Адміністративно-правові проблеми оптимізації правоохоронної системи України

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖРЕГІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПЕРСОНАЛОМ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ПРОБЛЕМИ ОПТИМІЗАЦІЇ ПРАВООХОРОННОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ

Гриценко Володимир Григорович

Київ - 2015

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

адміністративний правовий правоохоронний компетенція

Актуальність теми. Людина, її життя та здоров'я визнаються найвищими соціальними цінностями в Україні. В Основному Законі Україну проголошено правовою державою, одним із головних завдань якої є створення реально діючого механізму захисту прав, свобод і охоронюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб. А оскільки діяльність правоохоронних органів спрямована на забезпечення правопорядку та законності, що втілюється через систему державних органів й організацій, то її метою є правова охорона кожного громадянина.

Сучасні тенденції розвитку і трансформації системи правоохоронних органів України та оновлення чинного законодавства, закономірно вимагають якісно нового підходу до дослідження цієї категорії. Адже існуюча система правоохоронних органів не є досконалою та не має чіткого, злагодженого механізму взаємодії її структурних підрозділів між собою. Підтвердженням цього є події 2013-2014 років, на протязі яких яскраво простежується нехтування працівниками правоохоронних органів прав людини та громадянина.

На сьогодні значущість правоохоронної системи як регулятора державно-правових явищ, необхідність її оптимізації, реформування та перебудови відповідно до міжнародно-правових стандартів є очевидною. Хоча й вносяться зміни до чинного законодавства, приймаються нові нормативно-правові акти, спрямовані на удосконалення системи правоохоронних органів, проте, як і в попередні роки, простежується тенденція щодо їх суто декларативного характеру. Крім того, за роки незалежності нашої держави вже відбулося чотири спроби щодо проведення реформування правоохоронної системи, однак жодна з них не була достатньо ефективною і не забезпечила бажаного результату. Саме тому проведення реформування правоохоронної системи має здійснюватися з врахуванням досвіду європейських країн, які за своїм державним устроєм та побудовою державних інституцій є схожими із системою державної влади в Україні.

При цьому реалізація комплексу заходів, спрямованих на підвищення ефективності функціонування правоохоронної системи, стає невід'ємною складовою їх реформування. На жаль, правоохоронна система залишається громіздкою та неспроможною вирішувати якісно нові стратегічні завдання, виконувати свої безпосередні функції. Хоча на сьогодні й спостерігається тенденція до збільшення потенціалу правоохоронних структур, проте їх робота є малоефективною. Отже, все це дає привід для подальшого реформування системи правоохоронних органів, формування основних цілей та пріоритетних напрямів її подальшого розвитку.

Реформування законодавства, що регулює правоохоронну діяльність, статус правоохоронних органів, охоплює складні та стадійні, еволюційні процеси, які супроводжуються визначенням напрямів і шляхів вдосконалення нормативно-правового регулювання. Активізація адміністративної реформи в Україні серед пріоритетних напрямів визначає і реформування взаємодії та координації діяльності правоохоронних органів, а також переосмислення критеріїв оцінювання їх ефективності. Можлива зміна пріоритетів у правоохоронній системі у зв'язку з процесами адаптації до aquis communautaire зумовлює необхідність поглиблення наукових пошуків в частині розробки нових шляхів вдосконалення взаємодії і координації, а також критеріїв оцінювання якості діяльності правоохоронних органів.

Стимулювання модернізації правового регулювання діяльності правоохоронних органів у досліджуваних аспектах проявляється як у соціальних, політичних, економічних, так і власне правових, культурних чинниках. Актуальність нашого дослідження пов'язана із необхідністю розробки нової Концепції адміністративної реформи в частині формулювання принципово нових форм, методів, шляхів діяльності правоохоронних органів, їх інституційно-функціонального забезпечення, а також залучення зарубіжного досвіду до окреслення та впровадження шляхів вирішення адміністративно-правових проблем функціонування правоохоронних органів.

В основі наукової роботи знаходяться доктринальні здобутки науковців - представників різних галузей права, серед яких варто визначити В.Б. Авер'янова, М.І. Ануфрієва, В.С. Афанасьєва, В.Д. Бабкіна, О.М. Бандурку, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, А.С. Васильєва, І.П. Голосніченка, В.П. Горшкова, С.М. Гусарова, Р.А. Калюжного, С.В. Ківалова, М.І. Козюбру, В.К. Колпакова, А.Т. Комзюка, Я.Ю. Кондратьєва, В.В. Копейчикова, Ю.Ф. Кравченка, Є.Б. Кубка, В.І. Курила, О.А. Лупала, Є.М. Моісєєва, О.М. Музичука, О.В. Негодченка, В.І. Олефіра, М.П. Орзіха, О.І. Остапенка, А.О. Селіванова, К.В. Сесемка, В.Л. Синчука, В.Д. Сущенка, В.Я. Тація, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, Ю.М. Фролова, Ю.С. Шемшученка, Х.П. Ярмакі та ін. Однак, незважаючи на значну кількість наукових праць, опублікованих останніми роками, враховуючи нещодавні зміни до чинного законодавства, можемо стверджувати про відсутність у вітчизняній юридичній науці загальновизнаної концепції формування та функціонування правоохоронної системи України. Все зазначене вище й актуалізує вибір теми дисертаційного дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дисертації належить до числа пріоритетних у галузі адміністративного права. Роботу виконано відповідно до Стратегії розвитку органів внутрішніх справ України, схвалену розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22.10.2014 р. № 1118-р, Стратегії державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні, затвердженої Указом Президента України від 24 березня 2012 року № 212/2012. Тему дисертації затверджено рішенням вченої ради Міжрегіональної Академії управління персоналом 24 квітня 2013 року, протокол № 4.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є здійснення комплексного теоретико-правового аналізу адміністративно-правових проблем оптимізації правоохоронної системи України, з'ясування особливостей її сучасного стану правового регулювання, а також формулювання науково-теоретичних висновків і практичних рекомендацій щодо подальшого вдосконалення діяльності правоохоронної системи в Україні. Для досягнення поставленої мети у процесі дослідження ставляться такі основні задачі:

