Размещено на http://allbest.ru

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ВНУТРІШНІХ СПРАВ

УДК [342.951: 504.55] (477)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Адміністративно-правова охорона надр України

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Макаренко Олександр Юрійович

Харків - 2013

Науковий консультант: доктор юридичних наук, доцент Шаповал Роман Володимирович, Харківська обласна державна адміністрація, директор Департаменту науки і освіти.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Гуславський Володимир Станіславович, Східноукраїнський національний університет імені Володимира Даля, професор кафедри правознавства;

доктор юридичних наук, доцент Бандурка Олександр Олександрович, Міжнародний університет бізнесу і права (м. Херсон), професор кафедри адміністративного, кримінального права та процесу;

доктор юридичних наук, доцент Попович Євген Миколайович,

прокурор міста Харкова.

Захист відбудеться 28 березня 2013 року о 9 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ (61080, м. Харків, проспект 50-річчя СРСР, 27).

Автореферат розісланий 23 лютого 2013 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Л.В. Могілевський

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Названа специфіка правового статусу цього природного об'єкта вирізняє надра України як особливий об'єкт адміністративно-правової охорони. Адміністративно-правова охорона надр має здійснюватися з урахуванням також природних особливостей надр, зокрема таких, як обмеженість та невідновлюваність природних ресурсів надр, можливої шкоди від їх експлуатації, ефективності надрокористування. Наукові дослідження, присвячені різним проблемам управлінської діяльності, згадують управління в сфері використання та охорони надр здебільшого в контексті дослідження окремих питань, зокрема: поняття охорони надр, системи органів управління природоохоронною діяльністю тощо. Поза докладною увагою залишилися дослідження проблем правового статусу суб'єктів адміністративно-правової охорони надр України, адміністративних правовідносин в сфері охорони надр, системи охорони надр як складових багатоукладного правового інституту адміністративно-правової охорони надр України тощо. Наукового дослідження потребує також проблематика правового формулювання юридичного поняття надр, що має особливе значення для визначення об'єкта та предмета адміністративно-правової охорони надр. Мало вивченою залишається й теоретична основа адміністративно-правової охорони надр.

Викладене обумовлює актуальність проведення комплексного наукового дослідження адміністративно-правової охорони надр України як особливого об'єкта права власності Українського народу, виявлення недоліків у правовому регулюванні адміністративно-правової охорони надр та пошук шляхів їх удосконалення.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота спрямована на реалізацію основних положень Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2006 р. № 1001. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до пп. 6.10, 13.2, 19.9 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., затверджених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 28 грудня 2010 р. (протокол № 10).

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Надра України як об'єкт адміністративно-правової охорони» присвячено загальній характеристиці надр як об'єкта адміністративно-правової охорони, змісту, формам та сутності юридичного забезпечення права власності на надра в Україні.

У підрозділі 1.1 «Загальна характеристика та юридичне визначення поняття надра України» підкреслюється, що поняття «надра» можна вважати ключовою правовою дефініцією, від змісту якої залежать не лише шляхи розвитку гірничого законодавства, а і межі державного суверенітету країни, її політична та економічна незалежність і безпека.

Виділено дві групи основних ознак, що характеризують надра як правову категорію:

а) ознаки, які характеризують надра як природний об'єкт, що є елементом навколишнього природного середовища, який має певне місце розташування відносно інших елементів довкілля;

б) ознаки, що характеризують надра як природний ресурс, властивості якого у певний історично визначений період часу здатні задовольняти інтереси суспільства.

Зазначено, що юридичне визначення поняття надр України, яке може бути закріплене в нормативно-правовому акті, що регулює, зокрема, відносини з приводу приналежності, використання та охорони надр, має виходити, головним чином, з розуміння надр як природного ресурсу.

