Адміністративно-правові інструменти діяльності публічної адміністрації України

27

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

Спеціальність 12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ІНСТРУМЕНТИ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ УКРАЇНИ

Патерило Ірина Володимирівна

Київ - 2015

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

публічний адміністрація адміністративний правовий

Актуальність теми. Одним із основних напрямів європейської інтеграції України є адаптація вітчизняного законодавства до законодавства ЄС, яка полягає у зближенні із сучасною європейською системою права, що забезпечить розвиток політичної, підприємницької, соціальної, культурної активності громадян нашої країни, економічний розвиток держави у рамках ЄС і сприятиме поступовому зростанню добробуту приватних осіб, приведенню його до рівня, що склався у державах - членах ЄС. Адаптація законодавства України передбачає реформування її правової системи та поступове приведення у відповідність із європейськими стандартами. Етапами правової адаптації є імплементація Угоди про партнерство та співробітництво, укладання галузевих угод, приведення чинного законодавства України у відповідність зі стандартами ЄС.

Відповідно, з метою здійснення адаптації національного законодавства до законодавства ЄС, в Україні проводиться чимало правових реформ у різноманітних сферах суспільних відносин, зміст та необхідність здійснення яких відбивається у положеннях певних нормативних актів. Окреслене стосується і сфери публічного управління, що випливає з положень Плану дій «Україна - Європейський Союз», схваленого Кабінетом Міністрів України від 12 лютого 2005 р. та Радою з питань співробітництва між Україною і Європейським Союзом від 21 лютого 2005 року. Цим нормативним документом серед пріоритетів діяльності України у напрямі євроінтеграції було визначено необхідність подальшого посилення стабільності та ефективності інституцій, що забезпечують демократію та верховенство права, та подальшого посилення дієздатності адміністративних органів, які повинні стати близькими до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом їх діяльності має стати служіння народові, національним інтересам.

Однак слід зауважити, що не зважаючи на проведену державою роботу за тривалий час, у контексті європейської інтеграції України досі залишаються відкритими для вирішення питання вдосконалення системи й механізму публічного управління, питання приведення національного адміністративного законодавства у цій сфері у відповідність до європейських вимог та стандартів. Проте Україна при цьому поступово запроваджує принципи організації публічного управління за прикладом європейської практики регулювання адміністративних правовідносин, про що свідчить прийняття численних нормативних актів, ухвалення законопроектів та здійснення інших заходів за заданим спрямуванням. Це створює позитивні передумови для реалізації концепції публічної адміністрації України. Разом із тим, оцінюючи перспективи європейської інтеграції України, зокрема з точки зору адміністративної реформи, варто звернути увагу на наявність певних проблем, які, власне, і створюють перепони для швидкого зближення національної правової системи та правової системи ЄС. До останніх можна віднести: повільне розроблення нової правової бази, що регламентуватиме публічне адміністрування Україні; затягування процедури формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення публічного управління; неякісний підбір кадрів до нової системи публічного управління та низку інших.

Тому, на нашу думку, назріла потреба на науковому рівні дослідити й сформулювати підстави для формування нового інституту адміністративного права - інструментів діяльності органів публічної адміністрації, який повинен стати міцною правовою основою їх діяльності, спрямованої на всебічне задоволення та реалізацію прав громадян.

На даний час в законодавстві поняття «інструменти діяльності органів публічної адміністрації» не використовується, а вітчизняні наукові джерела оперують переважно термінами «форми управління», «правові форми», «акти управління», «управлінські рішення» тощо. Проте, якщо зважити, що нині Конституція України відмовилася від поняття «органи державного управління» і закріпила принцип розподілу влади, а також враховуючи зростаючий вплив теорії публічної адміністрації, є можливість перейти до прийнятої в більшості розвинених європейських країн термінології, зокрема й до використання терміна «інструменти».

Дослідження правової природи інструментів діяльності органів публічної адміністрації буде не повним без аналізу напрацювань учених, які цікавились питаннями прийняття юридичних актів органами публічної влади, серед яких: В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрійко, В. М. Бевзенко, А. І. Берлач, Р. В. Васильєв, В. М. Гаращук, Л. М. Горбунова, Т. О. Гуржій, О. В. Джафарова, П. В. Діхтієвський, Ж. В. Завальна, Т. О. Коломоєць, А. Т. Комзюк, С. О. Кузніченко, О. В. Кузьменко, Р. О. Куйбіда, Р. С. Мельник, О. І. Миколенко, Р. В. Миронюк, С. О. Мосьондз, О. І. Прищепа, Д. В. Приймаченко, А. О. Селіванов, В. П. Тимощук, А. М. Школик та інші. Проте необхідно зазначити, що названими науковцями було розглянуто лише окремі аспекти проблематики інструментів діяльності органів публічної адміністрації. З огляду на це, на порядку денному стоїть надзвичайно актуальне завдання, пов'язане з проведенням комплексного дослідження названого інституту, що, власне, і становить предмет даного дослідження.