сформулювати поняття та розкрити мету правоохоронної системи України;

дослідити історіографію становлення і розвитку правоохоронної системи України;

проаналізувати принципи, завдання та функції правоохоронної системи України;

надати загальнотеоретичну характеристику компетенції правоохоронних органів, визначити юридичні гарантії їх діяльності;

визначити шляхи оптимізації формування та функціонування системи правоохоронних органів в Україні;

з'ясувати особливості правоохоронної діяльності органів судової влади України;

конкретизувати сутність адміністративно-правового статусу органів судової влади як суб'єктів правоохоронної системи;

розкрити особливості та види адміністративно-правових відносин за участю органів судової влади;

розробити науково обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо напрямів оптимізації органів судової влади України;

сформулювати пропозиції щодо удосконалення управлінської та штатної роботи правоохоронних органів;

визначити шляхи удосконалення взаємодії та координації правоохоронних органів як головних суб'єктів правоохоронної системи;

розробити конкретні пропозиції щодо адаптації зарубіжного досвіду організації та функціонування правоохоронних органів до національної системи правоохоронних органів.

Об'єктом дослідження є система суспільних відносин у сфері оптимізації формування та функціонування правоохоронної системи України.

Предметом дослідження є адміністративно-правові проблеми оптимізації правоохоронної системи України.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є діалектичний метод пізнання правових явищ, який дозволив вирішити поставлені завдання щодо оптимізації правоохоронної системи України у їх взаємообумовленості. Застосування системного методу сприяло виведенню основних понять і категорій, таких як: «правоохоронна система», «правоохоронний орган», «правоохоронна діяльність», «шляхи оптимізації системи правоохоронних органів», «адміністративно-правовий статус органів судової влади», «адміністративно-правові відносини за участю органів судової влади», «напрями модернізації управлінської та штатної роботи правоохоронних органів» (п.п. 1.1, 2.1, 2.6, 3.2, 3.3, 4.1). Використання структурного методу виявилося найбільш ефективним для побудови цілісної структури напрямів удосконалення різних елементів правоохоронної діяльності (п.п. 2.6, 3.4, 4.1-4.4), а також дозволило сформувати структуру правоохоронної системи України (п. 1.1). Історичний метод наукового дослідження застосовано для з'ясування особливостей розвитку правоохоронної системи на території України, визначення конкретних періодів її становлення (п. 1.2). Завдяки методу порівняльно-правового аналізу проведено загальнотеоретичну характеристику щодо запозичення зарубіжного досвіду функціонування правоохоронних органів в Україну (п. 4.4). За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат в означеній сфері (п.п. 1.1, 1.3, 2.1-2.6, 3.1-3.3, 4.1-4.3); за допомогою формально-логічного, а також методу моделювання сформульовано пропозиції щодо вдосконалення правової регламентації діяльності правоохоронних органів в Україні (п.п. 2.4, 3.4, 4.1-4.4).

Нормативною основою роботи слугують нормативно-правові акти національного законодавства радянського та сучасного періодів, проекти законів та інших нормативних документів. Дисертант також вивчав досвід оптимізації правоохоронної системи деяких зарубіжних держав, який може бути враховано і використано в Україні.

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління та адміністративного права, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних дослідників.

Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності правоохоронних органів в Україні, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали, статистичні дані і фактологічні матеріали щодо оптимізації правоохоронної системи України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є одним із перших комплексних досліджень адміністративно-правових проблем у сфері оптимізації формування та функціонування правоохоронної системи України. У результаті проведеного дослідження визначено концептуальні основи подальшого реформування правоохоронної системи України, сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем.

До найбільш значущих належать нижченаведені.

вперше:

на підставі праксеологічного підходу визначено шляхи оптимізації діяльності органів судової влади, що здійснюються на основі проведення таких заходів: 1) приведення структури органів судової влади та їх діяльності у відповідність до норм законодавства країн Європейського Союзу; 2) впровадження оптимальної моделі побудови адміністративних судів шляхом створення їх дворівневої системи; 3) надання повноважень Верховному Суду України в частині перегляду рішень судів з питань неоднакового застосування норм матеріального та процесуального права, ревізійного контролю за прийнятими судами ухвалами, реальних повноважень із забезпечення єдності судової практики; 4) розмежування конкуруючих юрисдикцій спеціалізованих судів; 5) конкретизація на рівні адміністративного процесуального законодавства дефініції «владні повноваження» (ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України); 6) підвищення ефективності боротьби з корупцією в органах судової влади шляхом удосконалення системи дисциплінарної відповідальності; 7) підвищення довіри суспільства до органів судової влади; 8) вдосконалення процедури добору і кар'єри суддів;

