Організаційно-правові засади діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства

Размещено на http://www.allbest.ru/

КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІОРЕСУРСІВ

І ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ УКРАЇНИ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Кідалов Сергій

Київ - 2014

Дисертація є рукопис

Робота виконана в Національному університеті біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

Курило Володимир Іванович,

Національний університет біоресурсів природокористування України,

директор Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Пєтков Сергій Валерійович,

Класичний приватний університет,

професор кафедри конституційного,

адміністративного та фінансового права кандидат юридичних наук, професор

Коваль Микола Васильович,

Національний університет державної податкової служби України,

професор кафедри адміністративного права і процесу та адміністративної діяльності

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Однією з ознак правової держави є наявність дієвого державного контролю у важливих галузях економіки держави. Для України важливим об'єктом довкілля є водні біоресурси, а їх охорона, використання і відтворення - важливим державним завданням.

Виконання зазначеного завдання значною мірою залежить від створення дієвої системи контролю у цьому напряму, інструментом здійснення якого служать органи охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства. Їх функціонування сьогодні здійснюється в умовах масового зубожіння населення, його тотального правового нігілізму з одного боку, та значного незабезпечення цих органів необхідною спеціальною технікою, досить колізійною нормативно-правовою базою їх діяльності - з іншого.

Таким чином існує нагальна необхідність у створенні оновленої контрольно-наглядової системи органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, здатної ефективно функціонувати та якісно виконувати основні завдання з профілактики, виявлення та припинення правопорушень, що є стратегічною метою діяльності рибоохорони.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали наукові праці вітчизняних та зарубіжних вчених у галузях адміністративного, аграрного та екологічного права, теорії управління, загальної теорії держави і права, інших галузей права: В. Б. Авер'янова, С. С. Алексєєва, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, Д. Н. Бахраха, О. П. Герасимова, А. П. Гетьмана, В. Л. Грохольського, А. В. Дудаша, В. М.Єрмоленка, В. К. Колпакова, Т. О. Коломоєць, О. В. Кузьменко, В. В. Копєйчикова, В. В. Костицького, В. І. Курила, В. В. Лазарєва, Н. Р. Нижник, С. В. Пєткова, О. Ю. Піддубного, В. Ф. Погорілка, О. П. Світличного, В. І. Семчика, В. Ю. Уркевича, Ю. С. Шемшученка, В. К. Шкарупи та інших науковців.

Разом з тим, слід відзначити, що увага вчених акцентувалася на загально-теоретичних питаннях державного контролю, а питання особливостей діяльності саме органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства залишалися поза їх увагою. Таким чином, адміністративно-правове дослідження діяльності зазначених контрольних органів обумовлено реальними практичними потребами удосконалення їх діяльності на основі формування новітнього, адаптованого до вимог сьогодення вітчизняного законодавства, зокрема, і з запозиченням передового зарубіжного досвіду.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження безпосередньо пов'язана з організаційно-правовими аспектами наукової теми Національного університету біоресурсів і природокористування України: «Прогнозування стану іхтіофауни, управління рибопродуктивністю та екологічна паспортизація водойм комплексного призначення» (номер державної реєстрації 0110U003572).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розроблення теоретико-правових і організаційних засад та практичних пропозицій і рекомендацій з питань діяльності органів рибоохорони.

Для досягнення поставленої мети визначено такі задачі:

дослідити історичні особливості органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства з метою проведення періодизації їх становлення та розвитку;

розкрити сутність та зміст правого регулювання діяльності органів рибоохорони;

проаналізувати загальну характеристику вітчизняного законодавства у сфері рибоохорони та визначити шляхи його удосконалення;

провести дослідження юрисдикційних повноважень інспектора рибоохорони з метою подальшого вдосконалення практичного застосування правових норм;

проаналізувати зарубіжний досвід правового регулювання діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства з метою можливої імплементації зарубіжних правових норм у вітчизняне законодавство;

виявити існуючі недоліки та запропонувати зміни до законодавства України у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства з метою усунення прогалин та правових колізій в досліджуваній сфері суспільних відносин.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері діяльності державних органів рибоохорони.

Предметом дослідження виступають організаційно-правові засади діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства.

Методи дослідження. Для досягнення поставленої мети та реалізації задач дослідження використано загальнонаукові та спеціальні методи пізнання державно-правових явищ. За допомогою історико-правового методу здійснено вивчення становлення та подальшого розвитку державних органів виконавчої влади у сфері рибоохорони (підрозділ 1.1). Застосування діалектичного методу дало змогу дослідити розвиток та взаємодію органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства (далі органи рибоохорони) з територіальними підрозділами Міністерства екології і природних ресурсів та Державною екологічною інспекцією, відділами ветеринарної міліції, територіальними управліннями Державної ветеринарної та фіто-санітарної служби України та Державною прикордонною службою України. До них необхідно додати ще й громадські організації та чималий позаштатний актив громадських інспекторів рибоохорони (підрозділи 1.1, 2.2). Використання логіко-нормативного методу допомогло визначити сучасне місце державних органів рибоохорони в умовах української державності (підрозділи 1.2, 1.3, 1.4), а також вивченню правового забезпечення організації діяльності органів рибоохорони (підрозділ 1.5). Проведено порівняльний аналіз міжнародного досвіду діяльності центральних органів виконавчої влади у сфері рибоохорони, їх територіальних управлінь та територіальних відділів (підрозділ 3.2). Метод тлумачення права був застосований під час встановлення змісту чинних міжнародних та національних правових актів у діяльності органів рибоохорони, зокрема тих, які регулюють їх повноваження (підрозділи 1.2, 1.3, 1.5, 2.2, 2.3). Матеріально-нормативний метод був використаний при визначенні юридичної сили та ієрархічного співвідношення актів, які регулюють діяльність органів рибоохорони (підрозділи 1.2, 3.2). Наведений метод був використаний і в ході пошуку шляхів удосконалення адміністративно-правового регулювання органів рибоохорони для покращення зв'язку між нормами права, який робить можливим їх ефективне виконання (підрозділ 3.1).

