Правові засади реалізації принципу спеціалізації судочинства в сучасній Україні (на прикладі формування та функціонування системи адміністративних судів)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРИВАТНИЙ ВИЩИЙ НАВЧАЛЬНИЙ ЗАКЛАД «ЛЬВІВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ БІЗНЕСУ ТА ПРАВА»

УДК. 347.998.8(477)

Автореферат

Правові засади реалізації принципу спеціалізації судочинства в сучасній Україні (на прикладі формування та функціонування системи адміністративних судів)

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Обрізко Ігор Михайлович

Львів - 2015

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Приватному вищому навчальному закладі «Львівський університет бізнесу та права»

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, Костицький Василь Васильович, член-кореспондент Національної академії правових наук України, Заслужений юрист України, професор.

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, доцент, Завальна Жанна Вікторівна, Сумська філія Харківського національного університету внутрішніх справа, завідувач кафедри юридичних дисциплін;

кандидат юридичних наук, доцент, Сопільник Ростислав Любомирович, НДЕКЦ при УМВС України на Львівській залізниці.

Захист відбудеться «30» квітня 2015 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.140.01 у Приватному вищому навчальному закладі «Львівський університет бізнесу та права» за адресою: 79026, м. Львів, вул. Кульпарківська, 99, ауд. 221.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Приватного вищого навчального закладу «Львівський університет бізнесу та права» за адресою: 79026, м. Львів, вул. Кульпарківська, 99, ауд. 201а.

Автореферат розісланий «30» березня 2015 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат юридичних наук Л. Г. Чистоклетов.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Запровадження системи адміністративного судочинства стало ключовим елементом реалізації в Україні після здобуття незалежності комплексної судово-правової реформи. Її здійснення, зокрема, передбачає функціонування системи спеціалізованих судів, орієнтацію всієї судової системи держави на пріоритетність захисту прав, свобод та законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Разом з тим, відповідний державний курс та напрями судово-правової реформи здійснюються в тісному взаємозв'язку з курсом на євроінтеграцію України, що також передбачає урахування позитивного зарубіжного досвіду в розбудові нових моделей судоустрою та адаптацію стандартів функціонування національної судової системи до європейських вимог, зокрема в частині забезпечення реалізації засад спеціалізації судової системи.

Такі практичні кроки держави зумовили певну активізацію науково-теоретичних досліджень і законопроектної діяльності в правозахисній сфері, у тому числі і в частині інституціалізації адміністративного судочинства в державі. Внаслідок зусиль вчених та практиків, а також відповідних законодавчих кроків адміністративне судочинство інституціалізувалося в Україні як повноцінний державно-правовий інститут, наділений відповідними характеристиками та скерований на забезпечення захисту суб'єктивних прав і свобод громадян у сфері публічно-правових відносин.

Проте перші законодавчі кроки у цій галузі суспільних відносин, не завжди послідовні та системні, призвели до певної декларативності згаданого правового інституту, численних прорахунків та недоліків, що не могло не позначитися на його якості та ефективності законодавства, практики регулювання відповідних правовідносин.

Відтак, виникла об'єктивна потреба комплексного наукового дослідження питань, пов'язаних з реалізацією засад спеціалізації судочинства в Україні, формування на цій основі науково обґрунтованої та дієздатної системи адміністративних судів. Тим більше, що дана проблема і нині далека від свого остаточного вирішення у зв'язку з новим етапом судово-правової реформи, початок якої поклав новий Закон України “Про судоустрій та статус суддів”, ухвалений у 2010 р.

Питання правової інституціалізації принципу спеціалізації судової системи та формування на цій основі системи адміністративного судочинства детально висвітлювалися у працях науковців кінця ХІХ - початку ХХ століття, а саме: В.А. Гагена, Р. Гнейста, С.К. Гогеля, А.Д. Градовського, Л.О. Зейденмана, В.В. Івановського, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.І. Лазаревського, К. Лемайера, С.П. Покровського, І.Т. Тарасова та інших; представників науки адміністративного права та теорії права радянської доби: С.Н. Абрамова, С.С. Алексєєва, А.П. Альохіна, С.В. Боботова, А.Т. Боннера, Д.М. Чечота та інших; сучасних вчених: В.Б. Авер'янова, О.А. Беляневич, Ю.П. Битяка, В.Д. Бринцева, І.П. Голосніченка, Ю.М. Грошевого, С.Ф. Демченка, Ж.В. Завальна, В.М. Кампо, В.В. Костицького, В.К. Колпакова, Р.А. Калюжного, А.Т. Комзюка, Т.О. Коломоєць, М. Кучерявенка, Д.Д. Луспеника, О.М. Пасенюка, О.П. Рябченко, І.Л. Самсіна, В.В. Сердюка, М.І. Сірого, М.І. Смоковича, Р.Л. Сопільника, В.С. Стефанюка, В.І. Шишкіна та інших дослідників.

Попри відповідні наукові розробки, на сьогодні практично не дослідженою у науково-теоретичному плані залишається проблема реалізації конституційно-правових засад спеціалізації судів у формуванні та функціонуванні системи адміністративних судів України.

Науково-теоретична незавершеність обгрунтування побудови системи спеціалізованого судочинства не дозволяє виважено та об'єктивно підійти до вирішення питання оптимізації існуючої системи адміністративних судів, коректно відмежувати їх компетенцію від компетенції інших ланок судової системи України. Більше того, така ситуація обумовлює прийняття нормативно-правових актів, часом недостатньо обгрунтованих з теоретико-методологічної точки зору, у яких відображаються переважно суб'єктивістські підходи, не узгоджені з об'єктивними потребами розвитку судової системи держави та становлення дійсно демократичного інституту адміністративного судочинства в Україні.

