Правові проблеми регулювання відносин у сфері бюджетної системи України

39

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

12.00.07 -- Адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Правові проблеми регулювання відносин у сфері бюджетної системи України

Перощук Зорина Іванівна

Київ - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі фінансового права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Міністерство освіти і науки України.

Науковий консультант:	доктор юридичних наук, професор ПРИШВА Надія Юріївна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, завідувач кафедри фінансового права
Офіційні опоненти:	доктор юридичних наук, доцент НІЩИМНА Світлана Олексіївна, Чернігівський національний технологічний університет, завідувач кафедри правового регулювання економіки
	доктор юридичних наук, професор СОЛДАТЕНКО Оксана Володимирівна, Київський національний економічний університет імені В. Гетьмана, професор кафедри конституційного та адміністративного права
	доктор юридичних наук, професор ДМИТРИК Ольга Олександрівна, Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого, професор кафедри фінансового права

Захист дисертації відбудеться 30 червня 2015 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.001.04 Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м.Київ, вул. Володимирська, 60.

З дисертацією можна ознайомитись у Науковій бібліотеці ім. М. Максимовича Київського національного університету імені Тараса Шевченка за адресою: 01601, м.Київ, вул. Володимирська, 58, чит. зал № 12.

Автореферат розісланий 29 травня 2015 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради В. М. Левчук

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Важливими напрямами розвитку сучасної України є інтеграція всіх сфер її суспільного життя у світовий та європейський простір. Бюджетній системі у цій ієрархії, як акумулятору значних обсягів фінансових ресурсів держави задля задоволення публічного інтересу та основному індикатору фінансової спроможності держави та місцевого самоврядування, відводиться особливе місце.

Українська бюджетна система фактично з моменту здобуття Україною незалежності перебуває у безперервній фінансово-економічній, політичній та правовій трансформації і вимагає концептуального перегляду основних категорій та понять у сфері бюджетної системи України, суттєвих обґрунтувань її еволюційного розвитку.

Недосконалість бюджетного законодавства відчутно позначається на здійсненні бюджетно-процедурної діяльності практичними фахівцями у сфері бюджетної системи України, дедалі частіше стає об'єктом обговорення міжнародних фінансово-правових організацій, які, крім фінансової допомоги, надають нашій державі ще й правову.

Основними причинами неефективності функціонування сучасної бюджетної системи України є надзвичайно велика кількість місцевих бюджетів зі слабкою фінансовою базою, недосконала та неефективна мережа бюджетних установ тощо.

У суспільстві нині існує нагальна потреба розроблення комплексного плану заходів з реформування усіх галузей суспільної сфери, які є первинними по відношенню до бюджетної системи України.

Деякі проблемні питання у правовому регулюванні бюджетної системи України відпали завдяки прийняттю у 2010 році нового Бюджетного кодексу України (далі -- БК України), який передбачає цілу низку нових та удосконалених бюджетно-правових матеріальних і процесуальних норм щодо визначення окремих термінів, складових частин бюджетів усіх рівнів тощо.

Поряд з цим, цілий ряд законодавчих положень потребує досконалої правової характеристики. В Україні сьогодні є потреба в серйозних наукових дослідженнях, присвячених природі сутності бюджетної системи України, з'ясуванню її місця у фінансовій системі держави. Така позиція пояснюється новими умовами і характером взаємодії системи фінансово-правових інститутів, безкінечним реформуванням податкової системи України, змінами, що відбуваються у кредитній та банківській системах.

Не дивлячись на численні звернення вчених до проблем інституту бюджетного права, частина питань все ж залишається не до кінця з'ясованою. Не розкрито окремі теоретичні положення щодо нормативно-правового змісту відносин у сфері бюджетної системи України (особливостей цих правовідносин, їх елементів (суб'єктів, об'єктів та змісту), особливостей правового регулювання складових частин бюджетів, що становлять бюджетну систему України (правової природи загального, спеціального та інших фондів бюджетів, механізму перерозподілу доходів та видатків бюджетів, ролі міжбюджетних трансфертів).

В контексті необхідності здійснення реформи бюджетної системи України та суспільного інтересу до неї існує необхідність з'ясування сутності бюджетної децентралізації як одного із напрямів реформування бюджетної системи держави.

З підписанням Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом і його державами-членами на порядок денний постають питання оновлення національного правового поля, які, окрім іншого, охоплюють сферу бюджетної системи України.

Вагомість окреслених проблем обґрунтовує актуальність та своєчасність обраного напрямку дослідження та коло питань, які в ньому передбачається розглянути.

Слід зазначити, що ґрунтовні дослідження бюджетного права почалися у другій половині минулого сторіччя, саме в той час, коли особливо активно розвивалось фінансове право. На тому етапі розвитку фінансово-правової науки побачили світ відомі праці М.А. Гурвіча, Ю.А. Ровінського, Л.К. Воронової, Н. І. Хімічевої, М.І. Піскотіна.

В період незалежності Української держави імпульс до розвитку фінансово-правової думки подали перші українські підручники з фінансового права за редакцією професора Л.К. Воронової та її перші публікації з приводу регулювання бюджетних відносин.

Безумовно, передбачати успішність наукової роботи неможливо без звернення до уже завершених науково-теоретичних досліджень, здійснених в Україні, зокрема: щодо проблем правового регулювання публічних доходів, податкової системи України (Н.Ю. Пришвою, М.П. Кучерявенко), публічних видатків (А.А. Нечай), державного боргу України (І.Б. Заверухою), фінансового контролю (Л.А. Савченко), банківської системи (О.П. Орлюк, Т.А. Латковською); щодо правового статусу розпорядників бюджетних коштів в Україні (Н.Я. Якимчук); щодо бюджетних правовідносин (О.А. Музикою-Стефанчук та В.Д. Чернадчуком); щодо загальноправових питань фінансового права (О.О. Дмитрик, А.Т. Ковальчуком, С.О. Ніщимною, О.А. Лукашевим, П.С. Пацурківським) та ін.

