національного університету імені Лесі Українки № 4/4729 від 31 грудня 2013 року).

Апробація результатів дисертації. Ключові положення, висновки, узагальнення та пропозиції, сформульовані за результатами дослідження, доповідалися на засіданнях Наукової та Вченої рад Державного науково-дослідного інституту МВС України, а також було оприлюднено на міжнародних наукових конференціях «Внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці держави» (Київ, 2 квітня 2013 року), «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід» (Харків, 6-7 грудня 2013 року) та на засіданні круглого столу, присвяченого 65-й річниці прийняття Загальної декларації прав людини (Київ, 6 грудня 2013 року).

Публікації. Основні положення, висновки і пропозиції, сформульовані автором у дисертації, знайшли відображення у дев'яти наукових публікаціях, п'ять з яких опубліковано у вітчизняних виданнях, що визнані як фахові з юридичних наук, одну - в зарубіжному науковому виданні, три представлено як тези доповідей за матеріалами науково-практичних конференцій та засідання круглого столу.

Структура дисертації зумовлена метою та задачами дослідження і складається зі вступу, двох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 209 сторінок, з них основного тексту - 188 сторінок. Список використаних джерел складається зі 193 найменувань.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації, подано відомості щодо публікацій.

Розділ 1 «Теоретичні аспекти державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» складається з чотирьох підрозділів, в яких досліджуються еволюція, поняття та ознаки, форми та принципи державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання. охорона майно правосуб'єктність контроль

У підрозділі 1.1 «Становлення та розвиток інституту державного контролю у сфері охоронної діяльності» обґрунтовано, що становлення державних та приватних охоронних формувань та контролю над ними в Україні відбувалося на різних етапах історичного розвитку нашої держави. На першому етапі розвитку охоронної діяльності, який охоплює часи із формування Київської Русі (кінець ІХ ст.) до появи Гетьманської держави (1648 р.) були закладені основи майбутніх професійних охоронних структур. Визначено, що поява української державної охоронної діяльності (сердюцькі полки, жолдацька рота) пов'язується з другим етапом, що охоплює роки існування Гетьманщини. Третій етап розвитку охоронної діяльності на території сучасної України (1775-1917 рр.) пов'язаний з розвитком охоронної діяльності в Російській імперії. У цей час, окрім державних, формуються приватні охоронні формування. Саме в цей період зароджуються перші форми державного контролю за діяльністю приватних суб'єктів охорони. З'ясовано, що він не мав чітко сформованого механізму реалізації внаслідок відсутності законодавчого забезпечення останнього.

Значного розвитку охоронна діяльність в нашій країні зазнала за часів національного відродження у 1917-1919 рр., що охоплює четвертий етап її розвитку. З'ясовано, що за часів гетьмана Павла Скоропадського сформовані спеціальні підрозділи охорони, які були спеціально навчені, споряджені та озброєні. До їх функцій входили охорона гетьмана та членів його сім'ї, охорона резиденції гетьмана та контроль персоналу в ній, охорона правопорядку в місцях перебування гетьмана. Основними рисами держаного контролю за діяльністю суб'єктів охорони в цей період були: наявність надзвичайно широких повноважень у органів державного контролю; підпорядкування органів державного контролю безпосередньо гетьману (главі української держави); відсутність предметного розподілу функцій контролю за різними відомствами, що здійснювали охоронну діяльність, суміщення їх в межах повноважень єдиного державного органу.

П'ятий етап розвитку охоронної діяльності та контролю за нею за часів СРСР ознаменувався відсутністю економічних і соціальних передумов розвитку приватного охоронного сектора та, напроти, створенням широких можливостей для розвитку державних охоронних структур. Характерними особливостями державного контролю визначено: юридичне закріплення функцій контролю за відповідними державними органами; розширення системи органів державного контролю за охоронною діяльністю, зокрема, у зв'язку із збільшенням кількості самих суб'єктів охорони; зародження розподілу функцій контролю за різними суб'єктами охоронної діяльності між різними державними органами; утвердження жорстких форм реагування органів державного контролю за охоронною діяльністю суб'єктів при виявленні порушень з їх сторони (розстріли, тривалі терміни ув'язнення тощо); недосконалість системи забезпечення законності під час здійснення контролю державними органами за охоронною діяльністю суб'єктів, внаслідок чого функція контролю мала репресивний, а не профілактичний характер.