Таким чином, надзвичайної наукової актуальності набуває питання про виділення у межах системи адміністративного права нового інституту - інструментів діяльності органів публічної адміністрації, покликаного забезпечити реалізацію суб'єктами публічної адміністрації їх функцій на основі європейських принципів функціонування публічної влади.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження сформульована відповідно до положень Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», Указу Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012 «Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації», пп. 2-4 розділу «Правові механізми забезпечення і захисту прав та свобод людини і громадянина» Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених 24 вересня 2010 р. загальними зборами Національної академії правових наук України, а також планів наукових досліджень Запорізького національного університету на 2011-2014 рр., зокрема комплексного наукового проекту «Дослідження основних напрямків реформування законодавства України в контексті глобалізаційних процесів» (номер державної реєстрації 0111U008532).

Мета та задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, відповідних підзаконних нормативно-правових актів, критичного опрацювання зарубіжних та вітчизняних сучасних наукових теорій розкрити сутність, основні риси, процедури застосування інструментів діяльності публічної адміністрації України, розробити пропозиції, спрямовані на підвищення їх ефективності.

Реалізація поставленої мети зумовила необхідність послідовного розв'язання таких дослідницьких задач:

- визначити та охарактеризувати основні етапи становлення категоріального апарату «публічна адміністрація України»;

- довести, що європейська інтеграція України є основою для формування концепції публічної адміністрації України;

- сформулювати принципи діяльності публічної адміністрації України;

- вивчити сучасний стан та напрями розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України;

- проаналізувати становлення й розвиток інституту інструментів діяльності публічної адміністрації за законодавством Російської імперії;

- з'ясувати сутність інструментів діяльності публічної адміністрації у радянський період;

- надати загальну характеристику інституту інструментів діяльності публічної адміністрації країн Європейського Союзу;

- сформулювати поняття та розкрити зміст інституту інструментів діяльності публічної адміністрації України;

- окреслити інструменти діяльності публічної адміністрації та визначити їх види;

- виявити проблеми нормативного закріплення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації;

- розглянути процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації;

- охарактеризувати процедури прийняття адміністративних актів суб'єктами публічної адміністрації;

- вивчити процедури укладання адміністративних договорів у сфері діяльності публічної адміністрації;

- розкрити процедури видання актів-планів та актів-дій суб'єктами публічної адміністрації;

- виробити конкретні пропозиції теоретичного та практичного характеру, спрямовані на формування інституту інструментів діяльності органів публічної адміністрації та процедур застосування останніх у діяльності органів публічної адміністрації.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які складаються у сфері діяльності органів публічної адміністрації.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові інструменти діяльності публічної адміністрації України.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, зокрема з'ясовано сутність термінів «публічна адміністрація», «державне управління», «інструменти діяльності публічної адміністрації», «акти-дії», «акти-плани» (п. 1.1, Розділ 3). Системний метод використовувався під час визначення загальних засад функціонування публічної адміністрації України (пп. 1.2-1.4). Порівняльно-правовий метод використано для дослідження особливостей формування та розвитку інституту інструментів публічної адміністрації України в історичному та міжнародному вимірі (Розділ 2). Аналіз і синтез застосовувався у ході визначення сучасного стану та напрямів розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України (пп. 1.4, 3.3). Метод групування та структурно-логічний метод допомогли з'ясувати особливості правової природи й сутності інструментів діяльності публічної адміністрації (Розділ 3). Системно-структурний метод уможливив характеристику процедури застосування інструментів діяльності публічної адміністрації України (пп. 4.1-4.4). Метод документального аналізу використовувався для ілюстрації досягнень і недоліків у правовому регулюванні інституту інструментів діяльності публічної адміністрації (Розділи 1-4).

Нормативною базою дисертації є Конституція України, законодавчі акти України, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, акти Президента України і Кабінету Міністрів України, нормативні акти центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, спрямовані на формування та запровадження нового інституту інструментів діяльності публічної адміністрації в Україні, відповідне законодавство зарубіжних держав, а також матеріали судової практики.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим монографічним дослідженням, в якому комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки окреслено проблеми становлення, формування та подальшого розвитку інституту інструментів діяльності органів публічної адміністрації. На підставі проведеного дослідження обґрунтовано нові концептуальні теоретичні та прикладні положення й висновки, запропоновані здобувачем особисто. Найбільш значущі з них такі:

уперше:

- обґрунтовано доцільність заміни категорії «форми управління» поняттям «інструменти діяльності публічної адміністрації», під яким варто розуміти усю сукупність засобів (прийомів), які використовуються суб'єктами публічної адміністрації для регулювання суспільних відносин, що виникають у сфері публічного управління;

- визначено ознаки, притаманні інструментам діяльності публічної адміністрації: 1) застосовуються публічною адміністрацією у своїй діяльності; 2) мають публічно-правовий характер; 3) регулюються нормами адміністративного права; 4) застосування того або іншого інструменту обумовлюється компетенцією, сферою діяльності та метою функціонування суб'єкта публічної адміністрації; 5) призводять до настання правових наслідків: виникнення, зміни або припинення адміністративно-правових відносин, або фактичних результатів (щодо актів-дій); 6) залежно від виду застосованого інструменту - можуть мати імперативну або диспозитивну природу; 7) основними видами є нормативні акти, адміністративні акти, адміністративні договори, акти-плани та акти-дії;

- запропоновано структуру інституту «інструменти діяльності публічної адміністрації»: 1) окремі норми права, якими закріплено понятійно-категоріальний апарат, принципи тощо; 2) сукупність правових норм, об'єднаних за критерієм виду інструмента діяльності публічної адміністрації;