Теоретичною базою дослідження стали праці науковців у сферах: теорії держави та права -- С.С. Алексєєва, С.Д. Гусарєва, О.С. Іоффе, Р.А. Калюжного, М.І. Козюбри, А.М. Колодія, В.В. Копєйчикова, В.О. Котюка, С.Л. Лисенкова, О.Г. Мурашина, Н.М. Оніщенко, О.І. Осауленка, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун, О.Д. Тихомирова, Р.О. Халфіної, Ю.С. Шемшученка та ін.; конституційного та адміністративного права -- В.Б. Авер'янова, І.П. Голосніченка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, Н.А. Мяловицької, Ю.О. Фрицького та ін.; економіки та фінансів -- О.Д. Василика, С.В. Мочерного, О.А. Устенко, С.І. Юрія та ін.; фінансового права зарубіжних країн -- Е.М. Берендтса, К.С. Бєльського, Д.В. Вінницького, П.М. Годме, О.М. Горбунової, О.Ю. Грачової, С.В. Запольського, В.М. Карасьової, Ю.О. Крохіної, О.Г. Пауля, Е.Д. Соколової, С.Д. Ципкіна та ін.

До бюджетної проблематики, крім названих вище науковців, зверталися й інші українські та зарубіжні вчені, які зробили вагомий внесок у розвиток бюджетно-правової науки.

Вагомість зазначених проблем, необхідність їх вирішення та актуальність зумовили вибір теми даного дисертаційного дослідження та окреслили коло питань, які в ньому розглядаються.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження пов'язана з організаційними і нормотворчими заходами, що здійснюються в Україні з метою гармонізації й адаптації національного законодавства до законодавства Європейського Союзу, реформування правової системи держави та поступового приведення її у відповідність з європейськими стандартами, в тому числі і у сфері фінансового права та законодавства.

Дисертація виконана в рамках комплексних наукових досліджень Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Тема дисертації є складовою загальної науково-дослідної роботи юридичного факультету “Доктрина права в правовій системі України: теоретичний і практичний аспекти” (№ 11БФ042-01, ДР111U008337) і відповідає проблематиці наукових досліджень кафедри фінансового права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Тема дисертаційного дослідження затверджена вченою радою юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка 25 жовтня 2010 року (протокол № 2).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу теоретичних розробок юридичної і фінансово-економічної наук, узагальнення правозастосовної практики, вітчизняного і зарубіжного законодавства розкрити правові проблеми регулювання бюджетної системи України, сформулювати науково обґрунтовані висновки та пропозиції щодо вдосконалення національного законодавства.

Досягнення поставленої мети вимагає вирішення наступних задач:

- з'ясувати сутність бюджетної системи України як складової фінансової системи держави та визначити її місце у системі фінансового права;

- сформулювати основні правові ознаки, що характеризують бюджетну систему України як правове явище;

- окреслити зміст бюджетного устрою та його значення для бюджетної системи України;

- сформулювати принципи правового регулювання бюджетної системи України;

- розглянути правові категорії, через які розкривається сутність бюджетів, що становлять бюджетну систему України;

- дослідити теоретичні аспекти правовідносин у сфері бюджетної системи України;

- охарактеризувати елементи правовідносин у сфері бюджетної системи України (суб'єкти, об'єкти, зміст);

- вивчити особливості правового регулювання складових частин бюджетів, що становлять бюджетну систему України;

- з'ясувати правовий механізм перерозподілу доходів та видатків між державним і місцевими бюджетами; перерозподіл видаток бюджет трансферт

- охарактеризувати правову природу загального, спеціального та інших фондів бюджетів, що становлять бюджетну систему України;

- визначити роль міжбюджетних трансфертів у бюджетній системі України та з'ясувати проблеми їх правового регулювання;

- накреслити шляхи удосконалення правового регулювання бюджетної системи України в сучасних умовах;

- з'ясувати сутність бюджетної децентралізації, визначити її роль в системі суспільних реформ;

- охарактеризувати правовий зміст бюджетів та їх складових елементів в умовах бюджетної децентралізації.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у сфері бюджетної системи України і які регулюються Конституцією України, БК України, Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік, іншими законами України, Указами Президента України, постановами Кабінету Міністрів України, нормативно-правовими актами центральних органів виконавчої влади, які наділені владними повноваженнями в сфері бюджетної системи України.

Предметом дослідження є правові проблеми регулювання відносин у сфері бюджетної системи України.

Методи дослідження. Комплексність, обґрунтованість і достовірність наукових результатів дослідження забезпечувались світоглядними, філософськими, соціологічними і теоретичними засадами, використанням зумовлених особливостями предмета, мети і завдань дослідження методологічних підходів, а також загальних методів пізнання, наукових методів та предметних наукових юридичних знань.

Функціональний підхід дозволив дослідити бюджетну систему України як інститут забезпечення функцій держави та органів місцевого самоврядування (підрозділ 1.2); діяльнісний підхід -- осмислити проблемні питання правового регулювання бюджетної системи (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.4, 3.2, 3.3, 4.1); системний підхід -- з'ясувати складові частини бюджетів, що становлять бюджетну систему держави (підрозділи 3.1, 3.2); класифікаційний підхід надав можливість осмислити правовідносини у сфері бюджетної системи та складові частини бюджетів, що становлять бюджетну систему України (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3.1, 3.2).

Загальними методами пізнання, що використовувалися при теоретичному осмисленні сфери бюджетної системи України, стали методи аналізу та синтезу, порівняння, абстрагування, узагальнення, моделювання тощо. Серед загальнонаукових методів застосовувались: структурний -- для визначення елементів правовідносин у сфері бюджетної системи та складових частин бюджетів, що становлять бюджетну систему держави (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 3.1, 3.3); історичний -- для з'ясування особливостей становлення та розвитку сучасної бюджетної системи України (підрозділ 1.1, 1.3).