З набуттям Україною незалежності та початком шостого етапу розвитку державного контролю у досліджуваній сфері в нашій країні розпочалася стрімка розбудова приватних охоронних формувань. Виявлені такі риси державного контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання на сучасному етапі державотворення: покладення функції державного контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання на систему спеціальних підрозділів органів внутрішніх справ; здійснення державного контролю в межах та в обсягах, що визначається законодавством; чітка юридична регламентація процедури здійснення державного контролю; наявність механізму забезпечення законності державного контролю (юридичне закріплення гарантій законності) за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання; здійснення державного контролю в даній сфері на основі демократичних принципів, внаслідок чого державний контроль за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання має своїм пріоритетним завданням попередження порушень в даній сфері господарювання.

У підрозділі 1.2 «Поняття та ознаки державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» сформульовано, що під державним контролем у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання слід розуміти систему юридично значущих дій, здійснюваних уповноваженими органами виконавчої влади щодо перевірки відповідності фактичного стану охоронної діяльності, що здійснюється суб'єктами господарювання, правовим приписам, встановлення фактів правопорушень та вжиття адекватних одержаному результату заходів коригування.

Визначено, що охоронна діяльність - це професійна діяльність суб'єктів охоронної діяльності, яка включає систему правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, пов'язаних із забезпеченням особистої безпеки фізичних осіб, збереженням належного їм майна, а також охорони майна юридичних осіб.

На основі аналізу наукових та правових джерел, що визначають особливість об'єкту державного контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання, а також особливості самого контролю, зроблено висновок, що ознаками вказаного виду державного контролю є наступні:

1) здійснення контролю виключно органами виконавчої влади, уповноваженими на те законами України;

2) особливий об'єкт контролю - суспільно-правові відносини в сфері здійснення охоронної діяльності суб'єктами господарювання всіх форм власності;

3) особливий предмет контролю - відповідність охоронної діяльності, здійснюваної суб'єктами господарювання будь-якої форми власності, законодавству України та ліцензійним умовам, а також іншим дозвільним документам, на основі яких здійснює свою діяльність суб'єкт господарювання;

4) завданнями державного контролю даного виду є виявлення порушень умов та порядку здійснення охоронної діяльності суб'єктами господарювання та адекватне реагування на ці порушення в межах, визначених законодавством;

5) цілями контролю є попередження порушень в сфері господарської діяльності, забезпечення особистої безпеки фізичних осіб, збереження належного їм майна, а також охорона майна та немайнових прав юридичних осіб.

У підрозділі 1.3 «Напрями та форми державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» зазначено, що формою державного контролю є зовнішній прояв дій суб'єктів контрольних повноважень, які врегульовані нормами чинного законодавства, реалізуються відповідно до визначеної процедури за допомогою методів контролю та його заходів. Чим ширші такі повноваження, тим різноманітніші форми контролю.

Встановлено, що державний контроль у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання здійснюється центральним органом виконавчої влади у сфері охоронної діяльності (нині зазначені функції фактично покладені на МВС України) шляхом здійснення контролю за дотриманням ліцензійних умов провадження охоронної діяльності.

Виділено основні напрями контролю за дотриманням ліцензійних умов провадження охоронної діяльності:

1) контроль за дотриманням суб'єктом господарювання організаційних умов ліцензування;

2) контроль за дотриманням ліцензійних вимог щодо рівня кваліфікації та підготовки кадрів суб'єктів господарювання;

3) контроль за дотриманням вимог до організації заходів охорони та їх здійснення.