Обґрунтовано, що надра України можна визначити як природний ресурс, що є частиною земної кори, яка перебуває під шаром ґрунту чи під іншою ділянкою земної поверхні або під дном водних об'єктів, а також родовища корисних копалин, що виходять і перебувають на поверхні землі, в джерелах вод та газів чи на дні водоймищ, та простягається до глибин, доступних до геологічного вивчення та/або освоєння засобами, доступними людству. природний охорона надра самоврядування

У підрозділі 1.2 «Зміст, форми та сутність юридичного забезпечення права власності на надра України» підкреслено, що юридичне забезпечення права власності на надра України здійснюється одразу декількома нормативно-правовими актами, перше місце серед яких посідає Конституція України, яка проголошує надра України поряд із землею, атмосферним повітрям, водними та іншими природними ресурсами, які знаходяться у межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони, об'єктами права власності Українського народу. Ст. 4 Кодексу України про надра визначає, що надра є виключною власністю народу України і надаються тільки у користування.

Підкреслено, що проголошення надр об'єктом права власності Українського народу зумовило встановлення публічно-правових пріоритетів у правовому регулюванні реалізації елементів змісту права власності на надра.

Наголошено на тому, що публічно-правовий характер права власності на надра в Україні зумовлюється низкою наступних природничих особливостей цього природного ресурсу:

- надра як компонент навколишнього природного середовища природного походження не мають вартості, їх цінність певною мірою визначається у вигляді капіталізованої ренти;

- вичерпність і невідновлюваність надр є чинником, що впливає на особливий правовий режим надр, спрямований на забезпечення безпечного та повного їх використання;

- надра є невід'ємною частиною навколишнього природного середовища, тісно пов'язаною з іншими елементами довкілля, тому використання надр як об'єкта, що перебуває виключно у власності українського народу, завжди пов'язується з використанням природних ресурсів, що перебувають в інших формах власності: державній, комунальній чи приватній.

Зроблено висновок, що віднесення надр до об'єктів виключної власності українського народу, який не може перебувати в будь-якій іншій формі власності (державній, комунальній чи приватній) дозволило концептуально обґрунтувати та практично застосувати правовий механізм покладення на відповідні органи державної влади та органи місцевого самоврядування, які на рівні владних структур представляють інтереси власника - народу України, обов'язок такої адміністративно-правової охорони надр України, завдяки чому забезпечується раціональне, ефективне, безпечне та невиснажливе як для надр, так і для інших, тісно пов'язаних з надрами природних ресурсів, використання корисних властивостей надр задля задоволення різноманітних суспільних інтересів.

Розділ 2 «Суб'єкти адміністративно-правової охорони надр України» містить п'ять підрозділів, в яких характеризується адміністративно-правовий статус суб'єктів адміністративно-правової охорони надр України, окремі елементи повноваження та компетенції, права та обов'язки, форми і методи діяльності суб'єктів охорони надр України, а також їх юридична відповідальність.

У підрозділі 2.1 «Адміністративно-правовий статус суб'єктів охорони надр України, їх види та класифікація» наголошується, що перелік органів, які здійснюють державне управління у галузі геологічного вивчення, використання й охорони надр не є тотожним переліку суб'єктів охорони надр. Досліджено правове забезпечення реалізації діяльності в сфері охорони надр таких органів державної влади, як Кабінет Міністрів України, Президент України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна служба з надзвичайних ситуацій, Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, Державна служба геології та надр України та інші органи державної влади, зокрема, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування. Зроблено висновок, що складність визначення адміністративно-правового статусу суб'єктів охорони надр України обумовлюється, по-перше, певною їх неоднорідністю, а по-друге, основи адміністративно-правового статусу суб'єктів охорони надр України встановлюються різними нормативно-правовими актами.

Акцентовано увагу на дослідженні наукових підходів до визначення поняття та змісту адміністративно-правового статусу. При визначенні адміністративно-правового статусу суб'єктів охорони надр України доцільно враховувати такі елементи, як компетенція, повноваження, права й обов'язки, форми та методи діяльності, а також юридична відповідальність.