сформульовано основні напрями удосконалення взаємодії та координації діяльності правоохоронних органів шляхом реалізації таких заходів: 1) осучаснення ліній та форм взаємодії керівника правоохоронного органу та кадрового персоналу (внутрішня координація), розмежування функцій між правоохоронними органами (зовнішня координація); 2) вдосконалення форм такої координації правоохоронних органів (скасування «мертвих» форм координації; введення електронної та автоматизованої форм координації); 3) систематизація правової основи здійснення такої координаційної діяльності (уточнення положень спеціальних законів, які регулюють правовий статус суб'єктів координації, внесення змін із розширення форм координаційної діяльності до відповідного наказу Генерального прокурора України); 4) розширення сфер координаційної діяльності;

запропоновано шляхи вдосконалення критеріїв оцінювання діяльності правоохоронних органів, до яких віднесено такі заходи: 1) підвищення ефективності їх діяльності із застосуванням до кожного з означених органів загальних і спеціальних критеріїв оцінювання їх роботи (із врахуванням досвіду оцінювання діяльності правоохоронних органів держав-членів Європейського Союзу); 2) вдосконалення критеріїв, за якими здійснюється атестація працівників цих органів шляхом диференціації процедур атестації керівників і працівників та проходження атестації не рідше, ніж раз у півроку; 3) здійснення перманентного оцінювання якості роботи правоохоронців; 4) впровадження єдиної системи оцінки якості діяльності правоохоронних органів (врахування стандартів ISO); 5) продовження роботи з удосконалення системи оплати праці працівників правоохоронних органів; 6) встановлення відповідності заходів стимулювання та відповідальності в діяльності правоохоронних органів; 7) правове обґрунтування застосування технології управління якістю через запровадження окремих процедур на рівні органів виконавчої влади та першої інстанції судової гілки влади;

удосконалено:

поняття правоохоронної системи України як упорядкованої системи державних та недержавних органів, спеціалізованих державних установ, засобів, методів і гарантій, які спрямовані на забезпечення охорони суспільних відносин, захист прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина від протиправних дій;

розуміння правової природи напрямів модернізації управлінської та штатної роботи правоохоронних органів як способів, шляхів, ліній якісно-орієнтованих змін у правовій системі, що обумовлюють ціннісне оновлення правового регулювання діяльності цих органів з урахуваннях національних традицій та провідного міжнародного досвіду;

визначення правоохоронного органу як організаційно та структурно відокремленого спеціально уповноваженого органу державної влади, а також громадського органу, які наділені правоохоронними та правозастовчими функціями (владною, організаційно-розпорядчою, контрольно-наглядовою та іншими) з метою забезпечення прав і свобод людини і громадянина, підтримання режиму законності, охорони правопорядку в державі, підвищення авторитету Українського народу та держави на національному та міжнародному рівнях;

дістали подальшого розвитку:

періодизація історичних етапів становлення та розвитку правоохоронної системи України шляхом розподілу періоду доби незалежної України на два етапи: формування правоохоронної системи в незалежній Україні 1991-2014 рр. та сучасний період розвитку правоохоронної системи (починаючи з 2014 р.) - формування правоохоронних органів на новій ідеологічній (національній) основі, що відповідає потребам сучасного суспільства;

розуміння адміністративно-правових відносин за участю органів судової влади як системи врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин, що складаються між судами, іншими суб'єктами владних повноважень, фізичними та юридичними особами у сфері здійснення функцій публічного управління із застосуванням владного впливу на поведінку учасників таких відносин, що передбачає вираження волі держави та задоволення публічного інтересу з метою забезпечення прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина;

поділ особливостей адміністративно-правового статусу органів судової влади як суб'єктів правоохоронної системи, серед яких визначено: 1) універсальність їх юрисдикції як сукупності правомочностей з розгляду та розв'язання різних категорій спорів та справ; 2) кумулятивність їх державного впливу; 3) адміністративно-правовий статус органів судової влади визначається нормами адміністративного права, які сконцентровані у нормативно-правових актах різної юридичної сили; 4) субординаційність, що проявляється в існуванні та функціонуванні принципу інстанційності; 5) існування категорії право-обов'язок; 6) публічний характер діяльності;

характеристика особливостей спеціальних гарантій діяльності правоохоронних органів, до яких віднесено: 1) специфічний порядок здійснення правоохоронної діяльності; 2) одноособовість і колегіальність розгляду справ; 3) визначення меж реалізації прав і свобод, їх конкретизація у законодавстві; 4) гарантія контролю за діяльністю правоохоронних органів;

класифікація видів компетенції правоохоронних органів через виокремлення додаткових критеріїв: 1) за сферою впливу: а) охорона державного ладу і громадського порядку; б) превентивно-профілактичні повноваження; в) забезпечення прав людини і громадянина; г) розкриття, розслідування правопорушень; ґ) притягнення винних осіб до відповідальності шляхом застосування до них засобів переконання та/або примусу; д) контрольно-наглядові повноваження; 2) за призначенням: а) загальна; б) спеціальна компетенція; 3) за характером прав та обов'язків: а) правоохоронні повноваження; б) правозастосовні повноваження; в) дискреційні повноваження; 4) за приналежністю: а) власна компетенція; б) делегована компетенція; 5) за правовим статусом правоохоронного органу: а) повноваження органів внутрішніх справ; б) повноваження прокуратури; в) повноваження суду; г) повноваження органів Служби безпеки України; ґ) повноваження спеціальних органів, для яких правоохоронна діяльність не є основною (Військової служби правопорядку у Збройних силах, Державного лісового агентства, органів Державної прикордонної служби, Державного агентства картографії, геодезії і кадастру, органів доходів і зборів та ін.) та ін.;

розуміння функцій правоохоронних органів як соціально та об'єктивно обумовлених основних, стійких напрямів діяльності правоохоронних органів, що конкретизуються в правах і обов'язках, а також визначають зміст і спрямованість виконання охоронного призначення держави;