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень організаційно-правових засад діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, а також його правового регулювання та практичної реалізації. Внаслідок проведеного дослідження в дисертації сформульовано низку нових наукових положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, а саме:

вперше:

на основі історико-правового аналізу проведено періодизацію історичного розвитку та становлення державних органів рибоохорони з часу їх зародження та закінчуючи створенням єдиної, централізованої системи органів виконавчої влади з чітким визначенням функцій, повноважень та завдань;

запропоновано теоретичне визначення поняття «державного контролю у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства», під яким запропоновано розуміти нормативно встановлену систему заходів перевірки водних об'єктів та їх користувачів спеціально уповноваженими органами державної виконавчої влади в сфері охорони довкілля для забезпечення належного стану водних об'єктів, збереження біорізноманіття та отримання інформації про наслідки антропогенного впливу на природні ресурси;

представлено концепцію реформування загальної риболовної політики, що включає залучення рибалок і зацікавлених осіб у розробку та прийняття рішень у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства; застосування засобів електронного відстеження, запровадження системи моніторингу та впровадження останніх наробок інноваційних технологій;

удосконалено:

теоретичне визначення поняття «правове регулювання діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства», під яким запропоновано розуміти систему правових норм, що застосовуються у встановленому порядку уповноваженими суб'єктами для впорядкування суспільних відносин у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів щодо забезпечення реалізації ними власних повноважень;

поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність органів рибоохорони» визначено як самостійний вид державної правозастосовної та правоохоронної діяльності, що полягає у розгляді та вирішенні правових спорів в передбаченому нормативно-правовими актами порядку, що виникають у сфері охорони та захисту інтересів держави в галузі рибного господарства;

теоретичне визначення поняття «адміністративна відповідальність працівників рибоохоронних органів», під якою розуміються відповідні несприятливі наслідки для працівників рибоохоронних органів за вчинення ними проступків у сфері охорони і використання водних біоресурсів і середовища їх перебування не лише з особистої вини, але і у зв'язку з виконанням службових обов'язків. У даному випадку можливе накладення одночасно декількох видів стягнень за одне й те ж саме протиправне адміністративне діяння - адміністративних та дисциплінарних, адміністративних та цивільно-правових;

набули подальшого розвитку:

положення, відповідно до якого інспектори рибоохорони є суб'єктами владних повноважень, виконують широке коло завдань та функцій у сфері охорони і використання водних біоресурсів та середовища; зроблено висновок про те, що вони виконують адміністративні функції, здійснюють організаційно-правові повноваження, які встановлюються і забезпечуються нормами адміністративного права;

розуміння організаційної структури органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, як чітко впорядкованої системи не лише державних органів рибоохорони, але і територіальних підрозділів Міністерства екології і природних ресурсів України, Державної екологічної інспекції, відділів ветеринарної міліції, територіальних управлінь Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України та Державної прикордонної служби України. Окрім органів державної влади до цієї системи відносяться громадські організації та чисельний позаштатний актив громадських інспекторів рибоохорони;

управління у сфері рибоохорони, що передбачає цілеспрямований організуючий вплив рибоохоронної служби на правовідносини, пов'язані з використанням, відтворенням водних біоресурсів та регулюванням рибальства. Розгляд рибоохоронних органів як суб'єкта управління, об'єктом ж управління вбачається охорона, використання водних біоресурсів та регулювання рибальства, що формуються між державними органами рибоохорони та суб'єктами рибного господарства, до складу яких входять юридичні та фізичні особи, які провадять рибогосподарську діяльність. В системі рибоохорони формуються організаційні відносини і вони характеризуються наявністю відповідних систем і підсистем управління, де можна спостерігати різноманітні суб'єкти управління (органи, територіальні підрозділи та окремі службовці).

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання висновків дисертаційного дослідження: у подальших наукових дослідженнях адміністративно-правового регулювання органів рибоохорони; під час нормотворчої роботи компетентних органів державної влади з метою усунення наявних у законодавстві недоліків та покращення правового регулювання органів рибоохорони; у процесі правозастосування суб'єктів рибоохорони; навчальному процесі при розробці навчальних та методичних матеріалів з навчальних дисциплін «Адміністративне право України» та «Аграрне право України».

Особистий внесок здобувача. Автором самостійно проведено аналіз спеціальної літератури відповідно до теми дисертації, виконано, проаналізовано та узагальнено весь обсяг експериментальних і теоретичних досліджень, сформульовано висновки та пропозиції.