Доведено, що специфіка адміністративно-правового статусу суб'єктів охорони надр обумовлюється особливостями самого об'єкта охорони, тобто надр як невід'ємного елементу навколишнього природного середовища, якому притаманна невідновлюваність та вичерпність його певних корисних властивостей, якими значною мірою забезпечується економічне благополуччя його власника - Українського народу.

Зважаючи на неоднорідність суб'єктів охорони надр України, здійснено їх класифікацію. Одним з запропонованих критеріїв такої класифікації названо місце охорони надр у системі завдань того чи іншого суб'єкта та відповідно виділено тих суб'єктів, що були створені для безпосереднього забезпечення охорони надр, і тих суб'єктів, діяльність яких охоплює більш широкі сфери суспільного буття, однією з яких є охорона надр.

У підрозділі 2.2. «Компетенція і повноваження суб'єктів охорони надр України» досліджено компетенцію і повноваження суб'єктів охорони надр України з урахуванням принципової нетотожності цих понять.

Окреслено основні повноваження суб'єктів охорони надр - органів державного управління в цій сфері - та їх зв'язок з відповідними обов'язками цих органів. Зроблено висновки, що хоча перелічені у деяких підзаконних нормативно-правових актах дії, спрямовані на реалізацію поставлених перед органами державної влади у сфері охорони надр завдань, і названо функціями, однак за своїм змістом вони не лише встановлюють напрями виконання поставлених завдань, а визначають необхідну державі поведінку вказаного суб'єкта, інакше кажучи, визначають його повноваження. Наголошено, що функції та компетенція будь-якого органу держави перебувають у тісному зв'язку між собою. Функція владного суб'єкта вказує провідний напрямок його діяльності, тобто шлях до певної мети в розглядуваній сфері - забезпечення належного стану надр. Функції можна вважати напрямами реалізації компетенції на шляху досягнення поставленої перед відповідним суб'єктом мети.

На підставі дослідження повноважень відповідних суб'єктів охорони надр, встановлено, що, по-перше, жоден з розглянутих нормативно-правових актів не містить окремих норм, які б мали назву «обов'язки» відповідних суб'єктів, по-друге, повноваження, закріплені вищевказаними нормами, якраз і визначають їх основні обов'язки, по-третє, розглянуті обов'язки суб'єктів охорони надр, органів управління в цій сфері, мають невичерпний характер, оскільки вони можуть бути закріплені як іншими нормами тих самих нормативно-правових актів, так і іншими нормативно-правовими актами.

З урахуванням обсягу і характеру компетенції серед суб'єктів охорони надр, виділено суб'єкти загальної, галузевої та спеціальної компетенції. Надано авторське визначення понять «повноваження суб'єктів охорони надр» та «компетенція суб'єктів охорони надр».

У підрозділі 2.3 «Обов'язки і права суб'єктів охорони надр України» приділено увагу аналізу нормативно-правового закріплення прав та обов'язків суб'єктів охорони надр України, на підставі чого зазначено, що в жодному з розглянутих нормативно-правових актів обов'язки відповідних суб'єктів охорони надр не встановлені, проте, повноваження цих суб'єктів закріплені окремими статтями відповідних нормативно-правових актів, встановлюють їх правовий статус, відображають основні обов'язки, що певним чином доповнюються статтями інших відповідних нормативно-правових актів. Проведено класифікацію прав суб'єктів охорони надр України, які поділено на: 1) права щодо отримання зовнішньої допомоги від певних суб'єктів для виконання покладених на них обов'язків щодо охорони надр; 2) права в галузі інформації; 3) організаційні права; 4) наглядові та контрольні права; 5) представницькі права; 6) права в сфері захисту та застосування санкцій. Надано визначення понять прав та обов'язків суб'єктів охорони надр України та класифіковано їх за юридичною силою та за формою їх реалізації.

