Проблеми правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Міністерство освіти і науки України

Київський національний університет

імені Тараса Шевченка

12.00.07 - Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Проблеми правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади

Гетьман Євген Анатолійович

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Захист відбудеться «15» вересня 2015 року о «10» годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитися у науковій бібліотеці імені М. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м. Київ, вул. Володимирська, 58, чит. зала № 12.

Автореферат розісланий «10» серпня 2015 року.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради М.В. Левчук

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Із здобуттям незалежності в Україні почали відбуватися кардинальні зміни у політичному, економічному та правовому житті суспільства, які й обумовили процес становлення і розвитку суверенної, демократичної та правової держави. Саме тоді постало питання вибору шляхів побудови оптимальної моделі організації державної влади взагалі та виконавчої влади зокрема, притаманної для України з урахуванням вимог та потреб суспільства.

Виконавча влада виділилася в окрему гілку влади як рівноцінна законодавчій та судовій, а її діяльність здійснювалась в рамках механізму стримувань та противаг, без якого належний розвиток правової держави взагалі неможливий. Негативним на сьогодні є той факт, що цей механізм не здатен ефективно виконувати притаманні йому функції. Це випливає з наявності в країні практично паралельних процесів законодавчої діяльності Верховної Ради України та нормотворчої діяльності органів виконавчої влади: по-перше, підзаконні нормативно-правові акти видаються досить часто із порушенням норм закону, іноді навіть всупереч законодавчим положенням, їхня численність постійно зростає швидкими темпами, але вони не відзначаються належною якістю; по-друге, норми підзаконних актів в своєму «урегулюванні» суспільних відносин виходять за межі законів, не завжди є правовими в природному розумінні сутності права та закону, або ж взагалі є єдиними регуляторами певного кола суспільних відносин у зв'язку із відсутністю в цій сфері законодавчих норм; по-третє, законодавчо цей процес не впорядковується (зокрема, проект Закону України «Про нормативно-правові акти» більше п'яти років не може бути затверджений).

Водночас, від якості підзаконних нормативно-правових актів цілком і повністю залежить якість правового регулювання суспільних відносин в країні, захист інтересів, прав та свобод громадян, оскільки яким би досконалим законом не було врегульовано ту чи іншу сферу суспільного життя, без належного впровадження законодавчих положень органами виконавчої влади правове регулювання ефективно здійснюватися не може. Звідси, проблема низької ефективності та якості нормотворчої діяльності органів виконавчої влади є не тільки очевидною, але й потребує негайного вирішення, оскільки вона гальмує подальший процес становлення в Україні дієвої системи регулювання суспільних відносин.

Проте не можна категорично стверджувати, що в Україні на сьогодні нормотворчий процес органів виконавчої влади зовсім не врегульовано. Втім, регулювання такого важливого питання як нормотворча діяльність органів виконавчої влади, яка складає базисну основу розвитку та реалізації законодавства, залишається на рівні підзаконних нормативно-правових актів, які не завжди одноманітно та в єдиному руслі врегульовують відповідні відносини. Навпаки, наявні суперечності та прогалини. Саме тому в процесі дослідження неодноразово наголошується на необхідності прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність та нормативно-правові акти», яким будуть врегульовані питання нормотворчої діяльності взагалі та органів виконавчої влади зокрема, а також нормативно-правових актів як результату нормотворчої діяльності. Усе це дозволяє зробити висновок про те, що дослідження проблемних питань правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, їх оптимального функціонування на сучасному етапі суспільного розвитку набуває особливої гостроти й актуальності.

Теоретичну основу дисертаційної роботи становлять напрацювання представників вітчизняної і зарубіжної юридичної науки різних історичних періодів у галузі адміністративного та конституційного права, теорії держави та права, серед яких слід відзначити праці В.Б. Авер'янова, С.С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, С.Н. Братуся, М.М. Бурбики, Л.К. Воронової, В.М. Гаращука, В.К. Гіжевського, І.П. Голосніченка, І.С. Гриценка, С.М. Гусарова, Є.В. Додіна, В.В. Зуй, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, В.В. Конопльова, В.В. Копєйчикова, В.О. Котюка, Є.В. Курінного, В.М. Марчука, О.М. Музичука, В.Я. Настюка, Л.В. Ніколаєву, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.В. Петришина, В.П. Пєткова, В.М. Поповича, Н.Ю. Пришви, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, В.П. Чабана, В.О. Шамрая, В.М. Шаповала, О.О. Шевченка, Ю.С. Шемшученка, І.М. Шопіної та інших. Однак, незважаючи на значну кількість наукових праць, опублікованих останніми роками, необхідність вирішення проблем правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, з одного боку, та відсутність комплексних наукових досліджень з цієї проблематики - з іншого, зумовлюють актуальність та важливість наукового дослідження із зазначеного питання в умовах проведення адміністративної реформи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дисертаційного дослідження належить до числа пріоритетних у галузі адміністративного права, а також розбудови системи органів виконавчої влади України. Дисертаційну роботу виконано відповідно до Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених постановою загальних зборів Національної академії правових наук України від 24.09.2010 № 14-10, та у межах загальноуніверситетської наукової теми «Актуальні проблеми державотворення, правотворення та правозастосування» (державний реєстраційний номер 0112U003550), затвердженої 28.05.2012 р.