Апробація результатів дослідження. Наукові положення, основні результати дослідження та їх практичне застосування обговорювалися на: . Міжнародній науково-практична конференції, присвяченої 10 - річчю юридичного факультету, «Сучасні тенденції розвитку національного законодавства України» (Київ, травень 2011 р.); міжнародна науково-практична конференція професорсько-викладацького складу, науковців, аспірантів і студентів, «Пріоритети інноваційного розвитку АПВ України: досвід, можливості, технології» (Ніжин, березень 2012 р.); Міжнародна науково-практична конференція «Забезпечення прав людини в міжнародному та національному судочинстві» (Київ, грудень 2012р.); ІІ Міжнародна науково-практична конференція «Сучасні тенденції розвитку національного законодавства» (Київ, травень 2013р.); Міжнародна наукова конференція присвячена 115-річчю Національного університету біоресурсів і природокористування України «Біоресурси планети і біобезпека навколишнього середовища: проблеми і перспективи» (Київ, листопад 2013).

Публікації. Результати дисертаційного дослідження викладено у п'яти наукових статтях, опублікованих у фахових наукових виданнях з юридичних наук та п'ятьох тезах доповідей на наукових конференціях.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається із переліку умовних позначень, вступу, 3 розділів, що містять 10 підрозділів, висновків, списку використаних джерел, двох додатків. Загальний обсяг дисертації становить 183 сторінки. Список використаних джерел складається із 179 бібліографічних позицій і займає 17 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

Розділ 1. «Загально-правова характеристика діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства» складається з п'яти підрозділів, у яких розглядаються питання історичного дослідження аналізу формування органів рибоохорони, їх місце, організаційна структура, правовий статус, форми та методи діяльності та загальна характеристика національного законодавства у сфері рибоохорони.

Підрозділ 1.1 «Історико-правовий нарис формування державних органів рибоохорони» присвячений розгляду історії виникнення та становлення органів рибоохорони в Україні.

Автором проаналізовано історичні наукові джерела та нормативно-правові акти щодо становлення відносин у рибоохоронній сфері. В ході аналізу дисертант відмічає, що перші згадки про рибоохоронні органи датуються ще за часів Київської Русі, що було пов'язано з тогочасним розвитком рибної галузі. Першим законодавчим актом, який певною мірою закріплював на правовому рівні рибоохоронну діяльність, був збірник законів «Руська Правда». З цього періоду і починається перший етап становлення відносин у сфері рибоохорони. Окрім даного збірника, джерелами природоохоронної діяльності були також «Литовський статут» і «Магдебурзьке право», звичаєве право і повсякденні традиції, традиційне законодавство княжої та литовсько-руської доби, законотворча діяльність національної держави, гетьманські універсали, «Зібрання українських прав» 1807 р. Наступним етапом автор виділяє період правління у Російській Імперії Петра І, коли відбулися перші суттєві зміни, а саме, були розроблені правила використання водних «живих» ресурсів, що знайшли своє відображення в «Статуті про рибну ловлю 1704 року». Разом з тим, почалося законодавче регулювання обов'язку відтворення рибних ресурсів, що обумовило видачу указу «Про охорону місць нересту». Разом з тим, довгий час прийняття законодавчих актів в зазначеній сфері нерідко ігнорувалося, що і призвело до занепаду рибного господарства.

Окремим етапом автор виділяє етап ранньої радянської доби, за якого при Народному Комісаріаті продовольства було створено Головне управління з рибальства та рибної промисловості з метою запобігання екологічній катастрофі та для більш комплексної організації системи державного управління. Окрім того, було прийнято Декрет «Про організацію рибальства та рибної промисловості на Україні», який законодавчо закріпив основні засади організації та здійснення рибальства на території СРСР.

Наступним етапом автор виділяє пізній радянський період, за якого у сфері рибоохорони існувало Міністерство рибного господарства СРСР, до якого входило - Всесоюзне рибопромислове об'єднання «Азчорриба», Головне управління рибного господарства внутрішніх водойм України «Укрголоврибгосп», об'єдання «Укррибпромзбут» та Головне управління «Укрголоврибвод».

Раннім пострадянським етапом дисертантом виділено етап здобуття незалежності Україною, що характеризувався роздержавленням об'єктів рибоохорони шляхом розпаювання та перехід до приватного сектору економіки. Все це призвело до втрати майна державних підприємств та колективної форми власності через ліквідацію окремих структурних підрозділів. рибоохорона юрисдикційний повноваження інспектор

Останнім етапом, на думку автора є кінець 90-х років минулого сторіччя, коли вдалося побудувати чітку, субординовану систему органів державного управління рибоохорони України, яка продемострувала спроможність виконувати покладені на неї завдання у сфері рибоохорони.

Підрозділ 1.2 «Організаційна структура та місце державних органів рибоохорони в системі органів державного нагляду рибогосподарських водних об'єктів України» присвячений дослідженню функціонування рибоохоронних органів у системі органів державної виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі рибоохорони в сучасних умовах української державності. Проведений аналіз повноважень органів державного управління рибоохороною дозволив з'ясувати питання про правову природу органів рибоохорони як структурної складової системи державних органів виконавчої влади. Встановлені суб'єкти зазначеної системи та запропоновано їх класифікацію, а саме: - Кабінет Міністрів України; Міністерство аграрної політики та продовольства України як органи «вищої» ланки; орган «спеціальної» компетенції - Державне агентство рибного господарства України (далі - Держрибагенство України), діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України (центральні органи виконавчої влади). Органи «середньої» ланки; органи «функціональної» компетенції - Головне управління охорони водних біоресурсів у м. Києві та управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в областях, басейнові управління, басейновий відділ (далі - Держрибохорона). Вони є територіальними органами Державного агентства рибного господарства України, які діють у складі Держрибагентства України і йому підпорядковуються. Територіальні органи у сфері рибоохорони утворюють відповідну систему, ефективність діяльності якої залежить від ступеня впорядкованості, організованості та злагодженості в усіх ланках. У єдину систему їх об'єднує зміст діяльності - виконавчо-розпорядчий та спільна матеріально-правова складова - державна власність. Вони виступають суб'єктом права державної власності, наділяються статусом юридичної особи й водночас розв'язують різні питання оперативного управління та охорони рибогосподарської галузі. Головне управління охорони водних біоресурсів у м. Києві та областях у межах своїх повноважень спрямовує та координує роботу органів рибоохорони на місцях, проводить роботу щодо усунення негативних явищ, пов'язаних з корупцією, перевищенням службових та посадових повноважень в органах рибоохорони. Отже особливістю побудови та функціонування територіальних органів рибоохорони є організаційні зв'язки структурних одиниць системи, що виявляються в розпорядництві, підпорядкованості, підконтрольності, підзвітності та координації.