У підрозділі 2.4 «Форми і методи діяльності суб'єктів охорони надр України» акцентовано увагу на специфіці загально наукових уявлень про форми та методи управлінської діяльності в правовому забезпеченні діяльності суб'єктів охорони надр України. До форм діяльності суб'єктів охорони надр України віднесено:

1) видання адміністративно-правових актів управління нормативного та ненормативного характеру;

2) укладання адміністративно-правових договорів (угод);

3) вчинення інших дій, які мають юридичні наслідки.

Обґрунтовано певні вимоги, яким мають відповідати форми діяльності суб'єктів охорони надр.

Проаналізовано правове забезпечення реалізації різноманітних методів діяльності суб'єктів охорони надр України та зроблено висновок, що суб'єкти охорони надр - носії владних повноважень - для вирішення поставлених перед ними завдань у межах їх компетенції, визначеної сукупністю нормативно-правових актів, використовують ті ж самі методи, що й інші органи влади, при врахуванні специфіки застосування методів діяльності суб'єктів охорони надр України. Окремо досліджено форми застосування методу адміністративного примусу в діяльності суб'єктів охорони надр.

У підрозділі 2.5 «Юридична відповідальність суб'єктів охорони надр України» акцент зроблено на тому, що відповідальність суб'єктів охорони надр України доцільно розглядати як з перспективної (позитивної), так і з ретроспективної (негативної) позиції.

Проаналізовано наукові розробки щодо виділення позитивної юридичної відповідальності, а також приклади встановлення позитивної відповідальності посадових осіб владних суб'єктів охорони надр в українському законодавстві, при цьому акцентовано увагу на тому, що обсяг позитивної відповідальності суб'єктів охорони надр України є різним і залежить від їх компетенції та конкретних повноважень у цій сфері.

Запропоновано визначення таких категорій, як позитивна юридична відповідальність суб'єктів охорони надр, ретроспективна юридична відповідальність суб'єктів охорони надр, а також правопорушення як підстава притягнення суб'єкта користування надрами до ретроспективної юридичної відповідальності. Такому правопорушенню властиві загальні ознаки екологічного правопорушення, що розкриваються крізь призму специфічних ознак надр і характеризують його як екологічно спрямоване, екологічно небезпечне та екологічно протиправне.

Розділ 3 «Правовідносини в сфері охорони надр України» присвячений розгляду сутності і особливостей адміністративно-правових відносин в сфері охорони надр України, проведена класифікація адміністративно-правових відносин, їх розмежування з іншими правовими відносинами, розглянуто адміністративно-правові заборони та санкції в сфері захисту надр України.

У підрозділі 3.1 «Адміністративно-правові відносини та їх елементи в сфері охорони надр України» досліджуються різні підходи до визначення адміністративно-правових відносин. Підкреслюється принципова можливість виділення, залежно від характеру відносин у галузі охорони надр, регулятивних та правоохоронних адміністративно-правових відносин, запропоновано визначення адміністративно-правових відносин з охорони надр.

При розгляді елементів адміністративно-правових відносин в сфері охорони надр України зауважено, що об'єктом адміністративно-правових відносин є поведінка учасників управлінських відносин (дії, утримання від дій), а саме врегульований правовими нормами екологічно-економічний процес взаємодії відповідних суб'єктів, спрямований на охорону надр.

В якості предмета адміністративних правовідносин у галузі охорони надр запропоновано вважати такий стан надр, за якого забезпечується їх повне і комплексне геологічне вивчення, раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин, забезпечення доступу до площ залягання корисних копалин та інше раціональне, ефективне й безпечне використання надр з одночасним збереженням належної якості надр і всього довкілля, що дозволятиме здійснювати використання надр і всіх, пов'язаних з ними, природних ресурсів за їх цільовим призначенням без спричинення шкоди довкіллю, майну, здоров'ю чи життю людей або загрози такого спричинення.