При цьому з'ясовано, що відповідно до Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності, затвердженого наказом МВС України від 09.08.2013 р. № 761, державний контроль за дотриманням ліцензійних умов охоронної діяльності суб'єктами господарювання може здійснюватися у двох формах - проведення планових та позапланових перевірок.

Визначено, що способами та засобами проведення планових та позапланових перевірок є:

1) перевірка наявності ліцензії, її копії, ознайомлення з їх змістом;

2) ознайомлення з усіма документами, необхідними для перевірки дотримання суб'єктом охоронної діяльності ліцензійних вимог;

3) отримання копій необхідних для перевірки документів;

4) надання письмових запитів з визначенням питань, що належить з'ясувати під час проведення перевірки;

5) отримання від суб'єкта охоронної діяльності письмових пояснень;

6) візуальний огляд приміщень та спеціальних технічних засобів на предмет їх відповідності технічним вимогам, визначеним законодавством.

Підрозділ 1.4 «Принципи державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» присвячено розгляду принципів державного контролю у сфері охоронної діяльності України, під якими слід розуміти фундаментальні положення, вимоги, обов'язкові для виконання, основи спрямованості та функціонування охоронної діяльності, які вироблені наукою і закріплені в законодавстві, що регламентує організацію та діяльність інституту охоронної діяльності. Вони являють собою певну комбінацію публічно-правових, приватноправових та спеціальних принципів.

Зазначено, що до загальних принципів державного контролю у сфері охоронної діяльності України відносяться наступні: верховенства права; законності; демократизму; розподілу влади; публічності; соціальної спрямованості. Відзначається також значення принципів господарського права, які також є загальними засадами здійснення державного контролю у сфері охоронної діяльності, зокрема: принципу захисту економічної свободи та економічних інтересів у сфері господарювання, заохочення підприємливості; охорони свободи, самостійності та економічних інтересів господарюючих регіонів, що реалізується через самоуправління та самофінансування; державного впливу на економічні відносини; конкуренції та захисту від монополізму.

До спеціальних принципів державного контролю в сфері охоронної діяльності віднесені: коректність; централізм (субординація у службових відносинах); плановість; професіоналізм; науковість; об'єктивність; повнота; неупередженість; дієвість; комбінування; гласність; взаємодія; презумпція невинності.

Розділ 2 «Особливості державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджуються стадії здійснення та правосуб'єктність органів державного контролю, а також юридичні гарантії та відповідальність у зазначеній сфері.

У підрозділі 2.1 «Стадії здійснення державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» досліджуються та характеризуються стадії державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання.

Встановлено, що державний контроль у сфері охоронної діяльності включає ряд послідовних стадій, а саме: підготовчу, центральну та підсумкову. На підготовчій стадії державного контролю у сфері охоронної діяльності (проведення перевірки суб'єкта охоронної діяльності) здійснюються підготовчі заходи щодо проведення перевірки; на центральній стадії проводиться збір та обробка інформації, щодо об'єкта перевірки, її аналіз. Обґрунтовано, що головною метою державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання на цій стадії є забезпечення дотримання вказаними суб'єктами чинного законодавства у сфері охоронної діяльності, в тому числі ліцензійних умов ведення охоронної діяльності. На підсумковій стадії приймається рішення за підсумками контролю та здійснюється доведення його до керівника або уповноваженої особи суб'єкта господарювання, охоронна діяльність якого перевірялась.

Аргументовано, що оскарження не є за своєю природою та змістом стадією державного контролю, а є правом підконтрольного суб'єкта, і, як сукупність процедурних елементів, входить до механізму забезпечення прав підпорядкованого суб'єкта. В рамках оскарження відбувається розширення кола осіб, а саме: з'являється додатковий спеціальний суб'єкт - суд або керуючий суб'єкт управління.

