Принципи публічної фінансової діяльності в бюджетній сфері

Размещено на http://allbest.ru

Міністерство освіти і науки України

київський національний університет

імені тараса шевченка

УДК 347.73

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

доктора юридичних наук

Принципи публічної фінансової діяльності в бюджетній сфері

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Ніщимна Світлана Олексіївна

Київ - 2014

Дисертацією є рукопис. Робота виконана на кафедрі фінансового права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Міністерство освіти і науки України

Науковий консультант: доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України, заслужений юрист України Воронова Лідія Костянтинівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, професор кафедри фінансового права

Офіційні опоненти:доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист Російської Федерації, почесний працівник вищої професійної освіти Російської Федерації, почесний працівник науки та техніки Російської Федерації Грачова Олена Юріївна, Московський державний юридичний університет імені О. О. Кутафіна, перший проректор, завідувач кафедри фінансового права

доктор юридичних наук, професор, академік Національної академії правових наук України, заслужений діяч науки і техніки України Кучерявенко Микола Петрович, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, завідувач кафедри фінансового права

доктор юридичних наук, професор Латковська Тамара Анатоліївна, Національний університет «Одеська юридична академія», професор кафедри адміністративного та фінансового права

Захист відбудеться «24» квітня 2014 року о 10.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 60. З дисертацією можна ознайомитися в науковій бібліотеці імені М. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 58, чит. зала 12.

Автореферат розісланий «21 » березня 2014 року

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Левчук М.В.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Проблематиці принципів права й правових принципів присвячені численні загальнотеоретичні дослідження. Проте й нині це питання перебуває в центрі уваги вчених і практиків, особливо коли йдеться про спеціальні галузеві дослідження. У науці фінансового права дана проблема ускладнена неоднозначним розумінням самої системи фінансового права, його поділу на загальну та особливу частини, структури обох цих частин.

У межах масштабного дослідження, присвяченого проблемам засад правового регулювання публічної фінансової діяльності (фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування), перед нами постало питання про те, що будь-який напрям чи вид такої діяльності здійснюється згідно з певними принципами, частина з яких носить універсальний та загальний характер. Так, норми публічної фінансової діяльності та контролю знаходять свій розвиток у всіх без винятку підгалузях та інститутах особливої частини фінансового права.

Таким чином, принципи перш за все публічної фінансової діяльності та контролю є визначальними при формуванні правових засад інших інститутів і підгалузей особливої частини. Бюджетна діяльність як основний вид діяльності з управління бюджетними коштами є особливою, зважаючи на її виключний публічний характер, який охоплює всю бюджетну сферу в державі. Отже, принципи публічної фінансової діяльності, публічного фінансового контролю та бюджетної діяльності у своїй сукупності складають засади публічного фінансово-правового регулювання бюджетної сфери, які на сьогодні є мало дослідженими. Саме це, у поєднанні з іншими обставинами, зумовлює актуальність обраної теми дослідження та структуру роботи.

Теоретичною базою дослідження стали наукові праці українських учених: Є. О. Алісова, Д. А. Бекерської, А. І. Берлача, Л. К. Воронової, О. П. Гетманець, О. В. Горун, Е. С. Дмитренко, О. О. Дмитрик, О. Б. Заверухи, С. Т. Кадькаленка, Л. М. Касьяненко, А. Т. Ковальчука, І. Є. Криницького, О. А. Кузьменко, М. П. Кучерявенка, Т. А. Латковської, О. А. Лукашева, Л. В. Міщенко, А. О. Монаєнка, О. А. Музики-Стефанчук, А. А. Нечай, О. П. Орлюк, П. С. Пацурківського, М. О. Перепелиці, Н. Ю. Пришви, Т. О. Проценка, Л. А. Савченко, О. О. Семчик, О. В. Солдатенко, Р. А. Усенка, Л. К. Царьової, В. Д. Чернадчука, Н. Я. Якимчук та інших.

Використані також наукові здобутки російських учених, зокрема: К. С. Бєльського, Д. В. Вінницького, О. М. Горбунової, О. Ю. Грачової, Л. М. Древаль, С. В. Запольського, М. Ф. Івлієвої, М. В. Карасьової, О. М. Козиріна, Т. В. Конюхової, Ю. О. Крохіної, Е. В. Кудряшової, Т. Г. Лук'янової, В. Є. Мартиненка, О. Г. Пауля, М. І. Піскотіна, Ю. А. Ровінського, І. В. Рукавішнікової, Н. А. Саттарової, Е. Д. Соколової, Н. І. Хімічевої, О. І. Худякова, С. Д. Ципкіна, Н. О. Шевельової.

Дослідження принципів публічної фінансової діяльності носить комплексний характер, що зумовлює звернення до праць учених у галузі права та економіки. У роботі застосовано праці: В. Б. Авер'янова, С. С. Алексєєва, О. Ф. Андрійко, І. П. Бахновської, Ю. П. Битяка, В. Т. Білоуса, І. П. Голосніченка, С. Д. Гусарєва, С. Д. Дмітрієва, Є. Р. Єргашева, А. Л. Захарова, В. Н. Карташова, В. В. Колесніченка, А. М. Колодія, В. К. Колпакова, Д. М. Лук'янця, С. П. Погребняка, П. М. Рабіновича, О. В. Скурка, О.О. Сунцової, Л.Л. Тарангул, Ю. О. Тихомирова, Ю. М. Тодики, О. О. Уварової, Т. І. Фулей, Р. О. Халфіної, Ю. С. Шемшученка, Ю.С. Юрія, Л. С. Явіча та інших.