На основі законодавства та наукових поглядів, автором було надано визначення поняттю «система органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства».

Автором підкреслено, що окрім органів державної влади до системи органів рибоохорони слід віднести такі інститути, як громадські організації та чисельний позаштатний актив громадських інспекторів рибоохорони.

Підрозділ 1.3 «Правовий статус державних органів рибоохорони» присвячено осмисленню проблеми правового статусу державних органів рибоохорони в процесі здійснення ними рибоохоронних функцій. Під правовим статусом державного органу рибоохорони автор визначає відповідну сукупність його повноважень юридично-владного характеру, реалізація яких забезпечує виконання покладених на нього завдань. На думку автора, з'ясування питання про сутність та структуру правового статусу рибоохоронних органів має принципове значення, оскільки дозволяє на рівні науково-теоретичних узагальнень більш повно вивчити особливості її побудови та функціонування.

Автор зазначає, що органи виконавчої влади у сфері рибоохорони є суб'єктами владних повноважень, виконують широке коло завдань та функцій у сфері охорони та використання водних біоресурсів і середовища їх існування. Дані органи наділяються необхідною оперативною самостійністю, що виражається в їх компетенції - предметах відання, правах, обов'язках, територіальних межах діяльності кожного окремого органу (компетенція - це обсяг державної діяльності, покладений на конкретний орган, або коло питань, передбачених законодавством, іншими нормативно-правовими актами, які він має право вирішувати в процесі практичної діяльності). На думку дисертанта, орган виконавчої влади у сфері рибоохорони має офіційне найменування та повноваження використовувати різні атрибути з державною символікою (гербовим штампом, бланками з офіційними найменуваннями та ін.). Більшість органів рибоохорони та методи їх діяльності визначаються законами України, актами Президента України. Діяльність цих органів має вторинний, підзаконний, виконавчо-розпорядчий характер, бо вони здійснюють свої функції на підставі та на виконання закону. Реалізуючи свою компетенцію, виконуючи положення законів та правових актів інших державних органів, органи виконавчої влади мають повноваження розпоряджатися з конкретних питань та приймати підзаконні нормативні акти. В процесі виконавчої та розпорядчої діяльності органи управління діють юридично-владно, застосовуючи різні правові засоби нормотворчого, оперативно-виконавчого (розпорядчого) та юрисдикційного (правоохоронного) характеру.

Підрозділ 1.4 «Форми та методи діяльності державних органів рибоохорони» розглядає форми державного управління через які відбувається реалізація компетенції органів рибоохорони. Зокрема, з їх допомогою забезпечуються: додержання встановленого порядку; гласність і прозорість діяльності; зміцнення законності й дисципліни. По формах можна судити про те, що і як робиться в державних органах рибоохорони відповідно до їхньої компетенції. Розуміння форм управлінської діяльності сприяє глибшому усвідомленню змісту діяльності. Більше того, ефективність реалізації влади багато в чому залежить від правильного використання арсеналу форм діяльності. Вміле поєднання різних форм сприяє вдосконаленню організації управління, його впливу на суспільні процеси.

Отже, управління в органах рибоохорони необхідно розуміти як визначені в нормативно-правових актах способи зовнішнього оформлення змісту управлінської діяльності, групи однорідних дій, за допомогою яких досягаються цілі управління.

Автор обґрунтовує позицію, відповідно до якої управління у сфері рибоохорони передбачає цілеспрямований організуючий вплив рибоохоронної служби на правовідносини, пов'язані з використанням, відтворенням водних біоресурсів та регулюванням рибальства. Зокрема, пропонується розрізняти чотири форми управлінської діяльності: 1) видання нормативних актів управління; 2) видання індивідуальних (ненормативних, адміністративних) актів управління; 3) проведення організаційних заходів; 4) здійснення матеріально-технічних операцій.

Окрім того, автор класифікує форми на правові та неправові:

а) правові форми, пов'язані з встановленням і застосуванням норм права, наприклад, видання нормативних та індивідуальних актів управління; б) не правові форми, тобто проведення тих чи інших управлінських дій, безпосередньо не пов'язаних з прийняттям юридичних актів управління, наприклад, проведення організаційних заходів і здійснення матеріально-технічних операцій.

На думку дисертанта, діяльність органів рибоохорони здійснюється за допомогою цілеспрямованого впливу суб'єкта адміністративної діяльності на об'єкт та на волю людей різноманітними прийомами, засобами, які іменуються методами адміністративної діяльності. Під методом управління у сфері рибоохорони розглядається сукупність прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, що приймаються учасниками управлінського процесу. Інакше кажучи, на думку автора метод управління - це спосіб практичного здійснення цілей, завдань і функцій управління.