Зазначене вище обумовлює актуальність та необхідність наукового дослідження феномену спеціалізації судочинства та втілення відповідних вимог в діяльності держави, спрямованої на створення належних правових умов задля організації та функціонування системи адміністративних судів України з урахуванням сучасних суспільно-політичних умов, національних правових традицій та позитивного зарубіжного досвіду судоустрою.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дисертаційного дослідження належить до числа пріоритетних у галузі удосконалення адміністративного права та процесу, а також розбудови судової системи України. Тема дисертації затверджена Вченою радою Львівського університету бізнесу та права, виконана відповідно до Плану проведення науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт у Львівському університеті бізнесу та права. Тема дослідження розглянута та схвалена рішенням Вченої ПВНЗ «Львівський університет бізнесу та права» (протокол №11 від 29.06.2012 року). Робота безпосередньо спрямована на подальшу реалізацію положень Концепції судово-правової реформи в Україні, Концепції адміністративної реформи в Україні та Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у тому, щоб на основі комплексного аналізу та вивчення теоретичних положень, нормативно-правового регулювання та досвіду функціонування сучасної системи адміністративного судочинства розробити рекомендації щодо напрямів реалізації принципу спеціалізації судів в Україні, шляхів удосконалення системи та компетенції адміністративних судів в Україні.

Реалізація поставленої мети передбачає розв'язання таких завдань:

- сформулювати поняття та зміст спеціалізації судів як одного з провідних сучасних принципів організації судової системи держави;

- проаналізувати національні історико-правові умови та особливості конституційного закріплення принципу спеціалізації судів в Україні у його співвідношенні з іншими принципами побудови судової системи держави;

- визначити основні особливості та закономірності зарубіжного досвіду спеціалізації у системі судочинства та формування адміністративних судів у сучасних судових системах;

- виокремити основні засади судово-правової реформи щодо побудови системи адміністративних судів у сучасній Україні;

- визначити основні особливості реалізації принципу спеціалізації судової системи в структурній побудові системи адміністративних судів в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають під час реалізації принципу спеціалізації судочинства в ході формування та функціонування системи адміністративних судів України.

Предметом дослідження є правові засади реалізації принципу спеціалізації судочинства в ході формування та функціонування системи адміністративних судів України.

Методи дослідження. Відповідно до поставленої мети та завдань, в дослідженні використано сукупність як загальних, так і спеціальних методів і прийомів наукового пізнання, застосування яких дозволило комплексно проаналізувати об'єкт дослідження, а саме: діалектичний метод, за допомогою якого поглиблено понятійний апарат, визначено сутність і зміст спеціалізації судів як принципу організації судової системи в державі, поглиблено розуміння видової специфікації спеціалізації судочинства (підрозділи 1.1., 1.2.); аналіз і синтез, за допомогою яких з'ясовано місце інституту адміністративного судочинства у судовій системі держави та правова обумовленість його запровадження (підрозділ 1.2); системний підхід застосовувався з метою досягнення принципової єдності теоретико-пізнавальної основи розуміння структурно-функціональної характеристики адміністративного судочинства як цілісної системи та підсистеми єдиної судової системи України (підрозділ 3.1); формально-логічний метод дозволив з'ясувати логіко-методологічні засади побудови основних дефініцій (підрозділи 1.1, 1.2, 3.1, 3.2); формально-юридичний метод, який у поєднанні з методом логічного аналізу дозволив всебічно вивчити чинну систему правових норм, які закріплюють систему адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства, а також окреслити напрями вдосконалення законодавства у цій сфері (підрозділи 3.1, 3.2); історико-правовий метод дав змогу дослідити історичні витоки та розвиток теоретичних поглядів у сфері адміністративного судочинства (підрозділи 1.3,); методи класифікації та групування використовувалися при дослідженні наукових підходів до визначення системи ознак адміністративного судочинства, а також при аналізі факторів, що обумовлюють його виникнення, моделі спеціалізації судочинства, а також форми організації адміністративних судів (підрозділи 1.1, 1.2, 3.1); порівняльно-правовий метод дозволив провести більш глибоке дослідження існуючих у світі моделей організації адміністративного судочинства та визначити напрями можливого запозичення зарубіжного досвіду в процесі удосконалення вітчизняного інституту адміністративного судочинства (підрозділ 1.3); контент-аналіз документів використовувався при вивченні нормативних актів, що регулюють діяльність адміністративних судів, виявленні на цій основі недоліків, прогалин, суперечностей та прорахунків, а також розробці рекомендацій, спрямованих на їх усунення (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1, 3.2).

Емпіричну базу складають Конституція України, Закон України “Про судоустрій і статус суддів”, Кодекс адміністративного судочинства України (КАСУ), інші нормативно-правові акти, що забезпечують формування та функціонування адміністративних судів; законодавчі та інші нормативно-правові акти деяких зарубіжних країн, досвід яких у сфері адміністративного судочинства може бути використаний в Україні; історико-правові джерела часів Російської імперії, української державності періоду визвольних змагань (1917-1920 рр.) та періоду існування режиму радянської влади (1920-1991 рр.), окремі акти Конституційного Суду України, Верховного Суду України, Вищого господарського та Вищого адміністративного судів України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що це перше в українській адміністративно-правовій науці комплексне дослідження, спеціально присвячене аналізу конституційно-правових засад реалізації принципу спеціалізації судочинства в сучасній Україні на прикладі формування та функціонування системи адміністративних судів, яке ґрунтується на положеннях Кодексу адміністративного судочинства України та враховує практику діяльності цих судів упродовж 2005-2014 рр.