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

у науково-дослідній діяльності з метою заповнення прогалин у науці адміністративного права щодо системних знань про адміністративно-правові проблеми в сфері оптимізації формування та функціонування правоохоронної системи України (акт впровадження Державного науково-дослідного інституту МВС України від 22.12.2014 р.);

у правотворчій діяльності - при удосконаленні нормативно-правового поля в сфері оптимізації діяльності правоохоронних органів України, а також в цілому для удосконалення проведення реформування правоохоронної системи України;

у правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дозволить підвищити рівень ефективності здійснення правоохоронної діяльності працівниками правоохоронних органів;

у навчальному процесі - під час проведення лекцій та практичних занять з навчальних дисциплін «Адміністративне право України», «Проблеми адміністративного права», «Судові та інші правоохоронні органи» (акт впровадження Кіровоградського державного педагогічного університету імені Володимира Винниченка від 30.10.2014 р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційна робота виконана здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень теорії права та науки адміністративного права. Усі сформульовані в ній положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення і висновки доповідалися дисертантом на засіданнях кафедри адміністративного права Міжрегіональної Академії управління персоналом, а також були оприлюднені на всеукраїнських та міжнародних конференціях: «Сучасні міждисциплінарні дослідження: історія, сьогодення, майбутнє» (м. Київ, 2014 р.), «Публічне адміністрування в сфері внутрішніх справ» (м. Київ, 2014 р.), «Наукові здобутки молодих науковців-правоохоронців» (м. Київ, 2014 р.), «Сучасні тенденції розвитку юридичної науки та практики» (м. Львів, 2014 р.), «Молода наука України. Перспективи та пріоритети розвитку» (м. Київ, 2014 р.), «Sharing the Results of Research towards Closer Global Cooperation among» (Montreal, 2014), «Право як ефективний суспільний регулятор» (м. Львів, 2015 р.), «Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Украі?ні» (м. Ужгород, 2015 р.), «Вплив юридичної науки на розвиток міжнародного та національного законодавства» (м. Харків, 2015 р.), «Сучасні проблеми правової системи та державотворення в Україні» (м. Запоріжжя, 2015 р.), «Законодавство України: недоліки, проблеми систематизації та перспективи розвитку» (м. Херсон, 2015 р.).

Публікації. Основні результати дисертації, висновки та пропозиції знайшли відображення у одній одноосібній монографії, двадцяти статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях України, п'ятьох статтях - у наукових виданнях інших держав, а також в одинадцяти тезах доповідей і повідомлень на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації складається зі вступу, чотирьох розділів, поділених на вісімнадцять підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 451 сторінку, обсяг основного тексту - 395 сторінок. Список використаних джерел складається із 489 найменувань і займає 56 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими програмами, планами та темами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації, публікації.

Розділ 1 «Методологічні засади правоохоронної системи України» присвячено розкриттю загальнотеоретичних основ правоохоронної системи.

У підрозділі 1.1 «Поняття та структура правоохоронної системи України як об'єкту адміністративно-правового регулювання» здійснено системний аналіз сутності та значення правоохоронної системи України, досліджено поняття правоохоронної системи, розкрито її загальнотеоретичну сутність.

У зв'язку з наявними науковими дискусіями щодо класифікації органів правоохоронної системи, запропоновано здійснити такий їх поділ:

І. Суди, які є правоохоронними органами за функціональною ознакою, а не за правовою природою.

ІІ. Органи публічної адміністрації, для яких правоохоронна функція становить основу їх компетенції:

1. прокуратура;

2. органи внутрішніх справ;

3. податкова міліція;

4. Управління державної охорони;

5. Служба безпеки України;

6. митні органи;

7. органи охорони державного кордону;

8. розвідувальні органи;

9. Військова служба правопорядку у Збройних Силах України;

10. національна гвардія України - створена на базі Внутрішніх військ Міністерства внутрішніх справ України.

ІІІ. Правоохоронні органи України, для яких правоохоронна функція становить частину їх компетенції: адвокатура; нотаріат; громадські організації, які здійснюють діяльність у правоохоронній сфері; державні та приватні охоронні структури.

Обґрунтовано, що для ефективного функціонування правоохоронних органів, виконання правоохоронних функцій, що покладені на них законом, забезпечення та дотримання посадовими особами цих органів законності, сприяння реалізації прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина, обов'язковою умовою є узгоджена, чітка правова регламентація їх діяльності.

У підрозділі 1.2 «Історико-правовий генезис становлення і розвитку правоохоронної системи України» здійснено змістовний аналіз періодизації формування та функціонування правоохоронної системи України.

Зауважено, що історичні корені правоохоронна система бере із часів стародавнього світу (V-XV століття). Зазначено, що виникнення та подальший її розвиток пов'язаний із об'єктивною необхідністю становлення в державі певних гарантій, а також можливостей охороняти та відстоювати свої права. При цьому значний вплив в становленні правоохоронної системи у країнах Західної Європи здійснили форми організації та принципи побудови правоохоронної системи у Стародавньому Римі та Греції і сприяли подальшому розвитку та становленню її в українській державі.

Важливим у становленні правоохоронної системи IX-XIII століть в Київській Русі як засобу та способу охорони порушених прав стало розширення повноважень судової влади. В цей період не було чіткого розуміння такого правового поняття як правоохоронна система, в основному розвивалися окремі її складові елементи.

