Принципи публічної фінансової діяльності в бюджетній сфері

Не підтримується пропозиція окремих науковців прийняти Бюджетно-процесуальний кодекс України, оскільки процесуальні норми бюджетного права закріплені в Конституції України, Регламенті Верховної Ради України, Бюджетному кодексі України. Зазначеними нормативно-правовими актами регулюється власне бюджетна процесуальна, а точніше - процедурна діяльність уповноважених органів влади України.

У ст. 7 Бюджетного кодексу України закріплені принципи побудови бюджетної системи. Натомість у підручниках із фінансового та бюджетного права вони трансформуються у принципи бюджетного устрою та процесу, принципи побудови та функціонування бюджетної системи, принципи бюджетного будівництва, а також принципи бюджетного права.

Підрозділ 3.2 «Поняття та зміст принципів бюджетно-матеріальної діяльності» охоплює два пункти.

Пункт 3.2.1 «Принципи бюджетно-матеріальної діяльності (принципи бюджетної системи): теоретико-прикладний аспект» присвячено нормативно закріпленим бюджетно-правовим принципам.

Зроблено висновок, що у матеріальних бюджетних правовідносинах бюджетна діяльність, будучи процесуальною діяльністю, полягає у тому, що відповідні суб'єкти, зокрема, законодавчої та виконавчої влади створюють бюджетно-правове підґрунтя для бюджетно-процесуальних відносин. Отже, бюджетно-матеріальна діяльність є первинною по відношенню до бюджетно-процесуальної діяльності.

При цьому, перша у своїй реалізації є досить-таки обмеженою. Так, визначивши та закріпивши на законодавчому рівні структуру бюджетної системи, правові основи бюджетного процесу та міжбюджетних відносин, розмежувавши доходи та видатки між бюджетами тощо, Верховна Рада України вже майже не здійснює бюджетно-матеріальну діяльність з цих питань. Виключення становить процедура внесення змін до Бюджетного кодексу України (при цьому внесення змін до щорічних актів про бюджет - це переважно бюджетно-процесуальна діяльність, оскільки здійснюється в межах бюджетного процесу, а саме на стадії виконання бюджетів).

Системне дослідження всіх груп принципів, які забезпечують бюджетну діяльність, дозволило виокремити такі принципи побудови бюджетної системи: 1) нормативність закріплення бюджету та належної правової форми бюджету; 2) єдність; 3) збалансованість бюджетів та бюджетна рівновага; 4) самостійність; 5) повнота і достовірність; 6) обґрунтованість; 7) пропорційність; 8) субсидіарність; 9) наочність; 10) розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи; 11) спеціалізація бюджетних показників; 12) справедливість і неупередженість; 13) імунітет бюджетів; 14) єдність каси.

У пункті 3.2.2 «Зміст принципів бюджетної системи у контексті бюджетної діяльності» розкривається сутність вказаних у пункті 3.2.1 принципів.

Принцип нормативності закріплення бюджетної системи та належної правової форми бюджету означає, що бюджетна система держави, її складові обов'язково закріплюються в основних нормативно-правових актах, що регулюють бюджетні правовідносини (Конституція України, Бюджетний кодекс України). Додержання належної правової форми бюджету означає, що державний та місцеві бюджети мають затверджуватися у вигляді чітко визначеного нормативно-правового акта. Найчастіше таке оформлення відбувається шляхом прийняття відповідного закону про держбюджет (органом законодавчої влади) та рішень про місцеві бюджети (органами місцевого самоврядування).

Згідно з Конституцією України до виключних повноважень Верховної Ради України належить, зокрема, затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення щодо звіту про його виконання. За ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання. Аналогічні норми щодо закону про бюджет містяться в Конституціях Німеччини (ст. 10) та Ізраїлю (ст. 3).

Тісний взаємозв'язок існує між принципами повноти та достовірності бюджету й принципом обґрунтованості, який передбачає, що бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного й соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету й витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил.

Принцип субсидіарності має допомагати суб'єктам, задіяним у процесі складання проектів бюджетів (особливо на місцевому рівні), визначати, які публічні послуги надаються та які мають найбільший попит серед мешканців відповідної території. За допомогою цього принципу: 1) з'ясовується, наскільки ефективно ті чи інші послуги фінансуються з державного бюджету та з місцевих бюджетів за рахунок видатків із урахуванням міжбюджетних трансфертів; 2) аналізується, які видатки та відповідні видаткові повноваження можуть передаватися на місця з метою ефективнішого їх здійснення.

Із урахуванням положень Бюджетного кодексу України та зарубіжного законодавства розглядаються також принципи єдності, самостійності, наочності, пропорційності, розмежування доходів і видатків між рівнями бюджетної системи, спеціалізації бюджетних показників, єдності каси, імунітету бюджетів, справедливості та неупередженості.

Зазначається, що принципи бюджетної системи в контексті бюджетної діяльності мають матеріальне спрямування, проте так чи інакше мають водночас і процесуальне забарвлення, оскільки реалізуються у процесуальній діяльності.

У підрозділі 3.3 «Принципи бюджетного процесу як керівні засади бюджетно-процесуальної діяльності» наголошується, що бюджетно-процесуальна діяльність органів публічної влади здійснюється згідно з загальними, притаманними всій публічній фінансовій діяльності, та спеціальними принципами - йдеться про принципи бюджетного процесу, до яких віднесено такі: 1) щорічність розроблення та прийняття бюджетів усіх рівнів; 2) плановість; 3) належна правова форма бюджету; 4) розподіл бюджетних повноважень між органами представницької та виконавчої влади загальнодержавного й місцевого рівнів; 5) пріоритет видаткових повноважень над дохідними; 6) послідовність залучення до бюджетної діяльності органів публічної влади; 7) рівність бюджетних повноважень органів місцевого самоврядування; 8) ефективність, економічність і результативність; 9) загальне (сукупне) фінансування видатків; 10) адресність і цільове використання бюджетних коштів; 11) публічність і прозорість; 12) відповідальність учасників бюджетного процесу.