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу існуючих наукових підходів, а також чинного законодавства України і узагальнення практики його реалізації визначити сутність та особливості правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в умовах їх реформування, а також окреслити шляхи його вдосконалення.

Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження необхідно вирішити такі основні задачі:

- охарактеризувати правову природу принципу розподілу влади в демократичній державі;

- розкрити поняття, місце та значення органів виконавчої влади в системі органів державної влади;

- визначити систему та структуру органів виконавчої влади;

- з'ясувати особливості та види функції органів виконавчої влади;

- визначити поняття, сутність та ознаки нормотворчої діяльності органів виконавчої влади;

- узагальнити принципи нормотворчої діяльності органів виконавчої влади;

- систематизувати функції нормотворчої діяльності органів виконавчої влади;

- сформулювати поняття підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади, опрацювати їх особливості та види;

- розкрити порядок прийняття та відміни нормативно-правових актів органів виконавчої влади;

- охарактеризувати сучасний стан реалізації нормотворчої діяльності Кабінетом Міністрів України, здійснення нормотворчої діяльності центральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади на місцях; нормотворчий виконавчий влада

- окреслити практичні проблеми правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні;

- розробити науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо шляхів удосконалення правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

Об'єктом дослідження є система суспільних відносин у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні.

Предметом дослідження є проблеми правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. За допомогою історичного методу визначено особливості становлення та розвитку системи розподілу влади (підрозділ 1.1). Системно-структурний метод дозволив визначити місце та значення органів виконавчої влади в системі органів державної влади (підрозділ 1.2). Метод аналізу застосовано при розкритті сутності та правової природи нормотворчого процесу, його стадійності, при вивченні особливостей реалізації нормотворчих повноважень Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, органами виконавчої влади на місцях (підрозділи 1.3, 3.1, 3.2, 3.3). Завдяки порівняльно-правовому методу проведено загальнотеоретичну характеристику зарубіжного досвіду нормотворчої діяльності та можливості його імплементації на національному рівні (підрозділ 2.2). Метод абстрагування та узагальнення застосовано у процесі вивчення наявних та при розробці власних наукових дефініцій щодо різних правових понять і категорій у сфері нормотворчої діяльності органів виконавчої влади (підрозділи 1.4, 1.5, 2.1, 2.3). Використання формально-юридичного методу та методу синтезу дозволило окреслити проблеми у правовому регулюванні нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, визначити шляхи їх подолання (підрозділи 4.1, 4.2).

Нормативною основою роботи слугують нормативно-правові акти національного законодавства радянського та сучасного періодів, проекти законів та інших нормативних документів, зокрема: Конституція України, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеві державні адміністрації», проект Закону України «Про нормативно-правові акти» тощо. Дисертант також вивчав досвід нормотворчої діяльності органів виконавчої влади зарубіжних країн, який може бути враховано та використано в Україні.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності органів, які складають систему виконавчої влади в Україні, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали, статистичні дані і фактологічні матеріали щодо проблем правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, результати анкетування та інтерв'ювання 392 респондентів, з яких 147 - пересічні громадяни, 113 - працівники центральних органів виконавчої влади, 56 - працівники місцевих державних адміністрацій, 76 - фахівці у галузі права.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень, в якому з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки сформульовано теоретичні засади правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні та визначено шляхи їх реалізації у практику діяльності органів виконавчої влади. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових концептуальних положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- доведено, що в нормотворчому процесі слід виділяти два блоки: перший - створення нормативно-правового акта; другий - приведення нормативно-правових актів у відповідність або їх припинення. В першому блоці нормотворчого процесу (створення нормативно-правового акта) слід розрізняти три основні етапи: підготовчий, етап видання, кінцевий етап; кожний з яких має обов'язкові та додаткові стадії. Підготовчий та етап видання мають також наскрізну стадію доопрацювання. Кожному з етапів нормотворчого процесу властиві власні мета, об'єкт та суб'єкти. Обов'язковими універсальними суб'єктами нормотворчого процесу в Україні є Міністерство юстиції України та його структурні підрозділи;

- за результатами вивчення досвіду зарубіжних держав щодо реалізації права законодавчої ініціативи обґрунтовано необхідність запровадити узгодження плану законопроектної діяльності Кабінету Міністрів України із Верховною Радою України з метою удосконалення законотворчого процесу в країні та усунення розпорошення зусиль уряду та депутатів під час підготовки дублюючих один одне законопроектів, мінімізації процесів блокування подання законопроектів;

- доведено, що суб'єктами нормотворення - створення саме нормативно-правових актів органів виконавчої влади - є лише Кабінет Міністрів України (на рівні вищого органу виконавчої влади) та міністерства (на рівні центральних органів виконавчої влади), а центральні органи виконавчої влади взагалі не мають права приймати акти нормативно-правового характеру, виходячи з норм Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та Типового положення про центральний орган виконавчої влади, затвердженого Указом Президента України;