Досліджено юридичні факти як елементи адміністративно-правових відносин у сфері охорони надр, що мають безпосередній стосунок до їх виникнення, зміни та припинення, запропоновано власне визначення юридичних фактів як елементу складу адміністративно-правових відносин в сфері охорони надр України.

У підрозділі 3.2 «Класифікація адміністративно-правових відносин у сфері охорони надр України та їх розмежування з цивільними, господарськими, земельними та іншими відносинами в сфері надрокористування» зазначається, що для визначення видів цих правовідносин можна застосовувати як загальновживані в науці адміністративного права критерії класифікації, так й специфічні, властиві лише адміністративно-правовим відносинам у сфері охорони надр України. Залежно від характеру відповідних відносин, обумовленого впливом норм у галузі охорони надр, адміністративно-правові відносини можна поділити на регулятивні та правоохоронні.

Окрім загальновживаних у науці адміністративного права критеріїв, у дослідженні розглядаються і певні специфічні класифікаційні критерії, що стосуються адміністративно-правових відносин охорони надр; зокрема, за сферою реалізації відносин з охорони надр можна виділити ті, що виникають під час здійснення надрокористування, та не пов'язані зі здійсненням надрокористування.

Обґрунтовано, що адміністративно-правові відносини у сфері охорони надр України тісно пов'язані з іншими відносинами, які виникають у цій сфері, зокрема, з цивільними, господарськими, земельними та ін. Розмежування цих відносин здійснюється з урахуванням специфіки адміністративно-правових відносин у сфері охорони надр, зокрема, владного характеру цих відносин, особливої сфери їх виникнення - охорони надр як самостійного та невід'ємного елемента навколишнього природного середовища, що має невідновлюваний характер і є умовою задоволення специфічних інтересів його виключного власника - Українського народу.

У підрозділі 3.3 «Адміністративно-правові заборони і санкції (заходи адміністративного примусу) як механізм охорони надр України» акцентується увага на тому, що саме характер конкретних суспільних відносин зумовлює необхідність застосування тих чи інших заходів адміністративного примусу з метою їх охорони. В одних випадках компетентні суб'єкти забезпечують правопорядок у певній галузі суспільних відносин шляхом використання заходів запобігання правопорушенням, в інших - шляхом припинення правопорушень або покарання за вчинені правопорушення.

На підставі аналізу чинного законодавства, що встановлює заходи адміністративного примусу в сфері охорони надр, зроблено висновок про те, що поряд із забороною широко застосовуються такі заходи, як обмеження, тимчасова заборона (зупинення) або припинення певних видів діяльності, що має за мету забезпечити охорону надр у конкретній ситуації. Заборона може застосовуватись не лише як засіб попередження правопорушення, але і як засіб охорони надр, довкілля в цілому, життя та здоров'я людей у разі виникнення небезпеки, в тому числі і природного походження, тобто не пов'язаної з порушенням вимог щодо охорони надр.

Проаналізовано співвідношення заборони, санкції та відповідальності в механізмі охорони надр України, що дозволило зробити висновок про те, що санкції у сфері охорони надр, по-перше, не є тотожними адміністративно-правовій відповідальності й не проявляються виключно в установлених Кодексом України про адміністративні правопорушення стягненнях. Указані санкції охоплюють як адміністративні стягнення, так й інші засоби стимулювання позитивної поведінки суб'єктів охорони надр; по-друге, одним із засобів забезпечення правопорядку в сфері охорони надр є обмеження, тимчасова заборона (зупинення) або припинення видів діяльності, пов'язаної з порушенням встановлених вимог щодо охорони надр.

У підрозділі 3.4 «Адміністративно-правові акти управління в сфері охорони надр України» з метою з'ясування ролі, місця, ознак та видів адміністративно-правових актів управління в сфері охорони надр розглянуто окремі теоретичні підходи стосовно визначення поняття правових актів управління. На підставі чого було зроблено висновки, що розглядувані підходи є вираженням акцентування уваги на одній чи іншій із характерних рис адміністративно-правового акта, адже він одночасно і має певну офіційну форму, і є владним волевиявленням уповноваженого суб'єкта виконавчої влади, і разом з тим, є формою вираження управлінської діяльності компетентних суб'єктів.