- виокремлено етапи розвитку інституту інструментів публічної адміністрації за законодавством Російської імперії та надано їх характеристику: 1) перший дореволюційний етап; 2) другий дореволюційний етап (1907-1917 рр.); 3) етап функціонування радянської влади, який включає декілька відносно самостійних періодів: а) 1917-1930 рр.; б) 1930-1938 рр.; в) 1938-1989 рр., кожен з яких має відповідні особливості;

- визначено поняття «акти-плани», як затверджені адміністративним актом самостійні інструменти діяльності публічної адміністрації, що застосовуються нею для задоволення певних публічних інтересів шляхом визначення комплексу необхідних для здійснення заходів на майбутній період, реалізація яких спричиняє (може спричиняти) настання правових наслідків для приватних осіб;

- обґрунтовано виділення загальних та спеціальних юридичних передумов прийняття актів-планів. До загальних віднесено наявність нормативно закріплених повноважень та компетенції щодо видання актів-планів, вказівки на можливість прийняття актів-планів, офіційно закріпленої процедури їх прийняття та ін. Під спеціальними юридичними передумовами розуміються ті, що, переважно, не властиві решті інструментів діяльності публічної адміністрації;

- запропоновано внесення змін (доповнень) до нормативних актів, які стосуються регулювання окремих процедурних питань прийняття та застосування інструментів діяльності публічної адміністрації, зокрема: висловлено пропозиції щодо посилення рівня участі громадськості у процесі розробки проектів нормативних актів (закріплення на законодавчому рівні обов'язковості врахування результатів громадських обговорень, слухань, експертиз тощо; запровадження юридичної відповідальності посадових і службових осіб публічної адміністрації за порушення порядку залучення громадськості до нормопроектної роботи); обґрунтовано доцільність внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства України в частині удосконалення визначення адміністративного договору; запропоновано закріпити процедуру видання адміністративних договорів, актів-планів та актів-дій у проекті Адміністративно-процедурного кодексу;

удосконалено:

- розуміння категорії «публічна адміністрація», під якою слід розуміти суб'єктів права, які на підставі національних нормативних документів або адміністративних актів (договорів) про делегування повноважень виконують публічні функції державного або місцевого значення, реалізуючи при цьому власні або делеговані повноваження у сфері управлінської діяльності;

- поняття нормативного акта публічної адміністрації, під якими запропоновано розуміти юридичні акти підзаконного характеру, що приймаються суб'єктами публічної адміністрації та містять норми права, спрямовані на регулювання однорідних адміністративно-правових відносин;

- перелік ознак, за якими адміністративні договори відрізняються від інших інструментів діяльності публічної адміністрації: 1) є дво- або багатостороннім правочином, тобто, на відміну від інших актів публічної адміністрації, в укладенні договору беруть участь декілька суб'єктів права; 2) є угодою, а отже, має місце взаємне волевиявлення обох суб'єктів, їх згода щодо укладення договору, у той час як для прийняття адміністративного акта згода суб'єкта не потрібна; 3) спрямовано на застосування (реалізацію) норм адміністративного права;

- перелік класифікаційних критеріїв актів-дій публічної адміністрації: 1) за критерієм процесуального оформлення або фіксації: усні, що не потребують такого оформлення, та такі, що супроводжуються обов'язковою фіксацією у процесуальному документі; 2) за суб'єктами прийняття виділяються акти-дії, що вчиняються: посадовими особами правоохоронних органів, органів з питань надзвичайних ситуацій, охорони здоров'я тощо; 3) за функціями у правовому регулюванні: регулятивні, охоронні, інформаційні;

дістали подальшого розвитку:

- перелік ознак, характерних для публічної адміністрації за правом ЄС: 1) поняттям публічної адміністрації охоплюються органи публічної влади різних рівнів, інші публічні інституції, а також суб'єкти делегованих повноважень; 2) визнання за особами або певними інституціями правового статусу публічної адміністрації безпосередньо пов'язується з виконанням ними публічних функцій держави; 3) віднесення тих чи інших осіб до суб'єктів публічної адміністрації, а отже, і виконання ними завдань та функцій держави є можливим виключно за умови, що це передбачено та врегульовано нормативними актами держави;

- визначення адміністративного договору як дво- або багатосторонньої угоди, можливість укладення якої передбачено нормами адміністративного права, а зміст становлять адміністративні права і обов'язки сторін, що випливають із публічних функцій суб'єкта публічної адміністрації як однієї зі сторін угоди;

- розуміння ознак актів-планів, які є специфічним інструментом діяльності публічної адміністрації: 1) одностороннім, владним волевиявленням суб'єктів публічної адміністрації, прийнятим у межах його компетенції; 2) можуть набувати різної форми: описової, календарної, табличної, графіка тощо; 3) є актами управління, спрямованими насамперед на вирішення питань планування, тобто такими, в яких визначаються напрями, пропорції, темпи, кількісні та якісні показники розвитку тих чи інших процесів у системі публічного управління; 4) містять у собі комплекс заходів, які необхідно вчинити з метою реалізації відповідної публічної функції, задоволення певних публічних інтересів; 5) розробляються на майбутній період; 6) затверджуються адміністративними актами; 7) спричиняють правові наслідки для приватних осіб;

- обґрунтування необхідності закріплення на нормативному рівні вимоги щодо обов'язкової державної реєстрації нормативних актів органів місцевого самоврядування, що передбачає необхідність внесення відповідних змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та, відповідно, прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти»;

- доведення помилковості концепції наділення адміністративних договорів ознакою нормативного характеру. Встановлено, що її існування є наслідком відсутності належного рівня нормативно-правової регламентації сутності, порядку та процедури прийняття і застосування адміністративних договорів, вимог до них;

- пропозиції щодо внесення змін і доповнень до проектів Адміністративно-процедурного кодексу України та Закону України «Про нормативно-правові акти»; розробки проекту Закону «Про систему суб'єктів нормотворення».