Конкретно-наукові методи застосовувалися: статистичний -- для дослідження стану фінансових ресурсів бюджетів, що становлять бюджетну систему України (підрозділи 1.3, 3.3); кібернетичний -- для з'ясування аспектів бюджетно-процедурної діяльності у сфері бюджетної системи України (підрозділи 1.3, 4.2).

Серед спеціальних наукових методів використано формально-юридичний метод за допомогою якого явища у сфері бюджетної системи описувались з використанням юридичної термінології, виявлялись тенденції і закономірності юридичної практики, а також удосконалювалась юридична термінологія.

Теоретичні висновки дисертації ґрунтуються на розробках з фінансового права, теорії та історії держави і права, конституційного та адміністративного

права.

Емпіричною базою дослідження стали тексти нормативно-правових актів України, міжнародних нормативно-правових документів, статистичні дані (показники) Мінфіну України щодо бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним із перших в українській правовій науці комплексним, узагальненим дослідженням теоретичних проблем правового регулювання відносин у сфері бюджетної системи України.

Найбільшою мірою наукова новизна відображена у таких положеннях:

уперше:

- бюджетну систему України визначено фінансово-правовим інститутом бюджетного устрою і детерміновано як внутрішньо організовану цілісність (сукупність) елементів (бюджетів), пов'язаних між собою та об'єднаних на підставі фінансово-правових норм (бюджетно-правових норм);

- запропоновано зміни до окремих статей БК України в частині удосконалення та доповнення визначень термінів, удосконалення правових норм щодо структури бюджетної системи, структури бюджетів, що становлять бюджетну систему України, видів видатків, видів міжбюджетних трансфертів тощо;

- в умовах потенційної зміни системи сучасного адміністративно-територіального устрою України ініційовано нову структуру бюджетної системи України;

- зосереджено увагу на недоцільності, передчасності та неактуальності в умовах сучасної бюджетної системи України (великої кількості місцевих бюджетів, обмеженого фінансового ресурсу місцевих бюджетів) запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів;

- констатовано, що регламентація у законах про державний бюджет міжбюджетних трансфертів, які надаються з державного бюджету місцевим бюджетам (зокрема субвенцій), часто суперечить основним принципам правового регулювання бюджетної системи України та тенденціям бюджетної децентралізації;

- доведено тотожність термінів “бюджетні правовідносини” та “правовідносини у сфері бюджетної системи України” і констатовано, що в науці бюджетного права останні розуміються як вид суспільних відносин, врегульованих бюджетно-правовими нормами, суб'єкти яких здійснюють бюджетну діяльність у сфері бюджетної системи України;

- визначено структурні елементи бюджетів, що становлять бюджетну систему України, та сформульовано поняття загального фонду бюджету (державного чи місцевого), спеціального фонду бюджету (державного чи місцевого), резервного фонду бюджету (державного чи місцевого), фонду розвитку місцевого бюджету, цільових фондів бюджету (державного чи місцевого);

- запропоновано вивести за межі загального фонду бюджету резервний фонд як окрему його складову частину; виключити статтю 241 БК України “Державний фонд регіонального розвитку” (як правову норму, що суперечить принципам децентралізації бюджетних коштів); змінити назву “бюджет розвитку” на “фонд розвитку”, виокремивши його в окрему складову частину структури місцевого бюджету;

- доведено, що бюджетна децентралізація є одним із напрямів реформування бюджетної системи України і означає процес передачі повноважень у сфері бюджетної системи України, метою якого є ефективне задоволення публічного інтересу;

- запропоновано напрями Концепції бюджетної децентралізації як складової частини концепції реформування бюджетної системи України (визначальної складової системи усіх реформ): модернізацію внутрішньої побудови бюджетної системи (що є можливим після здійснення адміністративної реформи); оптимізацію мережі бюджетних установ (що є можливим після проведення галузевих реформ); визначення фінансових нормативів бюджетної забезпеченості на базі державних соціальних стандартів та нормативів (що є можливим після проведення галузевих реформ); здійснення бюджетної децентралізації, яка найбільш ефективною може стати за умови здійснення усіх перелічених реформ, включаючи податкову;

удосконалено:

- поняття бюджету, який визначено як план фінансових ресурсів, необхідний для здійснення відповідними органами державної влади чи органами місцевого самоврядування функцій держави та відповідних громад;

- дефініцію бюджетного устрою, визначивши його як врегульовані правовими нормами побудову бюджетної системи держави (внутрішня структура якої зумовлена адміністративно-територіальним устроєм), розподіл надходжень і витрат між усіма рівнями бюджетів, міжбюджетні відносини, бюджетні повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

- основні правові ознаки та принципи правового регулювання бюджетної системи України;

- поняття “бюджетна діяльність”, “публічний інтерес у бюджетних правовідносинах”, “структура бюджету”, “бюджетна компетенція”, “бюджетні повноваження”, “надходження бюджету”, “витрати бюджету”, “доходи бюджету”, “видатки бюджету”, “міжбюджетні трансферти”, “дотація”, “дотація вирівнювання”, “вилучення”, “субсидія”, “субвенція” тощо;

- загальні (основні) та особливі (специфічні) ознаки правовідносин у сфері бюджетної системи України;

- критерії класифікації правовідносин у сфері бюджетної системи України (бюджетних правовідносин);

- визначення усіх елементів бюджетних правовідносин (суб'єктів, об'єктів та змісту);

класифікацію суб'єктів бюджетних правовідносин;

дістали подальший розвиток:

- обґрунтування щодо необхідності концептуального наукового осмислення правової категорії “муніципалітет” фахівцями конституційного та муніципального права, яка має важливе значення для формулювання такого складного фінансово-правового інституту як бюджетний устрій;

- положення щодо доцільності проведення адміністративно-територіальної реформи, що дозволить зменшити кількість адміністративно-територіальних одиниць (оптимізувати існуючу бюджетну систему);

- ідея необхідності прийняття відповідного закону, який би створив нормативну правову основу для здійснення в Україні фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що вони можуть бути використані:

при вдосконаленні чинного бюджетного законодавства України;

під час підготовки відповідних розділів підручників і навчальних посібників з курсів “Фінансове право” та “Бюджетне право” та викладання відповідних дисциплін;

для подальших наукових досліджень у сфері бюджетної системи України.