- обґрунтовано доцільність передбачення певних строків розробки проекту нормативно-правового акта: термін розробки проекту нормативно-правового акта, який розробляється на виконання законів, постанов Кабінету Міністрів, доручень Президента, Прем'єр-міністра встановити тривалістю один місяць, за умови необхідності доробки та аналізу додаткової інформації, залучення непідлеглих фізичних та юридичних осіб до створення проекту, розробки проекту регуляторного акта; у разі виникнення необхідності продовження такого строку він може бути продовжений за рішенням керівника суб'єкта нормотворення, але не довше ніж до чотирьох місяців. При цьому нормативно-правовий акт на будь-якій стадії може бути повернутий на доопрацювання та законодавець має встановити, що строк доопрацювання (після непогодження зацікавленим органом, після повернення на доопрацювання тощо) може бути не довше 15 днів, за винятком окремих випадків, коли доопрацювання потребує суттєвого перегляду змісту проекту нормативно-правового акта, або доопрацювання після повернення Міністерством юстиції України без державної реєстрації. Такий строк доопрацювання може бути продовжений за рішенням керівника суб'єкта нормотворення, але не довше ніж до місяця;

- аргументовано, що відстеження результативності регуляторного акта триває певний час, який також входить до загального часу, протягом якого нормотворчий орган «створює» регуляторний нормативно-правовий акт. Тому запропоновано зазначити, що базове відстеження (здійснення заходів щодо нього) має починатися одночасно із процесом розробки проекту регуляторного нормативно-правового акта, при цьому процес створення проекту регуляторного нормативно-правового акта має співпадати у часі із процесом створення тексту проекту регуляторного нормативно-правового акта;

- обґрунтовано пропозицію щодо встановлення спеціальних строків для обговорення та погодження певних видів проектів нормативно-правових актів, а саме: 1) максимального строку очікування пропозицій та зауважень від громадськості щодо проекту регуляторного нормативно-правового акта - сорок п'ять днів; 2) максимального строку консультацій із громадськістю щодо обговорення проектів нормативно-правових актів органів виконавчої влади у разі необхідності (встановлення такої вимоги законодавством) або ініціативи суб'єкта нормотворення чи головного розробника проекту - сорок п'ять днів; 3) позачергового погодження нормативно-правових актів, поданих на погодження повторно, для заінтересованих органів - протягом двох робочих днів, для уповноваженого органу, який реалізує державну регуляторну політику - протягом десяти робочих днів; 4) поданий на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України після доопрацювання нормативно-правовий акт, який фактично вже був проаналізований та досліджений, має бути розглянутий не на загальних підставах, а як повторно поданий, протягом п'яти робочих днів;

удосконалено:

- визначення поняття «система органів виконавчої влади» як очолювана Кабінетом Міністрів України сукупність органів державної влади із законодавчо регламентованою схемою організації і взаємодії, які реалізують повноваження із організації виконання законів та вчинення управлінської діяльності в державі взагалі, запроваджені з урахуванням адміністративно-територіального розподілу країни, з метою забезпечення потреб громадян з усіх питань їх життєдіяльності та захисту їх прав, свобод та законних інтересів;

- систему функцій органів виконавчої влади та їхню класифікацію, які розділено на такі групи: управлінські, виконавчі та внутрішньо забезпечувальні, із розкриттям кожної з груп;

- систему принципів нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні, до яких віднесено: принципи законності, демократизму, гласності, професіоналізму, техніко-юридичної досконалості, ефективності регулювання, виконуваності і науково-практичний та планувально-оперативний принципи;

- систему функцій нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні, якими є: функція підзаконної конкретизації первинного регулювання суспільних відносин (створення підзаконних нормативно-правових актів); функція удосконалення законодавства (вчинення дій із внесення змін, доповнень або викладення нормативно-правового документа у новій редакції); функція очищення законодавства (вчинення дій із визнання певного акта таким, що втратив чинність або його скасування); функція впорядкування підзаконних нормативно-правових актів (діяльність із систематизації підзаконних нормативно-правових актів шляхом паперового та електронного обліку, кодифікації, інкорпорації та консолідації);

- поняття нормативно-правового акта, який запропоновано визначити як офіційний письмовий документ,що має спеціальну внутрішню та зовнішню форму та неодноразово встановлює, змінює, скасовує норму права і регулює певні відносини невизначеного кола осіб;

- положення про підстави відмови в державній реєстрації нормативно-правового акта, зокрема така відмова може бути за двох підстав: по-перше, за певні порушення та недотримання за змістом та формою нормативно-правового акта, тобто за матеріальних підстав (невідповідність нормам чинного законодавства змісту нормативно-правового акта, недотримання правил правопису, діловодства тощо) та по-друге, за порушення процедури створення нормативно-правового акта (непогодження нормативно-правового акта із заінтересованими особами, недотримання процедури створення регуляторних нормативно-правових актів тощо), тобто за процесуальних підстав;

- положення про підстави скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта, зокрема доведено, що має бути визначено набрання чинності постановою суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає нормативно-правовому акту вищої юридичної сили;

дістали подальшого розвитку:

- визначення місця й ролі органів виконавчої влади в системі державного управління, в результаті чого доведено некоректність ототожнення понять «державне управління» та «виконавча влада», натомість доведено, що державне управління є формою організаційно-виконавчо-розпорядчої діяльності органів виконавчої влади; обґрунтовано помилковість ототожнення понять «органи виконавчої влади» та «виконавчі органи»;