Практичне значення одержаних результатів дисертаційного дослідження полягає у тому, що вони можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері для подальшої розробки теорії інструментів діяльності органів публічної адміністрації (акт впровадження Запорізького національного університету від 20.02.2015 р.);

- у правотворчості для визначення основних напрямів розвитку та подальшого нормативного закріплення інституту інструментів діяльності органів публічної адміністрації (акт впровадження Верхівцевської міської ради від 24.11.2014 р.; акт впровадження Асоціації міст України від 25.04.2015 р.);

- у правозастосовній діяльності для підвищення ефективності функціонування органів публічної адміністрації щодо забезпечення прав, свобод та законних інтересів фізичних і юридичних осіб (акт впровадження Індустріальної районної у м. Дніпропетровську ради від 23.01.2015 р.; акт впровадження Ленінської районної у м. Дніпропетровську ради від 02.02.2015 р.);

- у навчальному процесі для підготовки лекцій, навчальних посібників, а також підручників з дисципліни «Адміністративне право України» (акт впровадження Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України від 26.12.2014 р.).

Особистий внесок здобувача. Дослідження виконане дисертантом самостійно, з використанням новітніх здобутків вітчизняної та зарубіжної науки адміністративного права, усі викладені в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі власних досліджень автора.

Апробація результатів дисертації. Результати проведеного дослідження, його основні висновки й узагальнення були оприлюднені на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, «круглих столах», зокрема: «Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина» (м. Запоріжжя, 18-19 липня 2014 р.); «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Львів, 25-26 липня 2014 р.); «Проблеми та стан дотримання захисту прав людини в Україні» (м. Дніпропетровськ, 1-2 серпня 2014 р.); «Актуальні завдання та напрями розвитку юридичної науки у ХХІ столітті» (м. Львів, 22-23 серпня 2014 р.); «Особливості розвитку публічного та приватного права в Україні» (м. Харків, 15-16 серпня 2014 р.); «Актуальні питання реформування правової системи України» (м. Дніпропетровськ, 5-6 вересня 2014 р.); «Международное и национальное законодательство: способы усовершенствования» (м. Сімферополь, 5-6 вересня 2014 р.); «Право і держава: проблеми розвитку і взаємодії у ХХІ ст.» (м. Запоріжжя, 30-31 січня 2015 р.); «Актуальні проблеми вітчизняного права» (м. Дніпропетровськ, 14-15 листопада 2014 р.); «Актуальні проблеми вітчизняного права» (м. Дніпропетровськ, 23-24 листопада 2012 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображені в одноосібній монографії, 21 статті, опублікованих у виданнях, що визнані фаховими з юридичних дисциплін, у тому числі шести зарубіжних, та восьми тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою й характером дослідження і складається зі вступу, чотирьох розділів, що містять чотирнадцять підрозділів, висновків до кожного розділу і загальних висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 442 сторінки. Список використаних джерел налічує 428 найменувань і займає 54 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими програмами, планами та темами, мета й задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 «Адміністративно-правове забезпечення функціонування публічної адміністрації України» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджено публічну адміністрацію України та основні етапи становлення відповідного категоріального апарату, розглянуто європейську інтеграцію України як основу формування національної концепції публічної адміністрації, з'ясовано принципи діяльності публічної адміністрації, охарактеризовано сучасний стан та напрями розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України.

Підрозділ 1.1 «Публічна адміністрація України: основні етапи становлення категоріального апарату» присвячено з'ясуванню сутності та змісту категорії «публічна адміністрація України».

Шляхом аналізу чинного законодавства досліджено питання сутності публічної влади та суб'єктів, задіяних в її реалізації. З'ясовано, що публічна влада здійснюється у різноманітних формах широким колом суб'єктів, починаючи від органів державної влади та закінчуючи окремими фізичними особами. Побудовано авторську систему суб'єктів публічної адміністрації і запропоновано розуміти під останньою системне утворення, до складу якого входять органи державної влади та АР Крим, органи місцевого самоврядування та інші юридичні особи публічного права, а також приватні особи з делегованими повноваженнями, задіяні у реалізації публічного управління.

Окрему увагу у підрозділі приділено визначенню особливостей становлення та змістового наповнення категорій «державне управління» і «суб'єкт державного управління». Зроблено висновок, що державне управління є вузькою категорією, яка відображає лише одну з форм діяльності органів виконавчої влади, що, відповідно, призводить і до звуження обсягу категорії «суб'єкт державного управління».