У контексті вказаних принципів розглядається ефективність діяльності та ефективність галузевих нормативно-правових актів. Так, ефективність у будь-якій діяльності, у будь-якому процесі залежить та водночас зумовлюється ефективністю нормативно-правових актів, що їх регулюють. Ефективність бюджетно-правових актів залежить від багатьох факторів. Бюджетно-правове регулювання в Україні не може бути ефективним, якщо регулярно порушуються строки бюджетного процесу, несвоєчасно приймаються закони та рішення про відповідні бюджети. Очевидною є недосконалість правотворчої діяльності на всіх її рівнях. Правовий моніторинг бюджетного законодавства сьогодні здійснюється здебільшого постфактум виконання періодичних актів про бюджет та, як правило, його результати лише констатують факти без подальших дій та наслідків. Не викликає сумнівів той факт, що дієвий та реальний механізм оцінки ефективності бюджетного законодавства та бюджетно-правового регулювання нині ще не розроблений, він потребує перш за все належного наукового обґрунтування.

Сучасна світова практика свідчить, що бюджетний процес і бюджетна діяльність органів публічної влади мають бути відкритими, а надмірна їх таємничість лише шкодить державі й публічним фінансовим інтересам.

Доведено, що відповідальність суб'єктів бюджетно-процесуальної діяльності має поєднувати у собі як штрафні, так і компенсаційні заходи.

У підрозділі 3.4 «Міжбюджетні відносини та їх принципи» наголошується, що міжбюджетні відносини та міжбюджетна діяльність ґрунтується на певних принципах. Проте у законодавчому порядку в Україні такі засади прямо не закріплені.

У фінансово-правовій науці зустрічаються різні погляди на те, який принцип міжбюджетних відносин має бути основоположним. Переважаючою є точка зору, що основоположним принципом міжбюджетних відносин є принцип рівності бюджетів, який за змістом є тотожним принципу єдності бюджетної системи. Аргументовано, що коректніше вести мову про принцип рівності чи паритетності учасників (суб'єктів) міжбюджетних відносин, а не рівності бюджетів.

За іншого підходу, основним принципом, на якому повинна базуватися система міжбюджетних відносин в Україні, є принцип самостійності та субсидіарності (пропонується О. П. Гетманець) або децентралізації (даний підхід підтримує В. Д. Тарангул). Критично оцінюючи останній підхід, зазначимо, що міжбюджетні відносини - це не відносини між бюджетами, а відносини між владними суб'єктами різних рівнів. Тому, при застосуванні принципу децентралізації мова йде про децентралізацію влади, передання певних бюджетних повноважень (переважно видаткових) на місця з обов'язковим фінансовим підкріпленням таких повноважень.

Підсумовується, що на сьогодні відсутня практична потреба окреслення спеціальних принципів міжбюджетних відносин, адже міжбюджетні відносини базуються на принципах публічної фінансової діяльності.

Розділ 4 «Публічний фінансовий контроль як всеохоплюючий вид публічної фінансової діяльності: на прикладі бюджетної сфери» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 4.1 «Поняття публічного фінансового й бюджетного контролю» обґрунтовується положення про те, що об'єктивний характер існування та правового регулювання публічних фінансів зумовлює та одночасно потребує існування публічного фінансового, а особливо - бюджетного контролю.

Досліджується сутність державного та державного фінансового контролю у контексті положень Лімської декларації 1977 року, Концепції розвитку державного внутрішнього фінансового контролю на період до 2017 року.

Критично оцінюються наукові підходи, за яких фінансовий контроль розглядається виключно як певна перевірка, адже в теорії фінансового права перевірка розуміється як форма чи метод фінансового контролю, разом із спостереженням, ревізією, інспектуванням, наглядом.

Акцентується увага на відмежуванні контролю від суміжних понять: спостереження, нагляд, моніторинг, а також розглядається суб'єктно-об'єктний склад контрольних фінансових правовідносин.

Головна особливість публічного фінансового контролю полягає у тому, що він супроводжує будь-які фінансові правовідносини та будь-які види публічної фінансової діяльності. Бюджетний контроль здійснюється у межах публічного фінансового контролю, йому притаманні всі особливості останнього, при цьому сфера його дії дещо вужча й обмежується бюджетною діяльністю та бюджетною сферою.

З-поміж усього масиву об'єктів і предметів, що підпадають під публічний контроль, особливе місце займають ті, що стосуються бюджетної сфери, бюджетної діяльності взагалі. Йдеться про бюджетний контроль або ж контроль за дотриманням бюджетного законодавства. У Бюджетному кодексі України окремим розділом регулюються питання контролю за дотриманням бюджетного законодавства та відповідальності за порушення бюджетного законодавства (розділ 5). Глава 17 Бюджетного кдексу України «Контроль за дотриманням бюджетного законодавства» вміщує статті, які визначають повноваження уповноважених органів. Інколи ці повноваження дублюють ті, які вже закріплені у спеціальних законах.

У підрозділі 4.2 «Розуміння принципів публічного фінансового та бюджетного контролю» в загальному окреслено питання принципів, на яких ґрунтується будь-який вид публічного контролю, та предметніше розглядаються похідні від них принципи публічного фінансового, зокрема бюджетного, контролю.

Наголошується, що різне тлумачення принципів публічного, в тому числі бюджетного контролю, пов'язане з відмінністю у поглядах учених на те, які ж саме з них належать до контрольних (адже в спеціальній літературі налічується майже шістдесят загальних принципів контролю).

Обґрунтовано, що принципи публічного фінансового контролю не потрібно класифікувати - їх можна поділити, наприклад, на загальні та внутрішні інституційні. Перша група - загальні принципи публічного фінансового контролю охоплює всі загальні принципи, що застосовуються у фінансовому праві (публічній фінансовій діяльності), оскільки контроль здійснюється у межах контрольної діяльності, яка є видом публічної фінансової діяльності. Друга група - внутрішні інституційні принципи публічного контролю. До цієї групи віднесено особливі принципи, на яких ґрунтується процес здійснення такого контролю, а також принципи організації суб'єктів фінансового контролю та їх функціонування; принципи функціонування вищих органів фінансового контролю.