Практичне значення результатів дисертаційного дослідження полягає також у тому, що теоретичні положення та висновки, які становлять наукову новизну роботи, сформульовані автором у конкретних рекомендаціях і пропозиціях щодо вдосконалення чинного законодавства, знайшли своє закріплення у практичній діяльності дисертанта в Міністерстві фінансів України (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у практичну діяльність Міністерства фінансів України від 25 грудня 2014 року).

Результати дисертаційного дослідження використовуються під час читання лекцій з курсу “Фінансове право” та інших спецкурсів у галузі юриспруденції, підготовки навчально-методичних матеріалів із відповідних курсів для курсантів різних навчально-наукових інститутів Національної академії внутрішніх справ (акт впровадження результатів дисертаційного дослідження у навчальний процес Національної академії внутрішніх справ від 18 грудня 2014 року), студентів та курсантів Одеського державного університету внутрішніх справ (акт впровадження у навчальний процес від 15 грудня 2014 року).

Загальнотеоретичні питання правового регулювання бюджетної системи України взято до уваги в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України під час підготовки наукової праці “Держава і фінанси: правовий зв'язок” (акт впровадження у наукову діяльність Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України від 15 січня 2015 року).

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження обговорювались на засіданнях кафедри фінансового права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Окремі положення дисертації оприлюднювались автором на: засіданні Спілки секретарів місцевих рад Асоціації міст України та громад (26 червня 2009 р., м. Южне Одеської області); засіданні фінансистів України (28 липня 2010 р., м. Миколаїв); зустрічі з питань особливостей формування, затвердження, виконання місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин (27 жовтня 2010 р., Головне контрольно-ревізійне управління України, м. Київ); міжвідомчій робочій групі з питань розвитку місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин (9 серпня 2011 р., Мінфін України, м. Київ); міжкафедральній науково-практичній конференції “Конституція України: питання теорії та практики” (8 червня 2012 р., Національна академія внутрішніх справ України, м. Київ); міжнародній науково-практичній конференції “Сучасний стан розвитку юридичної науки” (17-18 липня 2012 р., ГО “Асоціація аспірантів-юристів”, м. Харків); міжнародній науково-теоретичній конференції “Внутрішні та зовнішні загрози національній безпеці держави” (2 квітня 2013 р., Національна академія внутрішніх справ України, м. Київ); міжнародній науково-практичній конференції “Сучасний вимір держави і права” (24-25 травня 2013 р., Західноукраїнська організація “Центр правничих ініціатив”, м. Львів); науково-теоретичному семінарі “Правова доктрина та юридична практика: досвід і перспективи розвитку” (25 березня 2014 р., Національна академія внутрішніх справ України, м. Київ); міжнародній науково-практичній конференції “Людина і закон: публічно-правовий вимір” (7-8 листопада 2014 р., ГО “Правовий світ”, м. Дніпропетровськ); міжнародній науково-практичній конференції “Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку” (14-15 листопада 2014 р., Юридичний факультет Ужгородського національного університету, м. Ужгород); міжнародній науково-практичній конференції “Перспективні напрями розвитку сучасної юридичної науки” (30-31 січня 2015 р., економічний інститут ДВНЗ “Криворізький національний університет”, м. Кривий Ріг).

Публікації. Результати дослідження знайшли відображення у 32 публікаціях автора, зокрема в монографії, 22 статтях, опублікованих у фахових виданнях, перелік яких затверджено МОН України, в тому числі 4 зарубіжних фахових виданнях та 9 опублікованих тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою та задачами дисертаційного дослідження і складається із вступу, чотирьох розділів, що містять 12 підрозділів, висновків до розділів та дисертації в цілому і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 421 сторінку, із них основного тексту -- 375 сторінок. Список використаних джерел вміщує 440 найменувань (46 сторінок).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, проаналізовано ступінь наукової розробки проблеми, виявлено зв'язок роботи з науковими програмами й темами, сформульовано мету і завдання дослідження, його об'єкт, предмет, методологічну основу, визначено наукову новизну роботи, її наукове та практичне значення, наведено дані щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ перший “Загальнотеоретичні питання правового регулювання бюджетної системи” складається з трьох підрозділів і присвячений загальній характеристиці бюджетної системи як складової фінансової системи держави та правовим питанням її удосконалення.

У підрозділі 1.1 “Бюджетна система України як складова фінансової системи держави: поняття, ознаки, принципи” розглядаються різні погляди науковців на поняття “фінансова система”, формулюється інтегративне визначення фінансової системи України.

Фінансова система України -- це сукупність взаємозалежних фінансових та правових інститутів, які сприяють утворенню та використанню відповідних централізованих та децентралізованих фондів коштів, необхідних для здійснення фінансової діяльності держави та органів місцевого самоврядування. Головною її складовою є бюджетна система України.

Наголошується на необхідності розмежування в сучасній теорії фінансового права понять “загальний предмет регулювання фінансового права як галузі” та “видовий предмет регулювання, притаманний підгалузям чи фінансово-правовим інститутам фінансового права”.