- розуміння того, що нормотворча діяльність органів виконавчої влади складає сутність та зміст нормотворчого процесу, який є різновидом правотворчості і полягає у діяльності уповноважених органів (державної виконавчої влади України та їх посадових осіб) зі створення нормативно-правових актів в порядку, суворо регламентованому законодавством (в залежності від органу нормотворення та виду нормативно-правового акта, який створюється);

- аргументи про місце поняття «органи виконавчої влади» в оновленій теорії адміністративного права України;

- позиція щодо необхідності наділити Головні управління юстиції в областях, містах Києві та Севастополі, які мають право проводити перевірки у відповідних, підпорядкованих місцевих управліннях юстиції та мають право застосовувати заходи щодо усунення виявлених недоліків, повноваженнями щодо скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта, прийняте підпорядкованим управлінням юстиції;

- обґрунтування того, що слід використовувати термін «нормотворча», а не «правотворча» діяльність органів виконавчої влади.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені у дисертації результати дослідження можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшого розвитку теоретико-правових засад нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у наукову діяльність Харківського національного університету внутрішніх справ від 8 липня 2015 року);

- у правотворчості - у процесі підготовки проектів нових і вдосконалення чинних законодавчих актів, які визначають порядок, процедуру та стадії створення нормативно-правових актів органами виконавчої влади в Україні (довідка про впровадження результатів дисертаційного дослідження у законодавчу діяльність Верховної Ради України від 7 серпня 2015 року);

- у правозастосовній діяльності - з метою вдосконалення практики використання норм чинного адміністративного законодавства різними органами виконавчої влади;

- у навчальному процесі - положення й висновки, зроблені в дисертації, можуть бути використані під час вивчення такої наукової дисципліни як «Адміністративне право» у вищих юридичних закладах освіти, у процесі вдосконалення робочих програм і планів, при підготовці підручників, навчальних посібників, лекцій, семінарських занять (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ від 1 липня 2015 року).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки доповідалися дисертантом на засіданнях кафедри адміністративного права, процесу та адміністративної діяльності органів внутрішніх справ Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, де була виконана дисертація, та були оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських і регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема: «Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід» (м. Луганськ, 2013 р.); «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Львів, 2013 р.); «Нові завдання та напрямки розвитку юридичної науки у ХХІ столітті» (м. Львів, 2013 р.); «Права людини в умовах сучасного державотворення: теоретичні і практичні аспекти» (м. Дніпропетровськ, 2013 р.); «Актуальні проблеми правового регулювання економічної безпеки» (м. Київ, 2013 р.); «Правова доктрина - основа формування правової системи держави» (м. Харків, 2013 р.); «Актуальні питання розвитку та взаємодії публічного та приватного права» (м. Львів, 2014 р.); «Право: історія, теорія, практика» (м. Львів, 2014 р.); «Актуальні питання та проблеми правового регулювання суспільних відносин» (м. Дніпропетровськ, 2014 р.); «Дотримання прав людини: сучасний стан правового регулювання та перспективи його вдосконалення» (м. Київ, 2014 р.).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені в монографії, двадцяти статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях України, п'яти статтях - у наукових виданнях інших держав, а також у десяти тезах доповідей і повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, поділених на тринадцять підрозділів, висновків, списку використаних джерел і чотирьох додатків. Повний обсяг роботи становить 412 сторінок. Список використаних джерел складається з 421 найменування і займає 41 сторінку.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими програмами, планами та темами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації, публікації.

Розділ 1 «Загальноправова характеристика нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні» містить п'ять підрозділів, в яких розкрито призначення та місце органів виконавчої влади в системі органів державної влади, визначено поняття, сутність, принципи та функції нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.1 «Принцип розподілу влади та його роль у нормотворчому процесі» обґрунтовано думку, що державну владу слід розглядати як «вольові відносини», «державно-владні повноваження», «певну організацію, яка забезпечує життєдіяльність суспільства». На основі поглядів учених з різних галузей права визначено, що державна влада в Україні - це особливий вид влади, яка у виключному порядку вирішує загальносоціальні проблеми через систему спеціально створених державних органів, наділених відповідними повноваженнями згідно з розподілом їх на законодавчу, судову та виконавчу гілки влади. Державно-владними повноваженнями з метою вирішення соціальних питань наділені лише спеціально створені однойменні з гілками влади державні органи, які й реалізують державну владу.

Зазначено, що будь-яка держава, яка обрала шлях демократичного розвитку, завжди застосовує при організації державної влади принцип розподілу влади та систему стримувань і противаг як реальний механізм недопущення авторизації влади в одних «руках», запобігання зловживань та перевищень використання владних повноважень і як наслідок захисту прав, свобод та законних інтересів суспільства.

На підставі вивчення процесу історичного розвитку принципу розподілу державної влади з часів Середньовічної Європи до сьогодення встановлено, що кожна держава обирає для себе притаманну їй форму державного правління, дещо трансформує принцип розподілу влади та елементи системи стримувань і противаг стосовно вимог, потреб, очікувань населення своєї держави. Внаслідок таких трансформацій виникають різні види змішаних форм держав, форм державного правління, систем взаємодій між державними органами тощо.

Зроблено висновок про неможливість існування ані «чистої» класичної моделі форми держави, ані «чистої» класичної моделі форми державного правління (президентська, парламентська, особливо змішана) та щодо принципу розподілу влади, який корегується та пристосовується до кожної держави через встановлення особистої системи стримувань та противаг.