Період до 1864 р. у становленні правоохоронної системи України є значущим, незважаючи на те, що розвитку України як незалежної держави на той час не було, але стрімко розвивалися такі органи правоохоронної системи як прокуратура та адвокатура.

Період до 1917 р. в історії правоохоронної системи України став досить тяжким через кризу українського суспільства. Передумовою для проведення реформи стали важкі наслідки після війни, коли державний апарат перебував у поганому стані. Започатковувалися засади у функціонуванні правоохоронної системи, які з давніх часів існували у європейських державах, зокрема такі важливі принципи як законність та гласність.

Зазначено, що правоохоронна система в період із 1945-1990 роки характеризувалася стрімкими змінами та проведенням судово-правоохоронних реформ, які залежали від державно-правових явищ, а саме суспільного, політичного та економічного стану в державі. Поступово відбувалася перебудова в правоохоронній системі, змінювався комплекс повноважень, адміністрування та організація діяльності правоохоронних органів, що призвело до подальших реорганізацій у правоохоронній системі України. У період з 1991-2005 роки Україна починає формуватися як самостійна держава зі своєю економічною та політично-правовою системами. Відбувається процес інтенсивної розбудови правоохоронної системи. Період з 2005-по нинішній час характеризувався багатоаспектністю та модернізацією основних ланок правоохоронної системи. Визначено, що, починаючи з 2014 року, відбувається формування правоохоронних органів на новій ідеологічній (національній) основі, що відповідає потребам сучасного суспільства.

У підрозділі 1.3 «Мета та принципи функціонування правоохоронної системи України» обґрунтовано, що правоохоронна система визначається тим, наскільки ефективно та послідовно вона захищає ті соціальні цінності, які проголошуються Конституцією та втілюються у правовій системі. Діяльність, яку здійснюють правоохоронні органи є системною і має спільну мету, яка вказує на основоположні цінності й орієнтир їхнього буття. Усі вчинки та дії відповідної структури повинні відповідати загальній меті, інакше вони будуть розцінюватися як такі, що не відповідають закону і порушують загальні тенденції функціонування цілої системи. Зауважено, що правоохоронна система обов'язково повинна будуватися на принципах, відповідно до яких визначаються усі аспекти правоохоронної діяльності, деталізуються найбільш характерні правила поведінки кожного суб'єкта у правоохоронній системі. Тому в сукупності мета й принципи є чіткими мірами контролю правоохоронної системи, що становить неабиякий науковий інтерес.

Аргументовано, що стратегічною метою функціонування правоохоронної системи, є створення умов для ефективної державної політики, яка направлена на забезпечення та запобігання внутрішніх та зовнішніх загроз національної безпеки, боротьби зі злочинністю, завдяки чому правоохоронна система України має перетворитись на дієвий механізм держави з забезпеченні внутрішньої безпеки.

Зазначено, що виконання принципів правоохоронної системи в практичній діяльності дозволяє використовувати найбільш сприятливі варіанти структур правоохоронних органів та узгоджено розподіляти повноваження суб'єктів діяльності. Принципи використовуються фронтально, взаємоузгоджено. Ефективна правоохоронна система демократичного та правового суспільства потребує, щоб права людини були реально захищені безпосередньо через дотримання всіх принципів органів правоохоронної системи. Лише на підставі реального застосування та втілення на практиці зазначених принципів, правоохоронні органи можуть ефективно здійснювати свою головну правоохоронну функцію.

У підрозділі 1.4 «Завдання та функції правоохоронної системи України» здійснено загальнотеоретичну характеристику завдань та функцій правоохоронної системи України. Обґрунтовано, що правоохоронні органи повинні застосовувати на практиці форми прямих зв'язків, враховуючи ступінь важливості та складності завдань, що перед ними ставлять. Автором виділено головні та допоміжні функції правоохоронної системи. До головних належать ті, що безпосередньо пов'язані з боротьбою зі злочинністю і правопорушеннями та передбачають юридичну відповідальність. Допоміжні функції правоохоронної системи України - це конкретна робота, змістом якої є сприяння ефективному здійсненню вищенаведених головних функцій.

Проаналізовано та охарактеризовано завдання правоохоронної системи. Під останніми запропоновано розуміти складові елементи мети (цілі), що спрямовані на гарантування безпеки та захисту прав, свобод та інтересів особи, громадянина, держави та суспільства в цілому, збереження суверенітету, територіальної цілісності держави та конституційного ладу і створення умов для швидкого поновлення порушених прав.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий статус правоохоронних органів як суб'єктів правоохоронної системи» присвячено розкриттю сутності та особливостей діяльності правоохоронних органів, загальнотеоретичній характеристиці їх адміністративно-правового статусу.

У підрозділі 2.1 «Поняття правоохоронних органів та правоохоронної діяльності» комплексно та системно розглянуто значення правоохоронних органів і правоохоронної діяльності. Автором на основі ґрунтовного аналізу усіх основних наукових праць у даній сфері, розроблено індивідуальний підхід до розкриття цих понять. Відмічено, що аспекти понятійного апарату у сфері правоохоронної діяльності, в тому числі досліджувані поняття, в контексті адаптації законодавства України до законодавства країн Європейського Союзу потребують виокремлення нових важливих рис і особливостей, що вплинуть на формування принципово нової правоохоронної системи у нашій державі.