Розглянуто основні етапи становлення поняття «публічна адміністрація» та доведено, що означена дефініція є ширшою від категорії «суб'єкт державного управління» як за сферою управлінської діяльності, так і за колом суб'єктів, що охоплюються названим поняттям. Як наслідок доведено необхідність введення категорії «публічна адміністрація» в юридичний обіг, що буде відповідати як сучасному стану доктринальних досліджень у сфері адміністративного права, так і тенденціям, пов'язаним з адаптацією національного законодавства до законодавства Європейського Союзу.

У підрозділі 1.2 «Європейська інтеграція як основа формування концепції публічної адміністрації України» вивчено стан та перспективи європейської інтеграції України, зокрема, в частині проведення правових реформ у сфері публічного управління. Зроблено проміжний висновок про те, що попри проведену державою значну роботу, у контексті європейської інтеграції України досі залишаються відкритими для вирішення питання вдосконалення системи і механізму публічного управління, питання приведення національного адміністративного законодавства у цій сфері у відповідність до європейських вимог та стандартів.

У дослідженні сформульовано оцінку перспективам європейської інтеграції України з точки зору адміністративної реформи та звертається увага на наявність проблем, які створюють перепони для швидкого зближення національної правової системи з правовою системою ЄС, серед яких виділено проблеми невирішеності питань розподілу функцій між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, а також організаційного та змістовного наповнення адміністративної реформи.

Наголошено, що ефективній реалізації євроінтеграційної політики та впровадженню концепції публічної адміністрації України, як складової наближення вітчизняної правової системи до правової системи ЄС, має сприяти запозичення відповідного європейського досвіду.

Виділено ознаки, характерні для публічної адміністрації за правом ЄС та надано авторське визначення поняття «публічної адміністрації». Певну увагу приділено дослідженню поняття «адміністративний орган» та поясненню його співвідношення із поняттям «публічна адміністрація».

У підрозділі 1.3 «Принципи діяльності публічної адміністрації України» уточнено зміст загального поняття «принципи», досліджено підходи до виділення принципів діяльності публічної адміністрації та сформульовано власне бачення комплексу базових положень, якими має керуватись публічна адміністрація у своїй діяльності.

Розглянуто систему та зміст принципів діяльності публічної адміністрації, виділено й розкрито сутність їх окремих видів («надсистемні» та «системні» принципи).

Наголошено, що при формулюванні основних засад діяльності публічної адміністрації та використанні останньою відповідних адміністративно-правових інструментів важливим є дотримання як вимог щодо форми та процедури здійснення вказаної діяльності, так і відповідних принципів.

Зроблено висновок, що удосконалення нормативно-правового забезпечення функціонування публічної адміністрації вимагає закріплення у положеннях Адміністративно-процедурного кодексу та окремо розробленому законі про публічну адміністрацію України загальних принципів її діяльності, що сприятиме забезпеченню прав і свобод громадян та ефективному виконанню завдань і цілей, покладених на публічну адміністрацію.

Підрозділ 1.4 «Сучасний стан та напрями розвитку адміністративно-правового регулювання функціонування публічної адміністрації України» розпочато з аналізу стану адміністративно-правового забезпечення діяльності публічної адміністрації та визначення напрямів його подальшого розвитку. Наголошено, що удосконалення діяльності публічної адміністрації з урахуванням європейських стандартів ускладнюється застарілими підходами до визначення принципів організації та діяльності суб'єктів публічного управління, сформованими ще за радянських часів. Обґрунтовано думку про необхідність перегляду положень, що визначають основні засади правового статусу публічної адміністрації та доцільність прийняття загального нормативного акта про публічну адміністрацію України.

Наголошено на відсутності в Україні нормативно-правових актів, які б містили вимоги щодо необхідності дотримання національними суб'єктами управлінської діяльності європейських принципів належної адміністрації та, власне, визначення їх змісту; підтримано думку фахівців про необхідність прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України для закріплення основних процедурних принципів, які виступають стрижнем європейських принципів діяльності публічної адміністрації.

На завершення підрозділу акцентовано увагу на доцільності розроблення проекту Кодексу належної адміністрації, як фундаменту правовідносин, що виникають між органами публічної влади та приватними особами. Підкреслено актуальність положень проекту Концепції реформування публічної адміністрації для усунення виявлених недоліків у сфері адміністративно-правового регулювання діяльності публічної адміністрації.

Розділ 2 «Інструменти діяльності публічної адміністрації в історичному та порівняльно-правовому вимірі» присвячено з'ясуванню становлення та розвитку інституту інструментів діяльності публічної адміністрації за законодавством Російської імперії, дослідженню інструментів діяльності публічної адміністрації у радянський період, загальній характеристиці інституту інструментів діяльності публічної адміністрації країн Європейського Союзу.

Підрозділ 2.1 «Становлення та розвиток інституту інструментів діяльності публічної адміністрації за законодавством Російської імперії» розпочато з аналізу історичного аспекту формування інституту інструментів діяльності публічної адміністрації у вітчизняній правовій системі.

Вивчено дореволюційний етап становлення і розвитку інституту інструментів діяльності публічної адміністрації, який, з огляду на особливості формування вітчизняного адміністративного права, запропоновано поділяти на два періоди: до 1905-1907 рр. та 1907-1917 рр. Виокремлено специфіку формування названого інституту у межах кожного з цих періодів. Зокрема наголошено, що до 1905-1907 рр. рівень наукових розробок з питань інструментів діяльності публічної адміністрації був невисоким, що пояснювалось низкою різноманітних обставин: відсутністю правових підстав для розмежування нормативних актів між собою та з індивідуальними актами управління; загальною нерозробленістю інституту актів управління; пануванням поліцейського права та поліцейської догматики в юридичній науці тощо.