У підрозділі 1.2 «Роль, призначення та місце органів виконавчої влади в системі органів державної влади» обґрунтовано, що моментом «зародження» української виконавчої влади та системи її органів є прийняття Конституції України 1996 р., у якій вперше було застосовано термін «виконавча влада» і затверджено систему її органів саме стосовно українських органів влади, на які покладено повноваження щодо здійснення управлінської діяльності, організації реалізації законів тощо.

До основних особливостей виконавчої влади віднесено такі: 1) має ієрархічну організаційно-штатну побудову; 2) є складовою апарату державного управління, який належить до числа складних самоврядних інституційних систем; 3) основним завданням виконавчої влади є виконання законодавства в широкому сенсі (тобто здійснення організуючих, координуючих та контролюючих заходів щодо забезпечення виконання законів); 4) виконується це завдання шляхом здійснення управлінської діяльності спеціально створеною різнорівневою системою органів виконавчої влади; 5) діяльність ця універсальна (необмежена у часі та діє необмежено на території України) та забезпечується можливістю застосування необмежених ресурсів як технічного, економічного, правового та іншого характеру, так і ресурсами забезпечення примусу (армія, міліція тощо).

Визначено, що значення органів виконавчої влади полягає саме у здійсненні державного управління в усіх сферах забезпечення життєдіяльності держави у формах управлінської та виконавчо-розпорядчої діяльності. При цьому органи законодавчої та судової гілок влади наділені законом специфічною, обмеженою сферою діяльності, хоча також здійснюють управлінську діяльність, але лише у межах свого апарату.

Підсумовуючи результати оцінки стану основних напрямів конституційної реформи минулих років, зазначено, що вона зумовлена не стільки внутрішньою «недосконалістю» тексту, скільки намаганням кожної з владних команд не лише підпорядкувати собі всі політичні сили, але й закріпити своє панівне становище у Конституції як акті найвищої юридичної сили, безпосередньо наблизивши реалії політичних відносин до рівня конституційних норм.

У підрозділі 1.3 «Поняття та сутність нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» враховуючи, що, по-перше, коло суб'єктів правотворчості є більш ширшим, ніж суб'єктів нормотворення (що обмежується органами виконавчої влади різних рівнів), по-друге, результатами діяльності органів виконавчої влади із створення нормативно-правових актів є підзаконні нормативно-правові акти, по-третє, правотворчість є більш узагальнюючим поняттям, під яким треба розуміти діяльність всіх уповноважених органів із формування права, по-четверте, термін «нормотворчість» більш точно відображає зміст цього виду процесуальної діяльності системи органів виконавчої влади в Україні, обгрунтовано необхідність використання терміна «нормотворча», а не «правотворча діяльність» органів виконавчої влади.

Зазначено, що нормотворча діяльність органів виконавчої влади складає сутність і зміст нормотворчого процесу, який є різновидом правотворчості і полягає у діяльності уповноважених органів (державної виконавчої влади України та їх посадових осіб) із створення нормативно-правових актів у порядку, суворо регламентованому законодавством (в залежності від органу нормотворення та виду нормативно-правового акта, який створюється).

Висловлено думку, що коло суб'єктів правотворчості набагато ширше, ніж суб'єктів нормотворення, що й підтверджує позицію відносно того, що правотворення є більш узагальненим, широким поняттям, ніж нормотворення, коло суб'єктів якого обмежується органами виконавчої влади різних рівнів.

До характерних ознак актів органів виконавчої влади віднесено такі: 1) це правила поведінки органів виконавчої влади; 2) ця поведінка спрямована на виконання нормативних приписів; 3) виражається в певному правовому документі (розпорядження, постанова та ін.); 4) видання таких актів здійснюється у процесі державного управління; 5) вони видаються уповноваженими на те державними органами чи їх посадовими особами; 6) спрямованість їх дії може бути як загальною, так і індивідуальною; 7) вони містять норми правової спрямованості; 8) вони спрямовані на досягнення конкретно визначеного результату.

Запропоновано класифікацію видів нормотворчої діяльності органів виконавчої влади за такими критеріями: (а) залежно від рівня суб'єкта нормотворення (нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади центрального рівня, органів виконавчої влади місцевого рівня); (б) залежно від виду нормативно-правового акта, який створюється (класичний нормотворчий процес та додатково-умовний нормотворчий процес).

У підрозділі 1.4 «Принципи нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» до принципів нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні запропоновано віднести принципи законності, демократизму, гласності, професіоналізму, техніко-юридичної досконалості, ефективності регулювання, виконуваності та планувально-оперативний принципи. Всі зазначені принципи взаємопов'язані та взаємодіють в процесі реалізації нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні. Саме вони складають основні напрями та підґрунтя нормотворчого процесу .

Визначено, що принцип законності є основоположним принципом нормотворчої діяльності органів виконавчої влади та характеризується такими особливостями: 1) відповідність нормативно-правових актів Конституції та законам України; 2) прийняття нормативно-правових актів уповноваженими органами виконавчої влади в межах їх компетенції; 3) порядок прийняття нормативно-правового акта є чітко регламентованим законодавством (на сьогодні в Україні, принцип законності в частині регламентації порядку створення нормативно-правових актів органами виконавчої влади повною мірою не виконується та потребує вирішення, тобто прийняття відповідного нормативно-правового акта вищої юридичної сили - закону); 4) визначення місця нормативно-правового акту в ієрархії нормативно-правових актів.