Для висвітлення принципів публічної фінансової діяльності в порівняльно-правовому аспекті використані праці західних учених-юристів та економістів Р. Г. Аллена, К. Бамфорда, М. К. Бруннермера, Ч. Гудхарта, Х. Далтона, А. Крокетта, А. Персюда, Б. Роланда, Б. Старка, Й. Е. Стігліца та інших.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Роботу виконано відповідно до Стратегії модернізації системи управління державними фінансами, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 888-р, Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 р., затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України у редакції від 22 жовтня 2008 р. № 1347-р, Концепції забезпечення національної безпеки у фінансовій сфері, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2012 р. № 569-р. Дослідження пов'язане з Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна України».

Дисертація виконана в межах науково-дослідної роботи юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка № 11 БФ 042-01, номер державної реєстрації 011Ш008337, на тему «Доктрина права в правовій системі України: теоретичний і практичний аспекти» й відповідає проблематиці наукових досліджень кафедри фінансового права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка та науково-дослідної роботи юридичного факультету Чернігівського державного інституту економіки і управління на тему «Проблеми та перспективи вдосконалення законодавства», номер державної реєстрації 0111U005743.

Мета й задачі дослідження. Метою роботи є виявлення, постановка та розв'язання фундаментальних теоретико-прикладних проблем принципів (правових засад) організації та здійснення публічної фінансової діяльності органами публічної влади, що має позитивно вплинути на правову регламентацію окремих видів та напрямів цієї діяльності, надасть можливість більш ефективної реалізації прав та обов'язків, здійснення завдань владних суб'єктів фінансових правовідносин - органів державної влади та місцевого самоврядування. Дослідження спрямоване на вироблення наукової концепції вдосконалення публічної фінансової діяльності в бюджетній сфері, що ґрунтується на відповідних принципах. Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких задач:

- з'ясування сутності поняття «публічні фінанси» та його співвідношення з поняттями «фінансове господарство», «державне господарство», «державне управління фінансами», «фінансова діяльність держави», «фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування», «публічна фінансова діяльність»;

- прослідковування ґенези поняття «фінансова діяльність»;

- з'ясування сутності базової категорії фінансового права - публічної фінансової діяльності;

- пізнання підходів щодо розуміння та сутності загальних принципів у фінансовому праві (загальноправових та загальних фінансово-правових принципів);

- висвітлення проблем доктринального розуміння поняття «принципи публічної фінансової діяльності», сутності цих принципів та підходів до їх групування;

- виявлення детермінуючих характеристик бюджетного права, що зумовлюють принципи бюджетної діяльності (розуміння бюджетного права як сфери реалізації бюджетної діяльності; матеріальних та процесуальних принципів бюджетного права);

- дослідження поняття та змісту принципів бюджетно-матеріальної діяльності;

- висвітлення принципів бюджетного процесу як керівних засад бюджетно-процесуальної діяльності, дослідження бюджетних процедур;

- висвітлення проблем міжбюджетних відносин та їх принципів;

- дослідження правової природи публічного фінансового, у тому числі, бюджетного контролю;

- вивчення особливостей розуміння та змісту принципів публічного фінансового контролю загалом та бюджетного контролю зокрема.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають, змінюються та припиняються у сфері публічної фінансової діяльності, зокрема в бюджетній сфері.

Предметом дослідження є принципи публічної фінансової діяльності в бюджетній сфері.

Методи дослідження. У процесі роботи над дисертацією відповідно до поставленої мети й задач, із урахуванням специфіки об'єкта та предмета дослідження використовувались загальнонаукові та спеціальні методи, зокрема: за допомогою системно-структурного методу проаналізовано основні правові засади здійснення публічної фінансової діяльності (підрозділи 2.1, 2.2); логіко-семантичний метод та метод сходження від абстрактного до конкретного дозволили поглибити понятійний апарат (поняття публічної фінансової діяльності, принципів права, принципів фінансового права) (підрозділи 1.1, 1.2); порівняльно-правовий метод використовувався під час аналізу законодавства і наукових досліджень окремих принципів регулювання та здійснення публічної фінансової діяльності та її видів у зарубіжних країнах (підрозділи 3.1, 3.3, 4.4); формально-догматичний - застосовувався для здійснення доктринального тлумачення правових норм і термінів (підрозділи 3.2, 3.4, 4.1, 4.2, 4.3). Методи узагальнення та прогнозування використано у процесі формулювання висновків до розділів і загальних висновків.

Нормативною основою дослідження є Конституція України, Бюджетний кодекс України, Податковий кодекс України, Закони України «Про Рахункову палату», «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», «Про державну службу», Лімська декларація керівних принципів контролю, інші закони, підзаконні нормативно-правові акти, концепції та стратегії розвитку окремих видів публічної фінансової діяльності, міжнародно-правові документи, а також положення законодавства іноземних держав.

Емпіричну базу дисертації становлять узагальнені дані та матеріали Рахункової палати, Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Державної фінансової інспекції України, інших органів публічної фінансової діяльності.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших у вітчизняній фінансово-правовій науці комплексним і системним дослідженням принципів публічної фінансової діяльності. Сформульовано низку положень, висновків і пропозицій, нових у концептуальному плані й важливих для юридичної практики. Зокрема,

вперше:

- визначено, що з часу виникнення, ключова категорія фінансового права помітно еволюціонувала - від економічної до власне фінансово-правової. Запропоновано виділити такі етапи її становлення: XVIII ст. - перша половина ХХ ст. - використовувалося поняття «державне фінансове господарство»; 50-і рр. ХХ ст. - перша половина 90-х рр. ХХ ст. - запроваджено категорію «фінансова діяльність держави», яка знайшла широке визнання та використання; друга половина 90-х рр. ХХ ст. - початок ХХІ ст. - видозмінено ключову категорію фінансового права на «фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування (чи муніципальних утворень)»; початок ХХІ ст. - запроваджено нову ключову фінансово-правову категорію «публічна фінансова діяльність». При цьому у спеціальній літературі ще використовується поняття «фінансова діяльність держави», яким охоплюється також фінансова діяльність органів місцевого самоврядування;