У підрозділі 2.2 «Правосуб'єктність органів державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» визначено, що адміністративною правосуб'єктністю органів державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання виступає єдність здатності зазначених органів мати права і нести обов'язки адміністративно-правового характеру.

Зазначено, що ліцензування діяльності недержавних охоронних структур у сфері надання послуг з охорони власності та фізичних осіб, а також контроль за дотриманням даних вимог здійснює Міністерство внутрішніх справ України. Отже, МВС України та ДСО виступають своєрідними конкурентами охоронних підприємств з приватною формою власності в частині надання ними послуг з охорони власності, а це, у свою чергу, створює підґрунтя для можливих зловживань зі сторони контролюючого державного органу. У зв'язку з цим, а також з огляду на щорічне збільшення кількості суб'єктів охорони здійснення Міністерством внутрішніх справ України функцій державного контролю за діяльністю суб'єктів охорони уявляється спірним. З метою підвищення ефективності системи державного контролю у досліджуваній сфері такі функції доцільно покласти на спеціальний державний орган, наділений відповідними повноваженнями.

Особливістю правосуб'єктності суб'єктів охоронної діяльності є те, що ця правосуб'єктність поєднує здатність суб'єкта мати права і нести обов'язки приватноправового та публічно-правового характеру, а також набувати і здійснювати ці права та виконувати обов'язки своїми діями, тобто це поняття в якості елементів включає цивільну правоздатність і цивільну дієздатність, а також правоздатність та дієздатність в публічних відносинах.

У зв'язку з цим, визначено, що моментом виникнення правосуб'єктності у суб'єктів господарювання, які здійснюють охоронну діяльність, на відміну від інших господарюючих суб'єктів, діяльність яких не потребує ліцензування, є момент отримання ліцензії, а не момент державної реєстрації. Крім того, з'ясовано, що для виникнення конкретних прав та обов'язків стосовно визначеного об'єкта охорони, необхідне укладення цивільно-правової угоди про надання охоронних послуг.

Доведено, що Закон України «Про охоронну діяльність» не містить переліку спеціальних засобів, які можуть використовувати у своїй діяльності суб'єкти охоронної діяльності, що обумовлює неможливість визначити, які дозвільні документи необхідно мати суб'єкту господарювання для їх застосування. У зв'язку з чим запропоновано доповнити ст. 16 Закону «Про охоронну діяльність» переліком спеціальних засобів фізичного впливу, які можуть використовувати у своїй діяльності суб'єкти господарювання, що здійснюють охоронну діяльність, а також визначенням дозволів, які необхідно для цього отримати.

У підрозділі 2.3 «Юридичні гарантії законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» сформульовано поняття «законність» як принцип, метод і режим відповідності поводження (діяльності) учасників суспільних відносин і його результатів нормам права, які виражені у законах, заснованих на них підзаконних нормативних актах та інших джерелах права.

Визначено, що юридичні гарантії законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання - це передбачена законодавством система правових умов та правових способів, що спрямовані на забезпечення режиму законності у відносинах між центральним органом виконавчої влади у сфері охоронної діяльності та підконтрольними суб'єктами господарювання й дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю.

Встановлено значення юридичних гарантій законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання: 1) забезпечують стабільність правового положення контролюючого та підконтрольного суб'єктів; 2) створюють впевненість учасників таких відносин в досягненні мети державного контролю; 3) сприяють ефективному та раціональному здійсненню державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання.

Гарантії законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання запропоновано поділити на загальні і спеціальні. До загальних гарантій дисертантом віднесені: 1) юридичне закріплення порядку, умов та підстав здійснення контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання; 2) здійснення контролю на принципах законності та рівності всіх суб'єктів господарювання перед законом; 3) встановлення єдиних вимог до правил здійснення охоронної діяльності суб'єктами господарювання, не залежно від форм власності; 4) встановлення юридичної відповідальності суб'єктів державного контролю за порушення ними встановленого законодавством порядку здійснення контролю.