У підрозділі 4.3 «Сутність внутрішніх інституційних принципів публічного фінансового контролю» з'ясовується сутність конкретних внутрішніх інституційних принципів публічного фінансового контролю.

При розгляді принципу незалежності відстоюється положення про недоцільність прив'язувати незалежність того чи іншого органу до недоторканності його службовців. Статус незалежності того чи іншого суб'єкта публічної фінансової діяльності взагалі не слід ставити у залежність від недоторканності його службовців. У контексті викладеного наводяться положення з Рішення Конституційного Суду України від 23.12.1997 № 7-зп (справа про Рахункову палату) про непоширеність недоторканності на посадових осіб Рахункової палати.

Незалежність є тим принципом діяльності суб'єкта контролю, що сприяє ефективності та об'єктивності контрольної діяльності. Будь-який орган - суб'єкт публічної фінансової діяльності та публічного фінансового контролю у своїй діяльності не повинен відчувати будь-якого тиску - адміністративного чи політичного. Учені часто згадують про зв'язок принципів незалежності та об'єктивності, про що йдеться у п. 2.2.3 Стандартів з аудиту державних фінансів INTOSAI.

Дотримання та реалізація принципу об'єктивності передбачає висвітлення дійсного стану справ на підконтрольних об'єктах. У сукупності така інформація дає уявлення про стан приватних і публічних фінансів у державі, а також можливість знаходити додаткові фінансові та матеріальні ресурси.

Беззаперечним є зв'язок принципів об'єктивності та компетентності в діяльності органів фінансового контролю. Аргументується, що компетентність - це не спеціальний принцип публічного фінансового контролю, а один із принципів публічної служби, адже будь-які державні службовці повинні бути гарними фахівцями, аналітиками, а ті, хто займають керівні посади, - ще й відповідний досвід і необхідний стаж роботи.

На рівень компетентності впливає й рівень професійної етики працівників контрольних органів. Про такий принцип, як дотримання професійної етики, йдеться в Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД.

Принцип одноосібності й колегіальності розглядається не як принцип публічного фінансового контролю та не як організаційний принцип функціонування Рахункової палати чи іншого суб'єкта фінансового контролю. Це лише спосіб прийняття рішень таким суб'єктом, а не керівна засада його діяльності.

Принцип доказовості у публічній фінансово-контрольній діяльності розглядається у контексті Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД та Стандартів з аудиту державних фінансів INTOSAI.

При розгляді принципу системності зазначається, що інколи вчені пишуть про принцип системності з помилковим посиланням на Лімську декларацію. Варто зазначити, що у ст. 13 Лімської декларації йдеться про плановість, а не системність. Водночас, плановість тісно переплітається із системністю.

Розглядаючи принцип відповідальності, зазначено, що даний принцип частково дублює загальноправовий принцип взаємної відповідальності учасників відповідних правовідносин.

У міжнародних документах, що стосуються регулювання публічного фінансового контролю, згадується також принцип оперативності. Суть даного принципу полягає у тому, щоб контрольні заходи проводилися максимально швидко та створювалися мінімальні незручності для підконтрольних суб'єктів. Гарантією даного принципу можна вважати, наприклад, чітке визначення строків проведення планових і позапланових ревізій та перевірок.

Принцип економічності публічного фінансового контролю полягає у тому, щоб витрати на забезпечення контрольних заходів були меншими від надходжень до бюджетів, отриманих за результатами перевірок і ревізій.

Зроблено висновок про те, що поняттям «принципи публічного фінансового контролю» охоплюються такі групи принципів: принципи здійснення публічного фінансового контролю; принципи організації суб'єктів фінансового контролю; принципи функціонування суб'єктів фінансового контролю.

У підрозділі 4.4 «Міжнародні акти, що визначають принципи публічного фінансового контролю: деякі положення» зазначається, що принципи публічного фінансового контролю визначаються у вітчизняному законодавстві переважно в нормативно-правових актах, що стосуються діяльності суб'єктів фінансового контролю, а також у деяких документах міжнародного характеру. До міжнародних документів слід віднести Лімську декларацію керівних принципів контролю, прийняту IX Конгресом Міжнародної організації вищих контрольних органів (INTOSAI) 1977 р., Декларацію про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав від 7 липня 2001 р., Мексиканську декларацію незалежності, прийняту на Конгресі ІNTOSAI в 2007 р. (м. Мехіко, Мексиканські Об'єднані Штати), Стандарти з аудиту державних фінансів INTOSAI, Кодекс етики ІNTOSAI.

Міжнародними документами закріплюються переважно принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держави. Зміст деяких актів свідчить про неповноту висвітлення задекларованих принципів. Наприклад, у Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав наголошується, що «діяльність вищих органів фінансового контролю ґрунтується на принципах законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, оперативності, доказовості, гласності, дотримання професійної етики… Незалежність вищих органів фінансового контролю від

24

інших органів державної влади, а також об'єктів, що перевіряються, є базовим принципом їх діяльності». Решта з перелічених принципів у Декларації не розглядається.

У Лімській декларації згадуються принципи управління державними фінансами: законності, правильності, ефективності та економічності (ст. 1 і 4 Декларації). У ст. 19 «Контроль державних органів та інших установ за кордоном» зазначається, що за загальним принципом «державні органи та інші установи, створені за кордоном, повинні також контролюватися Вищим органом контролю державних фінансів. Під час перевірки цих органів та за умови, якщо вони здійснюються за місцем їх розташування, необхідно враховувати обмеження, встановлені міжнародним правом». У ч. 2 ст. 23 Лімської декларації йдеться про принципи контролю за діяльністю промислових та комерційних підприємств із державною участю та зазначається, що «такий контроль доцільно здійснювати за фактом; це дозволить оцінити дотримання принципів економії, ефективності та результативності». Отже, у Лімській декларації прямо не визначаються принципи фінансового контролю, проте їх можна виокремити із деяких статей цього документу. Дані принципи не є виключно загальнонауковими, адже вони безпосередньо стосуються організації та діяльності вищих органів фінансового контролю.