Бюджетне право розглядається як підгалузь фінансового права, що являє собою сукупність фінансово-правових норм, які визначають бюджетний устрій країни та регулюють фінансові відносини, що виникають у зв'язку з бюджетною діяльністю.

Структуру бюджетного права утворюють складні фінансово-правові інститути (бюджетний устрій, бюджетний процес) та фінансово-правові інститути в межах складних фінансово-правових інститутів. Так, складним фінансово-правовим інститутом визначено бюджетний устрій, в межах якого виокремлено зокрема фінансово-правовий інститут бюджетної системи України.

Визначено сутність бюджетної системи України та основні правові ознаки, що характеризують її як правове явище: нормативність та засадничість; різновид суспільної системи; предметна визначеність; системність; циклічність функціонування; періодичність; структурованість; чіткість; внутрішня впорядкованість.

Сформульовано принципи правового регулювання бюджетної системи України: принцип верховенства права; принцип законності; принцип справедливості; принцип гласності; принцип законодавчого регулювання відносин у сфері бюджетної системи України; принцип єдності фінансово-правової політики та єдності бюджетної системи України; принцип самостійності кожного бюджету, що становить бюджетну систему України; принцип збалансованості державного та місцевих бюджетів; принцип максимального наближення фінансових ресурсів до безпосереднього споживача бюджетних коштів; принцип соціальної спрямованості правового регулювання бюджетної системи України; принцип ефективності та результативності бюджетної системи України.

Обґрунтовано необхідність концептуального наукового осмислення правової категорії “муніципалітет” фахівцями конституційного та муніципального права, як такої, що має важливе значення для формулювання бюджетного устрою.

У підрозділі 1.2 “Бюджетна система України як інститут забезпечення функцій держави та органів місцевого самоврядування” ґрунтовно досліджено правову категорію “фінансові ресурси” як істотну правову ознаку поняття “бюджет”, через яку розкривається сутність бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

За результатами дослідження фінансових ресурсів в контексті бюджетної системи запропоновано прийняти відповідний закон, який міститиме й норми-дефініції, що дозволить створити нормативно-правові основи для здійснення одноманітної фінансової діяльності держави і органів місцевого самоврядування в Україні.

Констатується, що фінансові ресурси бюджетів -- це надходження та витрати бюджетів, що становлять бюджетну систему України. Конкретний бюджет акумулює фінансові ресурси з метою здійснення функцій саме держави та відповідних громад, а не забезпечення завдань і функцій відповідних органів, як регламентує законодавець. Останні є явищем частковим по відношенню до функцій держави і не охоплюють загалом її суті. Висновки базуються на характеристиці ключових правових категорій, за допомогою яких визначається поняття “бюджет”, зокрема таких як “функції держави”, “завдання і функції держави”, “функції органів місцевого самоврядування” та інших співвідносних та взаємопов'язаних категорій.

Детально проаналізовано статтю 82 БК України, яка містить правові приписи щодо видів видатків бюджетів, та виявлено в ній термінологічні суперечності. Звертається увага, що частина перша цієї статті містить три пункти. З точки зору нормотворчої техніки, кожен з цих пунктів мав би конкретизувати види видатків, за рахунок яких здійснюються ті чи інші функції держави чи органів місцевого самоврядування, а отже, системно взаємопов'язуватися між собою, формулюючи однозначний нормативний матеріал. Однак у БК України кожен вид видатків трактується по-різному: “видатки на забезпечення конституційного ладу…” (пункт 1 частини другої статті 82 БК України), “видатки, які визначаються функціями держави…” (пункт 2 частини першої статті 82 БК України), “видатки на реалізацію прав та обов'язків…” (пункт 3 частини першої статті 82 БК України). Вважаємо, що така ситуація пов'язана з відсутністю чіткої позиції у науці теорії держави та права щодо понять функцій держави та функцій органів місцевого самоврядування, а також інших вищезгаданих співвідносних категорій, та на підставі власних висновків пропонуємо нову редакцію статті 82 БК України.

У підрозділі 1.3 “Правові питання удосконалення бюджетної системи” визначається, що основні правові засади сучасної бюджетної системи нашої держави були закладені у першому БК України, прийняття якого стало великим надбанням і для науки фінансового права, і для фінансового законодавства, оскільки Закон України “Про бюджетну систему України”, на підставі якого функціонувала тодішня бюджетна система України, характеризувався серйозними недоліками та прогалинами, які породжували непрозорість та суб'єктивізм при ухваленні відповідними органами рішень, хронічну нестабільність у видатках та доходах державного та місцевих бюджетів тощо.

Суттєвого удосконалення потребує чинний БК України (прийнятий на основі попереднього БК України). У підрозділі здійснено науково-правову оцінку окремих проблемних питань бюджетної системи України та БК України, запропоновано конкретні шляхи їх вирішення. Зокрема: 1) стосовно проблеми дефіциту державного бюджету запропоновано передбачити у БК України відповідну правову норму щодо граничного обсягу дефіциту державного бюджету, яка зобов'язуватиме суб'єктів бюджетних правовідносин під час бюджетної діяльності шукати альтернативні методи визначення безпечного рівня дефіциту державного бюджету; 2) щодо структури бюджетної системи України -- запропоновано нову редакцію статті 5 БК України, яка, окрім іншого, передбачає критерій формування громадою свого бюджету, згідно з яким бюджет громади може бути сформований у разі, якщо вона налічує 5 тисяч і більше осіб; 3) щодо недосконалої та неефективної мережі бюджетних установ -- зауважено на необхідності правових, організаційних та фінансових змін функціонування галузей соціально-культурної сфери (освіти, охорони здоров'я, культури та ін.), а також -- на необхідності суспільної ініціативи щодо модернізації цих галузей, що дозволить оптимізувати мережу бюджетних установ і значно покращити фінансово-матеріальне становище останніх; 4) щодо запровадження програмно-цільового методу на рівні місцевих бюджетів, то це питання потрібно піднімати після проведення адміністративно-територіальної реформи та встановлення нового бюджетного устрою України; 5) щодо надання місцевим бюджетам міжбюджетних трансфертів з державного бюджету (щороку має місце несправедливий і упереджений розподіл міжбюджетних трансфертів (зокрема субвенцій на соціально-економічний розвиток), незрозумілими є критерії передбачення таких міжбюджетних трансфертів тим чи іншим бюджетам, що становлять бюджетну систему України) -- зауважується на обов'язковості дотримання органами публічної влади принципів правового регулювання бюджетної системи України під час визначення міжбюджетних трансфертів місцевим бюджетам.