Обґрунтовано, що до спеціальних гарантій слід віднести:

1) регламентацію вичерпних форм, засобів та способів здійснення контролю;

2) передбачення необхідності завчасного повідомлення суб'єкта господарювання про час проведення перевірки, період її проведення, а також регламентація форми повідомлення про проведення перевірки;

3) визначення необхідності посадової особи органу державного контролю перед початком перевірки пред'явити посвідчення і регламентація права суб'єкта господарювання відмовитись в допуску посадовій особі до перевірки при порушенні нею даного припису; 4) чітку регламентацію граничної тривалості проведення планових та позапланових перевірок; 5) регламентацію прав та обов'язків, як державного органу контролю, так суб'єкта охоронної діяльності; 6) регламентацію документального порядку фіксування процесу перевірки та результатів її здійснення; 7) встановлення вичерпного переліку підстав анулювання ліцензії; 8) наявність права у суб'єкта охоронної діяльності оскаржити рішення про анулювання ліцензії в судовому або позасудовому порядку.

Обґрунтовано доцільність внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Закону України «Про охоронну діяльність» з метою підвищення ефективності гарантій законності державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання. Запропоновано в наказі МВС України від 09.08.2013 р. №761 «Про затвердження Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності» конкретизувати підстави юридичної відповідальності контролюючих органів за порушення встановленого порядку, зокрема: дисциплінарної, адміністративної та матеріальної (при неправомірному заподіянні майну суб'єкта господарювання шкоди).

У підрозділі 2.4 «Юридична відповідальність у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання» відзначено, що основними завданнями юридичної відповідальності є:

1) стимулювання правомірної поведінки;

2) утримання від вчинення інших правопорушень;

3) покарання за вчинене правопорушення;

4) відновлення стану, що існував до правопорушення.

Визначено, що відповідальність у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання встановлена різними галузями права. Застосування юридичної відповідальності до вказаних суб'єктів пов'язано із її індивідуалізацією та наявністю складу правопорушення, визначеного нормою відповідної галузі права. Притягнення до юридичної відповідальності суб'єктів господарювання у сфері охоронної діяльності спрямовано на досягнення певних завдань, серед яких покарання та стимулювання правомірної поведінки, є вираженням державного примусу до винної особи.

Визначено, що ознаками юридичної відповідальності у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання є:

1) застосування у різних формах та видах (адміністративна, кримінальна тощо);

2) регламентація як актами законодавства, так і цивільно-правовими угодами (цивільна відповідальність);

3) виникнення у зв'язку із здійсненням охоронної діяльності;

4) застосування в судовому або адміністративному порядку.

Для вдосконалення юридичної відповідальності в сфері охоронної діяльності запропоновано:

1) у Законі України «Про охоронну діяльність» визначити види та форми юридичної відповідальності, яку несуть суб'єкти охоронної діяльності та їх працівники, та підстави такої відповідальності (порушення встановлених обмежень охоронної діяльності, порушення ліцензійних умов тощо), суб'єктів, які можуть ініціювати притягнення працівників або керівників суб'єктів охоронної діяльності до юридичної відповідальності (уповноважених складати протоколи про адміністративні правопорушення, звертатися до суду з ініціюванням притягнення винних працівників, керівників до відповідальності тощо);

2) у Кодексі про адміністративні правопорушення передбачити адміністративну відповідальність суб'єктів охоронної діяльності та їх працівників за порушення ліцензійних умов провадження охоронної діяльності, не виконання законного розпорядження посадової особи державного органу, уповноваженого здійснювати контроль за їх діяльністю тощо;

3) у Кримінальному кодексі передбачити кримінальну відповідальність керівника суб'єкта охоронної діяльності або винних працівників за перевищення меж або порушення порядку застосування засобів фізичного впливу при виконанні охоронної діяльності; використання ознак належності (елементи символіки, формений одяг тощо) до Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Управління державної охорони України, Збройних Сил України та інших військових формувань, правоохоронних, природоохоронних і контролюючих чи інших органів виконавчої влади, їх спеціальних підрозділів, у тому числі в назві суб'єкта охоронної діяльності, на одязі, транспорті реагування, будівлях, у документації тощо.