Найбільш вдалим закріпленням принципів вищих органів фінансового контролю є Мексиканська декларація незалежності, де визначені принципи як головні вимоги до належного аудиту державного сектора. Стандарти з аудиту державних фінансів INTOSAI дозволяють визначити принципи та методи перевірки, зокрема перевірки систем, що застосовують автоматизовану обробку даних. Поділяються на чотири категорії: а) базові принципи; б) загальні стандарти; в) стандарти проведення аудиту; г) правила складання звітів.

Зазначається, що міжнародні документи, які визначають принципи публічного фінансового контролю, стосуються переважно внутрішньогосподарського, бухгалтерського та податкового контролю. Натомість питання принципів бюджетного контролю вирішуються здебільшого на рівні конкретної держави, її внутрішнього фінансового та бюджетного законодавства. Звичайно, це не виключає можливості запозичення норм міжнародного характеру.

Висновки

У дисертації запропоновано нове розв'язання наукових проблем, пов'язаних із публічною фінансовою діяльністю. На підставі аналізу вітчизняного законодавства, практики його застосування, теоретичного осмислення й узагальнення наукових праць сформульовано низку оригінальних положень, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети - вироблення наукової концепції визначення, впровадження та вдосконалення практичного застосування принципів, на яких має ґрунтуватися публічна фінансова діяльність у бюджетній сфері.

1. Діяльність у сфері публічних фінансів є управлінською діяльністю. Від того, наскільки ефективно здійснюється управління публічними фінансами, залежить рівень стабільності економіки держави в цілому. Різноманітність поглядів на співвідношення понять «публічна фінансова діяльність» та «управління публічними фінансами» викликана різним понятійний апаратом фінансово-правової науки у радянських, пострадянських та інших державах. Обґрунтовується позиція, за якої дані категорії не є взаємозамінними, а співвідносяться як ціле й частина, різняться за суб'єктним складом. Так, в управлінні публічними фінансами задіяні суб'єкти, що не здійснюють публічну фінансову діяльність, наприклад, державні та комунальні підприємства. Публічну фінансову діяльність варто розглядати як різновид управлінської діяльності, проте її не слід зводити виключно до управління, оскільки є ще й регулюючий, охоронний, правовідновлювальний аспекти діяльності.

2. Пізнання підходів щодо розуміння та сутності загальних принципів у фінансовому праві дозволило поділити їх на дві групи: 1) загальноправові принципи (з урахуванням галузевої специфіки) та 2) загальні фінансово-правові принципи. При цьому не всі загальні принципи у фінансовому праві є породженням практичної правової діяльності - деякі із них мають оціночний зміст і виникли завдяки людській думці, соціальній діяльності (наприклад, справедливість, гуманізм). Для фінансового права породженням практичної діяльності є переважно загальні фінансово-правові принципи.

3. Дотримання та зміцнення законності у публічній фінансовій діяльності залежить від рівня фінансової дисципліни в державі та наявності реальних (дієвих) механізмів відповідальності суб'єктів такої діяльності у разі вчинення ними фінансових й інших правопорушень. Очевидно, що у цьому процесі неабияке значення має дієвість та реалізація такого загальноправового принципу, як законність. Принцип законності полягає у: 1) точному та неухильному виконанні вимог закону при реалізації заходів фінансово-правової відповідальності; 2) обґрунтованості застосування відповідальності до правопорушника. Він реалізується в усіх галузях права, у тому числі й у фінансовому праві, оскільки суб'єкти фінансового права при здійсненні своїх прав і виконанні обов'язків повинні дотримуватись вимог законодавства. Принцип законності як загальноправовий принцип у фінансовому праві має всеохоплююче застосування, поширюється на всю публічну фінансову діяльність, на дії всіх суб'єктів фінансового права. Фінансово-правове значення даного принципу полягає у створенні та підтримці режиму легітимності публічної фінансової діяльності.

4. До загальних фінансово-правових принципів, що стосуються як публічної фінансової діяльності, так і всіх фінансово-правових відносин належать такі принципи: єдності фінансової, бюджетної, податкової, банківської та грошової системи держави; єдності та взаємодії фінансової політики та фінансової системи; фінансової безпеки; єдності та цілісності системи фінансових органів. Перелік загальних фінансово-правових принципів є не досить широкими, але те коло суспільних відносин, які вони охоплюють, є достатньо важливими для функціонування держави. Вагомим є фактор дотримання фінансово-правових норм при їх застосуванні та реалізації у практичній діяльності.

5. Висвітлення проблем доктринального розуміння поняття «принципи публічної фінансової діяльності» дало підстави зробити висновок, що розглянуті у роботі принципи на практиці покликані забезпечити максимальну ефективність існування публічних фінансів. Рівень дослідження принципів публічної фінансової діяльності у спеціальній літературі є недостатнім. Встановлено, що при дослідженні проблем принципів публічної фінансової діяльності та їх класифікації найбільш доцільно використовувати поділ на загальні (загальноправові) та спеціальні (загальні фінансово-правові) принципи. Практичне й теоретичне значення цього виявляється при законодавчому закріплені цих принципів з метою уникнення дублювань, усунення правових колізій, «білих плям» тощо.

6. При розгляді детермінуючих характеристик бюджетного права, визначено, що за своєю природою бюджетні норми та правовідносини можуть бути матеріальними (стосуються бюджетної системи) та процесуальними (стосується бюджетного процесу). Бюджетна діяльність - це процесуальна діяльність, проте вона може мати не лише процесуальне, а й матеріальне спрямування. За такого бачення не слід плутати чи ототожнювати бюджетну діяльність і бюджетні правовідносини - діяльність здійснюється в межах правовідносин. З огляду на це, доцільно виокремлювати бюджетно-матеріальну та бюджетно-процесуальну діяльність.