Зроблено аналіз правового забезпечення повноважень суб'єктів адміністративно-правової охорони надр щодо прийняття адміністративно-правових актів управління та нормативно-правового визначення понять відповідних актів управління.

Запропоновано визначення основних адміністративно-правових актів управління у сфері охорони надр - припису, подання та розпорядження.

Аргументовано висновок про доцільність чіткого законодавчого визначення характеристик тих порушень, у разі виявлення яких видається припис, розпорядження чи інші розпорядчі документи. Критеріями для розмежування таких порушень запропоновано обрати ступінь їх небезпечності (шкідливості), характер того чи іншого порушення та обумовлену ним можливість його негайного усунення.

Доведено необхідність ухвалення спеціального нормативно-правового акту, покликаного саме на рівні закону, як акту вищої юридичної чинності, закріпити вимоги, що висуватимуться до змісту наказів, розпоряджень, приписів та інших правових актів суб'єктів охорони надр.

Розділ 4 «Система адміністративно-правової охорони надр України» присвячено реалізації адміністративно-правової охорони надр України, а також аналізу можливих напрямків її вдосконалення, ролі і місцю в охороні надр органів влади, місцевого самоврядування, громадських організацій, приватних осіб-надрокористувачів.

У підрозділі 4.1 «Правозастосовча практика охорони надр України органами державної влади та місцевого самоврядування» зроблено висновок про те, що метою правозастосовчої діяльності виступає реалізація правових норм, а ухвалення індивідуальних адміністративно-правових актів є лише шляхом, засобом досягнення цієї мети.

На підставі аналізу нормативно-правових актів, що визначають повноваження суб'єктів адміністративно-правової охорони надр України виділено низку їх правозастосовчих дій, які лягли в основу провідних напрямків правозастосовчої діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань охорони надр: 1) щодо наділення учасників правовідносин суб'єктивними юридичними правами і покладення на них суб'єктивних юридичних обов'язків (наприклад, наділення суб'єктів правами та обов'язками щодо здійснення окремих видів діяльності, що можуть негативно вплинути на стан надр тощо); 2) щодо реалізації правових норм, які передбачають застосування заходів державного примусу (застосування до суб'єктів заходів владного впливу, що не є санкціями видів юридичної відповідальності; ужиття заходів щодо притягнення винних у порушенні вимог надроохоронних норм законодавства до відповідних видів юридичної відповідальності; вирішення спорів з питань охорони надр).

Надано визначення правозастосовчої практики органів державної влади та органів місцевого самоврядування в сфері охорони надр, а також виокремлено низку загальних рис правозастосування органів державної влади та органів місцевого самоврядування в сфері охорони надр, що мають похідний характер від правозастосовчої діяльності взагалі та специфічних рис правозастосовчої діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в сфері охорони надр, які обумовлюються специфікою надр, що є невід'ємною частиною навколишнього природного середовища, тісно пов'язаною з іншими природними ресурсами.

У підрозділі 4.2 «Роль і місце громадських природоохоронних організацій в охороні надр України» акцентовано увагу на тому, що необхідним є забезпечення функціонування дієвого механізму реалізації громадськими природоохоронними організаціями своєї діяльності з охорони надр та довкілля в цілому.

Проведено аналіз нормативно-правової регламентації діяльності громадських природоохоронних об'єднань, на підставі чого було виявлено відсутність в законодавстві переліку обов'язків громадських природоохоронних об'єднань.

Запропоновано законодавчо закріпити такі обов'язки громадських природоохоронних організацій (об'єднань), як забезпечення доступності інформації про стан довкілля (окремих природних об'єктів/ресурсів), повідомлення органів державної влади та місцевого самоврядування про виявлені порушення вимог чинного природоохоронного законодавства під час реалізації громадськими організаціями або їх уповноваженими представниками статутної діяльності тощо.