Розділ другий “Поняття та склад правовідносин у сфері бюджетної системи України” складається з чотирьох підрозділів і охоплює теоретичні аспекти правовідносин у сфері бюджетної системи України та характеристику елементів бюджетних правовідносин (суб'єкти, об'єкти, зміст).

У підрозділі 2.1 “Правовідносини у сфері бюджетної системи України: поняття, ознаки та класифікація” зауважується, що бюджетні відносини як і фінансові можуть бути виключно правовими, а тому, необхідно виходити з позитивістського підходу до правовідносин, враховуючи також те, що норми фінансового права взагалі та бюджетного зокрема повинні формуватися з урахуванням вимог природного права.

Доведено тотожність термінів “бюджетні правовідносини” та “правовідносини у сфері бюджетної системи України”, які розглядаються як вид суспільних відносин, врегульованих бюджетно-правовими нормами, суб'єкти яких здійснюють бюджетну діяльність у сфері бюджетної системи України, та виділено дві групи ознак, які їх характеризують: загальні (основні) та особливі (специфічні). До перших належать: а) різновид фінансово-правових відносин (особливий вид суспільних відносин взагалі та правових відносин зокрема); б) мають публічний характер; в) виникають, змінюються та припиняються завжди на підставі норм бюджетного права, які виражені зовні в бюджетному законодавстві; г) носять свідомо вольовий характер; ґ) являють собою численні і різноманітні зв'язки їх учасників, що здійснюються шляхом реалізації суб'єктивних прав та виконання юридичних обов'язків; д) охороняються примусовою силою держави; е) мають державно-владний характер (характеризуються нерівністю сторін), в окремих випадках -- функціонують в рамках фінансово-правового регулювання договірних відносин, що носять імперативний характер; є) мають грошовий характер. До особливих (специфічних) ознак віднесено такі: а) зумовлюються їх функціональним призначенням; б) вузьке коло суб'єктів бюджетних правовідносин; в) періодичність та циклічність бюджетних правовідносин; г) деталізованість бюджетних правовідносин; ґ) систематизація бюджетних правовідносин.

Здійснено класифікацію бюджетних правовідносин за такими критеріями: 1) залежно від функцій бюджетного права: а) регулятивні; б) охоронні; 2) залежно від бюджетного устрою (характеру зв'язків бюджетних правовідносин): а) вертикальні; б) горизонтальні; 3) за змістом та субординацією в правовому регулюванні: а) матеріальні; б) процедурні; 4) за кількістю сторін та характером розподілу між ними прав та обов'язків: а) двосторонні; в) багатосторонні.

У підрозділі 2.2 “Суб'єкти бюджетних правовідносин: поняття, види та особливості правового регулювання” категорія “суб'єкти бюджетних правовідносин” співставляється з категоріями “суб'єкти бюджетного права” та “учасники бюджетних правовідносин”.

Суб'єкти (учасники) бюджетних правовідносин -- це суб'єкти бюджетного права, які використовують свою правосуб'єктність у цих правовідносинах з метою реалізації бюджетних повноважень.

Приділяється увага правовому статусу суб'єктів (учасників) бюджетних правовідносин, який у дисертаційному дослідженні визначено як встановлені нормами бюджетного права положення щодо їх (суб'єктів (учасників) бюджетних правовідносин), принципів функціонування, відповідальності тощо.

Основним елементом правового статусу суб'єктів (учасників) бюджетних правовідносин визначається бюджетна компетенція, яка полягає у здатності суб'єктів (учасників) бюджетних правовідносин, у визначених бюджетним законодавством межах, вести професійну діяльність у сфері бюджетної системи України з метою одержання певного соціально-корисного результату (задоволеного публічного інтересу). Здатність суб'єктів (учасників) бюджетних правовідносин вести професійну діяльність базується на конкретних бюджетних повноваженнях, визначених законодавством України (обов'язках суб'єктів (учасників) бюджетних правовідносин щодо здійснення конкретного суб'єктивного бюджетного права).

Звертається увага на те, що бюджетні повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин формуються на базі суперечливого та недосконалого законодавства України, що унеможливлює їх об'єктивне визначення, а також завдання, які з них випливають. У зв'язку з цим пропонується у положеннях про відповідні суб'єкти, які здійснюють професійну діяльність у сфері бюджетної системи України (наприклад, у положенні про Міністерство фінансів України), відображати бюджетну компетенцію відповідних органів (суб'єктів бюджетних правовідносин) із обов'язковою конкретизацією бюджетних повноважень, в межах яких визначати уже конкретні завдання цих органів.

Конкретизовано класифікацію суб'єктів бюджетних правовідносин. Найбільш прагматичною у цьому напрямі визначено позицію О.А. Музики-Стефанчук, яка виділила три групи суб'єктів (пасивні суб'єкти, активні суб'єкти-організатори та безпосередні суб'єкти-виконавці бюджетних повноважень). Запропоновано розширити коло безпосередніх суб'єктів-виконавців бюджетних повноважень, а саме -- охопити також тих суб'єктів, які здійснюють дохідні повноваження.