- обґрунтовано висновок про те, що принципами фінансового права, які притаманні складовим фінансового права, є: 1) загальноправові (законності, соціальної справедливості, соціальної свободи, верховенства права, демократизму, гуманізму, рівноправ'я або рівності всіх перед законом, не знання закону не звільняє від відповідальності, відповідальності за винне діяння (у разі наявності вини), взаємної відповідальності учасників відповідних правовідносин, рівності всіх форм власності) з урахуванням галузевої специфіки; 2) загальні фінансово-правові (єдності фінансової, бюджетної, податкової, грошової системи держави і системи надання фінансових послуг; єдності та взаємодії фінансової політики та фінансової системи; фінансової безпеки; єдності та цілісності системи фінансових органів);

- запропоновано комплексний підхід до окреслення принципів публічної фінансової діяльності, до яких віднесено такі: пріоритету функцій органів представницької влади над функціями органів виконавчої влади; рівності прав територіальних громад в особі органів місцевого самоврядування або муніципальних утворень (у федеративних країнах); плановості; публічності; гласності; системності; пріоритету публічних інтересів над приватними; самостійності публічної фінансової діяльності (самостійної участі органів публічної влади у публічній фінансовій діяльності); «здорових фінансів»; пріоритету публічних видатків над доходами; соціального спрямування публічної фінансової діяльності; єдності публічної фінансової діяльності та грошової системи держави; монополії держави на певні дії у сфері фінансів; федералізму чи унітаризму (у федеративних чи унітарних державах відповідно);

- доведено, що не всі принципи фінансового права є породженням практичної правової діяльності - деякі з них мають оціночний зміст і виникли завдяки людській думці, соціальній діяльності (наприклад, справедливість, гуманізм). Для фінансового права породженням практичної діяльності є переважно загальні фінансово-правові принципи;

- встановлено, що при дослідженні проблем принципів публічної фінансової діяльності та їх класифікації найбільш доцільно використовувати поділ на загальні (загальноправові) та спеціальні (загальні фінансово-правові) принципи. Практичне й теоретичне значення цього виявляється при законодавчому закріплені цих принципів з метою уникнення дублювань, усунення правових колізій, «білих плям» тощо;

- запропоновано відійти від внутрішньої класифікації спеціальних принципів, а в разі потреби поділяти їх на групи. Так, принципи публічного фінансового контролю (публічної фінансово-контрольної діяльності) поділяються на загальні та внутрішні інституційні. Перша група - загальні принципи публічного фінансового контролю охоплює всі загальні принципи, що застосовуються у фінансовому праві (загальні принципи публічної фінансової діяльності). Друга група - внутрішні інституційні принципи публічного контролю: 1) принципи здійснення публічного фінансового контролю (наприклад, принципи оперативності, доказовості, об'єктивності, гласності, системності, плановості, економічності); 2) принципи організації суб'єктів фінансового контролю (розмежування компетенції, завдань і функції спеціальних органів фінансового контролю; незалежності вищих органів фінансового контролю; координації діяльності владних суб'єктів публічного фінансового контролю); 3) принципи функціонування суб'єктів фінансового контролю (наприклад, принципи незалежності, компетентності, публічності, одноосібності та колегіальності, дотримання професійної етики, відповідальності);

- запропоновано з-поміж спеціальних принципів бюджетної діяльності первинними визнавати загальні фінансово-правові принципи, а також принципи публічної фінансової діяльності, похідними від яких є інституційні принципи побудови та функціонування бюджетної системи, принципи бюджетного процесу та бюджетного контролю;

- виокремлено такі принципи бюджетно-матеріальної діяльності: 1) нормативність затвердження бюджету та належної його правової форми; 2) єдність; 3) збалансованість бюджетів та бюджетна рівновага; 4) самостійність; 5) повнота і достовірність; 6) обґрунтованість; 7) пропорційність; 8) субсидіарність; 9) наочність; 10) розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи; 11) спеціалізація бюджетних показників; 12) справедливість і неупередженість; 13) імунітет бюджетів; 14) єдність каси;

- до принципів бюджетно-процесуальної діяльності віднесено: 1) щорічність розроблення та прийняття бюджетів усіх рівнів; 2) розподіл бюджетних повноважень між органами представницької й виконавчої влади загальнодержавного та місцевого рівнів; 3) пріоритет видаткових повноважень над дохідними; 4) послідовність залучення до бюджетної діяльності органів публічної влади; 5) рівність бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування; 6) ефективність, економічність і результативність; 7) загальне (сукупне) фінансування видатків; 8) адресність і цільове використання бюджетних коштів; 9) публічність і прозорість; 10) відповідальність учасників бюджетного процесу;

- доведено, що детермінуючими характеристиками бюджетного права, що зумовлюють принципи бюджетної діяльності, є власне бюджетне право як підгалузь фінансового права, бюджетна система, бюджетний процес, бюджетний контроль;

- наведено аргументи щодо вдосконалення нормотворчої та правозастосовної діяльності у процесі формування принципів публічної фінансової діяльності. Доведена необхідність законодавчого закріплення у Бюджетному кодексі України оновленого переліку принципів бюджетної системи та бюджетного процесу;

удосконалено:

- визначення фінансово-правових понять «публічна фінансова діяльність» та «принципи публічної фінансової діяльності». На нашу думку, поняття «публічна фінансова діяльність» як базова та ключова категорія науки фінансового права - це заснована на правових нормах сукупність послідовних операції з планомірного створення публічних грошових фондів, їх розподілу, перерозподілу, використання, а також постійного контролю в цій сфері. Принципи ж публічної фінансової діяльності можна представити як керівні ідеї та положення, які визначають зміст та напрямки правового регулювання публічної фінансової діяльності та її сутність.