7. За загальним розумінням юридичний процес передбачає участь у ньому спеціальних суб'єктів (суд, позивач, відповідач) з метою захисту прав і законних інтересів. Визначено, що бюджетний процес не відповідає сутності правового (юридичного) процесу, тому правильніше вести мову про бюджетні процедури - встановлені державою обов'язкові правила, відповідно до яких регламентується порядок складання проектів бюджетів; їх розгляд та прийняття закону про Державний бюджет України (рішень про місцеві бюджети); виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішень про місцеві бюджети); підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету й прийняття рішення щодо нього; контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами. Саме у межах бюджетних процедур реалізується процесуальна діяльність законодавчого органу, нормотворчих органів, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів фінансового контролю, банків, розпорядників бюджетних коштів тощо.

8. Принципи бюджетного процесу як керівні засади бюджетно-процесуальної діяльності за своєю юридичною природою є виключно правовими принципами, натомість принципи бюджетної системи можуть мати також й економічну сутність. Указані принципи характеризують найважливіші фінансово-економічні та правові риси бюджетного права. Первинними є принципи бюджетного права, похідними від яких є інституційні принципи побудови та функціонування бюджетної системи, принципи бюджетного процесу. Представлені групи принципів також є засадами бюджетної діяльності матеріального та процесуального спрямування.

9. Під час висвітлення проблем міжбюджетних відносин та їх принципів визначено, що міжбюджетні відносини є сферою здійснення бюджетної діяльності, яку пропонується назвати «міжбюджетна діяльність органів публічної влади». Відсутність визначення та переліку принципів, на яких має ґрунтуватися вказана діяльність, не означає, що вона не має відповідного підґрунтя, адже міжбюджетні відносини базуються на принципах публічної фінансової діяльності.

10. У результаті дослідження правової природи публічного фінансового, у тому числі, бюджетного контролю, констатується, що чимало дискусій точиться навколо питання про місце інституту публічного фінансового контролю, який учені найчастіше вважають самостійним інститутом фінансового права. Очевидним є також і нерозривний зв'язок публічного фінансового контролю та фінансової діяльності. Властивості публічного фінансового контролю відповідають властивостям публічної фінансової діяльності.

11. Принципи публічного фінансового контролю є похідними від принципів публічної фінансової діяльності (фінансового права). Ця теза підтверджується тим, що всі органи, на які покладена функція здійснення фінансового контролю, одночасно є суб'єктами публічної фінансової діяльності. Коли йдеться про спеціальні принципи публічного фінансового контролю, слід мати на увазі, що це принципи, на яких ґрунтується сам контроль. Коли говоримо про принципи публічного фінансового контролю, слід чітко розмежувати: 1) принципи здійснення публічного фінансового контролю (наприклад, принципи законності, оперативності, доказовості, об'єктивності, гласності, системності, плановості, економічності); 2) принципи організації суб'єктів фінансового контролю (розмежування компетенції, завдань і функцій спеціальних органів фінансового контролю; незалежність вищих органів фінансового контролю; координація діяльності владних суб'єктів публічного фінансового контролю. Дана група принципів загалом стосується організації всієї системи органів публічної влади); 3) принципи функціонування суб'єктів фінансового контролю (наприклад, принципи незалежності, компетентності, публічності, одноосібності та колегіальності, дотримання професійної етики, відповідальності).

Список опублікованих праць за темою дисертації

Монографії:

1. Ніщимна С. Принципи публічної фінансової діяльності в Україні : монографія / С. Ніщимна. - Чернігів : ЧДІЕУ, 2013. - 376 с.

Рецензія: Гетманець О. П. Сучасний погляд на принципи публічної фінансової діяльності / О. П. Гетманець // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - Серія «Право». - 2013. - Випуск 23. - Ч. І. - Том 1. - С. 294 - 295.

2. Ніщимна С. О. Правові аспекти здійснення фінансової діяльності держави / С. О. Ніщимна // Формування інформаційної моделі розвитку національної економіки України : монографія: у 2-х ч. / за заг. ред. д.е.н., професора І. С. Каленюк. - Чернігів : ЧДІЕУ, 2009. - С. 471 - 479. (здобувачем написано 0,3 д.а.).

Статті у наукових фахових виданнях України:

3. Ніщимна С. О. Фінансова діяльність держави - базова категорія фінансового права / С. О. Ніщимна // Фінансове право.- 2009. - № 1. - С. 4 - 9.

4. Ніщимна С. О. Еволюція наукової думки щодо фінансів / С. О. Ніщимна // Фінансове право. - 2009. - № 3. - С. 7 - 12.

5. Ніщимна С. О. Принципи фінансового права як висхідні начала правового регулювання фінансової діяльності держави та місцевих органів влади / С. О. Ніщимна // Право та управління. - 2012. - № 2. - С. 551 - 556. Електронне наукове фахове видання. Режим доступу: http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe

6. Ніщимна С. О. Багатоаспектність у визначенні публічного фінансового контролю / С. О. Ніщимна // Право та управління. - 2012. - № 3. - С. 398 - 405. Електронне наукове фахове видання. Режим доступу: http://www.irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe

7. Ніщимна С. О. Об'єктивність та компетентність у фінансовому контролі як запорука ефективної публічної фінансової діяльності / С. О. Ніщимна // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2012. - № 20. - Ч. І. - Том 3.- С. 176 - 178.

8. Ніщимна С. О. Незалежність у публічному фінансовому контролі / С. О. Ніщимна // Наука і правоохорона. - 2013. - № 1 (19). - С. 223 - 228.

9. Ніщимна С. О. Щодо розуміння принципів публічного фінансового контролю / С. О. Ніщимна // Наука і правоохорона. - 2013. - № 2 (20). - С. 199 - 203.