На основі проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, висновків, пропозицій, що мають важливе значення не лише для теорії адміністративного права та процесу, але й для правозастосовчої діяльності адміністративних судів, а саме, що

вперше:

- проведено диференціацію спеціалізованих судів у структурі судової системи держави, яка можлива на основі судової спеціалізації у таких трьох формах, як поліцентрична (за якої відокремлені системи спеціалізованих судів (без існування загальних судів) на чолі з вищими спеціалізованими судами функціонують при відсутності єдиної найвищої судової інстанції (Верховного Суду)), моноцентрична (при якій спеціалізовані суди існують у системі судів загальної юрисдикції поряд із загальними судами в рамках з інститутом Верховного Суду) та змішана, яка поєднує ознаки двох попередні та створена у сучасній Україні;

- виокремлено чотири великих періоди історичного формування системи адміністративних судів в Україні: перший період: 1864-1917 рр.(адміністративна юстиція в Україні після судової реформи 1864 р. мала загальноімперський характер та відзначалася по суті “квазісудовим” (“змішаним”, адміністративно-судовим) характером; другий період 1917-1920 рр. (система спеціалізованих адміністративних судів створювалася у межах незалежної української державності); третій період: 1977-1991 рр. (спроба запровадження судового контролю за законністю актів органів державного управління, інституціоналізації судових процедур захисту прав громадян від неправомірних актів та рішень органів влади); четвертий період з 1992 р.(у ході судово-правової реформи в сучасній, незалежній Україні формується система спеціалізованого адміністративного судочинства з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду та розвивається відповідна законодавча база);

- виділено типи (моделі) адміністративного судочинства за такими критеріями, як спеціалізація судів та інстанційність адміністративного судочинства,;

- здійснено визначення комплексу ознак адміністративних судів та проведено розмежування системи власне адміністративних судів та загальних судів, що здійснюють адміністративне судочинство, зроблено висновок про незавершеність реалізації в межах системи адміністративних судів принципу спеціалізації судочинства, а також обґрунтовано доцільність визначення компетенції адміністративних судів у КАСУ за допомогою перелікового принципу викладення повноважень адміністративних судів;

удосконалено:

- поняття спеціалізації як принципу судової системи, в якому знаходить своє втілення функціональний розподіл повноважень усередині судової системи та через який судова система домагається концентрації зусиль на вирішенні відповідними органами окремих категорій юридичних спорів у межах відповідних видів правовідносин;

– висновок, що за своєю правовою природою конституційна засада спеціалізації судів - це провідна організаційна (судоустрійна) засада (принцип), що є вимогою організації судової системи держави та безпосередньо зв'язана з цілями судочинства, реалізація якої забезпечує гарантії їх досягнення предметними та суб'єктними критеріями, природну взаємодію з іншими конституційними принципами побудови судової системи на основі цілісності, структурності, автономності, інтегративності, взаємозв'язку із зовнішнім середовищем, динамічності та функціональності, а також дозволяє класифікувати судові системи країн, є основою для класифікації моделей адміністративного судочинства, його відмежування від класифікаційної характеристики адміністративної юстиції;

– наукові підходи щодо обгрунтування існування в Україні змішаної моделі спеціалізованих судів як втілення концепції спеціалізації судоустрою в державі та історичного досвіду процесу формування системи адміністративного судочинства в Україні в контексті реалізації принципу спеціалізації судочинства;

– визначення критеріїв розмежування адміністративного судочинства від конституційного, цивільного, господарського судочинства та від судочинства в судах загальної юрисдикції щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення;

дістали подальший розвиток:

– позиції щодо трактування Концепції судово-правової реформи 1992 р. як правового акту, в якому в розгорнутому науково обґрунтованому вигляді на нормативному рівні вперше передбачено як один із основних принципів судово-правової реформи поступове здійснення спеціалізації судів та створення підсистеми адміністративних судів;

– визначення тенденцій протиборства на офіційному рівні трьох концепцій судово-правової реформи - поміркованого, консервативного і радикального її варіантів та, відповідно, домінуванням на тих чи інших етапах реформи першого, другого або третього варіантів; ухвалення Закону України “Про судоустрій та статус суддів” від 7.07.2010 р. започаткувало фактично новий етап реалізації цієї реформи;

– дослідження Конституції України як акту, що відобразив необхідність підвищення ролі принципу спеціалізації судів, віднісши згаданий принцип до рангу конституційних;

– розгляд інституту адміністративного суду як підсистеми єдиної судової системи України, що будується шляхом реалізації принципу спеціалізації судочинства, поєднання його з принципами територіальності та інстанційності, а також з іншими, що дозволяють забезпечити ефективне та справедливе (неупереджене) судочинство в інтересах захисту прав і свобод людини і громадянина;

– уявлення щодо найбільш оптимальної триланкової системи адміністративних судів, яка дозволить забезпечити вирішення адміністративних справ у першій інстанції, разом з наступними стадіями - апеляційним та касаційним розглядом, що вважається класичною моделлю організації судочинства у сучасних судових системах.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дисертації теоретичні положення, висновки та пропозиції можуть використовуватися:

– у правотворчій діяльності - при підготовці змін і доповнень до нормативно-правових актів, якими визначається: система та структура адміністративних судів України; порядок розгляду публічно-правових спорів в адміністративних судах тощо;

– у навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін «Адміністративне право України», “Судові та правоохоронні органи” та спеціальних курсів: «Адміністративний процес», «Адміністративна реформа в Україні», а також при підготовці навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій та розділів підручників для студентів вищих навчальних закладів(акт впровадження №55 від 16.12.2014р. ПВНЗ "Львівський університет бізнесу та права");

– у правозастосовчій діяльності. Результати проведеного дослідження також можуть бути використані у науково-дослідній роботі: для поглиблення теоретичних розробок питань, пов'язаних з ефективністю функціонування адміністративного судочинства, визначення його сутності та змісту, мети та завдань, принципів, а також з'ясування місця цього інституту у системі адміністративного права.