Констатовано, що принцип демократизму забезпечується через реалізацію принципу гласності. Особливо явно демократичний принцип та принцип гласності проявляються в процесі створення нормативно-правових актів, які є регуляторними.

Встановлено, що загальноприйнятий принцип науковості в нормотворчій діяльності органів виконавчої влади має реалізовуватися лише разом із принципом використання при розробці нормативно-правових актів практичного досвіду у галузі, в якій розробляється документ (у разі розробки локальних документів - з урахуванням особливостей регіонального розвитку і становища). Лише таким чином законодавство взагалі й підзаконні нормативно-правові акти органів виконавчої влади зокрема не будуть носити формальний «відірваний від реального життя» характер.

Висловлено думку, що принцип планування в «чистому» вигляді може бути притаманним лише діяльності органів законодавчої влади, коли, як свідчить практика, закони розробляються та приймаються по декілька років. Тому закріплення лише принципу планування нормотворчої діяльності органів виконавчої влади є не доцільним та цей принцип має поєднувати в собі планування та оперативність нормотворчої діяльності.

Узагальнено, що ефективна реалізація зазначених принципів фахівцями-нормотворцями сприятиме удосконаленню якості нормативно-правових актів органів виконавчої влади, недопущенню протиріч між ними, усуненню дублювань норм та перешкоджатиме недоцільному збільшенню неякісного законодавства взагалі.

У підрозділі 1.5 «Функції нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» визначено авторську дефініцію поняття «функції нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» як певні напрями нормотворчої діяльності відповідних органів стосовно підзаконних нормативно-правових актів. Функції нормотворчості, їх зміст, відіграють важливу роль при дослідженні питань нормотворчої діяльності органів виконавчої влади та вбачається, що всі вони взаємопов'язані і реалізуються в нормотворчому процесі.

Зазначено, що основними функціями нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні є: 1) функція підзаконної конкретизації первинного регулювання суспільних відносин (створення підзаконних нормативно-правових актів). При цьому існуючі випадки первинного регулювання суспільних відносин підзаконними нормативно-правовими актами слід вважати виключенням із «правильного порядку» регулювання;

2) функція удосконалення законодавства (вчинення дій із внесення змін, доповнень або викладення нормативно-правового документа у новій редакції). Разом із тим необхідність внесення змін може бути викликана протиріччями, суперечностями, помилками та іншими недоліками, виявленими в самому тексті нормативно-правового акта або між існуючими чинними нормативно-правовими актами;

3) функція очищення законодавства (вчинення дій із визнання певного акта таким, що втратив чинність або його скасування). Тобто усунення прогалин законодавства і права, як й інших недоліків нормативно-правових актів, здійснюється шляхом реалізації функції удосконалення законодавства;

4) функція впорядкування підзаконних нормативно-правових актів (діяльність із систематизації підзаконних нормативно-правових актів шляхом паперового та електронного обліку, кодифікації, інкорпорації та консолідації).

На підставі аналізу законодавчих актів республік Білорусь, Молдова, Казахстан, Таджикистан, Вірменія та Узбекистан про нормативно-правові акти акцентовано увагу на необхідності прийняття Закону України «Про правотворчу діяльність та нормативно-правові акти», в якому норми мають бути викладені максимально конкретизовано. У Законі потрібно визначити: перелік понять, які в ньому використовуватимуться; принципи правотворчості та нормотворчості; перелік суб'єктів, які мають право брати участь у правотворчому процесі; види правотворчого процесу: законотворчий (діяльність уповноважених органів із створення нормативно-правових актів вищої юридичної сили - кодексів, законів) та нормотворчий (діяльність органів виконавчої влади різних видів і рівнів зі створення підзаконних нормативно-правових актів - постанов, наказів тощо). У ньому також мають міститися норми регулювання та застосування колізійних норм залежно від виду суперечності, неузгодженості та видів нормативно-правових актів.

Розділ 2 «Зміст нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні» складається з трьох підрозділів, у яких визначено правову природу підзаконних нормативно-правових актів як результату нормотворчої діяльності органів виконавчої влади.

У підрозділі 2.1 «Підзаконний нормативно-правовий акт як результат нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» зазначено, що серед науковців існують розбіжності щодо класифікації нормативно-правових актів, підстав їх розподілу, але «аксіоматичними на сьогодні на рівні науки та практики є положення про розподіл нормативно-правових актів на закони та підзаконні нормативно-правові акти. Розкрито поняття підзаконного нормативно-правового акта, встановлено його співвідношення із законом за такими підставами: 1) за видом влади, яка видає нормативно-правовий акт, як прояв конституційного принципу розподілу державної влади; 2) за органом видання; 3) за сферою суспільних відносин, які регулюються відповідним видом нормативно-правового акта; 4) за юридичною силою; 5) за місцем в системі нормативно-правових актів; 6) за порядком прийняття; 7) за вмістом норм права; 8) за терміном дії; 9) за колом осіб, на яких розповсюджується дія нормативно-правового акта.