Удосконалено форми здійснення громадськими природоохоронними організаціями своєї діяльності, а також ознаки громадських природоохоронних організацій, що здійснюють свою діяльність, у тому числі і в сфері охорони надр.

Здійснено диференціацію громадських природоохоронних організацій, що здійснюють свою діяльність, у тому числі й у сфері охорони надр, зокрема, за територіальною сферою діяльності виділено міжнародні, національні та регіональні; за спеціалізацією (громадські природоохоронні організації, що мають загальну природоохоронну спрямованість і в яких охорона надр є одним з напрямів діяльності поряд з охороною інших природних об'єктів; громадські природоохоронні організації, в яких профілюючим напрямом діяльності є саме охорона надр, у тому числі в процесі здійснення раціонального надрокористування) тощо.

У підрозділі 4.3 «Обов'язки з охорони надр України приватних надрокористувачів» обґрунтовано, що обов'язки, які покладаються на надрокористувача у зв'язку з охороною надр, у деяких випадках вимагають від нього добровільних дій щодо припинення здійснюваної ним на законних підставах діяльності з використання надр у зв'язку з об'єктивною наявністю перелічених у законі обставин.

За формою визначення необхідної поведінки надрокористувача обов'язки надрокористувачів з охорони надр поділено на два види: по-перше, обов'язки, що проявляються у вигляді певних заборон; по-друге, обов'язки, що являють собою особливі умови користування ділянкою надр.

Проаналізовано нормативно-правове забезпечення виникнення та реалізації обов'язків надрокористувачів в сфері охорони надр, на підставі чого зроблено висновок про те, що обов'язки надрокористувачів з охорони надр стосуються всіх етапів користування надрами: виникнення, реалізації та припинення користування.

Обов'язок раціонального використання надр має загальний характер та знаходить свій прояв у колі всіх тих обов'язків надрокористувача, що мають реалізовуватись ним у процесі здійснення користування надрами, тобто у виконанні надрокористувачем комплексу суспільно позитивних дій та утримання від суспільно шкідливих дій шляхом дотримання визначених нормативно-правовими актами, договором чи іншими правозобов'язальними юридично значущими документами вимог і заборон. Раціональне використання надр полягає в належній поведінці суб'єктів надрокористування, за якої забезпечується максимально повне (з урахуванням об'єктивних і суб'єктивних техніко-економічних можливостей конкретного надрокористувача) та максимально екологічно безпечне вилучення корисних властивостей надр у межах конкретних правопосвідчуючих документів (спеціального дозволу, угоди про розподіл продукції, гірничого відводу).

Підкреслено, що особа, яка припиняє своє суб'єктивне право користування надрами, зобов'язана забезпечити можливості подальшого використання та безпеки як відповідної ділянки надр, так й інших природних об'єктів, нерозривно пов'язаних з надрами як елементом навколишнього природного середовища.

У підрозділі 4.4 «Міжнародний досвід правового забезпечення охорони надр та можливості його використання в Україні» приділено увагу не лише досвіду іноземних держав із забезпечення охорони надр, але і окремим елементам міжнародного співробітництва у цій галузі.

Здійснено розгляд міжнародних договорів, які регламентують міжнародне співробітництво у сфері охорони довкілля, у тому числі надр, важливе місце серед яких посідають загальнополітичні договори, окремі розділи чи статті яких присвячено екологічним питанням.

Встановлено, що серед міжнародно-правових угод, договорів та інших актів, згоду на обов'язковість яких надано Україною, недостатньо правових актів спеціально присвячених міжнародно-правовій охороні надр як важливого природного ресурсу. Разом з тим, деякі міжнародно-правові акти, що стосуються охорони довкілля в цілому певною мірою охоплюють і охорону надр як невід'ємного елемента довкілля.