Запропоновано внесення змін до п. 6.1 Порядку контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження охоронної діяльності, затвердженого наказом МВС України від 09.08.2013 р. № 761, якими потрібно деталізувати зазначений у ньому перелік підстав анулювання ліцензії, встановивши настання наслідків у вигляді неможливості отримання нової ліцензії не раніше ніж через рік лише для випадків суттєвих та неодноразових умисних порушень ліцензіатом Ліцензійних умов.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення та запропоновано нове бачення вирішення наукового завдання, що полягає у визначенні напрямів розвитку та удосконалення адміністративно-правових засад державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання в Україні. У ході дослідження отримано такі основні результати:

1. Становлення державних та приватних охоронних формувань та контролю за їх діяльністю на українських землях включає наступні етапи: 1) розвиток охоронної діяльності (кінець ІХ ст. - середина 1648 р.) - охоплює часи із формування Київської Русі до появи Гетьманської держави, та характеризується закладенням основ формування в державі майбутніх професійних охоронних формувань;

2) поява української державної охоронної діяльності (1648-1775 рр.) - охоплює роки існування Гетьманщини та пов'язується з появою перших охоронних підрозділів - сердюцьких полків, жолдацької роти;

3) зародження приватних охоронних формувань на території України у складі Російської імперії (1775-1917 рр.) - саме в цей період зароджуються перші форми державного контролю за діяльністю приватних суб'єктів охорони. Проте на цьому етапі державний контроль за охоронною діяльністю не мав чітко сформованого механізму реалізації внаслідок відсутності законодавчого забезпечення останнього;

4) розвиток охоронної діяльності за часів національного відродження (1917-1919 рр.), пов'язаний з формуванням спеціальних підрозділів охорони, які були спеціально навчені, споряджені та озброєні. Основними рисами держаного контролю за діяльністю суб'єктів охорони в цей період були: 1) наявність широких повноважень органів державного контролю; 2) підпорядкування органів державного контролю безпосередньо Гетьману (главі української держави); 3) відсутність предметного розподілу функцій контролю між різними відомствами, що здійснювали охоронну діяльність, суміщення їх в межах повноважень єдиного державного органу;

5) «радянський» етап розвитку охоронної діяльності та контролю за нею (1919-1991 рр.) характеризується відсутністю економічних і соціальних передумов розвитку приватного правоохоронного сектора і, відповідно, створенням широких можливостей для розвитку державних охоронних структур;

6) сучасний етап розвитку (1991 р. - по т.ч.), для якого характерними є: 1) покладення функції державного контролю за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання на систему спеціальних підрозділів органів внутрішніх справ; 2) здійснення державного контролю в межах та в обсягах, що визначається законодавством; 3) чітка юридична регламентація процедури здійснення державного контролю; 4) наявність механізму забезпечення законності державного контролю (юридичне закріплення гарантій законності) за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання; 5) здійснення державного контролю в даній сфері на основі демократичних принципів, внаслідок чого державний контроль за охоронною діяльністю суб'єктів господарювання має своїм пріоритетним завданням попередження порушень в даній сфері господарювання.