Зауважено, що здійснення правоохоронними органами правоохоронної діяльності потребує термінологічної визначеності в частині покладення на ці уповноважені суб'єкти правоохоронних та правозахисних функцій, створення правових механізмів взаємодії із кожною окремою людиною цих органів, підвищення їх професійної підготовки, створення правових можливостей для реального та ефективного досягнення мети правоохоронної діяльності - охорону прав людини і громадянина, забезпечення інтересів суспільства і держави, підтримання правопорядку. Тому на законодавчому рівні запропоновано закріпити чітке визначення правоохоронного органу не лише шляхом встановлення переліку таких органів (хоча і він потрібен більш розширений), а й вказівкою на загальні ознаки такого органу.

На основі аналізу положень чинного законодавства та практики його реалізації запропоновано на законодавчому рівні визначити поняття «правоохоронна діяльність» як врегульованої нормами адміністративного права, юрисдикційної активної діяльності (активна поведінка) спеціально уповноважених суб'єктів (правоохоронних органів), яка спрямована на охорону прав і свобод людини та громадянина, інтересів суспільства та держави, забезпечення підтримання правопорядку, нагляду за додержанням законності, припинення порушень, запобігання їх вчиненню та відновлення неправомірно порушених прав із застосуванням засобів переконання, примусу та стимулювання.

У підрозділі 2.2 «Завдання та функції правоохоронних органів» виокремлено завдання правоохоронних органів, до яких запропоновано віднести: 1) охорона прав і свобод громадянина, забезпечення його особистої безпеки. Особиста безпека трактується як стан захищеності їх прав і свобод від будь-яких посягань ззовні; 2) забезпечення відновлення порушених прав, охорона і забезпечення громадського порядку; 3) забезпечення охорони національної безпеки, підвищення авторитету правоохоронної діяльності; 4) попередження і припинення злочинів; 5) протидія корупції і боротьба з організованою злочинністю; 6) охорона стратегічно важливих об'єктів.

Наведено авторський підхід щодо поділу функцій правоохоронних органів: 1) регулятивна функція; 2) охоронна функція; 3) превентивна функція; 4) стимулюючо-виховна функція; 6) контрольно-наглядова функція. Автором визначено сутність та зміст кожної, обґрунтовано роль і значення для забезпечення правопорядку у суспільстві.

Резюмовано, що оскільки будь-які соціальні явища здатні впливати на інші через своє кінцеве призначення, завдання і функції здійснюють активний та цілеспрямований вплив на практичну реалізацію правоохоронними органами в межах своєї юрисдикційної діяльності.

У підрозділі 2.3 «Компетенція правоохоронних органів» аргументовано, що в сучасних умовах реформування української системи права, коли відбувається посилення стимулюючо-виховної та превентивної функцій правоохоронних органів, суттєво зростає значення останніх як суб'єктів забезпечення та захисту прав і свобод. При цьому таке забезпечення здійснюється в межах компетенції, якою наділяються правоохоронні органи в цілісній системі правового регулювання. Адаптація законодавства України до законодавства країн Європейського Союзу - одна з пріоритетних сфер реформування. В тому числі, вона визначає розширення компетенції правоохоронних органів у частині забезпечення конституційних прав людини та громадянина, а також звуження її компетенції в частині охорони державних інтересів.

Наголошено про особливий характер діяльності, що стосується правоохоронних органів, який передбачає спеціальну правосуб'єктність, що застосовується для визначення правого статусу такого органу та фактично означає встановлення обсягу компетенції, що йому належить. Юрисдикційні, неюрисдикційні, дискреційні повноваження правоохоронних органів визначають їх компетенцію, яка у досліджуваній сфері закріплена на різних рівнях правового регулювання, що перешкоджає виконанню ефективного комплексу завдань і функцій правоохоронних органів. Зважаючи на зазначене, запропоновано прийняти концепцію реформування правоохоронних органів, в якій чітко визначити мету, завдання, функції, принципи діяльності та компетенцію конкретного правоохоронного органу.

У підрозділі 2.4 «Юридичні гарантії діяльності правоохоронних органів» здійснено ґрунтовний аналіз наукових розробок щодо розуміння фахівцями юридичних гарантій діяльності правоохоронних органів.

Наголошено, що реформування діяльності правоохоронних органів має супроводжуватися аналізом конституційних та інституційних гарантій їх забезпечення, оцінюванням ефективності впровадження нових правових форм функціонування. При цьому в окресленій сфері необхідно здійснити низку заходів: реформувати законодавство, змінити суспільну правосвідомість, поліпшити матеріально-технічне й фінансове забезпечення правоохоронних органів, підвищити їх професійний рівень тощо.

Юридичні гарантії діяльності правоохоронних органів визначено як сукупність певних нормативно визначених засобів реалізації уповноваженими правоохоронними органами прав та свобод людини і громадянина з метою утвердження законності і правопорядку, охорони громадського порядку, підвищення авторитетності взаємодії держави і суспільства, практичної реалізації прав і свобод, вдосконалення нормативно-правового регулювання в цій частині, а в необхідних випадках - забезпечення не тільки реалізації.

Зроблено висновок, що умовою формування та функціонування, реалізації особистих прав особи є застосування уповноваженими правоохоронними органами заходів переконання, а у випадку порушення норм права - заходів примусу з метою припинення такого порушення та запобігання вчинення його в майбутньому. В Україні впродовж останніх років відбувається поступове нівелювання тих гарантій, які пропонує суспільство та держава для повноцінного забезпечення реалізації прав і свобод.

У підрозділі 2.5 «Поняття та види юридичної відповідальності посадових і службових осіб правоохоронних органів» зосереджено увагу на тому, що одним із ключових питань, які підпадають під перманентне реформування, є притягнення посадових та службових осіб до відповідальності за вчинені ними порушення. Така відповідальність є розпорошеною в межах правового регулювання, адже державі невигідно прописати такі нормативні положення, оскільки порушення тих чи інших прав громадян ставить представників державного апарату у незручне становище на міжнародній та національній аренах.