- теоретичні підходи стосовно розуміння міжбюджетних відносин та їх принципів. У контексті цього відстоюються наукові позиції про те, що: міжбюджетні відносини є сферою здійснення бюджетної діяльності, яку також можна окреслити поняттям «міжбюджетна діяльність органів публічної влади»; на сьогодні відсутня практична потреба окреслення спеціальних принципів міжбюджетних відносин, адже міжбюджетні відносини базуються на принципах публічної фінансової діяльності;

- доктринальне розуміння бюджетного процесу (бюджетної процесуальної діяльності) та його стадій. Визначено за доцільне оперувати оняттям «бюджетні процедури», у межах яких реалізується процесуальна діяльність законодавчого органу, центральних та місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, органів фінансового контролю, фінансових установ, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів, інших суб'єктів;

дістали подальшого розвитку:

- питання щодо розуміння публічних фінансів. Доведено, що нині публічні фінанси стали однією з ключових категорій фінансового права;

- наукові положення про принципи фінансового права як основоположні начала, що закріплені у різноманітних формах права. У функціональному аспекті принципи виступають, з одного боку, висхідними началами правового регулювання, що забезпечують узгодженість та ефективність системи правових норм, а з іншого - безпосередніми регуляторами поведінки учасників фінансових правовідносин;

- питання щодо співвідношення понять «публічна фінансова діяльність» та «управління публічними фінансами». Обґрунтовується позиція, за якої дані поняття не є взаємозамінними, а співвідносяться як ціле й частина, різняться за суб'єктним складом. Так, в управлінні публічними фінансами задіяні суб'єкти, що не належать до державно-владних - державні та комунальні підприємства;

- наукові результати досліджень про завдання й функції публічного фінансового контролю (фінансово-контрольної діяльності). Обґрунтовано, що завдання публічного фінансового контролю - це обсяг роботи, що виконують спеціально утворені органи публічної влади (органи (суб'єкти) публічного фінансового контролю); функції публічного фінансового контролю - це напрями, зовнішні прояви фінансово-контрольної діяльності суб'єктів публічного фінансового контролю;

- питання окреслення меж предмета фінансово-правового регулювання. Визначено, що державне регулювання фінансів, які пов'язані з публічними інтересами, поширюється на всю сферу публічних фінансів, на державні та комунальні підприємства. Це здійснюється, зокрема, з метою захисту публічних фінансів та ефективного використання державного й комунального майна;

- проблеми розуміння та визначення бюджетної діяльності, яка є процесуальною діяльністю, що одночасно може мати не лише процесуальне, а й матеріальне спрямування. За такого бачення не слід плутати чи ототожнювати бюджетну діяльність і бюджетні правовідносини - діяльність здійснюється у межах правовідносин;

- принципи бюджетного процесу, які за своєю юридичною природою є виключно правовими принципами. Натомість принципи бюджетної системи можуть мати також й економічну сутність. Вказані принципи характеризують найважливіші фінансово-економічні та правові риси бюджетного права.

Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані в дисертації положення, висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані в:

- правотворчій сфері - для внесення змін і доповнень до чинного законодавства, його адаптації до кращих європейських та міжнародних зразків (довідка фінансового управління Чернігівської міської ради від 27.11.2013 р. № 3-24/1595 про впровадження результатів дослідження);

- правозастосовній сфері - для вдосконалення практики реалізації фінансово-правових приписів у сфері публічної фінансової діяльності (довідка Деснянського районного суду міста Чернігова від 12.11.2013 р. № 01-22/181/13 про впровадження результатів дослідження);

- науково-дослідній сфері - для подальших досліджень, спрямованих на вирішення фінансово-правових проблем реалізації принципів публічної фінансової діяльності (довідка Головного управління Державної казначейської служби у Чернігівській області від 03.12.2013 р. № 16-10/130/12601);

- навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін «Фінансове право», «Міжнародне фінансове право» та відповідних навчальних курсів, а також при написанні підручників, навчальних посібників, методичних рекомендацій, у процесі професійної підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації суб'єктів публічної фінансової діяльності - службових осіб органів публічної влади (довідка Чернігівського державного інституту економіки і управління від 11.11.2013 р. № 302-04/645 про впровадження результатів дослідження).

Апробація результатів дисертації. Одержані дисертантом у процесі дослідження висновки, узагальнення та пропозиції оприлюднені на 15 міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Імперативи розвитку України в умовах глобалізації» (м. Чернігів, 12 - 13 червня 2009 р.), «Соціальна безпека і гуманітарний захист в Україні на початку ХХІ століття: проблеми теорії та практики» (м. Чернігів, 4 - 5 грудня 2009 р.), «Система фінансового права» (м. Одеса, 27 - 28 травня 2009 р.), «Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права» (м. Ірпінь, 2009 р.), «Актуальні напрямки вдосконалення фінансово-економічної політики на сучасному етапі» (м. Чернігів, 17 - 18 лютого 2010 р.), «Системообразующие категории в финансовом праве: состояние и перспективы трансформации» (м. Харків, 15 - 16 квітня 2010 р.), «Государство и право в условиях глобализации: реалии и перспективы» (м. Сімферополь, 16 - 17 квітня 2010 р.), «Імперативи розвитку України в умовах глобалізації» (м. Чернігів, 4 - 5 червня 2010 р.), «Імперативи розвитку України в умовах глобалізації» (м. Чернігів, 13 - 14 травня 2011 р.), «Фінансове право у ХХІ сторіччі: здобутки та перспективи» (м. Ірпінь, 4 - 7 жовтня 2011 р.), «Принципы финансового права» (м. Харків, 19 - 20 квітня 2012 р.), «Общество, політика, экономика, право: взаимоотношения и взаимовлияние» (м. Харків, 26 - 27 лютого 2013 р.), «Внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці держави» (м. Київ, 2 квітня 2013 р.), «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 16 - 17 травня 2013 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення, висновки, рекомендації та пропозиції, сформульовані у дисертації, знайшли відображення у двох монографіях, 22 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, у тому числі - в 4 зарубіжних.