10. Ніщимна С. О. Про принципи міжбюджетних відносини / С. О. Ніщимна // Часопис Хмельницького університету управління та права. - 2013. - № 3 (47). - С. 352 - 357.

11. Ніщимна С. О. Управлінський аспект публічної фінансової діяльності / С. О. Ніщимна // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2013. - Випуск 22. - Ч. І. - Том 2.- С. 190 - 193.

12. Ніщимна С. О. Управлінський аспект фінансового контролю як виду публічної фінансової діяльності / С. О. Ніщимна // Наше право. - 2013. - № 1. - Ч. 1. - С. 192 - 195.

13. Ніщимна С. О. Суб'єктно - об'єктний склад відносин у сфері публічного фінансового контролю / С. О. Ніщимна // Фінансове право. - 2013. - № 1. - С. 8 - 11.

14. Ніщимна С. О. Функції та завдання публічного фінансового контролю / С. О. Ніщимна // Держава та регіони. - 2013. - № 1. - С. 100 - 103.

15. Ніщимна С. О. Загальні фінансово-правові принципи у регулюванні публічної фінансової діяльності / С. О. Ніщимна // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. - 2013. - №1 (65). - С. 195 - 202.

16. Ніщимна С. О. Законність у публічній фінансовій діяльності: окремі питання реалізації / С. О. Ніщимна // Право і суспільство. Науковий журнал.- 2013. - № 1. - С. 27 - 32.

17. Ніщимна С. О. Поняття принципів публічного фінансового контролю / С. О. Ніщимна // Порівняльно-аналітичне право. - 2013. - № 4. - С. 199 - 201. Електронне наукове фахове видання. Режим доступу: http://pap.in.ua/4/7/Nishchymna_S.O..pdf

18. Ніщимна С. О. Ґенеза поняття «публічна фінансова діяльність» / С. О. Ніщимна // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - Серія «Право». - 2013. - Випуск 23. - Ч. І. - Том 2.- С. 144 - 146.

19. Ніщимна С. О. Принципи бюджетно-матеріальної діяльності (принципи бюджетної системи та бюджетного устрою) / С. О. Ніщимна // Науковий вісник Ужгородського національного університету. - Серія «Право». - 2013. - Випуск 22. - Ч. ІІ. - Том 2. - С. 255 - 258.

20. Ніщимна С. О. Доктринальні погляди щодо розуміння та групування принципів публічної фінансової діяльності держави / С. О. Ніщимна // Науковий вісник Херсонського державного університету. Серія «Юридичні науки». - 2013. - Випуск 5. - Том 2. - С. 57 - 60.

Статті в іноземних виданнях:

21. Нищимная С. А. К вопросу о финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления / С. А. Нищимная // Научные труды. Рос. академия наук. - 2009. - Вып. 9. - В 3 томах. - Том 2. - С. 195 - 199.

22. Нищимная С. А. Финансовый контроль как инструмент финансовой деятельности государства и местных органов власти / С. А. Нищимная // Государственный контроль. 1811 - 2011 : сб. науч. трудов, посвящ. 200-летию Государственного контроля / отв. ред. И. Б. Лагутин; Курск : Курск. гос. ун-т; Институт публично-правовых исследований (г. Москва). - Курск, Москва, 2011. - 205 с. - С. 109 - 111.

23. Нищимная С. А. Эффективность, экономичность и результативность как принцип бюджетного процесса / С. А. Нищимная // Наука. Общество. Государство.- 2013. - № 4 (4). Электронный научный журнал Пензенского государственного университета. Режим доступа: http://esj.pnzgu.ru/files/esj.pnzgu.ru/nischimnaya_sa_13_4_05.pdf

24. Нищимная С. А. Публичная финансовая деятельность как ключевая категория финансового права / С. А. Нищимная // Экономика. Управление. Право. - 2014. - № 1 (49). - С. 13 - 16.

Матеріали науково-практичних конференцій:

25. Ніщимна С. О. Фінансова діяльність держави в сучасних умовах розвитку суспільства / С. О. Ніщимна // Сьомі осінні юридичні читання : збірник тез міжнародної наукової конференції: У 4-х частинах. - Частина друга: «Конституційне право. Адміністративне право. Фінансове право. Інформаційне право. Земельне право. Аграрне право. Екологічне право. Природоресурсне право. Трудове право. Право соціального забезпечення», (м. Хмельницький, 28 - 29 листопада 2008 р.). - Хмельницький: видавництво Хмельн. університету управління та права, 2008. - 353 с. - C. 114 - 115.

26. Ніщимна С. О. Особливості правового статусу держави при здійснені фінансової діяльності / С. О. Ніщимна // Імперативи розвитку України в умовах глобалізації : матеріали доповідей та виступів на Міжнародній науково-практичній конференції, (м. Чернігів, 12 - 13 червня 2009 р.). - Чернігів : ЧДІЕУ, 2009. - 310 с. - C. 225 - 226.

27. Ніщимна С. О. До питання визначення суті та змісту фінансової діяльності держави / С. О. Ніщимна // Соціальна безпека і гуманітарний захист в Україні на початку ХХІ століття: проблеми теорії та практики : тези доповідей Міжнародної науково-практичної конференції, (м. Чернігів, 4 - 5 грудня 2009 р.). - Чернігів : ЧДІЕУ, 2009. - 234 с. - С.180 - 182.

28. Ніщимна С. О. Фінансова політика і фінансова діяльність держави та місцевих органів влади / С. О. Ніщимна // Система фінансового права : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, (м. Одеса, 27 - 28 травня 2009 р.). - Одеса : Фенікс, 2009. - 488с. - С. 96 - 99.

29. Ніщимна С. О. Визначення ролі фінансової діяльності держави та місцевих органів влади у науці фінансового права / С. О. Ніщимна // Дискусійні питання теорії фінансового права. Нормативно-правові засади природокористування та енергозбереження в Україні. Спори про податки: причини виникнення та напрями їх вирішення. Сучасний стан та перспективи розвитку фінансового права: збірник наукових праць за матеріалами круглих столів та Міжнародної інтернет-конференції / НДІ фінансового права, (м. Ірпінь, 2009 р.). - К. : Вік прінт, 2009. - 504 с. - С. 404 - 409.