Визначено поняття юридичної відповідальності посадових і службових осіб правоохоронних органів як вид соціальної, публічно-правової відповідальності, елемент деліктоздатності, за яким на посадових, службових осіб правоохоронного органу покладається обов'язок зазнати певних обмежень у зв'язку з порушенням, недотриманням нормативних приписів в частині забезпечення прав і свобод людини і громадянина, охорони інтересів суспільства і держави, забезпечення національної безпеки.

У підрозділі 2.6 «Шляхи оптимізації діяльності системи правоохоронних органів в Україні» зазначено, що на сучасному етапі необхідною є адаптація законодавства України до законодавства країн Європейського Союзу, зокрема, в частині здійснення поліцейської реформи. Законодавче закріплення статусу та повноважень правоохоронних органів в Україні дозволить інституційно та функціонально змінити соціальне призначення таких органів і головне - організацію вчинення ними дій із охорони громадського порядку, забезпечення основоположних прав людини та громадянина.

На основі аналізу норм як вітчизняного, так і зарубіжного законодавства, а також поглядів науковців різних галузей права до шляхів оптимізації діяльності системи правоохоронних органів віднесено:

1) розмежування понять «правоохоронні органи», «правозахисні органи» і «органи кримінальної юстиції»;

2) виділення в системі правоохоронних органів окремої групи органів охорони правопорядку;

3) система, конкретні завдання правоохоронних органів, їх чисельність, повноваження їх посадових і службових осіб (в тому числі і щодо застосування примусових заходів) мають визначатися виключно законом;

4) визнання нотаріусів, адвокатів такими, що виконують правоохоронні функції (квазіправоохоронні органи);

5) визначення місця суду в системі правоохоронних органів як провідного в частині забезпечення основоположних прав людини і громадянина;

6) повернення до розробки Концепції правоохоронної діяльності та Концепції розвитку правоохоронних органів в Україні;

7) реформування правоохоронної діяльності міліції і прокуратури;

8) всебічне запровадження в правоохоронних органах самоврядних засад;

9) децентралізація, деполітизація, прозорість і підзвітність громадянському суспільству;

10) розширення і внутрішня спеціалізація системи правоохоронних органів.

Аргументовано, що підтримка задоволення потреб, прав, свобод та інтересів громадян має бути пріоритетним завданням правоохоронної діяльності держави.

Розділ 3 «Місце та особливості діяльності органів судової влади в правоохоронній системі України» присвячено аналізу загальнотеоретичної характеристики органів судової влади, їх значення у правоохоронній системі.

У підрозділі 3.1 «Класифікація органів судової влади України, сутність та особливості їх правоохоронної діяльності» зазначено, що актуальність тематики дослідження обумовлена місцем органів судової влади у забезпеченні досягнення мети правоохоронної діяльності, особливостями реалізації їх компетенції при виконанні процесуальних і не процесуальних завдань, а також удосконаленням системи судів з врахуванням принципів територіальності, спеціалізації та інстанційності.

Встановлено, що судова правоохоронна діяльність спрямована на охорону правопорядку, захист прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, інтересів держави, є такою, що підпадає під адміністративно-правове регулювання. При цьому обґрунтовано висновок, що класифікація органів судової влади дозволить визначити місце кожного елемента такої класифікації в правоохоронній системі, їх значення у становленні науки та практики адміністративного права, а також створити правові основи для реалізації правових приписів в порядку, який буде найбільш ефективним для європеїзації нормативно-правової основи регулювання судової правоохоронної діяльності.

У підрозділі 3.2 «Особливості адміністративно-правового статусу органів судової влади як суб'єктів правоохоронної системи» зазначено, що наукове визначення статусу органів судової влади неможливе без визначення загального поняття адміністративно-правового статусу та його елементів. На підставі аналізу поглядів науковців щодо елементів адміністративно-правового статусу органів судової влади обґрунтовано, що такими є: юридично закріплені цілі, завдання та функції; компетенція; організаційно-структурний компонент (нормативне регулювання порядку утворення (обрання, призначення), підпорядкованості, встановлення та зміни внутрішньо-організаційної структури, право на організаційне самовизначення, процедури діяльності, офіційні символи тощо); відповідальність.

З'ясовано, що визначення статусу судових органів як правоохоронних органів є однією з найгостріших проблем сучасної науки адміністративного права. А оскільки забезпечення та закріплення прав людини є головним обов'язком держави, то місце в цій системі органів судової влади є провідним. При цьому акцентовано увагу на тому, що суди є правоохоронними органами за функціональною ознакою, а не за їх правовою природою.

Визначено, що особливості адміністративно-правового статусу органів судової влади випливають з переосмислення їх місця в межах правоохоронної системи не тільки шляхом співвідношення кола повноважень інших правоохоронних органів між собою, а й шляхом встановлення полюсів їх взаємодії при виконанні основного завдання правоохоронного органу - забезпечення основних прав і свобод людини та громадянина, а в Україні також ще одним дуже важливим завданням такого роду виступає повноцінна участь в розбудові соціальної, правової, демократичної держави.

У підрозділі 3.3 «Особливості адміністративно-правових відносин за участю органів судової влади» звернуто увагу на те, що участь органів судової влади як суб'єктів владних повноважень у будь-яких публічних правовідносинах визначає необхідність втілення публічного інтересу у всій сукупності їх дій чи бездіяльності, зокрема, заходів, які вчиняють ці суб'єкти щодо досягнення мети здійснення судочинства.