У підрозділі проаналізовано результати наукової спадщини І. Є. Андреєвського, М. М. Белявського, В. М. Гессена, М. О. Куплеваського, І. Т. Тарасова та М. М. Шпілевського, які заклали підвалини для подальших наукових досліджень інституту інструментів діяльності публічної адміністрації.

У якості проміжного висновку наголошено на тому, що перший період дореволюційного етапу розвитку інституту інструментів публічної адміністрації характеризувався наявністю різноманітних правових форм публічного управління, яким, однак, не вистачало належного наукового осмислення й правового урегулювання їх змісту.

Окрему увагу приділено вивченню особливостей формування інституту інструментів діяльності публічної адміністрації у межах 1907-1917 рр. Цей період, як наголошено у роботі, характеризувався новими визначальними рисами функціонування публічної влади у державі та здійснення публічного управління, які були викликані до життя: визнанням принципу поділу влади; проголошенням принципу зв'язаності управління законом; визнанням принципу юридичної вищості закону; запровадженням інституту підзаконних актів тощо. Названі обставини привели до суттєвої трансформації змісту наукових поглядів вчених цього періоду (В. М. Гессена, О. Ф. Євтихієва, В. В. Івановського, А. І. Єлістратова), які було піддано детальному аналізу у дисертаційному дослідженні.

На підставі проведеної роботи сформульовано висновок, що в окреслені часи інститут інструментів діяльності публічної адміністрації знаходився лише на початковій стадії свого осмислення. Це виражалось у повній відсутності будь-яких напрацювань щодо порядку, процедури, вимог до прийняття і застосування актів управління, можливості, правил та наслідків їх оскарження тощо.

Підрозділ 2.2 «Інструменти діяльності публічної адміністрації у радянський період» присвячено вивченню особливостей інструментів діяльності публічної адміністрації у радянський період. Обґрунтовано думку, що становлення вчення про інструменти діяльності публічної адміністрації у радянський період відбувалося у межах декількох періодів: а) 1917-1930 рр.; б) 1930-1938 рр.; в) 1938-1989 рр., кожен з яких відзначався відповідними особливостями.

Сформульовано висновок про необхідність виділення у межах першого з названих періодів двох протилежних наукових тенденцій, які зводилися, відповідно, з одного боку, до розвитку дореволюційних теорій у сфері актів публічного управління, та, з другого, - до їх майже повного заперечення, чому, зокрема, сприяло прийняття у 1927 р. Адміністративного кодексу УРСР. Проаналізовано наукові доробки А. І. Єлістратова, В. Л. Кобалевського, В. Власова, І. Сухоплюєва, а також юридичні акти, які стосувалися нормативно-правового регулювання порядку та процедури прийняття актів управління. На підставі проведеного аналізу зроблено висновок, що радянський законодавець не був налаштований на додержання прав, свобод та інтересів приватних осіб у сфері функціонування названого інституту, що виявилося у слабкій розробці його процедурних аспектів.

У межах характеристики другого періоду становлення вчення про інструменти діяльності публічної адміністрації автором підкреслюється, що він «формувався» під впливом заборони адміністративного права та адміністративно-правової науки, що, як наслідок, призвело до відсутності нових досліджень з даної проблематики. Разом із тим у підрозділі зазначено, що у названі часи відбулося прийняття нової союзної та республіканських конституцій, якими було повністю змінено систему й механізм публічної влади та публічного управління у державі. Такі зміни, на думку автора, здійснили вплив на зміст інституту інструментів діяльності та напрями його вивчення у межах наступного періоду розвитку останнього.

Акцентовано увагу на тому, що протягом третього радянського періоду становлення вчення про інструменти діяльності публічної адміністрації продовжилася тенденція до заперечення досягнень науковців, які працювали у межах попередніх часів. Такий підхід негативно позначився на якості наукових розробок в окресленій сфері. Для цього періоду була характерна відсутність єдності розуміння сутності, видів, значення актів управління; плюралізм підходів до формування понятійно-категоріального апарату інституту інструментів діяльності публічної адміністрації; нерозробленість процедурних аспектів застосування юридичних актів суб'єктами управлінської діяльності, що, зрештою, не дало змоги радянським авторам сформувати завершену концепцію інституту інструментів діяльності публічної адміністрації.

Підрозділ 2.3 «Загальна характеристика інституту інструментів діяльності публічної адміністрації країн Європейського Союзу» розпочато з ознайомлення з німецькою концепцією інструментів діяльності публічної адміністрації та обґрунтовано думку про доцільність використання її положень під час розробки пропозицій, спрямованих на удосконалення діяльності публічної адміністрації України. Проаналізовано особливості доктринального розуміння та нормативного закріплення інструментів діяльності публічної адміністрації Німеччини, серед яких виділено адміністративні акти, адміністративні договори, правові приписи, акти-дії, неформальні адміністративні дії, плани, адміністративно-приватні дії.