Підрозділ 1.5 «Загальна характеристика законодавства у сфері діяльності органів рибоохорони» присвячено вивченню законодавства, яке регулює діяльність рибоохоронних органів.

У цьому підрозділі проводиться аналіз основних нормативно-правових актів діючого законодавства України. Автор, здійснивши аналіз чинного законодавства України у сфері забезпечення рибоохорони приходить до висновку, що дані акти містять у собі приписи адміністративно-правового змісту й передбачають збереження регуляторної ролі держави та здійснення контрольно-наглядових функцій у рибоохоронній сфері.

Дисертант зазначає, що значну частину нормативно-правової бази, що регулює відносини у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства становить система нормативно-правових актів, прийнятих ще за радянських часів. Дані акти не втратили свою чинність і продовжують регулювати даний вид суспільних відносин і до тепер, однак багато з них або вже втратили або поступово втрачають власну актуальність і потребують внесення докорінних змін. Хоча, на думку автора, це не єдина проблема, з якою стикається рибоохоронна галузь господарства, адже окремою проблемою вбачається велика кількість нормативно-правових актів, прийнятих в перші роки незалежності України, які також з огляду на сучасний етап розвитку суспільства, потребують модернізації, а деякі навіть приведення у відповідність до Конституції та законів України.

Автор зазначає, що адміністративно-правові норми, регулюючі відносини у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства містяться у численних нормативно-правових актах загальнодержавного, відомчого та місцевого характеру, що ускладнює їх застосування. Отже, необхідним є абсолютний перегляд змісту правового регулювання публічно-управлінської сфери, піднесення її на новий якісний рівень. Вирішальним засобом для досягнення поставленої мети, на думку автора, є систематизація адміністративного законодавства у сфері діяльності органів рибоохорони.

Розділ 2. «Організаційно-правові засади державної служби в органах рибоохорони» складається з трьох підрозділів та включає в себе поняття та зміст державної служби в органах рибоохорони, їх юрисдикційну діяльність та юридичну відповідальність.

Підрозділ 2.1 «Поняття та зміст державної служби в органах рибоохорони» присвячений проведенню аналізу визначення особливостей організації діяльності працівників державної служби у рибоохоронній сфері. Визначення правової природи прийняття на посаду державного службовця -інспектора рибоохорони, а саме: віковий ценз; наявність спеціальної освіти; вчених ступенів, звань; практичного стажу зі спеціальності; стан здоров'я; принесення присяги; складення кваліфікаційного іспиту; проходження стажування.

Державну службу в рибоохоронній сфері слід розглядати не як просту сукупність посад державних службовців, а як певну єдину структуру, яка має свою відповідну ієрархію.

Обсяг владних повноважень службових осіб, на думку дисертанта, є авторитетом, властивим владі, що визначається їхньою посадою. Поза посадою адміністративної влади не існує. Структура, ієрархія посад, переконує автор є структурою й ієрархією органу адміністративної влади.

Автор виділяє організаційний і правовий аспекти посади, що пов'язані з особою - державним службовцем, який обіймає посаду. Його обов'язки та права конкретизуються в нормативних документах, де, крім функцій і повноважень, закріплюються вимоги до особи, що претендує на заняття посади (спеціальна освіта, стан здоров'я, знання державної мови тощо), рівень заробітної плати, порядок зарахування, кваліфікаційний ранг за посадою і т. ін.

Діяльність кожного окремо взятого державного органу рибоохорони в реальному житті проявляється через діяльність його повноважних представників, що іменуються державними службовцями. Підвищення ефективності роботи державних службовців сприяє підвищенню ефективності всієї державної служби і кожного державного органу зокрема.

Підрозділ 2.2 «Адміністративна діяльність інспекторів рибоохорони» присвячений проведенню аналізу юрисдикційної діяльності державних інспекторів рибоохорони та їх взаємодії з громадським контролем у вигляді громадських інспекторів рибоохорони та формування поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність органів рибоохорони». На думку автора, адміністративна діяльність державних інспекторів рибоохорони проявляється через їх функції, а саме, здійснюючи організаційно-правові повноваження, які встановлюються і забезпечуються нормами адміністративного права. В процесі здійснення цієї діяльності працівники рибоохорони вступають в численні адміністративно-правові відносини з громадянами, їх об'єднаннями, підприємствами, організаціями та установами. Адміністративна діяльність інспекторів рибоохорони носить чітко визначений державно-владний, авторитарний характер, здійснюється в офіційному порядку від імені держави, яка надала їм право на застосування специфічних заходів адміністративного впливу. Тобто, посадові особи органів рибоохорони наділені владними повноваженнями, які надають право приймати рішення з метою розв'язання індивідуальних адміністративних справ і застосування відповідних юридичних санкцій до правопорушників.

На сьогоднішній день, в процесі демократизації суспільства, у правовій науці виникло поняття - громадського контролю, яке не обійшло і галузь охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства. Громадський контроль у галузі охорони, використання і відтворення водних біоресурсів здійснюють громадські інспектори рибоохорони. Вони призначаються центральним органом виконавчої влади у галузі рибного господарства України та його територіальними органами. Діяльність та контроль за роботою громадських інспекторів здійснюються центральним органом виконавчої влади у галузі рибного господарства України та його територіальними органами рибоохорони.