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою працею. В одній колективній монографії особистий внесок здобувача з наукових досліджень проблем, що стосуються правових аспектів здійснення фінансової діяльності держави, становить 0,3 д.а. (у джерелі № 2 зі списку опублікованих праць).

Структура роботи. Робота складається зі вступу, 4 розділів, 13 підрозділів, висновків, списку використаної літератури, додатка. Загальний обсяг дисертації складає 411 сторінок, у тому числі 366 сторінок основного тексту, список використаних джерел на 43 сторінках (423 найменування).

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються її зв'язок з науковими програмами, планами та темами, мета й задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача, апробація результатів дисертації.

Розділ 1 «Сутність публічної фінансової діяльності» складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Публічні фінанси у фінансовому праві» зазначається, що процес оновлення фінансового права з метою наближення його термінологічного апарату до вимог сучасності, певною мірою позначається і на понятті «фінанси». Більше того, у сучасному фінансовому праві пострадянських держав закономірно запроваджуються нові поняття, а деякі трансформуються в нові. Сучасні фінансово-правові дослідження є підтвердженням того, що «все нове - це давно забуте старе». Так, у працях учених-фінансистів ХІХ - поч. ХХ ст. Г. І. Тіткіна, С. І. Іловайського й інших розглядалися саме публічні фінанси, а за часів існування СРСР їх замінили на поняття «державні фінанси». Згодом - на поч. ХХІ ст. у фінансово-правовій науці активно почали досліджуватися саме публічні фінанси. Загалом, відповідаючи вимогам сьогодення, публічні фінанси стали однією з ключових категорій фінансового права.

Проведене дослідження різноманітних трактовок поняття «фінанси» науковцями різних історичних періодів протягом досить тривалого часу показує, що для фінансового права фінанси є базовою чи ключовою категорією. При цьому йдеться про публічні фінанси, які є досить складним, багатогранним, мінливим, а точніше, динамічним явищем, мають відмінні ознаки, що відповідають умовам розвитку певного суспільства у конкретний історичний період. Також можна стверджувати про постійну динаміку, еволюційний розвиток юридичної та економічної наукової думки щодо розуміння категорії «фінанси». Динаміка відносин призвела до поступового переходу від звуженого до розширеного трактування фінансів, що безпосередньо зумовлювалося потребами суспільства, яке знаходилося на тому чи іншому етапі розвитку. Очевидно, що нині для сучасного фінансового права має особливе значення категорія «публічні фінанси», а не просто фінанси чи державні фінанси.

Існує нерозривний зв'язок між публічними та приватними фінансами. З економічного погляду приватні фінанси за своєю суттю є фондами коштів приватних осіб (фізичних та юридичних), які використовуються у приватних інтересах. Публічні фінанси відмежовуються від приватних, зокрема, за: формою власності (публічні - знаходяться у державній чи комунальній, а приватні - у приватній власності); за метою створення (публічні - створюються з метою задоволення публічних інтересів, приватні - приватних інтересів окремих осіб чи їх об'єднань); суб'єктами управління (першими - управляють державно-владні суб'єкти, другими - приватні юридичні чи фізичні особи). бюджетний податковий правовий фінансовий

У підрозділі 1.2. «Ґенеза поняття «фінансова діяльність» наголошується на тому, що публічна фінансова діяльність як ключова категорія фінансового права - це заснована на правових нормах сукупність послідовних операцій з планомірного створення публічних грошових фондів, їх розподілу, перерозподілу, використання, а також постійного контролю у цій сфері.

Поняття «публічна фінансова діяльність» на законодавчому рівні не закріплено (це стосується як вітчизняного, так і зарубіжного законодавства). Дане поняття, так само як і ті, від якого воно утворилося (йдеться про фінансове державне господарство, фінансову діяльність держави, фінансову діяльність держави та органів місцевого самоврядування), - це надбання фінансово-правової науки. При цьому поняття «фінансова діяльність держави» - це здобуток радянських учених-фінансистів; в іншій зарубіжній фінансово-правовій науці його не розглядають. Поясненням цьому є відмінний понятійно-категорійний апарат фінансово-правової науки в пострадянських державах та інших державах світу.

Підрозділ 1.3 «Публічна фінансова діяльність як базова категорія фінансового права» присвячений дослідженню доктринальних поглядів на розуміння базової категорії фінансового права. Поняття «публічна фінансова діяльність» лише нещодавно було запроваджене у фінансово-правовий обіг, хоча у підручниках та навчальних посібниках і надалі переважно використовується застаріле для фінансово-правової науки поняття. Певні зміни відбулися щодо використання терміна «публічний» у визначенні поняття «фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування». Ключовим моментом у визначенні публічної фінансової діяльності є публічний інтерес. Нині публічна фінансова діяльність відображає зв'язок держави, економіки, публічних фінансових інтересів і потреб.

У 90-х рр. ХХ ст. розпочалася активна дискусія щодо предмета фінансового права, оскільки очевидною стала самостійна участь у фінансових правовідносинах органів місцевого самоврядування - так у фінансовому праві почали використовувати поняття «фінансова діяльність держави та органів місцевого самоврядування».

Сучасна публічна фінансова діяльність пронизує різні сфери суспільних відносин, є різні види цієї діяльності (бюджетна, податкова, митна тощо) і лише у сукупності, у нерозривному зв'язку цих видів (напрямів) фінансової діяльності забезпечується цілісність усієї фінансової системи держави. Глобальність даної діяльності пояснюється широким спектром впливу та регулюванням з боку держави фінансових відносин - це вже не лише виключно бюджетно-податкова сфера, що превалювала у розумінні поняття «фінансове право» у ХІХ ст., а й різноманітні кредитні, банківські, розрахункові відносини, що знаходяться на межі приватного та публічного правового регулювання.