Окрему увагу у підрозділі приділено аналізу сутності та змісту інструментів діяльності публічної адміністрації Французької Республіки. Розглянуто підходи французьких авторів до сутності актів публічної адміністрації, серед яких виділено нормативні акти, індивідуальні рішення та адміністративні договори, а також до критеріїв відмежування адміністративних договорів від приватноправових. Сформульовано думку про доцільність врахування напрацювань європейських вчених під час доопрацювання проекту Адміністративно-процедурного кодексу, зокрема у частині забезпечення належного виконання зобов'язань за адміністративними договорами.

Наприкінці підрозділу розглянуто особливості інституту інструментів діяльності публічної адміністрації, які знайшли закріплення на рівні нормативних актів Європейського Союзу. Проаналізовано зміст категорії «адміністративний акт» взагалі та категорій адміністративний акт, який зачіпає права великої кількості осіб та адміністративний акт, який має каральну природу, зокрема. Зроблено висновок, що інститут інструментів діяльності публічної адміністрації в європейському адміністративному просторі характеризується високим ступенем його правового унормування.

Розділ 3 «Теоретичні засади інституту інструментів діяльності публічної адміністрації України», який містить три підрозділи, присвячено вивченню поняття та змісту інституту інструментів діяльності публічної адміністрації України, їх видів, дослідженню проблем нормативного закріплення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації.

У підрозділі 3.1 «Поняття та зміст інституту інструментів діяльності публічної адміністрації України» приділено увагу дослідженню сутності та змісту поняття «форми державного управління». За результатами проведеного вивчення наголошено, що концепція форм державного управління має бути відкинута як недоцільна, неактуальна та така, що суперечить чинному законодавству України і не відповідає сутності публічного управління.

Обґрунтовано необхідність заміни категорії «форми управління» категорією «інструменти діяльності публічної адміністрації», що сприятиме подальшій адаптації національного адміністративного права до європейських стандартів.

У підрозділі виділено ознаки, притаманні інструментам діяльності публічної адміністрації: застосовуються публічною адміністрацією у своїй діяльності; володіють публічно-правовим характером; регулюються нормами адміністративного права; мають імперативну або диспозитивну природу; основними видами є нормативні акти, адміністративні акти, адміністративні договори, акти-плани та акти-дії.

Обґрунтовано думку про можливість об'єднання норм адміністративного права, які регулюють умови та порядок застосування публічною адміністрацією відповідних інструментів, в окремий правовий інститут. Запропоновано його структуру, що включає окремі норми права, якими закріплено понятійно-категоріальний апарат, принципи тощо; сукупність правових норм, об'єднаних за критерієм виду інструмента діяльності публічної адміністрації.

Визначено та обґрунтовано місце інституту інструментів діяльності публічної адміністрації в межах системи Загального адміністративного права.

Підрозділ 3.2 «Інструменти діяльності публічної адміністрації та їх види» присвячено дослідженню основних груп інструментів, які у своїй діяльності використовує публічна адміністрація, зокрема: нормативних актів, адміністративних актів, адміністративних договорів, актів-планів та актів-дій.

Визначено причини необхідності надання публічній адміністрації повноважень на прийняття нормативних актів та конкретизовано мету їх видання. Сформульовано авторське визначення поняття «нормативний акт публічної адміністрації» та підкреслено важливість прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти». Виділено характерні риси адміністративного акта як найбільш поширеного виду інструментів діяльності публічної адміністрації. За наслідками розгляду основних ознак адміністративного договору запропоновано авторське визначення останнього. Сформульовано дефініцію та виділено характерні риси актів-планів, досліджено їх види. З'ясовано сутність, призначення та види актів-дій, а також проведено їх відмежування від адміністративних актів.

Зроблено висновок про відсутність належного нормативного закріплення поняття, ознак, видів, меж застосування та призначення більшості видів інструментів діяльності публічної адміністрації. З метою усунення зазначених недоліків сформульовано пропозиції до проекту Адміністративно-процедурного кодексу та Закону України «Про нормативно-правові акти».

У підрозділі 3.3 «Проблеми нормативного закріплення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації» розглянуто основні риси та проблеми, притаманні сучасному стану нормативного закріплення інституту інструментів діяльності публічної адміністрації.

Наголошено на відсутності достатньої кількості нормативно-правових актів з питань регулювання функціонування публічної адміністрації, інструментів їх діяльності, процедур і порядку прийняття та застосування останніх. За результатами здійсненого аналізу законопроектів (проекту Адміністративно-процедурного кодексу, проекту закону «Про нормативно-правові акти») виявлено низку недоліків, які притаманні названим документам, та сформульовано відповідні авторські рекомендації щодо покращення їх змісту.

Окремо досліджено проблеми відсутності чіткої системи суб'єктів, уповноважених на видання нормативних актів, несистематизованості норм адміністративного права з питань державної реєстрації нормативних актів, невизначеності видів нормативних актів, які можуть видаватися суб'єктами публічної адміністрації. З метою усунення існуючих проблем запропоновано прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти» та Закону України «Про систему суб'єктів нормотворення».

Розділ 4 «Процедури застосування інструментів діяльності публічної адміністрації України» присвячено вивченню процедур прийняття нормативних та адміністративних актів суб'єктами публічної адміністрації, укладенню адміністративних договорів, видання актів-планів та актів-дій суб'єктами публічної адміністрації.

У підрозділі 4.1 «Процедури прийняття нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації» досліджено мету видання нормативних актів суб'єктами публічної адміністрації. Зроблено висновок, що нормативні акти, як інструменти діяльності публічної адміністрації, характеризуються особливою метою та передумовами застосування, що підкреслює необхідність належного нормативного урегулювання процедури їх прийняття.