Підрозділ 2.3 «Юридична відповідальність працівників державних органів рибоохорони» присвячено розгляду юридичної відповідальності державного службовця в рибоохоронній сфері, а саме виділено: дисциплінарну, матеріальну, адміністративну і кримінальну відповідальність серед працівників рибоохорони. Автором зосереджено увагу на здійснення теоретичного визначення поняття «адміністративна відповідальність працівників рибоохоронних органів».

До заходів забезпечення належної поведінки працівників органів рибоохорони, їх управлінь та територіальних відділів з необхідністю і об'єктивною обумовленістю автор відносить юридичну відповідальність, яка встановлюється за невиконання або неналежне виконання покладених на них обов'язків та порушення нормативно встановлених обмежень або, іншими словами, за порушення службової дисципліни.

Адміністративна відповідальність працівників органів рибоохорони, на думку дисертанта виявляється у накладенні на них державними органами, посадовими особами та представниками адміністративної влади адміністративного стягнення за порушення вимог, як відповідним заходам покарання у загальному порядку так і службової дисципліни. Працівники рибоохорони підлягають адміністративній відповідальності, де такі дії характеризують не державного службовця, який тією чи іншою мірою здатний на помилку, а людину з її слабкостями, пристрастями, необачністю, самовпевненістю. Водночас існують правопорушення і проступки, які безпосередньо пов'язані з державною службою, невиконанням або неналежним виконанням державними службовцями своїх функціональних обов'язків. До складу заходів необхідної і можливої поведінки державного службовця з необхідністю входить і відповідальність за невиконання чи неналежне виконання покладених на нього обов'язків і обмежень.

На думку дисертанта, працівники рибоохоронних органів, як і будь-які громадяни України що вчинили злочин або адміністративний проступок поза службою, підпадають під дію відповідних деліктних норм та притягаються до відповідного виду юридичної відповідальності. Однак, такі дії характеризують не державного службовця, а людину з особистісними її характеристиками.

Розділ 3. «Шляхи удосконалення діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства» складається з двох підрозділів та присвячений пошуку конкретних способів удосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності рибоохоронних органів.

Підрозділ 3.1 «Удосконалення адміністративно-юрисдикційної діяльності органів охорони рибного господарства» зосереджує увагу на аналізі нормативних основ та практичній стороні діяльності органів рибоохорони задля виявлення прогалин та віднайдення якісно нових шляхів управління в даній сфері. Зокрема шляхом втілення адміністративної реформи в Україні для подолання існуючої радянської системи управління.

Автором наголошується, що сьогодні, державне управління являє собою складне суперечливе явище з багатьма бюрократичними деформаціями, недоліками, слабкими сторонами, успадкованими від попередньої командно-адміністративної системи.

Багатогранність управління як соціального явища, в тому числі органів рибоохорони, має потребу в організації, забезпеченні і постійному удосконаленні. Для цього, воно має бути глибоко пізнаним, системно представленим у свідомості усіх учасників, залучених в управлінські відносини, і в підсумку, продуктивно матеріалізованим на практиці. В основі такої необхідності лежить об'єктивний принцип єдності свідомості і діяльності, відповідно до якого свідомість, психіка не можуть існувати і розвиватися поза діяльністю, а з іншого боку - залежність діяльності, поведінки людей від внутрішніх психічних регуляторів: процесів, образів, станів, мотивів та інших особистісних властивостей індивіда. Чим вище рівень управління, тим жорсткіші вимоги до обсягу і якості професійно-управлінських знань тих, хто зайнятий цим видом праці. Очевидна й інша залежність - результатів діяльності від рівня і якості знань: повсякденного індивідуального, групового узагальненого чи соціально-узагальненого, теоретичного, професійного. У пошуках ефективної моделі організації і удосконалення управління для різних його рівнів і видів ці розходження як знання набувають особливої значущості.

На вирішення даних питань, дисертантом представлено концепцію реформування загальної риболовної політики, що включає залучення рибалок і зацікавлених осіб у розробку та прийняття рішень у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства; застосування засобів електронного відстеження, запровадження системи моніторингу та впровадження останніх наробок інноваційних технологій.

Підрозділ 3.2 «Національний та міжнародний досвід органів охорони використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства» присвячений аналізу міжнародного досвіду правового забезпечення відносин охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, а також виявлення прогалин у вітчизняному законодавстві та пошуку шляхів імплементації новітніх зарубіжних доробок в законодавство України.

Автор зазначає, що перспективним напрямом співробітництва України з Європейським Союзом (далі - ЄС) є участь українських науковців у роботі з європейськими колегами у проектах ефективного та сталого управління рибними запасами басейну Чорного моря, а також налагодження взаємодії між органами рибоохорони України та Європейською агенцією з контролю за рибальством. Стримуючим фактором у такій взаємодії є недостатній рівень фінансування українських наукових закладів та органів рибоохорони порівняно з досягнутим у країнах ЄС, зокрема за рахунок фінансування безпосередньо з бюджету ЄС. Тому залучення до співпраці українських науковців та співробітників органів рибоохорони було б набагато більш ефективним за технічної та фінансової допомоги ЄС з метою прискорення взаємної адаптації.

Дисертантом визначено чотири сфери стратегії розвитку, що мають особливе значення і окреслюють наступні цілі: - спрощення адміністративних процедур, зокрема для ліцензування;- забезпечення відведення місць для прісноводної і морської аквакультури у відповідності до планів місцевості; - диверсифікація бізнесу для отримання додаткових джерел доходу і подальшого розвитку аквакультури; - використання всіх чинників конкуренції (наприклад, високі стандарти виробництва в ЄС).