У визначеннях поняття «публічна фінансова діяльність» простежується її тлумачення через такі категорії, як діяльність чи дії (О. М. Горбунова, Н. Л. Губерська, Ю. О. Крохіна, О. А. Музика-Стефанчук, О. П. Орлюк, Е. Д. Соколова, А. І. Худяков), здійснення певних функцій (Н. І. Хімічева, О. Ю. Грачова), процес (Л. К. Воронова, М. В. Карасьова).

Публічна фінансова діяльність є постійно триваючим процесом, у ході якого відбувається кругообіг коштів публічних грошових фондів. Саме у межах такої діяльності створюються, розподіляються, перерозподіляються та використовуються публічні грошові фонди, що забезпечують належний рівень фінансової незалежності та безпеки держави в цілому. Виникнувши, публічна фінансова діяльність вже не може припинитися, вона здійснюється постійно, хоча інколи з перебоями, викликаними, зокрема, економічними та політичними проблемами.

Потреба в існуванні товарно-грошових відносин пояснюється потребою в створенні публічних грошових фондів, постійному та ефективному управлінні ними. Наявність таких фондів забезпечує фінансування потреб держави й суспільства, тобто практично робить державу фінансово спроможною.

Розділ 2 «Правові принципи (засади) здійснення публічної фінансової діяльності» складається з двох підрозділів.

Підрозділ 2.1 «Загальні принципи у фінансовому праві» об'єднує два пункти.

Пункт 2.1.1 «Загальноправові принципи у фінансовому праві» присвячений висвітленню змісту загальноправових принципів та особливостям їхнього застосування у фінансовому праві.

Для фінансового права принцип верховенства права означає, що вся публічна фінансова діяльність регламентується правовими нормами, які встановлюють не лише фінансові повноваження державно-владних суб'єктів, а й межі та обмеження здійснення публічної влади.

У фінансовому праві реалізація принципу законності вимагає наявності відповідного законодавства. При цьому законодавство має бути таким, що відповідає сучасним потребам суспільства, ринковим відносинам. Для того, щоб закони, їх норми реалізовувалися найбільш ефективно, фінансове законодавство має бути стабільним і зрозумілим для правозастосувачів. На жаль, такі ознаки вітчизняному фінансовому законодавству притаманні лише частково. Отже, досить складним питанням щодо реалізації принципу законності у фінансових правовідносинах слід визначити його нормативність.

Із принципом законності тісно пов'язаний принцип соціальної справедливості, хоча інколи він розглядається як складова законності. Даний принцип належить до морально-правових принципів, і його не слід ототожнювати з таким принципом публічної фінансової діяльності, як соціальне спрямування публічної фінансової діяльності.

Визначено, що даний загальноправовий принцип у фінансовому праві не має чітко вираженого загального значення, оскільки досить важко простежити його реалізацію у відносинах, що мають подвійну правову природу (приватну та публічну). Йдеться, наприклад, про банківські, страхові, грошово-кредитні відносини. Натомість у бюджетних та податкових правовідносинах застосування даного принципу є очевидним і законодавчо підкріпленим.

Соціальна справедливість є передумовою існування іншого принципу - соціальної свободи. Принцип соціальної свободи у фінансовому праві знаходить свій вияв, наприклад, у праві громадян і територіальних громад брати участь у розподілі суспільного багатства; праві отримати компенсацію за рахунок публічних грошових фондів (зокрема, фондів державного соціального страхування у випадку настання відповідних страхових випадків); праві фізичних та юридичних осіб самостійно розпоряджатися своїми доходами після сплати всіх необхідних платежів.

Щодо принципів демократизму, гуманізму, рівноправ'я або рівності всіх перед законом, незнання закону не звільняє від відповідальності, то у фінансовому праві не простежуються особливості (специфіки) їх застосування - вони мають дійсно загальноправову природу. Більше того, наприклад, принцип гуманізму у фінансовому праві досить опосередковано знаходить свій прояв переважно у міжгалузевих відносинах.

Так, будь-яка особа - суб'єкт фінансових правовідносин, що не має владних повноважень, має право на захист її порушених фінансових прав, на справедливий розгляд її справи неупередженим судом. Про принцип гуманізму найчастіше говорять, коли йдеться про виконання покарань, тобто його застосування притаманне здебільшого карним кримінально-правовим відносинам, а не фінансово-правовим.

Сутність принципу відповідальності за винне діяння полягає у тому, що заходи фінансової (фінансово-правової) відповідальності накладаються лише на ту особу, яка винна у порушенні відповідних правових норм - тобто на винну особу. У фінансовому праві за одне правопорушення до відповідальності може притягатися як юридична, так і фізична особа, яка діяла в інтересах юридичної особи. Спірними є питання відповідальності без вини, існування презумпції невинуватості у фінансових правовідносинах. Похідним від цього принципу є галузевий принцип взаємної відповідальності учасників відповідних правовідносин, який вважається умовою ефективної державності.

Для фінансового права принцип рівності всіх форм власності є відносно «молодим» принципом, зважаючи на те, що власність на публічні фінансові ресурси, зокрема, в Україні тривалий час була виключно державною. Стрімкий розвиток права комунальної власності спонукав до виділення та закріплення даного принципу в межах системи загальноправових принципів.

У фінансовому праві даний принцип означає те, що публічні фінансові ресурси можуть знаходитися в державній чи комунальній власності. При цьому втручання державно-владних органів в управління фінансами на місцевому рівні не допускається. Державою також гарантується рівний захист як права державної, так і права комунальної власності на відповідні ресурси (кошти, грошові фонди тощо).

У пункті 2.1.2 «Загальні фінансово-правові принципи» досліджуються засади, що є вихідними при регулюванні та здійсненні всіх фінансових правовідносин.

Принцип єдності фінансової, бюджетної, податкової, банківської та грошової системи держави має міжінституційне значення та призначення. Означає, що всі фінансові правовідносини мають відбуватися не ізольовано від інших фінансових відносин, а у тісному зв'язку та взаємодії.