30. Ніщимна С. О. Питання вдосконалення фінансової діяльності держави та місцевих органів влади / С. О. Ніщимна // Актуальні напрямки вдосконалення фінансово-економічної політики на сучасному етапі : тези доповідей на Всеукраїнській науково-практичній конференції, (м. Чернігів, 17 - 18 лютого 2010 р.). - Чернігів : ЧДІЕУ, 2010. - 252 с. - С. 226 - 227.

31. Ніщимна С. О. Правове регулювання фінансової діяльності держави та місцевих органів влади як основа ефективного функціонування суспільства / С. О. Ніщимна // Системообразующие категории в финансовом праве: сосотояние и перспективы трансформации : материалы Международной научно-практической конференции, (г. Харьков, 15 - 16 апреля 2010 г.) / Редкол. : В. Я. Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. - Х. : НИИ гос. стр-ва и местн. самоуправления, 2010. - 225 с. - С.122 - 124.

32. Ніщимна С. О. Проблеми визначення фінансів як наукової категорії / С. О. Ніщимна // Государство и право в условиях глобализации: реалии и перспективы : сборник научных трудов. Материалы ІІ Международной научно-практической конференции, (г. Симферополь, 16 - 17 апреля 2010 г.) / Отв. за вып. Поляков И. И. - Симферополь : КРП «Издательство Крымучпедгиз», 2010. - 592 с. - С.138 - 139.

33. Ніщимна С. О. Правові принципи та форми здійснення фінансової діяльності держави / С. О. Ніщимна // Імперативи розвитку України в умовах глобалізації : матеріали доповідей та виступів на ІІ Міжнародній науково-практичній конференції, (м. Чернігів, 4 - 5 червня 2010 р.). - Чернігів : ЧДІЕУ, 2010. - 276 с. - С.86 - 88.

34. Ніщимна С. О. Міжбюджетні відносини у період світової економічної кризи / С. О. Ніщимна // Імперативи розвитку України в умовах глобалізації : матеріали доповідей та виступів на Міжнародній науково-практичній конференції, (м. Чернігів, 13 - 14 травня 2011 р.). - Чернігів : ЧДІЕУ, 2011. - 188 с. - С. 175 - 176.

35. Ніщимна С. О. Окремі аспекти фінансової діяльності держави та місцевих органів влади / С. О. Ніщимна // Фінансове право у ХХІ сторіччі: здобутки та перспективи : збірник наукових праць за матеріалами Міжнародної науково-практичної конференції, (м. Ірпінь, 4 - 7 жовтня 2011 р.) / НДІ фінансового права. - К.: АЛЕРТА, 2011. - 296 с. - С.44 - 47.

36. Ніщимна С. О. Принципи фінансового права як необхідна умова фінансової діяльності держави та місцевих органів влади / С. О. Ніщимна // Принципы финансового права : материалы Междунар. научно-практической конференции, (г. Харьков, 19 - 20 апреля 2012 г.) / редкол. : В. Я.Таций, Ю. П. Битяк, Л. К. Воронова и др. - Х. : Право, 2012. - 320 с. - С. 182 - 184.

37. Ніщимна С. О. Фінансова політика та фінансова безпека / С. О. Ніщимна // Общество, политика, экономика, право: взаимоотношения и взаимовлияние : материалы Международного научного форума, (г. Харьков, Украина, 26 - 27 февраля 2013 г.) / Институт фундаментальных исследований. - Х. : ИФИ, 2013. - 244 с. - С. 108 - 111.

38. Ніщимна С. О. Принцип законності у публічній фінансовій діяльності / С.О. Ніщимна // Правове життя сучасної України : матеріали Міжнародної науково-практичної конференції, (м. Одеса, 16 - 17 травня 2013 р.) - Т. 2 / відп. за випуск д.ю.н., проф. В. М. Дрьомін; Національний університет «Одеська юридична академія». - Одеса : Фенікс, 2013. - 814 с. - С. 22 - 24.

39. Ніщимна С. О. Щодо розуміння загальноправових принципів / С. О. Ніщимна // Внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці держави : збірник наукових праць Міжнародної науково-теоретичної конференції , (м. Київ, 2 квітня 2013 р.). - К. : ТОВ «Три К», 2013. - 194 с. - С. 80 - 82.

АНОТАЦІЯ

Принципи публічної фінансової діяльності в бюджетній сфері. Ніщимна С. О. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Міністерство освіти і науки України. - Київ, 2013.

Дисертація містить комплексний та системний аналіз теоретичних і практичних проблем принципів публічної фінансової діяльності. У роботі досліджені поняття, сутність, види, юридична природа основних засад публічної фінансової діяльності. Окрема увага приділена питанням про публічні фінанси, бюджетно-матеріальну, бюджетно-процесуальну та міжбюджетну діяльність органів публічної влади. Висвітлені питання щодо фінансово-контрольної діяльності як всеохоплюючого виду публічної фінансової діяльності.

Актуалізовано проблеми публічної фінансової діяльності як базової категорії фінансового права. Детально досліджена участь спеціальних суб'єктів у публічній, зокрема бюджетній та контрольній фінансовій діяльності. Запропоновано внести зміни до чинного фінансового законодавства України.

Ключові слова: публічні фінанси, публічна фінансова діяльність, принципи, публічний фінансовий контроль, бюджетна система, бюджетний устрій, бюджетний процес, бюджетно-матеріальна діяльність, бюджетно-процесуальна діяльність, міжбюджетні відносини, бюджетна діяльність, бюджетна сфера.

АННОТАЦИЯ

Принципы публичной финансовой деятельности в бюджетной сфере. Нищимная С.А. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко, Министерство образования и науки Украины. - Киев, 2013.