Наукові положення і висновки з дисертації були вивчені і узагальнені та використовуються у практиці судочинства суддями (акт про реалізацію результатів наукових досліджень Київського окружного адміністративногого суду від 24 лютого 2015року).

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертації положення, узагальнення, висновки, рекомендації, пропозиції обґрунтовано на підставі власних досліджень у результаті опрацювання й аналізу наукових, нормативних та статистичних джерел.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного наукового дослідження обговорювались на засіданнях Вченої ради Інституту законодавчих передбачень і правової експертизи, Вченої ради Львівського університету бізнесу і права. Підсумки розробки проблеми у цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки були оприлюднені на науково-практичній конференції «Соціологічні проблеми права очима молодих науковців» (20 березня 2014).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження дістали відображення у монографії та 15 наукових статтях, які опубліковані у фахових виданнях з юридичних наук, 1 науковій публікації в іноземному періодичному науковому виданні включеному до міжнародних баз та однієї тези науково-практичної конференції.

Структура та обсяг дослідження. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета і завдання визначили структуру дисертації, послідовність і логіку викладення матеріалу. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять сім підрозділів, висновків і списку використаних джерел (491 найменування на 47 сторінках). Повний обсяг дисертації становить 237 сторінок, з них основного тексту - 190 сторінок.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації та публікації.

У Розділі 1 “Теоретичні та історичні засади становлення адміністративної юстиції у системі спеціалізованих судів” досліджуються питання поняття та зміст спеціалізації судів як принципу організації судової влади в державі, видової специфіки судової спеціалізації та правової обумовленості формування системи спеціалізованих судів в Україні, аналізуються історико-правові засади формування системи адміністративного судочинства в Україні та зарубіжний досвід спеціалізації судочинства щодо формування адміністративних судів.

У підрозділі 1.1 “Поняття та зміст спеціалізації судів як принципу організації судової влади в державі” з'ясовується зміст категорії “принцип спеціалізації судової системи”. Явище спеціалізації отримало конституціоналізацію саме стосовно судового устрою, тоді, як, з другого боку, це явище у правовому аспекті виступає як комплексне, багатоаспектне, багатовимірне та таке, що торкається не лише питань судоустрою, але й організації роботи суддівського співтовариства, судової влади держави в цілому. На основі його аналізу зроблений висновок, що такий принцип вважається однією з фундаментальних основ (засад), які мають суттєве науково-теоретичне та прикладне значення для побудови відповідної судової системи. У його реалізації, зокрема, через формування підсистеми спеціалізованих судів знаходить своє втілення функціональний розподіл повноважень усередині судової системи. Через такий розподіл судова система домагається концентрації зусиль на вирішенні відповідними органами окремих категорій юридичних спорів у межах відповідних видів правовідносин. Цей принцип означає таку побудову судової системи, організаційно-правовою формою реалізації якої виступає створення, з одного боку спеціалізованих судів, а, з другого, спеціалізованих колегій (палат тощо) усередині самих судів. У такому контексті спеціалізація судів (судової системи) не обов'язково повинна передбачати утворення саме спеціалізованого суду.

У підрозділі 1.2 “Історико-правові засади формування системи адміністративного судочинства в Україні” докладно проаналізовані основні етапи такого формування: 1) період 1864-1917 рр., коли адміністративна юстиція в Україні після судової реформи 1864 р. мала загальноімперський характер та відзначалася по суті “квазісудовим” (“змішаним”, адміністративно-судовим) характером; 2) період 1917-1920 рр., коли була зроблена спроба організувати систему спеціалізованих адміністративних судів у межах незалежної української державності та на територіях українських земель, що знаходилися під впливом Тимчасового уряду Росії; 3) період 1977-1991 рр., коли у межах радянської державності на теренах України була зроблена спроба запровадження судового контролю за законністю актів органів державного управління, інституціоналізувати судові процедури щодо захисту прав громадян від актів та рішень органів влади; 4) період з 1992 р., коли у ході судово-правової реформи в сучасній, незалежній Україні формується система спеціалізованого адміністративного судочинства з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду судоустрою та розвивається відповідна законодавча база. Це дало змогу обґрунтувати висновок, що становлення адміністративного судочинства в Україні має порівняно нетривалий період розвитку. У цілому він відповідає тому часовому проміжку, упродовж якого формувалася адміністративна юстиція в західноєвропейських країнах. Водночас в Україні розвиток даного правового інституту не відзначався сталістю, послідовністю. Він мав дискретний характер, що обумовлювалося, з одного боку, несамостійним характером української державності упродовж періоду до 1917 р. та протягом 1920-1991 рр., а, з другого боку, ідеологічними застереженнями щодо функціонування даного правового інституту (зокрема, у формі спеціалізованих судів), що панували, зокрема, протягом існування радянської форми державності в офіційній державній ідеологічній доктрині, радянській адміністративно-правовій науці та в наявній практиці державного будівництва. Автор погоджується з висновками вчених, що створення адміністративних судів можна розглядати як об'єктивний історичний процес, обумовлений потребами розвитку демократичного правового суспільства, а періодизації становлення адміністративного судочинства в Україні, маючи порівняно нетривалий час розвитку, у цілому відповідає тому часовому проміжку, упродовж якого формувалася адміністративна юстиція у країнах Західної Європи. судовий правовий адміністративний