Окремо розглянуто питання про формальні та матеріальні вимоги, яким має відповідати нормативний акт суб'єкта публічної адміністрації. На підставі критичного аналізу сформульованих у літературі точок зору, а також відповідної практики функціонування суб'єктів публічної адміністрації та адміністративних судів висловлено авторські пропозиції, спрямовані на підвищення рівня нормативного регулювання окремих вимог, яким мають відповідати нормативні акти.

У підрозділі зосереджено увагу й на аналізі проблематики дефектних нормативних актів, які традиційно запропоновано поділяти на нікчемні та заперечні. Виділено окремі групи нікчемних актів, сформульовано умови віднесення нормативних актів до категорії нікчемних, визначено особливості оскарження дефектних нормативних актів у судовому та позасудовому порядку, а також розкрито питання про умови їх скасування та зупинення дії.

На завершення підрозділу зроблено висновок, що прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України та Закону України «Про нормативно-правові акти» допоможе систематизувати вимоги до нормативних актів та покращити процедуру їх прийняття.

У підрозділі 4.2 «Процедури прийняття адміністративних актів суб'єктами публічної адміністрації» конкретизовано мету прийняття адміністративних актів суб'єктами публічної адміністрації. Визначено юридичні та фактичні передумови прийняття адміністративних актів. Розглянуто зміст формальних та матеріальних вимог, які висуваються до адміністративного акта.

Окрему увагу приділено аналізу стадій процедури прийняття адміністративних актів, до переліку яких автором віднесено: стадію ініціювання та відкриття провадження; стадію підготовки справи до розгляду; стадію розгляду й вирішення справи по суті. У межах даної проблематики автором піддано детальному аналізу також і питання набуття чинності адміністративним актом. На підставі вивчення вітчизняної та зарубіжної юридичної літератури, нормативних актів та судової практики сформульовано авторські висновки та рекомендації щодо умов та строків набрання чинності адміністративними актами.

Критичному аналізу у підрозділі піддано питання про можливість зарахування до стадії процедури прийняття адміністративного акта стадії його оскарження.

На завершення підрозділу розглянуто низку проблемних питань, які накопичилися у сфері прийняття публічної адміністрацією адміністративних актів (визначення моменту визнання нечинним акта суб'єкта публічної адміністрації внаслідок його оскарження; скасування та зупинення дії адміністративного акта тощо), а також сформульовано пропозиції, спрямовані на їх розв'язання.

У підрозділі 4.3 «Процедури укладання адміністративних договорів у сфері діяльності публічної адміністрації» досліджено сутність і процедурні аспекти застосування адміністративних договорів. Підрозділ розпочато з формулювання авторської позиції стосовно мети застосування названого інструменту суб'єктами публічної адміністрації. Зроблено висновок, що адміністративні договори спрямовані на: реалізацію норм адміністративного права; виникнення (зміну, припинення) адміністративно-правових відносин; забезпечення публічних інтересів; виконання функцій держави (територіальної громади), реалізацію повноважень того чи іншого органу; регулювання управлінських відносин. Запропоновано виділяти загальну та спеціальну мету укладання адміністративних договорів.

Проаналізовано юридичні передумови укладання публічною адміністрацією адміністративних договорів (необхідність додержання вимог закону, узгодження інтересів сторін договору та заінтересованих осіб, наявність вказівок закону з приводу можливості укладення адміністративного договору та повноважень на таке укладення), на підставі чого, поміж іншого, зроблено висновок про неможливість зарахування останніх до кола нормативних регуляторів суспільних відносин.

У підрозділі на обговорення поставлено також і питання про особливості порядку (стадій) укладення адміністративних договорів, які, як наголошено у роботі, мають знайти остаточне вирішення у відповідних статтях Адміністративно-процедурного кодексу України.

Підрозділ 4.4 «Процедури видання актів-планів та актів-дій суб'єктами публічної адміністрації» розпочато з дослідження актів-планів, визначено мету їх прийняття та запропоновано авторське визначення останніх.

Розглянуто юридичні (загальні та спеціальні) та фактичні передумови прийняття актів-планів. За допомогою аналізу наукових джерел сформульовано загальні вимоги, які стосуються процедури прийняття актів-планів. Визначено види та проаналізовано зміст стадій процедури прийняття актів-планів, до переліку яких віднесено: організаційну (підготовчу) стадію; стадію розроблення акта-плану; стадію затвердження акта-плану; стадію доведення змісту акта-плану до заінтересованих осіб. Окремо розглянуто питання оскарження актів-планів у судовому порядку.

Виділено загальні риси та сформульовано мету актів-дій. Розглянуто основні юридичні та фактичні передумови їх застосування, а також загальні й спеціальні вимоги, які висуваються до даного інструменту діяльності публічної адміністрації.

Зазначено, що оскарження актів-дій, прийнятих із порушенням нормативних вимог, здійснюється на загальних підставах у порядку адміністративного судочинства та у позасудовому порядку. Разом із тим наголошено, що з огляду на відсутність нормативно закріпленої вимоги щодо процесуального оформлення факту застосування актів-дій значно ускладнюється можливість контролю за їх законністю з боку заінтересованих осіб.