Реформа загальної риболовної політики, на думку автора, надасть можливість продовжити передавати на місцевий рівень повноваження для прийняття рішень, на якому вже будуть безпосередньо залучатися рибалки і зацікавлені сторони. Консультативні ради забезпечать консультування Комісії та країн-членів. Окрім того, будуть брати участь у формуванні методів управління рибним господарством, спрямовуючи політику у рибогосподарській галузі на досягнення цілей, визначених Парламентом і Радою. Це забезпечить можливість для співпраці рибалок і зацікавлених сторін у розробленні рішень, адаптованих до особливостей кожного окремо взятого морського басейну.

Створення надійної системи відстеження морепродуктів вимагає узгодження між регулюючими та комерційними практиками через національні кордони та підгалузі рибної промисловості, починаючи від дрібних виробників у країнах, що розвиваються до великих роздрібних мереж і власників торгових марок в ЄС, США і Японії.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у визначені сутності та особливостей організаційно-правових засад діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, а також розроблення комплексу пропозицій для його вдосконалення. Найбільш важливими є такі висновки:

1. На основі історико-правового аналізу проведено періодизацію розвитку і становлення органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, що містить шість етапів від перших законодавчих згадок про загальні природоохоронні органи та першої спроби закріплення їх функціональної спрямованості за часів існування Київської Русі до періоду створення єдиної, централізованої системи управління органів виконавчої влади, з чітким визначенням функцій, повноважень та завдань за часів незалежної України.

2. Запропоновано теоретичне визначення поняття «державного контролю у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства», під яким пропонується розуміти нормативно встановлену систему заходів перевірки водних об'єктів та їх користувачів спеціально уповноваженими органами державної виконавчої влади в галузі охорони довкілля для забезпечення належного стану водних об'єктів, збереження біорізноманіття та отримання інформації про наслідки антропогенного впливу на природні ресурси.

3. Представлено концепцію реформування загальної риболовної політики, що включає залучення рибалок і зацікавлених осіб у розробку та прийняття рішень у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства; застосування засобів електронного відстеження, запровадження системи моніторингу та впровадження останніх наробок інноваційних технологій.

4. Запропоновано авторське визначення поняття «правове регулювання діяльності органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства», під яким слід розуміти систему правових норм дозвільного, зобов'язального та забороняючого характеру, що застосовуються у встановленому порядку уповноваженими суб'єктами для впорядкування суспільних відносин у сфері охорони, використання і відтворення водних біоресурсів щодо забезпечення реалізації ними законодавчо визначених повноважень.

5. Поняття «адміністративно-юрисдикційна діяльність органів рибоохорони» визначено як самостійний вид державної правозастосовної діяльності правоохоронного характеру, що полягає у розгляді і вирішенні правових спорів та справ про адміністративні правопорушення у сфері охорони та захисту інтересів держави в галузі рибного господарства у визначеній законом адміністративно-процесуальній формі. Адміністративно-юрисдикційна діяльність органів рибоохорони ґрунтується на принципах законності, професіоналізму, захисту інтересів людини і держави, об'єктивної істини, змагальності, офіційності та економічності, що якісно відображає специфічні ознаки їх виконавчо-розпорядчої діяльності.

6. Надано авторське теоретичне визначення поняття «адміністративна відповідальність працівників рибоохоронних органів», під яким розуміються понесення працівниками рибоохоронних органів несприятливих правових наслідків особистого, майнового та іншого характеру, а також владний осуд за вчинення проступків у сфері охорони, використання водних біоресурсів і середовища їх перебування, вчинених не лише з власної вини, але і у зв'язку з виконанням службових обов'язків задля попередження та припинення правопорушень. Встановлено можливість накладення одночасно декількох видів стягнень за одне й те ж саме протиправне адміністративне діяння - адміністративних та дисциплінарних, адміністративних та цивільно-правових.

7. Встановлено, що інспектори рибоохорони є суб'єктами владних повноважень та виконують широке коло завдань та функцій у сфері охорони та використання водних біоресурсів і середовища їх існування. До них відноситься організаційно-координаційна діяльність, розпорядча, дозвільна, погоджувальна, контрольно-наглядова та інші. Органи рибоохорони задля виконання власних адміністративних функцій, наділяються широким колом організаційно-правових повноважень, встановлених та гарантованих нормами адміністративного права, зокрема щодо: надання обов'язкових до виконання письмових вказівок (приписів) про усунення порушень закону; перевірки документів на право використання водних біоресурсів; зупинки транспортних (у тому числі плавучих) засобів та проведення огляду речей; складання протоколів та розгляду справ про адміністративні правопорушення у галузі охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та інші.

8. Визначено систему органів охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства, під якою пропонується розуміти чітко впорядковану систему не лише державних органів рибоохорони, але і територіальних підрозділів Міністерства екології і природних ресурсів України, Державної екологічної інспекції, відділів ветеринарної міліції, територіальних управлінь Державної ветеринарної, фітосанітарної служби України та Державної прикордонної служби України, які прямо чи опосередковано здійснюють реалізацію державної політики в зазначеній сфері, керуються у своїй діяльності чинним законодавством України та взаємодіють між собою на основі відносин субординації та взаємодопомоги. Окрім органів державної влади до цієї системи відносяться громадські організації та чисельний позаштатний актив громадських інспекторів рибоохорони.