У підрозділі 1.3 “Зарубіжний досвід спеціалізації судочинства та формування адміністративних судів” досліджено основні елементи такого досвіду та зазначено, що конструювання національної моделі адміністративного судочинства неможливе за сучасних умов без урахування зарубіжного досвіду, переважно в його інституціоналізованих формах, з огляду на відносну нетривкість та суттєву дискретність вітчизняного досвіду в цій галузі. Адже мова не йде про суто механічне перенесення чи копіювання окремих елементів зарубіжних моделей (чи навіть таких моделей у цілому), що складалися століттями під інших впливом соціально-політичних умов і панівних юридичних доктрин і концепцій. Треба враховувати, що адміністративні суди упродовж минулого століття перетворилися на дієвий важіль гарантування і захисту прав і свобод людини і громадянина, невід'ємну складову судової систем, стали реальним інструментом захисту і одночасно розвитку адміністративно-правової системи демократичної держави.

Навпаки, видається слушним застереження щодо того, бо будь-яке запозичення має враховувати національні правові традиції та сучасну соціально-політичну ситуацію До того ж, таке конструювання не може відбуватися поза передовими і прогресивними здобутками адміністративно-правової науки, яка дозволяє не просто чіткіше структурувати наукове пізнання відповідних правових інститутів, але й утілити відповідні здобутки в законодавчу “матерію”.

Дослідження та узагальнення зарубіжного досвіду має, на наш погляд, вестися на кількох напрямах. Насамперед, у полі уваги повинні перебувати ті передумови, які спричинили появу адміністративної юстиції, її наступну інституціалізацію й розвиток до довершених, сучасних форм адміністративного судочинства у контексті розвитку принципу спеціалізації судочинства.

Другий важливий напрям - після достатньо ґрунтовного емпіричного вивчення досвіду адміністративного судочинства окремих країн його узагальнення шляхом виокремлення відповідних типів, моделей тощо, що дасть змогу виокремити найбільш типові риси даного правового інституту, відділивши головне від другорядних деталей, які характеризують лише притаманні тій чи іншій державі специфічні риси даного правового інституту, а не саму його правову природу.

Комплексне дослідження зарубіжних моделей адміністративного судочинства дозволило виокремити такі типи (моделі) адміністративного судочинства: 1) за критерієм спеціалізації судів: загальносудову (адміністративне судочинство здійснюється загальними судами, окремої підсистеми адміністративних судів не існує), власне спеціалізовану (адміністративне судочинство здійснюється спеціалізованими адміністративними судами, які функціонують поряд з іншими підсистемами спеціалізованих судів, загальних судів не існує), змішану (адміністративне судочинство здійснюється на засадах субсидіарності як загальними, так і спеціалізованими адміністративними судами відповідно до встановленого порядку розмежування компетенції між ними); 2) за критерієм інстанційності адміністративного судочинства: триланкову (адміністративне судочинство здійснюється відповідними адміністративними судами на рівні першої, апеляційної та касаційної інстанцій), двохланкову (адміністративне судочинство здійснюється на двох рівнях адміністративних судів), моноланкову (адміністративне судочинство здійснюється в рамках компетенції одного суду).

У Розділі 2 “Доктринальні та нормативно-правові джерела формування системи адміністративних судів як спеціалізованої ланки судочинства в Україні” досліджені засади судово-правової реформи щодо побудови системи спеціалізованих судів в Україні та особливості конституційного закріплення у національному адміністративному та адміністративно-процесуальному законодавстві принципу спеціалізації судів в Україні, його співвідношення з іншими принципами побудови судової системи України

У підрозділі 2.1 “Засади судово-правової реформи щодо побудови системи спеціалізованих судів в Україні” досліджені особливості становлення спеціалізованих адміністративних судів в Україні у контексті положень Концепції судово-правової реформи 1992 р. Цей правовий акт у розгорнутому науково обґрунтованому вигляді на нормативному рівні вперше передбачив як один із основних принципів судово-правової реформи поступове здійснення спеціалізації судів та створення підсистеми адміністративних судів. Автор відзначає, що дана Концепція являє собою сукупність змістовно узгоджених між собою положень, настанов, які визначають сутність і спрямованість заходів щодо формування системи спеціалізованих судів в Україні, у тому числі і формування адміністративних судів, цілі, завдання, принципи, напрями та основні шляхи реалізації цієї мети тощо.

Значення цієї Концепції полягає і в тому, що у ній уперше в системному, розгорнутому вигляді знайшов утілення ряд принципово важливих наукових положень щодо перспективного та очікуваного бачення результатів судово-правової реформи у напрямі забезпечення реалізації принципу спеціалізації судочинства та формування системи адміністративних судів. Нею був накреслений і магістральний напрям розв'язання даного завдання - у тісному зв'язку та взаємодії реалізація принципу спеціалізації судоустрою в державі передбачала створення системи адміністративних судів як автономної ланки судової системи України.

Концепція була покликана закласти науково-прикладний фундамент у відповідній державній політиці щодо створення спеціалізованих судів в Україні, у чому і полягає основне її функціональне призначення. Водночас розв'язання цього завдання вбачалося можливим лише у розрізі паралельної реалізації інших важливих принципів і настанов судово-правової реформи, відповідно до обраного курсу на поетапне наближення до очікуваного стану організації судоустрою та розвитку судочинства в державі.