Наприклад, беззаперечним є зв'язок бюджетного права та податкового права, адже основним джерелом доходів бюджетів, що входять до бюджетної системи держави, є податки, включені до податкової системи. Банківська система, її стабільність прямо залежить від стабільності грошової системи держави.

Принцип єдності та взаємодії фінансової політики та фінансової системи означає, що самостійність органів публічної влади - суб'єктів фінансових правовідносин - не повинна виходити за межі основ фінансової політики, від якої залежить стабільність фінансової системи та окремих її складових. Даний принцип у контексті фінансового права зумовлює взаємозв'язок усіх ланок фінансової системи й постійний вплив заходів держави на публічні фінанси.

В умовах політичних та економічних негараздів, що спостерігаються, зокрема в Україні, особливе місце має принцип фінансової безпеки держави. У контексті розгляду цього принципу критично оцінюються положення Концепції забезпечення національної безпеки у фінансовій сфері, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 серпня 2012 р. № 569-р. Попри свою масштабність, даний документ містить положення, що нагадують витяги з наукових статей, де викладаються відповідні проблеми без вказівки та розкриття механізмів їх подолання. Очевидність існування проблем не заперечується, але водночас не пропонуються конкретні шляхи їх вирішення.

Принцип єдності та цілісності системи фінансових органів має дотримуватися в усіх сферах публічної фінансової діяльності (бюджетній, податковій, банківській тощо) й стосуватися створення та функціонування тих органів, які здійснюють цю діяльність.

Принцип рівності органів місцевого самоврядування проявляється у тому, що всі органи місцевого самоврядування мають однаковий набір фінансових повноважень (прав та обов'язків у галузі фінансів). Хоча певну особливість мають районні та обласні ради, що проявляється, зокрема, у бюджетній діяльності та підтверджується ч. 2 ст. 143 Конституції України.

У публічній фінансовій діяльності принцип плановості означає, що кожен етап, стадія цієї діяльності не просто чітко регламентується законодавством, а ще й здійснюється на основі певних планових актів (державний бюджет, місцеві бюджети, бюджети державних цільових фондів, кошториси тощо) і документів (наприклад, бізнес-плани, баланси тощо). Принцип плановості знаходить свій прояв перш за все у бюджетній діяльності органів публічної влади. У фінансовій діяльності найбільш поширеними є бюджетне та податкове планування, які є видами фінансового планування. Отже, формування, розподіл та використання коштів публічних фондів відбувається відповідно до прийнятих планів.

Принцип гласності публічної фінансової діяльності полягає у відкритому розгляді фінансово-правових питань представницькими органами влади. Принцип публічності означає доведення до громадськості результатів таких розглядів й інших питань, що зачіпають публічні фінансові інтереси.

Принцип прозорості полягає у тому, що інформація, яка стосується публічних доходів і видатків, має доводитися до відома громадськості у повному та розгорнутому обсязі. Виняток становлять таємні видатки, інформація про які відкрита лише частково, а також інформація, яка становить державну чи іншу охоронювану законом таємницю. Нерозголошення такої таємниці впливає на стан дотримання фінансової безпеки в державі. Досить часто ці принципи плутають чи ототожнюють. Так, з'ясовано, що у ст. 16 «Звіт для Парламенту та громадськості» і ст. 17 «Підготовка звітів» Лімської декларації йдеться про прозорість діяльності, а не про принцип гласності.

Принцип системності зумовлює зв'язок усіх ланок фінансової системи держави, оскільки здійснення будь-якого виду публічної фінансової діяльності пов'язане з одним або декількома іншими видами цієї діяльності.

Пріоритет публічних інтересів над приватними як принцип публічної фінансової діяльності означає, що у регулюванні фінансових відносин необхідно виходить передусім з наявності публічного інтересу. При цьому приватні інтереси окремих фізичних та юридичних осіб для держави практично не мають значення, оскільки неможливо забезпечити реалізацію інтересів кожного індивіда в межах фінансового публічно-правового регулювання. Натомість держава опікується категоріями громадян (наприклад, малозабезпечені, неповні сім'ї, інваліди).

У науці фінансового права принцип пріоритету публічних видатків над доходами пов'язують із метою публічної фінансової діяльності. Даний принцип також яскраво проявляється у банківський та податковій діяльності. Так, у податковій діяльності зазначений принцип має проявлятися у тому, що податкові органи не повинні зловживати своїми правами - не «тиснути» на платників податків із метою виконання власних планів податкової політики щодо акумулювання податкових надходжень. Неприпустимим є примушування до сплати податків наперед, якщо це не передбачено законодавством.

Принцип соціального спрямування публічної фінансової діяльності (не слід плутати з загальноправовим принципом соціальної справедливості) тісно пов'язаний із попереднім принципом пріоритету публічних видатків над доходами та має дотримуватися (реалізовуватися) особливо в межах здійснення соціальної політики держави. Органи публічної влади, здійснюючи свою діяльність, мають керуватися потребами суспільства в цілому, мають їх враховувати при складанні проектів бюджетів.

Принцип єдності публічної фінансової діяльності та грошової системи держави зумовлений грошовою та матеріальною природою публічних фінансів. Отже, організація та регулювання грошової системи здійснюється в межах саме публічної фінансової діяльності, в чому також виявляється їх нерозривний зв'язок.

Підрозділ 2.2 «Принципи публічної фінансової діяльності» складається з двох пунктів.

Пункт 2.2.1 «Доктринальні підходи до групування принципів публічної фінансової діяльності» присвячений узагальненню наукових (доктринальних) бачень та підходів щодо окреслення принципів, які належать до керівних засад регулювання та здійснення публічної фінансової діяльності.