Диссертация содержит комплексный и системный анализ теоретических и практических проблем принципов публичной финансовой деятельности. В работе исследованы понятие, сущность, виды, юридическая природа основных принципов публичной финансовой деятельности. Особое внимание уделено вопросам о публичных финансах, бюджетно-материальной, бюджетно-процессуальной и межбюджетной деятельности органов публичной власти. Освещены вопросы финансово-контрольной деятельности как всеобъемлющего вида публичной финансовой деятельности.

Актуализировано проблемы публичной финансовой деятельности как базовой категории финансового права. Подробно исследовано участие специальных субъектов в публичной, в частности бюджетной и контрольной финансовой деятельности.

Проведенное иссследование различных трактований понятия «финансы» учеными разных исторических периодов в течение достаточно длительного времени, показывает, что для финансового права финансы являются базовой или ключевой категорией. При этом речь идет о публичных финансах, которые являются достаточно сложным, многогранным, изменяющимся, а точнее, динамичным явлением, имеют отличительные признаки, соответствующие условиям развития определенного общества в конкретный исторический период. Прослежена динамика, эволюционное развитие юридической и экономической научной мысли относительно понимания категории «финансы». Динамика отношений привела к постепенному переходу от суженного к расширенному трактованию финансов, что было непосредственно обусловлено потребностями общества, которое находилось на том или ином этапе развития. Очевидно, что сейчас для современного финансового права имеет особое значение категория «публичные финансы», а не просто финансы или государственные финансы.

Определено, что деятельность в сфере публичных финансов является управленческой деятельностью. От того, насколько эффективно осуществляется управление публичными финансами, зависит уровень стабильности экономики государства в целом. Рассмотрение вопроса о соотношении понятий «публичная финансовая деятельность» и «управление публичными финансами» привело к выводу о том, что актуальность этого вопроса вызвана различным понятийным аппаратом финансово-правовой науки в советских, постсоветских и других государствах. Обосновывается позиция, при которой данные категории не являются взаимозаменяемыми, а соотносятся как целое и часть, различаются по субъектному составу. Так, в управлении публичными финансами задействованы субъекты, не осуществляющие публичную финансовую деятельность, например, государственные и коммунальные предприятия. Публичную финансовую деятельность следует рассматривать как разновидность управленческой деятельности, однако ее не следует сводить исключительно к управлению, поскольку есть еще и регулирующий, охранный, правовосстановительный аспекты деятельности.

Проведенное в работе исследование подтаерждает, что именно бюджетная деятельность является наиболее публично выраженным видом публичной финансовой деятельности. Бюджетное право является центральным звеном финансового права. Современная бюджетная деятельность осуществляется в рамках бюджетных правоотношений и финансовой или бюджетной политики, важным инструментом которой является бюджетная система. Именно бюджетная и налоговая сферы наиболее подвержены политическому влиянию, от чего зависит уровень достаточности публичных финансов для покрытия (финансирования) публичных потребностей.

Сделан вывод, что в материальных бюджетных правоотношениях бюджетная деятельность, будучи процессуальной деятельностью, состоит в том, что соответствующие субъекты, в частности, законодательной и исполнительной власти создают бюджетно-правовую основу для бюджетно-процессуальных отношений. Итак, бюджетно-материальная деятельность первична по отношению к бюджетно-процессуальной деятельности.

Обосновывается положение о том, что объективный характер существования и правового регулирования публичных финансов обуславливается и одновременно нуждается в существовании публичного финансового, а особенно - бюджетного контроля. В современном правовом государстве публичному финансовому контролю отводится особое место в процессе осуществления публичной финансовой деятельности. Это объясняется тем, что государство не может существовать без финансов, а последние требуют постоянного контроля.

Акцентируется внимание на отмежевании контроля от смежных понятий: наблюдение, надзор, мониторинг, а также рассматривается субъектно-объектный состав контрольных финансовых правоотношений.

Представлена авторская позиция, что принципы публичного финансового контроля можно разделить, например, на общие и внутренние институциональные. Первая группа - общие принципы публичного финансового контроля охватывает все общие принципы, применяемые в финансовом праве (публичной финансовой деятельности), поскольку контроль осуществляется в рамках контрольной деятельности, которая является видом публичной финансовой деятельности. Вторая группа - внутренние институциональные принципы публичного контроля. К этой группе отнесены особые принципы, на которых основывается процесс осуществления такого контроля, а также принцип организации субъектов финансового контроля и их функционирования; принципы функционирования высших органов финансового контроля.

Отмечается, что международные документы, определяющие принципы публичного финансового контроля, касаются преимущественно внутрихозяйственного, бухгалтерского и налогового контроля. Зато вопрос принципов бюджетного контроля решаются в основном на уровне конкретного государства, его внутреннего финансового и бюджетного законодательства.

Предложено внести изменения в действующее финансовое законодательство Украины.

Ключевые слова: публичные финансы, публичная финансовая деятельность, принципы, публичный финансовый контроль, бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетный процесс, бюджетно-материальная деятельность, бюджетно-процессуальная деятельность, межбюджетные отношения, бюджетная деятельность, бюджетная сфера.

SUMMARY

The principles of public financial activities in the Budget sector. Nischymna S.O. - Manuscript.

Dissertation for the Doctor degree in Law, Specialty 12.00.07 - Administrative law and process, financial law, information law. - Kyiv Taras Shevchenko National University, Ministry of education and science of Ukraine. - Kyiv, 2013.

The thesis contains a complex and systematic analysis of the theoretical and practical aspects of the principles of public financial activities. The paper examines the concepts, the nature, types, the legal nature of the basic principles of public financial activities. Special attention is paid to the question of public finance, fiscal and financial, budgetary, procedural and intergovernmental activities of public authorities. The questions regarding financial control activities as a comprehensive form of public financial activities have been highlighted.

The problems of public financial activity as a basic category of financial law have been actualized. There has been studied in detail the role of special subjects participated in the public, in particular budgetary and financial control activities.

There has been proposed amendments to the current financial legislation of Ukraine.