Проаналізовані законодавчі акти, ухвалені на розвиток положень даної Концепції, Закон України “Про судоустрій України” від 7.02.2002 р., ряд указів Президента України, актів Верховної Ради України, у результаті чого зроблено висновок, що саме здійснення судово-правової реформи в Україні не відзначалося послідовністю та завершеністю протягом досить тривалого за часом періоду. Багато в чому такий стан справ зумовлюється протиборством навіть на офіційному рівні трьох концепцій реформи - поміркованого, консервативного і радикального її варіантів та, відповідно, домінуванням на тих чи інших етапах реформи першого, другого або третього варіантів. Ухвалення Закону України “Про судоустрій та статус суддів” від 7.07.2010 р. започаткувало фактично новий етап реалізації цієї реформи.

Водночас саме концептуальна незавершеність, відсутність сучасного бачення перспективних та поточних завдань цієї реформи заважає остаточному визначенню бачення реалізації принципу спеціалізації судочинства в Україні, провокує здійснювані законодавчі кроки у цьому напрямі на неостаточність та тимчасовість.

Ключовим елементом для продовження такої реформи є комплексна реалізація у законодавстві та правозастосовчій практиці конституційного принципу спеціалізації судів на основі його суворого додержання усіма суб'єктами нормотворчої діяльності в державі.

У підрозділі 2.2 “ Конституційне закріплення принципу спеціалізації судів в Україні та його співвідношення з іншими принципами побудови судової системи України” визначені основні особливості конституційного закріплення принципу спеціалізації судів в Україні та його співвідношення з іншими принципами побудови судової системи України, зокрема зроблено висновки, щодо того, що, будучи зафіксованим на конституційному рівні, цей принцип за змістом являє собою правило гранично загального характеру, спільне для всіх процесуальних галузей та тих матеріальних галузей права, які стосуються визначення особливостей побудови судової системи України. Він у “концентрованому” вигляді відбиває тенденцію до спеціалізації (диференціації) судової діяльності в державі. Такий принцип природно взаємодіє з іншими принципами побудови судової системи на основі цілісності, структурності, автономності, інтегративності, взаємозв'язку із зовнішнім середовищем, динамічності та функціональності.

У цьому контексті варто зазначити, що підсистема адміністративних судів як відносно автономна структуру у судовій системі безпосередньо Конституцією України не визначена. Проте брак такого визначення на конституційному рівні не можна інтерпретувати як обмеженість чи юридико-технічний недолік у підході суб'єкта здійснення установчої влади в Україні до формулювання правових норм щодо функціонування системи адміністративного судочинства і відповідної підсистеми спеціалізованих судів, оскільки конкретизація відповідних конституційних положень знаходить свій вияв у блоках матеріального та процесуального права, в яких містяться розгорнуті юридичні характеристики правової природи, принципів, системи адміністративних судів, засад їх створення і функціонування, а також особливості провадження в адміністративних справах спеціалізованими адміністративними судами.

У Розділі 3 “Організаційні та процесуально-правові особливості реалізації принципу спеціалізації судової системи в організації та діяльності адміністративних судів України” досліджено комплекс питань щодо матеріальних та процесуально-правових особливостей реалізації конституційного принципу спеціалізації судової системи України в організації та діяльності адміністративних судів.

У підрозділі 3.1 “Особливості реалізації принципу спеціалізації судової системи в структурній побудові адміністративних судів України”, зокрема, з'ясовано, що структурна побудова системи адміністративних суді в Україні складає один з важливих елементів судової системи. Разом з тим, її оформлення стало помітним чинником здійснення на практиці судово-правової реформи в Українській державі.

Інститут адміністративних судів у дослідженні розглядається як підсистема єдиної судової системи України. При цьому ключовим у цьому питанні є втілення на практиці, у ході побудови системи адміністративних судів принципу спеціалізації судочинства, поєднання його з принципами територіальності та інстанційності, а також з іншими, що дозволяють забезпечити ефективне та справедливе (неупереджене) судочинство в інтересах захисту прав і свобод людини і громадянина. Констатована нестабільність відповідної організаційної побудови, незавершеність її інституційного оформлення, неусталеність як самої побудови, так і усього масиву чинного законодавства, що забезпечує її належну організацію та функціонування в рамках єдиної судової системи України.

Автор підтримує ідею побудови, як найбільш оптимальної, триланкової системи адміністративних судів, що дозволить забезпечити вирішення адміністративних справ у першій інстанції, разом з наступними стадіями - апеляційним та касаційним розглядом, що вважається класичною моделлю організації судочинства у сучасних судових системах.

На основі аналізу змісту Закону України “Про судоустрій і статус суддів” та КАСУ зроблено висновок, що ними конституйована відповідна підсистема спеціалізованих адміністративних судів в Україні. При цьому автором зроблено висновок про субсидіарність, взаємодоповнюваність цих законодавчих актів у матеріально- та процесуально-правовому оформленні системи органів адміністративного судочинства в Україні.

Автором виокремлено перелік ознак, характерних рис, які притаманні адміністративним судам: сферою їх юрисдикції є всі правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Проведено розмежування системи власне адміністративних судів та судів, що здійснюють адміністративне судочинство. До першої групи віднесені ті судові органи, що діють як спеціалізовані суди і здійснюють адміністративне судочинство відповідно до своєї правової природи. Це окружні адміністративні суди, апеляційні адміністративні суди та Вищий адміністративний суд України. Водночас місцеві загальні суди розглядаються не як спеціалізовані адміністративні суди, а як суди, що здійснюють адміністративне судочинство в окремих, чітко визначених законом випадках. Для них адміністративне судочинство не є основною функцією, вони реалізують комплекс інших повноважень, будучи за своєю правовою природою іншими судовими органами, а саме загальними судами.