Принципи фінансової діяльності держави традиційно розглядаються як принципи фінансового права (згідно з баченням одного з фундаторів науки фінансового права Ю. А. Ровінського). У сучасних умовах розвитку правової держави публічна фінансова діяльність здійснюється відповідно до засад, більшість яких закріплені на конституційному рівні та деталізовані у спеціальному фінансовому законодавстві (бюджетному, податковому, банківському тощо).

Нині в науці фінансового права спостерігається певна розгалуженість думок щодо ототожнення чи розмежування принципів фінансового права та публічної фінансової діяльності, у тому числі наводяться досить оригінальні підходи до виокремлення принципів та їх групування (Е. Д. Соколова, Є. О. Алісов, А. Т. Ковальчук).

У пункті 2.2.2 «Сутність принципів публічної фінансової діяльності» наголошується, що принципи публічної фінансової діяльності є загальними засадами при регулюванні всіх фінансових відносин публічного характеру. Підтримується не панівний нині у фінансовому праві підхід, за якого заперечується реалізація у публічній фінансовій діяльності принципу участі громадян у публічній фінансовій діяльності (оскільки за ст. 74 Конституції України не допускається проведення референдумів щодо законопроектів із питань податків, бюджету. Аналогічні положення містяться в Конституціях Італійської Республіки, Данії та Угорському Законі LXV 1990 р. про місцеве самоврядування).

Доводиться помилковість застосування у правовій державі такого принципу публічної фінансової діяльності, як пріоритет у галузі фінансової діяльності держави представницьких органів перед виконавчими органами державної влади. В Україні закріплений конституційний принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу та судову. Жодна з гілок влади пріоритету перед іншою не має. У зв'язку з цим коректніше вести мову про принцип пріоритету функцій органів представницької влади над функціями органів виконавчої влади. Саме тут виявляється своєрідна функціональна конкуренція, де «останнє» слово за представницькими органами влади.

Досліджується правова природа принципів самостійної участі органів публічної влади в публічній фінансовій діяльності, «здорових фінансів», монополії держави на певні дії у сфері фінансів.

Розділ 3 «Принципи бюджетної діяльності як основної діяльності з управління публічними фінансами» складається з двох підрозділів.

Підрозділ 3.1 «Детермінуючі характеристики бюджетного права, що зумовлюють принципи бюджетної діяльності» охоплює два пункти.

Пункт 3.1.1 «Доктринальне розуміння бюджетного права як сфери реалізаії бюджетної діяльності» присвячено дослідженню бюджетної діяльності у межах предмета бюджетного права. Визначено, що саме бюджетна діяльність є найбільш публічно вираженим видом публічної фінансової діяльності.

Бюджетне право є центральною ланкою фінансового права. Якщо по відношенню до деяких інститутів і підгалузей фінансового права ведеться дискусія щодо їх включення чи виведення за межі фінансового права (наприклад, податкове, банківське, валютне, емісійне, грошове право), то бюджетне право беззаперечно залишається в межах фінансового права. Більше того, бюджетне право навіть інколи цілком ототожнюють із фінансовим правом та публічними фінансами (зустрічається в працях французьких учених А. Газье, Е. В. Талапіна).

Стосовно бюджетного права як сукупності правових норм, що регулюють бюджетні відносини, то його місце в правових системах різних держав визначається по-різному. Так, у державах романо-германської правової системи бюджетне право розглядається як підгалузь чи розділ фінансового права. У державах англо-саксонського права, норми, що регулюють бюджетні відносини, найчастіше розпорошені по різних актах конституційного та адміністративного права (А. Н. Козирін). Хоча є й приклади віднесення бюджетного права до комплексних галузей права (французькі дослідники Б. Роланд, Б. Старк).

Традиційно бюджетне право розглядають як сукупність двох інститутів: бюджетний устрій та бюджетний процес. Такий поділ обумовлений наявністю матеріальних і процесуальних норм бюджетного права. Свого часу вчений В. В. Безчеревних писав, що бюджетне право складається з двох підрозділів (інститутів): один із них - «бюджетний устрій» (присвячений матеріальним бюджетно-правовим нормам), інший - «бюджетний процес» (присвячений процесуальним бюджетно-правовим нормам).

У вітчизняних працях із фінансового права за редакцією Л.К. Воронової, О.П. Гетманець, М.П. Кучерявенка, О.А. Музики-Стефанчук, О.П. Орлюк, Л.А. Савченко бюджетне право так чи інакше пов'язують з матеріальним і процесуальним правом. При цьому, різні підходи до визначення бюджетного права загалом не заперечують того, що його норми регулюють бюджетні відносини, пов'язані з бюджетною діяльністю.

Існування різних підходів до визначення поняття «бюджетного права» загалом не заперечує того, що його норми регулюють бюджетні відносини, пов'язані з бюджетною діяльністю. Підтримуючи поділ бюджетного права на дві частини - матеріальну та процесуальну, наголошується на існуванні бюджетно-матеріальної та бюджетно-процесуальної діяльності. У будь-якому випадку, бюджетне право існує та реалізується у межах саме бюджетної діяльності.

У пункті 3.1.2 «Матеріальні та процесуальні характеристики й принципи бюджетного права» досліджуються питання бюджетної системи та бюджетного устрою держави.

Визначено, що сучасна бюджетна діяльність здійснюється в межах бюджетних правовідносин і фінансової чи бюджетної політики, важливим інструментом якої є саме бюджетна система. Бюджетна та податкова сфери найбільш піддані політичному впливу, від чого залежить рівень достатності публічних фінансів для покриття (фінансування) публічних потреб.

Унікальність бюджетного права полягає у тому, що воно є матеріально-процесуальною підгалуззю фінансового права. На відміну від цивільного, кримінального, господарського та адміністративного процесу, бюджетний процес не розглядається як самостійний вид матеріального бюджетного права, це його невід'ємна частина; він не має відокремлених від бюджетного права об'єкта, предмета, завдань і функцій правового регулювання.

...