9. Управління у сфері рибоохорони передбачає цілеспрямований організуючий вплив рибоохоронної служби на правовідносини, пов'язані з використанням, відтворенням водних біоресурсів та регулюванням рибальства. Суб'єктом управління є рибоохоронна служба, що утворює чітку, визначену законом систему органів державної влади. Об'єктом управління вбачається охорона, використання водних біоресурсів та регулювання рибальства, що формуються між державними органами рибоохорони та суб'єктами рибного господарства, до складу яких входять юридичні та фізичні особи, які провадять рибогосподарську діяльність. В системі рибоохорони формуються організаційні відносини і вони характеризуються наявністю відповідних систем і підсистем управління, де можна спостерігати різні суб'єкти управління (органи, територіальні підрозділи та окремі службовці).

СПИСОК ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у фахових наукових виданнях:

1. Кідалов С. О. Адміністративно-юрисдикційні повноваження державних інспекторів рибоохорони / С. О. Кідалов // Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України: Серія «Право» - 2013. - Вип. 182, Ч. 1. - С. 258-264.

2. Кідалов С. О. Історико-правовий аналіз розвитку формування державних органів рибоохорони/ С. О. Кідалов // Науковий вісник Національного університету біоресурсів і природокористування України: Серія «Право» - 2013. - Вип. 182, Ч. 2. - С. 212-219.

3. Кідалов С. О. Органи рибоохорони, як суб'єкт державного управління / С. О. Кідалов // Електронне фахове видання - Форум Права, Харківський Національний університет внутрішніх справ, номер І, - квітень 2013 р. // [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2013-1/13kcocdu.pdf.

4. Кидалов С. А. Усовершенствование юрисдикционной деятельности органов рыбоохраны / С. А. Кидалов // Princeton Journal of Scientific Review: Post-Soviet View. - 2013. - V. 1, N. 2. - С. 119-127.

5. Кідалов С. О. Організаційно-правові засади державної служби в органах рибоохорони / С. О. Кідалов // Науковий вісник Запорізького Національного університету. - 2013. - № 2 (ІІ) - С. 128-135.

Інші публікації:

6. Кідалов С. О. Місце і роль Держрибінспекції в системі органів виконавчої влади / С. О. Кідалов // «Сучасні тенденції розвитку національного законодавства України»: міжнародна наук.-практ. конф., присвячена 10-річчю юридичного факультету, 19-20 трав. 2011 р.: тези доп. - К., 2011. - С 123-125.

7. Кідалов С. О. До питання змісту та правового регулювання рибного господарства в Україні / С. О. Кідалов // «Пріоритети інноваційного розвитку АПВ України: досвід, можливості, технології»: міжнародна наук.-практ. конф. проф.-викл. складу, науковців, аспірантів і студентів, 29-30 берез. 2012 р.: тези допов. - Ніжин, 2012. - С. 282-285.

8. Кідалов С. О. Громадські інспектори рибоохорони, як допоміжні суб'єкти владних повноважень органів рибоохорони / С. О. Кідалов // «Забезпечення прав людини в міжнародному судочинстві»: міжн. наук. практ. конф., 12 груд. 2012 р.: тези допов. - К.: 2012. - С. 121-124.

9. Кідалов С. О. Адміністративна відповідальність працівників державних органів рибоохорони / С. О. Кідалов // «Сучасні тенденції розвитку національного законодавства»: ІІ Міжнародна наук.-практ. конф. / 16-17 трав. 2013 р.: тези допов. - К.: 2013. - С. 59-61.

10. Кідалов С. О. Правовий статус державних органів рибоохорони / С. О. Кідалов // «Біоресурси планети і біобезпека навколишнього середовища: проблеми і перспективи»: Міжнародна наук. конф., присвячена 115-річчю Національного університету біоресурсів і природокористування України // 5-6 листопада 2013 року.: тези допов. - К.: 2013. - С. 50-52.

АНОТАЦІЯ

Дисертація присвячена дослідженню організаційно-правових засад діяльності органів, охорони використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства. У роботі висвітлені теоретико-правові аспекти діяльності органів рибоохорони, проаналізовані міжнародні нормативно-правові акти та акти вітчизняного законодавства з цього питання, розкрито значення і місце органів рибоохорони в умовах української державності. У дисертації узагальнено передовий зарубіжний досвід діяльності органів рибоохорони та їх особливості в умовах євроінтеграції.

Автором розглянуті та узагальнені поняття і характеристика розвитку органів рибоохорони. Проаналізовано історичні наукові джерела та нормативно-правові акти, щодо становлення рибоохоронних органів. Досліджено функціонування рибоохоронних органів у системі органів виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі рибоохорони, в сучасних умовах української державності. Проведений аналіз повноважень органів державного управління рибоохорони дозволив з'ясувати правову природу органів рибоохорони, як структурної складової системи державних органів виконавчої влади. Осмислено проблеми правового статусу органів рибоохорони в процесі здійснення ними охоронних функцій.

Ключові слова: органи рибоохорони, рибне господарство України, організаційно-правові відносини, охорона водних біоресурсів, правовий статус, виконавча влада.

Диссертация посвящена исследованию организационно-правовых основ деятельности органов охраны использования и воспроизводства водных биоресурсов и регулирования рыболовства. В работе освещены теоретико-правовые аспекты деятельности органов рыбоохраны, проанализированы международные нормативно-правовые акты и акты отечественного законодательства по этому вопросу, раскрыто значение и место органов рыбоохраны в условиях украинской государственности. В диссертации обобщен передовой зарубежный опыт деятельности органов рыбоохраны и их особенности в условиях евроинтеграции. Предложены направления усовершенствования организационно-правового регулирования деятельности рыбоохранных органов Украины.