Зроблено висновок про те, що “дуалістичність” адміністративного судочинства в Україні свідчить про незавершеність реалізації в межах системи адміністративних судів принципу спеціалізації судочинства або ж, як мінімум, про своєрідність його впровадження. Автором підтримуються пропозиції науковців про доцільність поступового реформування адміністративних судів, зокрема на рівні місцевих судів.

Спростована теза про необхідність прийняття окремого закону, що визначав би систему адміністративних судів. Законодавцям слід зосередити свої зусилля навколо питання модернізації існуючої системи цих судів з метою найбільш чіткого та послідовного втілення в життя ідеї спеціалізації адміністративного судочинства та забезпечення поряд з цим реалізації інших демократичних засад організації і здійснення правосуддя (зокрема, насамперед, принципів доступності і незалежності адміністративного правосуддя).

У підрозділі 3.2 “Особливості та проблеми відмежування юрисдикції адміністративних судів у контексті реалізації принципу спеціалізації судової системи України” визначено, що однією з ключових проблем у контексті реалізації принципу спеціалізації судової системи України є також проблема розмежування юрисдикції адміністративних судів.

На основі проведеного дослідження автором, з певним ступенем умовності, вирізнено декілька таких науково-теоретичних і прикладних підходів, що зумовлено необхідністю коректного розмежування підвідомчості справ судам різних ланок єдиної судової системи; неузгодженістю прийняття відповідних процесуальних кодексів та відсутністю єдиних критеріїв розмежування правових спорів між адміністративними судами та іншими судовими органами, суперечливістю та неоднорідністю підходів у даному питанні.

Разом з тим, автором зроблено висновок про те, що найбільш послідовним способом реалізації конституційних засад спеціалізації судової системи та визначення, у зв'язку з цим, компетенції адміністративних судів стане визначення такої компетенції за допомогою перелікового принципу повноважень адміністративних судів у КАСУ. Такий перелік, очевидно, спершу не буде вичерпним, проте він має охоплювати всі види адміністративних справ за такою ознакою, як їх публічно-правовий характер і неможливість вирішення в іншому порядку судового розгляду. Позитивним моментом такого підходу є його наочність, що дасть можливість однозначно орієнтуватися у компетенції адміністративних судів.

Наступним кроком повинен стати підхід до визначення закритого переліку таких справ у КАСУ, а відтак установлення абсолютно визначеної компетенції адміністративних судів. Висловлена ідея видається найбільш продуктивною, разом з тим, вона потребує подальших ґрунтовних досліджень та конкретизації у відповідних законопроектних напрацюваннях і науково-теоретичному супроводженні їх втілення.

Автор дослідження виходить з того, що процесуальне законодавство України, що охоплює ЦПК, КПК, КАС, ГПК, має ґрунтуватися на єдиному, уніфікованому підході щодо способу визначення підвідомчості судів як органів державної влади з абсолютно визначеною компетенцією. Інакше ізольоване вирішення даної проблеми лише шляхом викладення перелікового підходу щодо визначення компетенції адміністративних судів у межах одного КАС проблеми принципово не вирішить.

З точки зору забезпечення єдності судової практики у структурі функціонування спеціалізованих судів, зокрема адміністративних, відповідна роль гаранта додержання єдності такої практики, усунення суддівського “плюралізму” з вирішення публічно-правових спорів об'єктивно могла б належати Верховному Суду України як найвищій судовій інстанції в державі. Водночас закріплення такої ролі потребує внесення необхідних змін до законодавства, зокрема до Закону України “Про судоустрій та статус суддів” та до відповідних процесуальних кодексів (насамперед, КАС, ГПК та ЦПК України).

Разом з тим, неоднорідність судової практики щодо відмежування юрисдикції адміністративних судів свідчить про неможливість у подальшому спиратися лише на нормативні та рекомендаційні приписи і роз'яснення з цього приводу, видані відповідними судовими інституціями, зокрема Верховним судом України та вищими спеціалізованими судами (зокрема Вищим господарським та Вищим адміністративними судами України). Такі зміни слід оформлювати як зміни у відповідному матеріальному та процесуальному законодавстві.

Висновки

1. Юридичний принцип спеціалізації в побудові судової системи будь-якої держави за різних часів мав неоднозначне тлумачення, по-різному інтерпретувався різними дослідниками та отримував різноманітні модифікації свого нормативно-правового (законодавчого) закріплення, вважається сьогодні однією з фундаментальних основ (засад), які мають суттєве науково-теоретичне та прикладне значення для побудови відповідної судової системи.

2. Спеціалізація судової влади є таким принципом її побудови, організаційно-правовою формою реалізації якої виступає створення, з одного боку спеціалізованих судів, а, з другого, спеціалізованих колегій (палат тощо) усередині самих судів. У такому контексті спеціалізація судів (судової системи) не обов'язково повинна передбачати утворення саме спеціалізованого суду і можлива на основі судової спеціалізації у трьох формах: а) поліцентричної - суцільна спеціалізація - створення відокремленої системи спеціалізованих судів (без існування загальних судів) на чолі з вищими спеціалізованими судами; єдиної найвищої судової інстанції (Верховного Суду) не існує; б) моноцентричної - створення відокремлених спеціалізованих судів у системі судів загальної юрисдикції; поряд із спеціалізованими судами існують загальні суди; спеціалізація можлива, як правило, на рівні першої або першої та другої інстанцій; спеціалізація судів може доповнюватися широкою внутрішньою спеціалізацією суддів усередині складу загального суду; існує інститут Верховного Суду; створення вищих спеціалізованих судів не передбачається; в) змішаної, яка поєднує ознаки двох попередніх - створення відокремлених спеціалізованих судів у системі судів загальної юрисдикції; поряд із спеціалізованими судами існують загальні суди; передбачається створення вищих спеціалізованих судів, тобто усередині спеціалізованих підсистема спеціалізація має суцільний характер; водночас існує інститут Верховного Суду як найвищої судової інстанції в державі. В Україні історично склалася й нині існує саме змішана модель спеціалізованих судів як втілення концепції спеціалізації судоустрою в державі.