Визначено основні ознаки нормативно-правового акта, які розподілено на такі групи: 1) ознаки, пов'язані зі створенням нормативно-правового акта (нормативно-правовий акт приймається уповноваженим суб'єктом за встановленим законодавством порядком (процедурою); 2) ознаки, притаманні саме нормативно-правовому акту, як офіційному письмовому документу, які, у свою чергу, можна класифікувати на ознаки форми (нормативно-правовий акт має внутрішню форму, складається з розділів, статей, пунктів тощо та зовнішню форму - назва, реквізити тощо); ознаки змісту, до яких може бути віднесено те, що нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкове правило поведінки, норму права, встановлює, змінює або скасовує її; регулятивні ознаки (нормативно-правовий акт неодноразово регулює певні відносини невизначеного кола осіб); 3) ознаки, які є подальшими щодо нормативно-правового акта (офіційне опублікування, обов'язковість до виконання, виконання забезпечується можливістю застосування державного примусу).

Обґрунтовано думку, що основним призначенням підзаконних нормативно-правових актів є регулювання суспільних відносин шляхом розвинення, розкриття та реалізації законодавчих норм і часткового первинного регулювання суспільних відносин, які складаються в процесі життєдіяльності населення країни.

Зроблено висновок про те, що підзаконні нормативно-правові акти виконують такі функції: перш за все регулятивну функцію, яка в свою чергу розділяється на функцію первинного та вторинного регулювання; управлінську функцію; роз'яснювальну та конкретизуючу функції; правоустановчу функцію; правореалізаційну функцію.

У підрозділі 2.2 «Види підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади» здійснено класифікацію підзаконних нормативно-правових актів в залежності від різних критеріїв, а саме: рівня органу виконавчої влади, суб'єкта нормотворення, територіальної дії, сфери дії, характеру норм, юридичної сили, колегіальності прийняття, співвідношення між собою.

Встановлено, що в Україні нормативно визначені види нормативно-правових актів, які видаються органами виконавчої влади, але містяться вони у розрізнених нормативно-правових актах, які стосуються конкретного виду органу виконавчої влади. Тобто законодавством визначено види підзаконних нормативно-правових актів в Україні, але не встановлено їх ієрархію, взаємовідносини та взаємозалежність один від одного.

Підсумовано, що види підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади (урядів, міністерств, місцевих органів виконавчої влади тощо) Франції, Німеччини, Італії, Японії майже збігаються з українськими підзаконними нормативно-правовими актами. Важливо, що у зазначених країнах на законодавчому рівні визнано функції підзаконних нормативно-правових актів як підзаконного (вторинного), так і первинного правового регулювання суспільних відносин, що є позитивним досвідом, який може бути запроваджений українським законодавцем. На підставі аналізу законодавства республік Казахстан, Таджикистан, Білорусь, Узбекистан, Вірменія щодо визначення статусу інструкцій, правил, положень та їх місця в системі підзаконних нормативно-правових актів встановлено, що деякі країни надають цим документам статусу нормативно-правового акта, деякі - лише акта, який є складовою частиною основного нормативно-правового документа.

У зв'язку з тим, що визначення видів підзаконних актів сьогодні міститься у розрізнених нормативно-правових актах, аргументовано їхнє узагальнення та викладення у єдиному зведеному нормативно-правовому акті - Законі України «Про правотворчу діяльність та нормативно-правові акти», який має сприяти повноцінному врегулюванню нормотворчого процесу в країні, а саме: привести до єдиної системи всі існуючі в Україні нормативно-правові акти, визначити виключні їх переліки, види, порядок їх створення, дії тощо. Він має стати основоположним законодавчим нормативно-правовим актом, який вичерпно та однозначно визначить всі терміни, поняття, в тому розумінні, в якому вони мають застосовуватися в Україні в усіх інших нормативно-правових актах.

У підрозділі 2.3 «Порядок прийняття та відміни підзаконних нормативно-правових актів органів виконавчої влади» зазначено, що концептуально невірно вважати, що накази міністерств, центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів приймаються керівником одноособово, вони завжди є результатом колективної праці. Рішення керівник приймає за результатом погодження проекту із відповідними працівниками міністерства, центрального органу виконавчої влади, особливо це характерно у разі оформлення рішення колегії у формі наказу.

У результаті аналізу наукових доробок науковців щодо співвідношення понять «набрання чинності» та «введення в дію» встановлено, що вводяться в дію підзаконні нормативно-правові акти двома способами: 1) загальний - одночасно із набуттям чинності; 2) визначений - при встановленні строку введення в дію в самому нормативно-правовому акті.

Зазначено, що кожний з етапів нормотворчого процесу має окрему мету, коло суб'єктів, об'єкт та процесуальні дії, які складають зміст кожної із стадії етапу. Констатовано, що особливий порядок прийняття регуляторного акта виявляється на стадіях нормотворчого процесу, коли проект нормативно-правового акта вже готовий та настає саме процедура (стадія) його погодження, яка і вимагає здійснення стосовно цього проекту додаткових дій: підготовки аналізу регуляторного впливу, відстеження результативності регуляторного акта і його оприлюднення.