Зазначено, що концепція вдосконалення системи органів судової влади передбачає забезпечення ефективної участі цих суб'єктів у різних видах публічно-правових відносин. Як суб'єкт правоохоронної системи органи судової влади є особливим суб'єктом владних повноважень, що забезпечує публічно-правові інтереси шляхом процесуальної і позапроцесуальної взаємодії з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, посадовими та службовими особами, підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами. Через правовідносини органи судової влади реалізують свою компетенцію у вирішенні правових спорів, виконують покладені на них функції та завдання.

Зроблено висновок, що адміністративно-правові відносини за участю органів судової влади - це система врегульованих нормами адміністративного права суспільних відносин, що складаються між судами, іншими суб'єктами владних повноважень, фізичними та юридичними особами у сфері здійснення функцій публічного управління із застосуванням владного впливу на поведінку учасників таких відносин, що передбачає вираження волі держави та задоволення публічного інтересу з метою забезпечення прав, свобод, законних інтересів людини і громадянина.

У підрозділі 3.4 «Шляхи оптимізації функціонування органів судової влади України» наведено систематизований перелік існуючих напрямів оптимізації органів судової влади України.

Констатовано, що актуальність дослідження безспірно випливає із суті адміністративно-правових відносин і характеризується необхідністю розробки оптимізаційних моделей, шляхів вдосконалення, покращення, уніфікації, гармонізації і апроксимації законодавства України до кращих традицій правового регулювання як європейської спільноти, так і світу.

Зазначено, що найкращим було б підвищення доступності правосуддя для конкретних суб'єктів, наближення судів до людей, покращення взаємозв'язку між населенням і судом, що знаходиться на відповідній території. Вдосконалення судових органів повинно бути системним і, перш за все, задовольняти публічні інтереси.

Наголошено, що станом на сьогодні важливо забезпечити можливість ревізійного і наглядового контролю Верховного Суду України в частині формування єдності судової практики. Якщо особа знає, як діють суди, знає, в чому полягає і порушення і може себе захистити вона не повинна сумніватися у тому, чи прийме рішення суд на її користь. Обов'язком вищої судової інстанції має бути забезпечення єдності судової практики.

Запропоновано визначити у Кодексі адміністративного судочинства поняття владні повноваження як систему управлінських, публічно-правових прав та обов'язків суб'єктів цих повноважень, які здійснюють їх на основі законодавства, в порядку і в спосіб, передбачені законами України для забезпечення реалізації публічного інтересу та захисту прав і свобод людини і громадянина. Обґрунтовано доцільність чітко відокремити адміністративні та господарські суди за метою їх діяльності та розмежувати конкретні спори, на які поширюється компетенція адміністративних судів.

Розділ 4 «Напрями вдосконалення адміністративно-правових засад оптимізації формування та функціонування правоохоронної системи України» присвячено аналізу напрямів оптимізації діяльності правоохоронних органів, вивченню позитивного зарубіжного досвіду.

У підрозділі 4.1 «Напрями удосконалення управлінської та штатної роботи правоохоронних органів» зазначено, що актуальність дослідження зумовлена необхідністю внутрішнього та зовнішнього переформатування організації діяльності правоохоронних органів, ініціювання їх структурних змін та правової регламентації управлінської та штатної роботи. Відмічено, що владний характер такої роботи обумовлює підвищений науковий інтерес до її вдосконалення в Україні з врахуванням і зарубіжного досвіду правового регулювання в цій частині.

Визначено, що розвиток правоохоронної діяльності в Україні зумовлений динамічними і статичними процесами, які відбуваються як зовнішньо, поряд з іншими органами державної влади, так і всередині окремих правоохоронних органів. Цілісна і скоординована взаємодія правоохоронних органів не може існувати без належного рівня забезпечення управлінської та штатної роботи в таких органах, а відповідно, повинна мати комплексне та досконале правове забезпечення з метою досягнення основної мети правоохоронної діяльності в цілому - охорони та захисту прав та свобод людини і громадянина, інтересів суспільства та держави.

Доведено, що важливість європейського вектору модернізації управлінської роботи правоохоронних органів є безспірною і повинна забезпечуватися обміном досвідом між представниками правоохоронних систем України та зарубіжних держав, а також втіленням європеїзованих принципів і вимог до організації державного управління у правоохоронній системі.

Підсумовано, що формування концепції кадрової політики в частині штатної роботи правоохоронних органів має передбачати розв'язання пріоритетних напрямів розвитку керівного персоналу: розроблення концепції та програм відновлення, розвитку та використання кадрових ресурсів; нормативно-правове забезпечення нових форм та методів правоохоронної діяльності та ін. При цьому кадрова політика повинна визначатися на загальнодержавному рівні у відповідних цільових програмах і відображати реальні недоліки законодавства в цій частині. Це, зокрема, відбуватиметься практично із модернізацією кадрових служб у системі державної служби шляхом навчання керівників і працівників цих служб сучасним підходам у системі управління.

У підрозділі 4.2 «Удосконалення взаємодії та координації правоохоронних органів як головних суб'єктів правоохоронної системи» аргументовано, що вдосконалення взаємодії та координації правоохоронних органів передбачає необхідність актуалізації їх спільної діяльності із виконання покладених на них законодавством завдань. Враховуючи критерії оцінювання правоохоронної діяльності цих органів, визначено пріоритетні сфери, які потребують нагальних змін для продовження євроінтеграційного курсу України.

...