3. На основі узагальнення історичного досвіду процесу формування системи адміністративного судочинства в Україні в контексті реалізації принципу спеціалізації судочинства та відповідних наукових інтерпретацій автором виокремлено періоди у структурі даного процесу та зроблено висновок, що розвиток даного правового інституту не відзначався сталістю, послідовністю, мав дискретний характер, що обумовлювалося, з одного боку, несамостійним характером української державності упродовж періоду до 1917 р. та протягом 1920-1991 рр., а, з другого боку, ідеологічними застереженнями щодо функціонування даного правового інституту (зокрема, у формі спеціалізованих судів), що панували, зокрема, протягом існування радянської форми державності в офіційній державній ідеологічній доктрині, радянській адміністративно-правовій науці та в наявній практиці державного будівництва.

4. Комплексне дослідження дозволило виокремити такі типи (моделі) адміністративного судочинства: а) за критерієм спеціалізації судів: загальносудову (адміністративне судочинство здійснюється загальними судами, окремої підсистеми адміністративних судів не існує), власне спеціалізовану (адміністративне судочинство здійснюється спеціалізованими адміністративними судами, які функціонують поряд з іншими підсистемами спеціалізованих судів, загальних судів не існує), змішану (адміністративне судочинство здійснюється на засадах субсидіарності як загальними, так і спеціалізованими адміністративними судами відповідно до встановленого порядку розмежування компетенції між ними); б) за критерієм інстанційності адміністративного судочинства: триланкову (адміністративне судочинство здійснюється відповідними адміністративними судами на рівні першої, апеляційної та касаційної інстанцій), дволанкову (адміністративне судочинство здійснюється на двох рівнях адміністративних судів), моноланкову (адміністративне судочинство здійснюється в рамках компетенції одного суду).

5. Конструювання національної моделі адміністративного судочинства неможливе за сучасних умов без урахування зарубіжного досвіду, переважно в його інституціоналізованих формах, з огляду на відносну нетривкість та суттєву дискретність вітчизняного досвіду в цій галузі. До того ж таке конструювання не повинне відбуватися поза передовими і прогресивними здобутками адміністративно-правової науки, яка дозволяє не просто чіткіше структурувати наукове пізнання відповідних правових інститутів, але й утілити відповідні здобутки в законодавчу “матерію”. Відправним пунктом сучасного становлення спеціалізованих адміністративних судів в Україні розглядається Концепція судово-правової реформи 1992 р., затверджена Постановою Верховної Ради України, яка являє собою сукупність змістовно взаємоузгоджених положень, настанов, що визначають сутність і спрямованість заходів щодо формування системи спеціалізованих судів в Україні, у тому числі і формування адміністративних судів, цілі, завдання, принципи, напрями та основні шляхи реалізації цієї мети тощо.

6. Реальне здійснення судово-правової реформи в Україні не відзначалося послідовністю та завершеністю протягом усього, досить тривалого за часом періоду реалізації. Багато в чому такий стан справ зумовлюється протиборством навіть на офіційному рівні трьох концепцій реформи - поміркованого, консервативного і радикального її варіантів та, відповідно, домінуванням на тих чи інших етапах реформи першого, другого або третього варіантів. Ухвалення Закону України “Про судоустрій та статус суддів” від 7.07.2010 р. започаткувало фактично новий етап реалізації цієї реформи. Водночас, саме концептуальна незавершеність, відсутність сучасного бачення перспективних та поточних завдань цієї реформи заважає остаточному визначенню бачення реалізації принципу спеціалізації судочинства в Україні, провокує здійснювані законодавчі кроки у цьому напрямі на неостаточність та тимчасовість, відкриває шлях для дискутивності окремих здійснюваних у цьому напрямі заходів судово-правової реформи тощо. Ключовим елементом продовження такої реформи є комплексна реалізація конституційного принципу спеціалізації судів на основі його суворого додержання усіма суб'єктами нормотворчої діяльності в державі.

7. За своєю правовою природою спеціалізація судів - це провідна організаційна (судоустрійна) засада (принцип), яка є вимогою організації судової системи держави та безпосередньо зв'язана з цілями судочинства, реалізація якої забезпечує гарантії їх досягнення. Зазначена засада забезпечує гарантії відповідної судово-процесуальної діяльності за предметними та суб'єктними критеріями.

8. Структурна побудова системи адміністративних суді в Україні складає один з важливих елементів судової системи та помітний чинник здійснення на практиці судово-правової реформи в Українській державі. Інститут адміністративного суду розглядається як підсистема єдиної судової системи України. При цьому ключовим у цьому питанні є втілення на практиці, у ході побудови системи адміністративних судів конституційного принципу спеціалізації судочинства, поєднання його з принципами територіальності та інстанційності, а також з іншими принципами, що дозволяють забезпечити ефективне та справедливе (неупереджене) судочинство в інтересах захисту прав і свобод людини і громадянина. Підтримана ідея побудови, як найбільш оптимальної, триланкової системи адміністративних судів, що дозволить забезпечити вирішення адміністративних справ по першій інстанції, разом з наступними стадіями - апеляційним та касаційним розглядом, що вважається класичною моделлю організації судочинства у сучасних судових системах.