За результатами узагальнення дат набрання чинності встановлено, що підзаконні нормативно-правові акти органів виконавчої влади можуть набувати чинності: 1) з дня офіційного опублікування (універсальний термін набрання чинності, притаманний всім підзаконним нормативно-правовим актам органів виконавчої влади); 2) з моменту реєстрації в органах юстиції (спеціальний - притаманний лише нормативним розпорядженням місцевих державних адміністрацій); 3) з дати, встановленої в самому нормативно-правовому акті або в акті про його затвердження (індивідуальний - встановлений в кожному конкретному підзаконному нормативно-правовому акті).

Аналіз норм набрання чинності нормативно-правовими актами, запропонованих проектом Закону України «Про нормативно-правові акти», виявив певні недоліки в правовому регулюванні цього процесу. З метою їх усунення, по-перше, необхідно нормативно визначити обов'язок офіційних друкованих видань опубліковувати підзаконні нормативно-правові акти протягом 10 днів з дня подачі їх до редакції, по-друге, враховуючи, що офіційне опублікування є обов'язковою умовою дії нормативно-правових актів, доцільно прив'язувати термін набрання чинності до дня опублікування. Враховуючи наведене вище, з метою уніфікації норм набрання чинності нормативно-правовими актами органів виконавчої влади запропоновано встановити, що нормативно-правові акти міністерств, центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, місцевих державних адміністрацій, зареєстровані в Міністерстві юстиції та його територіальних органах, набувають чинності через 10 днів після їх офіційного опублікування.

Розділ 3 «Нормотворча діяльність окремих органів виконавчої влади в Україні» поділено на три підрозділи, в яких розкрито особливості нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, інших органів виконавчої влади.

У підрозділі 3.1 «Нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України» визначено форми нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів України: ординарне провадження; законопроектне провадження; спеціальне провадження.

Досліджено порядок реалізації права законодавчої ініціативи вищими органами виконавчої влади України та іноземних держав. Встановлено, що реалізація права законодавчої ініціативи є обов'язковою формою здійснення Кабінетом Міністрів України своїх повноважень та складається з трьох стадій: 1) планування законотворчої діяльності; 2) розробка законопроекту та розгляд його в Кабінеті Міністрів України; 3) подання законопроекту до Верховної Ради України.

Запропоновано запровадити при Кабінеті Міністрів України спеціальну комісію, до роботи в якій залучати спеціалістів різних галузей: фахівців практиків (окремо залучати до дослідження законопроектів спеціалістів-практиків певної галузі залежно від виду законопроекту: законопроекти економічного напрямку - практикуючих економістів; законопроекти щодо освіти та науки - педагогів різних рівнів; соціальної сфери - працівників органів соціального захисту тощо), науковців - теоретиків (представників інституту законодавства Верховної Ради України та Національної академії правових наук України), представників громадських організацій тощо. Запровадження такої форми погодження законопроекту на рівні вищого органу виконавчої влади має сприяти усуненню такого недоліку законодавства як велика кількість законів про внесення змін та доповнень і максимально наблизити законодавство до реального повсякденного життя.

Зазначено про те, що концептуально доцільно говорити про дві складові частини нормотворчої діяльності уряду: перша - основна нормотворча діяльність, яка полягає у створенні особистих нормативно-правових актів (постанов, розпоряджень), і друга - участь у законотворчій діяльності Верховної Ради та Президента України.

Підведено підсумок стосовно того, що у нормотворчій діяльності Кабінету Міністрів не може бути етапу створення проекту нормативно-правового акта. Це етап процесу створення постанови, але фактично реалізується він не Кабінетом Міністрів безпосередньо, а центральним органом виконавчої влади, який таким чином бере безпосередню участь у процесі створення нормативно-правового акта Кабінету Міністрів - постанови. З огляду на це запропоновано концептуальну тезу про те, що центральні органи виконавчої влади є залученими до нормотворчої діяльності Кабінету Міністрів суб'єктами.

У підрозділі 3.2 «Нормотворча діяльність центральних органів виконавчої влади» наголошено на тому, що діяльність центральних органів виконавчої влади із створення норм права може бути розділена на дві групи: основна (діяльність із створення власних нормативно-правових актів - нормотворча діяльність) та додаткова (участь у реалізації нормотворчої діяльності уряду - розробка проектів постанов).

На підставі аналізу співвідношення здійснення в часі базового відстеження регуляторного нормативно-правового акта і здійснення його аналізу запропоновано конкретизувати, що базове відстеження результативності регуляторного нормативно-правового акта однозначно передує набранню чинності актом, результати заходів, які здійснюються в його процесі, покладаються в основу аналізу регуляторного впливу та рішення про їх здійснення має приймати нормотворець одночасно із рішенням про розробку проекту регуляторного нормативно-правового акта із встановленням конкретних термінів здійснення цих заходів.

Встановлено, що додаткова (наскрізна) стадія підготовчого етапу нормотворчого процесу органів виконавчої влади із розробки регуляторного нормативно-правового акта за наявності готового проекту, складається з наступних дій: 1) здійснення заходів із базового відстеження результативності регуляторного нормативно-правового акта; 2) підготовка аналізу регуляторного впливу; 3) опублікування повідомлення про подальше оприлюднення проекту регуляторного нормативно-правового акта; 4) оприлюднення проекту регуляторного нормативно-правового акта центрального органу виконавчої влади разом із аналізом регуляторного впливу; 5) погодження проекту регуляторного нормативно-правового акта центрального органу виконавчої влади уповноваженим органом.