2. Під державним контролем у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання слід розуміти систему юридично значущих дій, здійснюваних уповноваженими органами виконавчої влади щодо перевірки відповідності фактичного стану охоронної діяльності, що здійснюється суб'єктами господарювання, правовим приписам, встановлення фактів правопорушень та вжиття адекватних одержаному результату заходів коригування. До ознак державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання належать наступні: 1) здійснення вказаного контролю виключно органами виконавчої влади, уповноваженими на те законами України; 2) особливий об'єкт контролю, яким є суспільно-правові відносини в сфері здійснення охоронної діяльності суб'єктами господарювання всіх форм власності; 3) особливий предмет контролю - відповідність охоронної діяльності, здійснюваної суб'єктами господарювання будь-якої форми власності, законодавству України та ліцензійним умовам, а також іншим дозвільним документам, на основі яких здійснює свою діяльність суб'єкт господарювання; 4) завданнями державного контролю даного виду є виявлення порушень умов та порядку здійснення охоронної діяльності суб'єктами господарювання та адекватне реагування на ці порушення в межах, визначених законодавством; 5) цілями контролю є попередження порушень в сфері господарської діяльності, забезпечення особистої безпеки фізичних осіб, збереження належного їм майна, а також охорона майна та немайнових прав юридичних осіб.

3. Напрямами державного контролю за дотриманням ліцензійних умов провадження охоронної діяльності є наступні: 1) контроль за дотриманням суб'єктом господарювання організаційних умов ліцензування; 2) контроль за дотримання ліцензійних вимог щодо рівня кваліфікації та підготовки кадрів суб'єктів господарювання; 3) контроль за дотриманням вимог до організації заходів охорони та їх здійснення. Форма державного контролю - це зовнішній прояв дій суб'єктів контрольних повноважень, які врегульовані нормами чинного законодавства, реалізуються відповідно до визначеної процедури за допомогою методів контролю та його заходів. Формами державного контролю у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання слід вважати проведення планових та позапланових перевірок за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів. Способами та засобами проведення планових та позапланових перевірок дотримання ліцензійних умов охоронної діяльності суб'єктом господарювання є: 1) перевірка наявності ліцензії, її копії, ознайомлення з їх змістом; 2) ознайомлення з усіма документами, необхідними для перевірки дотримання суб'єктом охоронної діяльності ліцензійних вимог; 3) отримання копій необхідних для перевірки документів; 4) надання письмових запитів з визначенням питань, що належить з'ясувати під час проведення перевірки; 5) отримання від суб'єкта охоронної діяльності письмових пояснень; 6) візуальний огляд приміщень та спеціальних технічних засобів на предмет їх відповідності технічним вимогам, визначеним законодавством. Функції державного контролю у сфері охоронної діяльності як види реалізації соціального призначення вказаного контролю включають: пізнавально-інформаційну, сутність якої полягає у збиранні відомостей про актуальний стан охоронної діяльності у державі, притаманні їй проблеми та недоліки; профілактичну, яка пов'язана із попередженням порушень закону у сфері охоронної діяльності суб'єктів господарювання; методичну, зміст якої полягає у наданні практичної допомоги об'єктам контролю щодо оволодіння ними найбільш ефективними способами та засобами здійснення охоронної діяльності; та відновлювальну, яка полягає у припиненні протиправних дій підконтрольного об'єкта, відміні його незаконних рішень, притягненні винних до відповідальності.

4. Принципами державного контролю у сфері охоронної діяльності України є фундаментальні положення, вимоги, обов'язкові для виконання, основи спрямованості та функціонування охоронної діяльності, які вироблені наукою і закріплені в законодавстві, що регламентує організацію та діяльність інституту охоронної діяльності. Вони являють собою певну комбінацію публічно-правових, приватноправових та спеціальних принципів.

До публічно-правових принципів державного контролю у сфері охоронної діяльності України належать наступні: верховенства права; законності; демократизму; розподілу влади; публічності; соціальної спрямованості.

До принципів приватноправових принципів, які також є загальними засадами здійснення державного контролю у сфері охоронної діяльності, відносяться: принцип захисту економічної свободи та економічних інтересів у сфері господарювання, заохочення підприємливості; охорона свободи, самостійності та економічних інтересів господарюючих регіонів, що реалізується через самоуправління та самофінансування; державного впливу на економічні відносини; конкуренції та захисту від монополізму.

...