У підрозділі 2.3 “Об'єкти бюджетних правовідносин: поняття та класифікація” акцентується увага на тому, що основою формування об'єкта правовідносин у сфері бюджетної системи України доречно вважати плюралістичну концепцію, ідеї якої полягають у різноманітності об'єктів правовідносин. Не прийнятною для цих правовідносин є моністична концепція, оскільки визнання об'єктом бюджетних правовідносин дій (поведінки) суб'єктів правовідносин призводить до його звуження.

Відзначається, що коло об'єктів правовідносин часто окреслюється через інтерес уповноважених суб'єктів. У зв'язку з цим ґрунтовно досліджується категорія “публічний інтерес у бюджетних правовідносинах”, яка визначається як визнані державою та забезпечені правом об'єктивні потреби суспільства, задоволення яких вимагає залучення бюджетних коштів (надходжень та витрат) бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

Вбачаємо, що правовою основою суспільних потреб, які формують публічний інтерес, виступають зокрема конституційні норми щодо прав і свобод людини. Загалом коло суспільних потреб є надзвичайно різноманітним, починаючи від національної, економічної та інформаційної безпеки, закінчуючи духовним та культурним розвитком суспільства, чистим довкіллям, громадським порядком тощо.

Об'єктами бюджетних правовідносин визнаються явища, на які спрямовується поведінка суб'єктів (учасників) бюджетних правовідносин (в межах належних їм повноважень), зумовлена публічним інтересом, задоволення якого вимагає коштів бюджетів, що становлять бюджетну систему України.

Залежно від структури бюджетної системи України та структурних елементів бюджетів, що становлять бюджетну систему України, об'єктами бюджетних правовідносин визначено: бюджети, що становлять бюджетну систему України (державний бюджет, конкретний місцевий бюджет); бюджетні кошти (надходження та витрати) бюджетів, що становлять бюджетну систему України; доходи бюджету, видатки бюджету, міжбюджетні трансферти, кошти від повернення кредитів до бюджету, кошти, пов'язані з наданням кредитів з бюджету тощо.

У підрозділі 2.4 “Правова характеристика змісту бюджетних правовідносин” особлива увага приділяється юридичному та матеріальному змісту бюджетних правовідносин.

Юридичний зміст бюджетних правовідносин розглядається через передбачені правовими нормами бюджетні повноваження суб'єктів бюджетних правовідносин щодо задоволення публічного інтересу (суб'єктивні бюджетні права, що виникають на підставі закону, яким протистоять юридичні обов'язки суб'єктів, що обумовлюються способом необхідної поведінки).

Зазначається, що у бюджетних правовідносинах обов'язковість прав майже завжди є неминучою, а тому бюджетні повноваження є фактично бюджетними правообов'язками.

Пропонується у статті 2 БК України закріпити значення терміна “бюджетні повноваження”, сформулювавши останні як визначені законодавством України права, обов'язки (правообов'язки) суб'єктів бюджетних правовідносин для здійснення ними функцій держави та відповідних громад з метою задоволення публічного інтересу.

Проаналізувавши міркування вітчизняних учених щодо розуміння понять суб'єктивного права та юридичного обов'язку у бюджетних правовідносинах, дисертант схиляється до думки, що суб'єктивне право у бюджетних правовідносинах -- це засіб задоволення публічного інтересу, який виражається у можливій поведінці суб'єкта бюджетних правовідносин, забезпеченій юридичним обов'язком іншого суб'єкта цих правовідносин. Юридичний обов'язок у бюджетних правовідносинах -- це засіб забезпечення у цих правовідносинах певної організованості, чіткого порядку, фінансової дисципліни тощо, направлений на задоволення публічного інтересу, являючи собою належну поведінку суб'єкта бюджетних правовідносин. У площині юридичного обов'язку бюджетне право функціонує в якості організуючого та дисциплінуючого фактора.

Матеріальним змістом бюджетних правовідносин є поведінка суб'єктів щодо, наприклад, складання проекту Закону України про Державний бюджет України на відповідний рік чи проекту рішення про відповідний місцевий бюджет (статті 32, 75 БК України), виконання відповідного бюджету (статті 42-43, 78 БК України) тощо.

Розділ третій “Особливості правового регулювання складових частин бюджетів, що становлять бюджетну систему України” складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються правова природа фондів бюджетів, що становлять бюджетну систему України, доходів бюджетів, видатків бюджетів та інших взаємопов'язаних категорій, а також проблеми правового регулювання міжбюджетних трансфертів та їх видів.

У підрозділі 3.1 “Правова природа загального та спеціального фондів бюджетів” висвітлюються проблемні позиції законодавця та науковців щодо трактування статті 13 БК України, яка визначає складові частини бюджету.

Зауважено, що законодавець сформулював правову норму, відповідно до якої бюджет може складатися із загального та спеціального фондів (частина перша статті 13 БК України), складовими частинами яких є доходи, видатки, кредитування та фінансування (частини друга та третя статті 13 БК України). В той же час науковці вважають, що статтею 13 БК України закладаються загальні підстави структури бюджету (незалежно від його рівня), вертикальний і горизонтальний його розподіл.

Обґрунтовано висновок, що вертикальний розподіл бюджету передбачає відповідні фонди, які включають дохідну та видаткову частини, а горизонтальний розподіл бюджету становлять надходження та витрати бюджету.

Виходячи з того, що стаття 13 БК України визначає внутрішню будову бюджету, складові частини якого тісно взаємопов'язані, і пропонується згадану статтю назвати “Структура бюджетів, що становлять бюджетну систему України”. Крім того, зауважується, що в статті 63 БК України сформульовано фактично значення терміна структури місцевих бюджетів, в той час, як з приводу структури державного бюджету окремого визначення в БК України не існує. У зв'язку з цим вноситься пропозиція, щоб у статті 2 БК України дати загальне визначення структури бюджету, а також привести у відповідність назви глав 5 та 11 БК України, оскільки однакові за суттю правові норми, що формують зазначені глави, законодавцем називаються по-різному: “Доходи, видатки та кредитування державного бюджету” та “Надходження та витрати місцевих бюджетів”). Відзначається також, що стаття 63 БК України суперечить частинам другій та третій статті 13 БК України.