При розгляді природоохоронного законодавства Європейського Союзу зроблено висновок про недостатність виділення в ньому надр як окремого природного об'єкту правової охорони. Більшість його норм стосується охорони навколишнього природного середовища в цілому, надра в природоохоронному законодавстві Європейського Союзу розглядаються лише як об'єкт промислового використання та у зв'язку з промисловими відходами, що виникли внаслідок їх використання.

Перед Україною стоїть завдання збереження власного екологічного надроресурсного потенціалу, у тому числі шляхом застосування практики інших держав в сфері охорони надр, імплементації норм законодавства Європейського Союзу щодо забезпечення охорони елементів довкілля від наслідків промислового використання надр та інших факторів, пов'язаних з негативним антропогенним впливом на стан довкілля. Зокрема врахування положень Директиви 2006/21/ЄС від 15 березня 2006 р. про управління відходами видобувних підприємств, для імплементації якої Україні рекомендовано ухвалити спеціальний нормативно-правовий акт (закон) щодо поводження з відходами видобувної промисловості з метою системного регулювання поводження з видобувними відходами.

Підрозділ 4.5 «Провідні напрямки вдосконалення адміністративно-правової охорони надр України» є певною мірою підведенням підсумків дисертаційного дослідження.

Встановлено, що нормативно-правова база, яка визначає структуру органів управління в сфері охорони надр України, а також нормативно-правове забезпечення здійснення повноважень відповідними органами потребують вдосконалення. Обґрунтовується необхідність розробити закон, зміст якого чітко визначав би поняття та характеристику актів управління, вимоги до їх змісту й оформлення, детальний порядок ухвалення із зазначенням загальних характеристик, принципи ухвалення того чи іншого адміністративно-правового акту за тих чи інших обставин, порядок та підстави їх зміни, зупинення, припинення чи визнання недійсними (відміни) тощо. Екологізація правових норм, які регулюють порядок виникнення, здійснення та припинення користування надрами та адміністративно-правове забезпечення їх виконання, є одним з важливих засобів регулювання суспільних відносин у сфері взаємодії суспільства і природи. Зроблено висновок, що екологізація законодавства у сфері охорони надр України має сприяти підвищенню ролі екологічної експертизи в сфері надрокористування.

Підкреслено важливість введення обов'язкового екологічного страхування в галузі використання джерел підвищеної екологічної небезпеки саме в сфері надрокористування з метою охорони надр України як особливо важливого невідтворюваного природного ресурсу.

Розвинуто заходи для забезпечення участі громадських природоохоронних формувань у сфері охорони надр України. Запропоновано включити до Кодексу України про надра окрему статтю, присвячену участі громадськості в охороні надр, а також законодавчо визначити права та обов'язки представників громадськості в сфері охорони надр України.

ВИСНОВКИ

В дисертації наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми - удосконалення адміністративно-правової охорони надр України. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

Встановлено, що основні ознаки, які характеризують надра як правову категорію, можна розділити на дві групи: ознаки, які хакрактеризують надра як природний об'єкт, що є елементом навколишнього природного середовища, який має певне, відносно інших елементів довкілля, місце розташування; ознаки, що характеризують надра як природний ресурс, властивості якого, у певний історично визначений період часу, здатні задовільняти інтереси суспільства.

Запропоновано правове визначення надр України як природного ресурсу, що являє собою частину земної кори, яка знаходиться під шаром ґрунту чи під іншою ділянкою земної поверхні, під дном водних об'єктів, а також родовища корисних копалин, що виходять та знаходяться на поверхні землі, в джерелах вод та газів чи на дні водоймищ, та простягається до глибин, доступних до геологічного вивчення та/або освоєння засобами, доступними людству.

На підставі аналізу сутності юридичного забезпечення права власності на надра України встановлено, що:

- єдиним власником надр в Україні на підставі такого правового титулу, як право власності, є Український народ - носій державного суверенітету України;