Здійснено детальний аналіз структури державного та місцевих бюджетів, що становлять бюджетну систему України, який дозволив пояснити відмінності у внутрішній побудові цих бюджетів та запропонувати конкретні зміни щодо неї .

Запропоновано у статті 2 БК України дати визначення структури бюджету, під якою розуміти закономірно взаємопов'язані складові частини бюджету (внутрішню будову бюджету).

Виведено визначення усіх складових частин бюджету (загального фонду бюджету (державного чи місцевого), спеціального фонду бюджету (державного чи місцевого), резервного фонду бюджету (державного чи місцевого); фонду розвитку місцевого бюджету; цільових фондів бюджету (державного чи місцевого).

У підрозділі 3.2 “Правовий механізм перерозподілу доходів та видатків між державним і місцевими бюджетами” підтримується ідея А.А. Нечай,

О.П. Орлюк, О. А. Музики-Стефанчук, С.О. Ніщимної щодо застосування в сучасному фінансовому праві оновлених фінансово-правових термінів, зокрема таких як “публічні доходи” та “публічні видатки”.

Проаналізовано погляди вітчизняних учених щодо правових категорій “доходи бюджету” та “видатки бюджету”, визначено місце останніх у системі публічних доходів, публічних видатків та фінансових ресурсів.

Констатовано, що доходи державного бюджету є лише частиною публічних доходів, доходи місцевих бюджетів -- частиною місцевих доходів, публічні доходи і фінансові ресурси -- різними поняттями. Фінансові ресурси включають публічні доходи та публічні видатки, відповідно фінансові ресурси місцевого самоврядування охоплюють місцеві доходи та місцеві видатки.

Доходи бюджету у дисертаційному дослідженні визначаються як податки, збори та інші обов'язкові платежі, що, згідно із законодавством України, справляються до бюджету, а також трансферти (дотації, субвенції, субсидії), які є необхідними для здійснення органами публічної влади, органами влади АРК та органами місцевого самоврядування функцій держави та відповідних громад у межах Конституції та законів України.

У двох аспектах розглядаються видатки бюджету. Видатки бюджету як частина публічних видатків являють собою кошти, що акумулюються у державному та місцевих бюджетах з метою задоволення загальносуспільних потреб. Видатки бюджету як складова частина витрат бюджету -- це кошти, необхідні для здійснення органами публічної влади, органами влади АРК та органами місцевого самоврядування функцій держави та відповідних громад у межах Конституції та законів України з метою задоволення суспільних потреб.

Підтримується позиція законодавця щодо запровадження у БК України чотирьох термінів (доходи, надходження, видатки, витрати). Доходи є складовою частиною надходжень, видатки -- витрат, відповідно доходи та видатки бюджету є поняттями вужчими, ніж поняття надходження та витрати бюджету.

Правовий механізм перерозподілу доходів між бюджетами, що становлять бюджетну систему України, слід розглядати у контексті таких аспектів: 1) закріплення податків та інших платежів -- складових податкової системи України за відповідними бюджетами (характеризується бюджетними правовідносинами, які деталізують закріплення податків та інших платежів -- складових податкової системи України за відповідними бюджетами); 2) розрахунку прогнозованих обсягів доходів бюджетів усіх рівнів, який проводиться у межах прогнозованого обсягу доходів зведеного бюджету України, визначеного на підставі основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України (відзначається у тому, що механізм розрахунку (розподілу) доходів між бюджетами охоплюється бюджетним правовідносинами, метою яких є визначення конкретних обсягів бюджетних коштів (в даному випадку доходів бюджетів) для забезпечення функцій держави чи місцевого самоврядування).

Правовий механізм перерозподілу видатків між бюджетами, що становлять бюджетну систему України, характеризується бюджетними правовідносинами, які деталізують розподіл видатків між державним та місцевими бюджетами згідно із законодавством (статті 87-91 БК України); являють собою основу механізму розрахунку обсягів видатків між бюджетами.

У підрозділі 3.3 “Міжбюджетні трансферти у бюджетній системі України та проблеми їх правового регулювання” досліджується етимологія терміна “трансферт”, звертається увага на неоднозначне його трактування у різних правових нормах бюджетного законодавства.

Зроблено висновок, що в контексті українського бюджетного законодавства терміни “офіційні трансферти” та “міжбюджетні трансферти” є тотожними. Запропоновано відійти від вживання терміна “офіційні трансферти”, застосовуючи у бюджетному законодавстві єдиний термін -- “міжбюджетні трансферти”, який визначати як частину фінансових ресурсів (бюджетних коштів) бюджетів, що становлять бюджетну систему України, яка на безповоротній та безоплатній основі передається з одного бюджету до іншого, і є одночасно видатками одного бюджету та доходами іншого бюджету.

Обґрунтовано недоцільність законодавчих нововведень в частині міжбюджетних трансфертів, запроваджених Законом України “Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин” від 28 грудня 2014 року, та звернуто увагу на необхідність по-новому сформулювати правову норму щодо видів міжбюджетних трансфертів, де особливе місце відвести дотаціям як окремому їх виду та ввести нові види міжбюджетних трансфертів -- вилучення та субсидії.

У роботі звертається увага на те, що різновидів дотацій може бути безліч. Підставами існування кожної з них має стати юридичне закріплення у нормативно-правових приписах БК України (на постійній основі), закону України про Державний бюджет України на відповідний рік (на тимчасовій основі) та у відповідних рішеннях про місцеві бюджети.

...